一、公共管理主体的多元化

对人类社会进行的“国家—社会”的二元化,历来都是西方国家学者普遍关注的理论问题。著名的政治学家哈贝马斯在《公共领域的结构转型》一书中对“国家—社会”的二元分析进行了完善,区分了“公共领域”和“私人领域”,提出了公共领域理论。他认为,在经历了近代以来的分离之后,公共领域和私人领域在当代又呈现出互相渗透和融合之势。由于这两个领域的交织范围不断扩充,政府与社会的互动性日益增强。而公共事务的复杂性、政府自身难以逾越的低效屏障以及民间社会力量不断崛起的自我管理能力在互动过程中都渐趋凸显,从而在客观上形成了对政府重新定位自身角色功能的诉求。由此,传统公共行政转向现代公共管理的变革就完成了多元化主体参与的公共管理模式的构建。在这种开放的思维模式体系中,政府虽然还是专门的公共管理机构,是公共管理的核心组织,但却不再是唯一承担公共管理责任的组织。西方学者认为,由于主体划分的界限越来越模糊,导致提供公共服务的组织也出现扩大倾向,公共管理的主体除了包括传统意义上的“政府的三个分支(即立法、司法、行政)部门,而且包括联邦政府、州政府和地方政府三个层次,而且包括非营利部门。”[1]这意味着,在政府之外还存在着其它成功的公共产品供给形式。

正如文森特•奥斯特洛姆所指出的,“每一公民都不由‘一个’政府服务,而是由大量的各不相同的公共服务产业所服务。……大多数公共服务产业都有重要的私人成分。”[2]在我国,随着对公共管理理论本土化研究的深入,公共管理主体范式也日趋成形。学界认为,公共管理的主体应不仅局限于政府,而且还应包括居于特殊地位的执政党和各种非政府、非营利性的民间组织、公共组织,亦即第三部门。作为管理公共事务的核心成分,政府仍然是公共管理的主体。随着主体规模的扩大,强国家—弱社会的关系结构的变革,政府管理公共事务的领域和职能发生了变化,并从无所不包的全能型政府逐渐向旨在提高公共事务管理能力和水平的有效型政府转型。执政党在中国的特殊地位成为研究公共管理主体范式不可规避的重要问题。从理论上来看,执政党的执政宗旨、执政方式和执政产品都具有公共性;[3]从实践上来看,执政党也仍然掌管着管理政府公共权力的权力,掌握着国家与社会的公共事务。

由此,执政党成为公共管理主体也就是题中应有之义。在传统集权体制大为松动、国家将原来集中于自身的各种资源逐渐下放还权于社会的情况下,从旧体制下摆脱出来的新的社会力量和角色群体逐渐发展壮大,并在政府行政组织之外逐渐形成不可忽视的社会团体,是为第三部门。第三部门的出现顺利地解决了政府无效、市场失灵的尴尬,承担起一些政府不好做、市场不愿做也做不好的社会公共事务,从而理所当然地介入到公共管理的主体领域。

二、公共管理主体多元化的政治意义

(一)公共管理主体多元化所要求的参与体系提升民主品质

英国社会主义者、政治学家柯尔在基尔特社会主义理论中提出,民主是一种人民参与的政治制度,而实现这种参与的社会政治形式则是以社团为基础的自治。[4]虽然参与民主观代表的并不是完全意义上的民主,但我们可以吸取其中的合理内核作为证明和完善理论的途径。民主的内涵在公共管理的范围内体现为“支持有限政府,并以依宪治政和依法行政为框架,以分权框架下的自主治理为基础的民主。这种民主提供特定的激励机制,它激励公民适当地参与公共生活,激励政府官员更好地为公共利益服务。”[5]正是在这个意义上,现代公共管理舍弃了传统公共管理追求效率和工具理性的价值规范,而是以公平、正义为核心价值观,构筑了一套平等、公平、参与、沟通的规范性价值体系。

这种开放式的参与体系体现为有能力提供公共服务、实现公共利益的各类公共组织对公共事务管理活动的广泛的制度化参与。打破政府提供公共产品的垄断,通过民营化和合同转包的方式还权于社会,给其他有能力的公共组织以充分的发展机会。可以说,公共管理模式的这一转型更加有效地吸收了社会成分的自主参与,减弱了民主发展的羁绊,释放了民主的能量,推动了民主政治的发展。在中国,长期遭到西方国家民主质疑的中国共产党一党执政的政党体制在公共管理模式转变的背景下也生成了新的合法性依据。她在调整自身管理方式和领导途径的要求下,在关于党政关系和宪政法制的规范下,以公共管理主体的身份,以更加有效、更加合乎规范的姿态参与到国家公共事务、政府公共事务和社会公共事务的管理当中。中国共产党的重新定位增强了她以往历史必然性合法存在的说服力,也在实际上扩充着民主的内涵,维护着民主的精神,提升了民主的品质。这也正是中国共产党新的合法性依据生成的内在力量。

(二)公共管理主体多元化伴生的责任分担增强稳定内核

学者欧文•E•休斯指出,“公民与政府的关系可以看成是一种委托—关系,公民同意推举某人以其名义进行治理,但是必须满足公民的利益并为公民服务。”所以,“政府与公民之间的关系形成了责任机制。”[6]责任机制的不健全或不完善很容易造成政府义务的失效而不能充分地满足公民的利益并为公民服务。从政治学意义上讲,如果主流政治行为不能赢得人民的满意,政治系统的合法性权威就必然受到严重的挑战,社会稳定程度也必然发生动摇。公共管理的规范性价值体系追求的是公共利益,在维护这一利益的前提下,参与公共管理的各部分主体必然承担起相应的管理责任。

公共管理主体多元化必然带来公共事务的责任分担。政府在转移公共管理职能的同时将一部分管理责任也转移给各类民间组织,试图通过它们提供更有效、更经济、质量更高的公共产品和公共服务,来更好地履行部分公共责任。政府从具体的公共事务中解脱出来,就能够以监察者和指导者身份审视公共管理的质量和效益,促进公众权益和福利的扩大,从宏观上完善自身承担公共事务管理的政治责任和经济责任。责任分担机制不仅仅扩大了社会责任的覆盖面,实质上是开发利用了高品质的社会资源,大大增强了公共产品和公共服务的有效供给量,缓解了传统的公共行政中因政府独揽独包而造成的不经济和低效率现象,并在生成新的社会效率、效能的基础上增加人民对公共利益实现的满意程度,为飞速发展的社会增添了新的生机和活力,从而维护了社会有序运行的最基本稳定内核。

(三)公共管理主体多元化引入的竞争政策促进政治发展

根据道格拉斯•诺思的理论,政府系统制定和实施的公共政策只有在具有不俗的表现,并取得令人满意的效果时才会出现政府治理的绩效。在此基础上,建立一个有效率、有能力的政府,使政治体制的决策能力、动员组织能力、应变能力、运行活力、办事效率得到普遍提高,超越以往而能实现新的绩效成果,使政府组织自主制定和执行的公共政策能够最大限度地满足社会成员的各种需求便会生成促进政治发展的直接动力。在公共管理改革的过程中,公共管理主体多元化模式形成的同时也成就了竞争机制这样一种重要的制度性政策安排。作为一种制度性的机制,来源于私域企业精神的竞争可以直接提升政府的管理绩效。

也就是说,政府公共管理引进竞争机制,取消公共服务供给的垄断性,将会极大地提高稀缺资源的配置效率,极大地降低公共产品和公共服务的供给成本,在允许更多的私营部门参与公共服务供给的过程中提高服务供给的质量和效率。与此同时,对于具有竞争实力的社会组织而言,积极参与公共事务的管理,不仅可以提升自我治理的能力水平,更多地是可以在一个制度性的框架内通过竞争来激发政府绩效管理的能量,从而保证公共利益实现的最大化。在中国,中国共产党虽然在管理国家公共事务方面存在着不可替代的角色优势,但在市场化、全球化和现代化的发展环境中,中国共产党也不可能独立承担起对政府公共事务和社会公共事务的领导,不可能向全社会提供人们所需的全部公共产品和公共服务。

所以,将党政关系置于竞争性的管理环境下,在一定程度上还会有效地催生出新型的党政关系模式,而这又在客观上对改善党的领导方式、领导途径以及党的自身建设提出更高的要求。另外,公共管理主体多元化模式为政府和社会公共组织提供的参与竞争的契机使得各部分管理者在竞争的过程中创造了一种既有活力又有效率的社会生态环境。这种生态环境的存在,为建立各种社会组织力量之间的良好关系、维持这种关系的持久平衡提供了非正式制度下的实现平台。由此可见,公共管理主体多元化引入的竞争政策对经济绩效的考量、对社会公平的追求、对社会关系的健康稳定发展,都契合并体现了真正意义上的政治发展要求,从而为政治学关于政治发展的理论增添了新的时代特征。

(四)公共管理主体多元化体现的公共理性塑造公共政治文化

从文化的角度来看,真正成熟的公共管理是一个以公共理性为基础和价值体系的现代管理模式。所谓公共理性,是公共管理主体与所处社会实现的高度沟通化,并获得社会高度认同的理念和价值。其内容包括:(1)“权利理性”。权利型社会是自主性强、人民依法履行民主权利、尊重和保障人权的社会。(2)“人民理性”。这实际上是一种公民理性,即要调动一切积极因素为全民族的利益共同奋斗。(3)“创新理性”。一个国家的公共管理只有具有强健的创新理性,才能锐意进取、与时俱进。[7]

从某种程度上来说,公共管理模式的深入改革是与民间公共理性因素的成长分不开的。社会力量自主性的增强,迫使原来主要的管理主体改变管理理念、改善管理方式,大胆放权还权,并积极创造良好的环境来保护社会力量的成长。公共管理主体多元化提升的民主品质实质上也来源于这种旨在实现民主权利的“权利理性”;公共管理的核心问题是实现公共利益,提供公共产品和公共服务。所以,传统的公共行政在不能很好地满足人们在公共领域利益要求的情况下,必然让位于能够在全社会范围内公平分配利益的现代公共管理。在我国,虽然这种“人民理性”的价值文化还不是很成熟,但它对以此为核心的政治文化的形成打下了深厚的基础。

“创新理性”的价值追求一直体现在公共管理模式变革的过程中,并且在中国管理实践的探索中也会形成具有中国特色的公共管理理论。现代公共管理体现的是治理型的政治模式。在这个模式体系中,公共政治文化不去关注政治权威的价值偏好,而是以公共理性为基础,以公民的权利与责任为基准,以民主和谐为表现来构筑自身的价值体系。在这种公共政治文化中,参与渠道畅通,责任意识浓厚,社会认同程度高,公平正义的理念也逐步深化并外化为公共事务管理者的自律性行为。公共管理模式的成功转变不但有赖于政治系统的制度性变革,在更深层次上还得力于这种以公共理性为基础的公共政治文化的扩展和深入。反过来,公共政治文化的形成对维护政治系统的权威和合法性存在创造了更为稳定的心理基础。