土地管理法新规定
土地管理法新规定范文第1篇
一、新《土地管理法》以促进 社会 经济 可持续发展为指导思想，符合我国市场经济发展的客观要求
土地是人类社会生产力的重要源泉，是人类生活、生产等一切活动的场所，亦是农业生产的基本生产资料和劳动对象。诚如马克思所指出的那样，土地是一切生产和一切存在的源泉，是人类不能出让的生存条件和再生条件。我国自改革开放以来，十分重视对土地资源的利用和保护，把人口多、耕地少作为基本国情，加强人民珍惜土地，合理利用土地的国情 教育 ；同时，还运用 法律 手段加强、规范土地管理。如旧《土地管理法》开宗明义地指出：“为了加强土地，维持社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，适应社会主义 现代 化建设需要，特制定本法。”但是，旧《土地管理法》由于过分强调土地资源保护、开发、利用都必须适应社会主义现代化建设需要，没有从根本上揭示合理地保护和利用土地资源与社会经济持续稳定发展的关系，实践上不可避免地出现了有些地方或单位搞圈地开发，滥占乱用耕地的现象，致使我国耕面积骤降，环境污染严重， 自然 生态环境失衡，经济发展后劲不足，并业已构成了 影响 社会主义现代化建设的新的制约因素。因此，新《土地管理法》及时调整了我国土地管理立法的指导思想，明确规定：“保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展。”它与1988年《土地管理法》适应社会主义现代化建设的需要“的指导思想相比，后者反映了一定经济目的对土地资源保护、利用的驱动，是一种实用主义立法，前者却真实地反映了土地资源保护、利用必须与社会经济协调发展，必须兼顾眼前利益和长远利益，局部利益与整体利益的关系，从而使我国土地资源立法发生质的飞跃。
新《土地管理法》是我国政府实施可持续发展战略的重要步骤。可持续发展是针对以资源高消耗和环境污染为特点的生产和消费体系来支撑整个社会文明的传统发展模式而提出的“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力造成危害的发展”（注：张利田、呼利娟：《区域人地系统调控与区域可持续发展》，《北京大学学报》（哲社版）1998年第3期。）的新模式。1992年6月，联合国里约热内卢“环境与发展”大会通过了关于世界环境与发展 问题 的纲领性文件《21世纪议程》，从而使可持续发展思想成为全球性 政治 承诺。1994年4月， 我国政府亦正式发表了 中国 资源、环境发展问题白皮书《中国21世纪议程》，宣告我国政府已开始实施可持续发展模式。新《土地管理法》明确地把“促进社会经济可持续发展”作为立法的指导思想，并按可持续发展模式全面检讨、修订了1988年的《土地管理法》。从而使《土地管理法》成为强化土地资源管理，防止土地资源衰退与短缺，实施土地可持续利用的重要保证。
新《土地管理法》把“促进社会经济可持续发展”作为指导思想，符合我国市场经济发展的客观要求。从 历史 的观点看，欧、美、日等发达资本主义 工业 化国家几乎都是靠资源，特别是土地等不可再生资源的高消耗和生活资料的高消费来支撑和刺激其经济高速增长的，这些国家掠夺式的发展模式对土地资源和环境造成了重大的危害，并付出了昂贵的代价。我国与这些工业发达国家相比，不仅改革开放较迟，经济发展水平不高，人均土地资源占有量极其低下，而且正面临着人口、就业、环境、资源等多重危机的困境，而这些无一不与土地资源的合理保护、开发利用有关，它客观地要求我国经济发展必须寻找一种与其他国家不同的，非传统的现代化经济发展模式，借以促进社会经济持续稳定增长，经济效益不断提高， 科学 技术水平不断被创新、运用，土地资源与自然环境获得有效的利用和保护。因此，我国把促进社会经济可持续发展，作为土地资源立法的指导思想，符合社会主义市场经济公平、有序、高效、持续发展的客观要求。这种指导思想在我国新《土地管理法》关于土地利用总体规划、耕地保护、建设用地等规定中得到了全面的贯彻和实施。
二、加强土地利用总体规划管理，切实保障有限的土地资源的开发利用和 社会 经济 的协调 发展
土地利用总体规划是指县级以上人民政府为贯彻执行国家土地利用政策，并根据国民经济和社会发展对土地的需求，以及地区的 自然 、社会经济条件而编制的合理分配土地和调整各类土地的利用结构与布局的战略构想和设计方案。土地利用总体规划是国家及各级地方政府调控、管理土地资源开发利用，全面安排生产和建设用地的基本手段，是土地管理立法的核心。旧《土地管理法》规定：“各级人民政府编制土地利用总体规划，地方人民政府的土地利用总体规划经上级人民政府批准执行。”这一规定虽然要求各级政府应当编制土地利用总体规划，但编制的根据、原则以及如何确定其合理性等并没有明确的规定，缺乏可操作性。有些地方不顾本地区的土地资源状况和社会发展计划，盲目将城镇道路周边划定建设用地，盲目地划定各类开发区；有些地方土地分类混乱，滥占乱用耕地；甚至有些地方还巧立名目，滥用土地利用总体规划，随意圈地开发，致使土地衰退抛荒。（注：习龙生、王肯堂主编：《 中国 房地产法实务全书》，今日中国出版社1994年10月版，第120页。 ）土地利用总体规划根本不能发挥宏观调节土地资源和微观管制的作用。为了切实强化土地资源管理，促进社会经济可持续发展，新《土地管理法》实施土地用途管理制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，明确要求土地利用总体规划应当规定土地用途；同时还对土地利用总体规划编制的依据、原则，土地利用总体规划的构成及其编制程序作了明确的规定。
1、土地利用总体规划编制的依据和原则。 新《土地管理法》第17条规定：“各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划，国土整治和资源环境保护的要求，土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。”土地利用总体规划编制的原则包括：（一）严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；（二）提高土地利用率；（三）统筹安排各类、各区域用地；（四）保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；（五）占用耕地与开发复垦耕地相平衡。为了确保土地利用总体规划编制的质量，切实保护土地资源，特别是作为社会经济持续、稳定、协调发展基础的农用地和必要的建设用地的合理配置，国家对土地利用总体规划中的建设用地实行总量控制。地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标。省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应当确保本行政区域内耕地总量不减少。
2、土地利用总体规划的构成。 土地利用总体规划是各级政府根据土地调查、土地统计所获得的土地资源资料而编制的土地利用的设计方案。从我国新《土地管理法》规定来看，土地利用总体规划由两个子系统构成：（一）城市总体规划和村庄集镇规划。城市建设用地规划应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或尽量少占用农用地；城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，所需建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。（二）江河、湖泊综合治理和开发利用规划。该规划应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围内以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。
3、土地利用总体规划的编制程序。 根据新《土地管理法》规定：下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制，各级政府编制自己的土地利用总体规划时，建设用地总量和耕地保有量均必须符合上级的控制指标。县级土地利用总体规划应当划定土地利用区，明确土地用途；乡（镇）土地利用总体规划在确定土地利用区时，应根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予公告。国家对土地利用总体规划实行分级审批制度，省、自治区、直辖市的土地利用总体规划报国务院批准；县、市级人民政府的土地利用总体规划应逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准；乡镇土地利用总体规划可以由省级人民政府授权设区的市、自治州人民政府批准。土地利用总体规划一经批准，即构成土地管理 法律 制度的一部分，必须严格执行，如需修改，必须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
三、实行土地用途管制制度，强化耕地保护措施，保障土地资源合理的开发利用
实行土地用途管制是我国土地资源管理的新举措。新《土地管理法《第4条规定：“国家实行土地用途管制制度。”这是根据我国人口多，耕地少，土地资源承载能力已接近极限的基本国情而确立的 法律 原则。我国过去土地管理法虽然也规定各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，但因具体措施不力，保护手段落后，乱占滥用土地，掠夺式使用耕地的现象仍在继续蔓延，土地资源衰退现象十分严重。新《土地管理法》将土地按用途划分为农用地、建设用地和未利用地，并明确界定其法律概念。根据新《土地管理法》规定，县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途；乡镇人民政府编制土地利用总体规划应根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。国家对土地用途实行建设用地总量和耕地保有量控制指标管制，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位或个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地；未经批准，不得改变土地总体规划确定的土地用途。
耕地保护是新《土地管理法》的重点。耕地保护的实质在于预防耕地减少和退化，防止对耕地造成污染、破坏和损害，以有效地提高和改善土地的 自然 经济 条件，促进土地对 社会 经济可持续 发展 的支撑作用。当前，我国土地利用的结构和布局基本是合理的，但土地利用、土地供需矛盾尖锐，人均耕地面积不断下降，耕地承载力已接近极限；土地利用尚不充足，土地退化、损毁和质量下降 问题 突出。（注：黄仲权等编著：《土地管理法》手册，华南理工大学出版社1989年12月版，第95页。）因此，切实保护耕地已成为当务之急。新《土地管理法》确立了“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地”的法律原则，并明确规定耕地的特殊保护等相应的措施。
1、国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位或个人负责开恳与所占耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开恳或开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开恳费，专款用于开恳新的耕地。因此，现金补偿不得以现金替代应开恳的耕地，借以稳定耕地的保有量。省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划的土地年度利用计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令其在规定期限内组织开恳与所减少耕地的数量与质量相当的耕地。
2、国家实行基本农田保护制度。依照新《土地管理法》， 下列耕地应当根据土地利用总体规划列入基本农田保护区，严格管理：（一）经国务院有关主管部门或者省级以上地方人民政府批准确定的粮、棉、油生产基地内的耕地；（二）有良好的水利与水利保护设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田；（三）疏菜生产基地；（四）农业科研、教学试验田；（五）国务院规定划入基本农田保护区的其它耕地。国家对划入基本农田保护区的耕地实行特殊保护，基本农田及其以外耕地超过35公顷的，因公共设施建设需要征用，也必须由国务院批准禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石和取土等；禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
3、禁止闲置、荒芜耕地，提高土地利用质量。 已办理土地审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应缴纳土地闲置费；连续两年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权，并交由原 农村 集体经济组织恢复耕种。承包经营耕地的单位或个人连续两年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。
4、加强未用地管理，防止水土流失。 水土流失是我国土地资源保护所面临的一个严重 问题 。水土流失不仅直接减少现有的土壤面积，而且还能使土地地质退化，土地生产能力衰退。因此，新《土地管理法》在对耕地特殊保护的同时，对未利用地的开发也作了相应的规范。从总体上看，国家鼓励单位或个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境，防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用土地；开发未利用的土地如果适宜农用地的，应当优先开发成农用地。但是，开恳利用地必须经过 科学 论证和评估，在土地利用总体规划的可开恳耕地，禁止围湖造田和侵占江潭滩地。根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开恳，围垦的土地，要有计划、有步聚地退耕还林、还湖、还牧。
四、建立土地监督、检查制度，强化土地利用管理
土地监督检查制度是指县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理 法律 、法规的行为以及土地利用状况、效果的检查、监测和验证等一系列 经济 、技术和法律措施的总称。其主要 内容 包括：（1 ）建设用地总量和耕地保有量的监督检查，确保耕地保有量不减少；（2 ）土地用途的监督检查，严格限制农用地转为建设用地和耕地转为非耕地，保证国家土地用途管理制度的顺利实施；（3 ）土地利用总体规划的编制和执行情况的监督检查，坚决制止、查处弄虚作假、移花接木等行为；（4）占用耕地补偿和开恳情况的监督检查，保证“占多少， 垦多少”原则得以实现；（5）土地利用状况及其效果的监督检查， 加强对造成土地沙化、盐渍化、土地污染，以及闲置、抛荒耕地等违法行为的查处；（6）土地权属的监督检查等。
土地管理法新规定范文第2篇
关键词：土地利用规划 管理 实施 建议 问题
中图分类号：C93 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2013）03（c）-0222-02
土地利用总体规划是土地管理的重要内容，是土地管理科学化、法制化的基础，包括编制、审批和实施管理等。1986年，随着第一部《土地管理法》的正式颁布，具有综合统筹意义的土地利用规划开始快速发展，从以保护耕地、保障建设用地为核心的第一轮土地利用规划走向以耕地总量动态平衡为核心的第二轮土地利用规划，基本建立了覆盖全国、省、市、县、乡的五级土地利用规划体系。不仅在控制建设用地总量和保护耕地方面发挥了积极作用，使土地用途管制制度、基本农田保护制度得以顺利实施，而且使土地利用规划得到了前所未有的重视。规划管地、规划用地和不得随意占用基本农田等观念深入各级政府领导心里，规划对科学利用和合理配置土地资源方面作用进一步显现。但由于土地利用规划的实施涉及社会经济各个领域，决定了规划实施过程中必将面临多样化的问题。部分问题的产生，虽然与规划本身的前瞻性等问题有关，但也暴露出实施过程中相关保障体制的不健全。目前，各级新一轮土地利用总体规划已陆续出台，本文希望通过分析现行土地利用总体规划在实施中存在的问题，结合规划工作的实践，提出一些措施，对新一轮土地利用总体规划，特别是县、乡级规划的实施提供参考。
1 土地利用总体规划实施过程中的问题分析
1.1 权威性未充分发挥，对其他相关规划缺乏约束力
《土地管理法》明确规定城市总体规划、村庄和集镇规划、江河、湖泊综合治理和开发利用规划等，应当与土地利用总体规划相衔接，用地规模不得突破土地利用总体规划确定的规模。但由于我国的规划体系不够完善，交通、水利、城市建设、生态环境建设、旅游等各类规划的编制时间、规划期限、规划范围等与土地利用总体规划不统一，造成各规划在土地利用上与土地利用总体规划衔接不够紧密、各业土地利用规模不够协调；另一方面，完整的土地利用规划法律法规体系尚未形成，也在一定程度上限制了土地利用总体规划综合控制作用的发挥。
1.2 行政保障手段不健全，人为干预过多
土地利用规划的编制，历经前期准备、调查研究、拟定方案、协调论证到报批、公布等多项环节，耗费了大量的物力、人力、财力，但部分地方仍不可避免地存在规划跟着项目跑、规划围着领导意志转的现象。如为确保一个基础设施项目或招商引资项目落地，或者“政绩工程”、“形象工程”的需要，若所选地块位置不符合县乡级土地利用总体规划，就申请调整规划，这是上轮规划局部调整比较频繁的重要原因之一。主要原因在于土地利用规划调整缺乏全面、系统的土地利用评价和制度约束，使得土地利用规划调整容易受人为因素干扰，随意性大。
1.3 市场手段运用滞后，建设用地外延明显
从现状来看，我们的规划实施在很大程度上依赖行政手段，市场手段运用相对滞后。表现在市场配置土地资源的基础作用还有待进一步加强，建设占用耕地成本和补偿标准总体偏低，耕地保护资金支持、节约集约用地的价格调节和税费支持缺乏等，使遏制建设用地外延扩张的目标未能取得预期成效。
1.4 公众参与不充分，影响社会监督作用发挥
社会监督与公众参与是保证规划实施的重要手段。在我国，目前可供公众参与的基本停留在规划听证和编制成果的公示层面，参与深度不足。在规划实施监督方面，人大监督、公众监督、舆论监督运用也不够充分，有效的社会制约机制尚未建立。
2 加强土地利用总体规划的对策建议
经过依法、科学、民主决策确立的土地利用总体规划，为规范和制约人们的土地利用活动提供了依据。但没有健全的实施保障措施，不切实加强规划实施管理，规划确定的目标、任务就很难实现，所谓“三分规划，七分管理”。因此，进一步建立健全完善规划实施保障措施，确保新一轮规划目标的有效实现，成为我们迫切需要解决的问题。结合工作实践，提出的建议如图1所示。
2.1 完善规划实施的法律法规保障
通过具有强制效力的法律法规是规范和保障规划实施管理的最基本方法，如以《城乡规划法》为基础的城乡规划法律法规体系，对一切城乡规划的编制、实施管理等都作了明确规定。而土地利用总体规划法律法规依据只有《土地管理法》第三章共14条的1600多字，且由于土地利用总体规划的实施管理包括土地利用年度计划管理、建设项目用地预审、规划局部调整或修改、指导或协调相关规划、规划实施评价或评估等非常多的内容，没办法对这些内容进行全面、深入的规定。这几年来，各级政府和主管部门为确保土地利用总体规划的实施，通过探索和经验积累，出台了很多的规章制度和相关政策，如国土资源部37号令《土地利用年度计划管理办法》、第42号令《建设用地项目用地预审管理办法》等等，但也有很多的规章制度与政策，特别是政策是在土地利用总体规划实施管理过程中政策实施发现了问题、出现了偏差时出台的，就像计算机程序打补丁一样。土地利用总体规划实施也有10多年的时间了，各地都形成了一整套行之有效的实施管理办法，我们何不将之总结、并以法律法规的形式规定下来呢？
从法律法规的实施保障措施角度上看，土地利用总体规划实施管理需要在落实现行法律法规基础上，创新规划实施思路，更新土地利用总体规划管理理念，逐步建立以土地年度计划管理、建设项目用地预审为核心的土地利用总体规划实施管理制度体系，加强土地利用总体规划立法，制定和完善土地利用总体规划相关法律法规。它包括两个层次：国家层面上，要建立涉及土地利用总体规划实施管理的国家法律法规，主要依据土地利用总体规划法或条例，以此明确整个有关土地利用总体规划实施管理的目标、方针和实施规划的根本性法律依据；地方层面上，由于土地利用总体规划实施管理的工作重点是地方性规划，尤其是县、乡两级实施规划，因此，在遵循国家法律法规的前提下，制定可操作的地方性配套法规（如规划实施条例），提出涉及规划所有实施管理内容和违反规划的强制处理措施等具体规定，来保证各级规划的实施管理。
2.2 完善规划实施的经济激励措施
探索建立和完善土地利用总体规划实施激励机制，积极运用经济手段促进规划目标的落实。经济手段是为了实现目标按照土地利用的经济手段属性，在经济上采用管理措施。一是采用土地价格调节：通过垄断土地供应的一级市场，政府可以有效对土地市场价格进行宏观调控，通过土地价格差异进而调节各部门和行业的用地需求，形成符合规划的用地结构，布局就会自然形成。二是采用土地税费调节：通过制定和调节土地的税费总额或比例，可以很好地约束土地使用者的行为，促进土地的集约利用，限制某些不合理用地企业的用地需求；另外，通过在关键环节制定的税费政策，还可以有效解决一些特别关注的问题，如通过征收耕地造地费、新菜地开发基金等，可以稳定农业生产用地的质量和数量，满足土地利用规划保护耕地的要求等。三是采用土地违规罚款制度：对违反土地利用规划和计划的单位和个人，在经济上实施处罚，依照有关法律法规进行强制罚款，同样可以遏制恶性用地，罚款金额定向用于土地的合理开发和整理。
2.3 建立健全规划实施的相关机制
（1）严格编制和执行土地利用年度计划。
土地利用年度计划根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际状况编制，是实施土地利用总体规划的重要手段，是当年新增建设用地和建设项目用地预审、耕地开垦、土地整理审批的依据。要强化土地利用年度计划对新增建设用地、耕地保有量和土地开发整理等的控制和引导，特别是新增建设用地计划指标实行指令性管理，不得突破。对没有新增建设用地计划指标擅自批准用地的，或者没有新增建设占用农用地计划指标擅自批准农用地转用的，按非法批准用地追究。土地利用年度计划一经批准下达，必须严格执行。
（2）加强和规范建设项目用地预审。
建设项目用地预审不仅是土地行政主管部门主动参与项目前期，积极做好相关服务工作的重要环节，更重要的是落实国家节约集约利用土地的前置把关、审查程序。依据土地利用总体规划和相关法律法规、政策，应对一切建设项目用地事项进行严格审查，凡不符合规划和相关规定，坚决不予以通过。
（3）建立土地利用总体规划中期评估制度。
土地利用总体规划是一项长期战略性规划，规划的期限长达15年，由于受社会经济发展的不确定性，很难确保规划在实施过程中不出现偏差。为落实规划的控制与引导作用，我们不妨在近期规划实施完毕后或每间隔3～5年，对规划目标的执行情况进行中期评估，发现问题，及时对规划方案进行修改完善，特别是规划目标提前实施的，且通过评估实施是良好的，就要允许修编规划。
（4）建立土地利用总体规划局部修改或调整机制。
《土地管理法》中只明确，国家和省级政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地可以申请调整规划，规划局部修改或调整范围非常小，虽然各地方政府也出台了相关政策，允许局部修改或调整规划，但是政策的稳定性较差。因此，要从国家到省，在总结实施管理经验的基础上，建立规划局部修改或调整的工作机制，对规划实施过程中发现的一些小的偏差，允许局部修改或调整，体现规划的弹性原则。
（5）落实土地利用总体规划协调机制。
政府统一组织，部门相互配合，促进土地利用总体规划与城乡规划、旅游规划、水利规划、林业规划等相关规划的协调，各专项规划确定用地规模、时序和位置必须与土地利用总体规划相衔接，不符合土地利用总体规划的，应进行合理调整，确保土地利用总体规划实施渠道的畅通。
（6）建立土地利用总体规划实施管理考核机制。
由政府将组织实施规划纳入政府议事日程，并出台和完善土地利用总体规划实施管理的一套考核办法，对规划实施管理较好的地方给予一定奖励，反之给予惩罚，如实际新增建设用地面积超过当年下达计划的，应当扣减下一年度相应的计划指标，土地开发整理补充耕地数量和质量超过下达任务，给予一定的新增建设用地指标奖励等等。
2.4 健全规划实施的监督管理机制
土地利用总体规划关系到一定区域的整体发展，与全体居民息息相关，应鼓励广大人民群众的广泛参与，注重专家队伍与公众参与的结合，充分发动社会大众参与规划的制定、监督和维护规划的实施。因为社会监督管理是土地利用总体规划实施管理保障体系的组成部分，也要贯穿于规划的整个全过程。社会监督管理机制主要包括三个制度建设：即规划公众参与制度、规划公示制度、规划管理公开制度。
互动的过程有助于公众对规划实施的支持和监督，宣传土地利用规划的法律规定和要求，调动公众潜力和主动意识，赋予土地使用者知晓、参与、决策、监督规划的权利，促进政府部门公正执法，提高工作效率，制约和避免各种违法行为的发生。
2.5 制定规划实施的科技措施
运用科学、先进管理方法和手段开展土地利用总体规划的实施管理，不仅能大大提高管理效率和管理水平，也拓宽了土地利用总体规划的功能和作用。要进一步建立和完善规划动态遥感监测制度，扩大遥感监测的覆盖面，实现对规划实施管理的快速监测与跟踪管理，为规划执法检查和查处提供依据。同时，运用地理信息系统技术，建设土地利用总体规划管理信息系统，使信息化技术在规划编制管理、土地利用计划管理和用地审批管理中发挥重要作用。
3 结语
土地利用规划的实施过程是一个涉及社会经济多方面的动态变化过程。只有通过全面的规划实施保障制度建设，才能保障土地利用规划的实施，维护规划的严肃性和权威性，从而实现保护耕地和生态环境，合理安排各业用地，促进经济、社会、环境协调发展的目标。
参考文献
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土地管理法新规定范文第3篇
曲宇辉
《行政处罚法》第4条第3款规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据”。一些地方政府和行政机关因此在制定的政府（政务）信息公开工作中规定，行政处罚的依据、程序、标准等事项公开。笔者认为，应该以“违法责任”公开代替“行政处罚”公开。
一、行政处罚仅仅是违法行为人应承担的各种法律责任中的一种责任。
《行政处罚法》第8条规定的行政处罚是：（1）警告；（2）罚款；（3）没收违法所得、没收非法财物；（4）责令停产停业；（5）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（6）行政拘留；（7）法律、行政法规规定的其他行政处罚。而目前我国法律、法规、规章规定的追究违法行为人的法律责任则很多，除行政处罚外，还有承担民事责任、给予行政处分、承担刑事责任和行政强制措施、责令纠正或者停止违法行为、具体行政行为的撤回或无效、征收行政收费、行政执行罚等法律责任。因此，行政处罚仅仅是违法行为人应承担的各种法律责任中的一种责任，或者说是一部分责任，而不是全部法律责任。
以《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定的部分法律责任为例。
1、行政处罚：“没收违法所得”（《土地管理法》第73条、第81条）；“限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施”（《土地管理法》第73条）、“限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”（《土地管理法》第76条第1款）、“限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”（《土地管理法》第77条第1款）；“没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施”（《土地管理法》第76条第1款）、“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”（《土地管理法》第77条第1款）；“罚款”（《土地管理法》第73条、第74条、第75条、第76条第1款、第80条、第81条）；“收回土地使用权”（《土地管理法》第37第1款、第65条第1款第2项[1]）。
2、承担民事责任：“恢复土地原状”（《土地管理法》第73条、第76条第1款）；“责令限期治理”（《土地管理法》第74条）；“承担赔偿责任”（《土地管理法》第78条第2款）。
3、行政处分：对“直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”（《土地管理法》第73条、第74条、第76条第1款、第78条第1款）。
4、承担刑事责任：“构成犯罪的，依法追究刑事责任”（《土地管理法》第73条、第76条第1款、第78条第1款）。
5、其他法律责任[2]：“停止办理有关土地审批、登记手续”（《土地管理法实施条例》第32条第1款第4项）；“责令违法嫌疑人在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物”（《土地管理法实施条例》第32条第1款第5项）；“责令限期改正[3]”（《土地管理法》第74条、第75条、第81条）；“责令退还非法占用的土地[4]”（《土地管理法》第76条第1款、第77条第1款）；“责令停止土地违法行为[5]”（《土地管理法》第67条第1款第4项、《土地管理法实施条例》第32条第1款第3项）；“责令限期办理[6]”（《土地管理法》第82条）；“批准文件无效”（《土地管理法》第78条第1款）；“缴纳闲置费”（《土地管理法》第37条第1款）；“缴纳土地复垦费[7]”（《土地管理法》第42条、第75条）。
二、以“违法责任”公开代替“行政处罚”公开更为符合我国立法和执法工作实际
如“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地”行为人的法律责任，《土地管理法》第76条第1款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。
《土地管理法》第76条第1款中，共涉及追究五种不同类型的法律责任：一是行政处罚（拆除、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，罚款），二是责令纠正违法行为（责令退还非法占用的土地），三是承担民事责任（恢复土地原状），四是行政处分（对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分），五是追究刑事责任（对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任）。
上述情况在我国的法律法规中普遍存在，即对某种具体违法行为应追究的各种法律责任，写在同一个条款中，构成一个完整的法律责任。这种表述，不仅方便行政相对人对具体违法行为的各种法律责任有一个全面的认识，也有利于预防和减少违法行为的发生。
由此，我们也看到了只公开“行政处罚”而不公开“违法责任”所带来的弊端：如果只公开其中“行政处罚”的内容，有关法律条款就会支离破碎、不完整，同时还会造成行政相对人对违法行为的法律后果认识不全，不利于维护公共利益和社会秩序，不利于预防和减少违法行为发生的目的；如果整个法律条款公开，又似乎超出了“行政处罚”的公开范围。
此外，由于我国的《行政处罚法》本身对“行政处罚”并未作出定义，在法学界对“法律、行政法规规定的其他行政处罚”究竟包括哪些处罚，以及行政强制措施、责令改正违法行为、具体行政行为撤回等由行政机关作出的行政行为是否属于“广义”的行政处罚仍在争论的情况下，只公开“行政处罚”的难度和弊端，是显而易见的。
三、建议
政府（政务）信息公开工作是实践“三个代表”重要思想，体现“立党为公、执政为民”的重要举措，是打造“透明政府”的具体措施，是依法行政的必然要求。按照“以公开为原则，不公开为例外”的政府（政务）信息公开工作总要求，也应当以“违法责任”公开代替“行政处罚”公开，不能仅因《行政处罚法》第4条第3款的规定而只公开“行政处罚”事项。事实上，一些行政机关在政府（政务）信息公开工作中，往往标题是“行政处罚”公开，而实际公开的内容则是“违法责任”。
因此，笔者建议，政府和行政机关在政府（政务）信息公开工作中，应将“行政处罚”公开更改为“违法责任”公开。
[1] 在《土地管理法》第65条第1款中规定了三种“收回土地使用权”的情形，只有第2 项属于行政处罚。
另：《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城镇国有土地使用权出让和转让条例》等规定了多种“收回土地使用权”的情形，其中既有作为“土地违法案件”给予行政处罚的“收回”，也有作为其他法律责任的“收回”和依法定事由（如为社会公共利益、依合同约定）的“收回”。
[2] 其他法律责任是指行政处罚、民事责任、行政处分、刑事责任以外的法律责任，而不是《行政处罚法》第8条第1款第7项的“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。
[3][4][5][6] 根据《行政处罚法》第23条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”，行政机关作出这四种具体行政行为，属于追究土地违法行为当事人的法律责任，但不属于行政处罚。
土地管理法新规定范文第4篇
第二条 使用土地和从事土地开发的单位和个人，必须遵守有关法律法规和本变通规定，坚持生态效益、经济效益、社会效益相统一，服从规划，因地制宜，合理开发，防止水土流失、土地沙化和环境污染。
第三条 州县人民政府的国土管理部门主管本行政区域内的土地开发工作，负责土地开发项目的审批、登记、发证、统计和监督管理等具体事宜，会同有关部门搞好检查验收和奖惩工作。
乡镇人民政府负责管理本行政区域内的土地开发工作。
第四条 土地开发实行计划管理。全州土地开发计划分别由州、县国土管理部门会同计划等有关部门编制。
第五条 土地开发实行审批、登记和许可证制度。
农用土地开发者向土地所在地的村民委员会提出申请，按本变通规定第六条规定的审批权限，报乡级以上人民政府审批，由国土管理部门发给《土地开发许可证》；非农用土地开发者，按建设用地的有关规定办理审批手续。
土地开发者应当在开发项目竣工之日起一个月内向批准机关申请验收。经验收合格后，按照有关规定办理土地登记手续，核发土地使用证。
第六条 开发农用土地的审批权限为：50亩以下（含50亩）的，由乡镇人民政府审批；50亩以上不超过500亩的，经乡镇人民政府同意后，报县人民政府审批；500亩以上的，报州人民政府审批。
建设用地的审批权限为：县人民政府批准耕地3亩以下（含3亩），其他土地10亩以下（含10亩）；州人民政府批准耕地3亩以上至20亩，其它土地10亩以上至60亩。
第七条 经乡级以上人民政府批准开发的农用土地，其所有权不变，开发者享有土地使用权，并可继承和依法转让。
第八条 各级人民政府对农用土地开发实行下列鼓励政策：
（一）新开发的土地，从有收入的年度起，免征农业税2至3年，并且不减少经营新开发土地者原承包经营的土地；
（二）新开发土地，经有关部门检查验收合格后，可用农业发展基金给予适当补助；
（三）经论证成片的土地开发项目，银行应优先安排贷款，各级财政应给予适当扶持，农业、供销等部门应积极提供服务；
（四）对在土地开发工作中成绩显著的单位和个人，给予表彰与鼓励。
第九条 城镇居民修建住宅用地，由本人提出申请，经城镇规划部门许可，国土管理部门审核，报县级人民政府批准。其住宅用地面积：阿坝、若尔盖、红原、壤塘县每人不得超过40平方米，马尔康、金川、小金、汶川、理县、茂县、松潘、南坪、黑水县每人不得超过30平方米，4人以下的户按4人计算，5人以上的户按5人计算。
第十条 农村居民或回乡落户的干部、职工、城镇居民修建住宅，凡是能利用旧宅基地的，不得新占土地。确实需要新占土地的，由本人提出申请，经乡镇人民政府同意，村镇规划部门许可，国土管理部门审核，报县级人民政府批准。其住宅用地面积：半农半牧区每人不得超过40平方米，牧区每人不得超过50平方米，5人以下的户按5人计算，6人以上的户按6人计算。新建住宅全部使用非耕地的，其用地面积可以适当增加，但增加部分每户最多不超过50平方米。
农村居民在本村范围内，确因生产需要两处建房的，占地面积总和不得超过前款规定的标准。
县人民政府可根据本条规定的限额，结合本县实际，制定具体用地面积标准，并报州人民政府备案。
第十一条 常住宗教活动场所的宗教教职人员确需个人建房的，应由本人向宗教活动场所管理组织提出申请，经乡镇人民政府、宗教事务部门同意，国土管理部门审核，报县人民政府批准，在划定的宗教活动场所用地范围内统一安排。其住宅用地每人平均不得超过30平方米。
第十二条 凡使用国有土地的单位和个人，应当按批准的用途使用土地。确需改变用途的，必须经国土部门审核，报县级以上人民政府批准，并依法办理土地变更登记手续。城镇规划区范围内改变国有土地用途的，还需经规划行政主管部门同意。
第十三条 经批准划给开发者开发的土地必须按《土地开发许可证》规定的期限开发。期满未开发的，由批准机关收回《土地开发许可证》。
第十四条 违反本变通规定开发土地的，由乡镇人民政府或国土管理部门依照有关法律、法规处罚。
第十五条 本变通规定未涉及的事项，按《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》的规定执行。
第十六条 本变通规定具体应用中的问题由阿坝藏族羌族自治州国土局负责解释。
第十七条 本变通规定报经四川省人民代表大会常务委员会批准后施行。
附：阿坝藏族羌族自治州施行《四川省土地管理实施办法》的变通规定修正案
（1996年10月8日阿坝藏族羌族自治州第七届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过 1997年2月21日四川省第八届人民代表大会常务委员会第二十五次会议批准）
决定
一、法规名称更名为《阿坝藏族羌族自治州施行〈四川省（中华人民共和国土地管理法）实施办法〉的变通规定》。
二、第一条修改为：“根据《中华人民共和国土地管理法》和《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》的规定，结合阿坝州实际，制定本变通规定。”
三、第一条后增加四条，作为第二条、第三条、第四条、第五条：
1、“第二条 使用土地和从事土地开发的单位和个人，必须遵守有关法律法规和本变通规定，坚持生态效益、经济效益、社会效益相统一，服从规划，因地制宜，合理开发，防止水土流失、土地沙化和环境污染。”
2、“第三条 州县人民政府的国土管理部门主管本行政区域内的土地开发工作，负责土地开发项目的审批、登记、发证、统计和监督管理等具体事宜，会同有关部门搞好检查验收和奖惩工作。
乡镇人民政府负责管理本行政区域内的土地开发工作。“
3、“第四条 土地开发实行计划管理。全州土地开发计划分别由州、县国土管理部门会同计划等有关部门编制。”
4、“第五条 土地开发实行审批、登记和许可证制度。
农用土地开发者向土地所在地的村民委员会提出申请，按本变通规定第六条规定的审批权限，报乡级以上人民政府审批，由国土管理部门发给《土地开发许可证》；非农用土地开发者，按建设用地的有关规定办理审批手续。
土地开发者应当在开发项目竣工之日起一个月内向批准机关申请验收。经验收合格后，按有关规定办理土地登记手续，核发土地使用证。“
四、第二条改为第六条，并增写修改为两款：
“开发农用土地的审批权限为：50亩以下（含50亩）的，由乡镇人民政府审批；50亩以上不超过500亩的，经乡镇人民政府同意后，报县人民政府审批；500亩以上的，报州人民政府审批。
建设用地的审批权限为：县人民政府批准耕地3亩以下（含3亩），其他土地10亩以下（含10亩）；州人民政府批准耕地3亩以上至20亩，其它土地10亩以上至60亩。
删去第三条，同时增加二条，作为第七条、第八条：
1、“第七条 经乡级以上人民政府批准开发的农用土地，其所有权不变，开发者享有土地使用权，并可继承和依法转让。”
2、“第八条 各级人民政府对农用土地开发实行下列鼓励政策：
（一）新开发的土地，从有收入的年度起，免征农业税2至3年，并且不减少经营新开发土地者原承包经营的土地；
（二）新开发土地，经有关部门检查验收合格后，可用农业发展基金给予适当补助；
（三）经论证成片的土地开发项目，银行应优先安排贷款，各级财政应给予适当扶持，农业、供销等部门应积极提供服务；
（四）对在土地开发工作中成绩显著的单位和个人，给予表彰与鼓励。“
六、第四条改为第九条、第十条，并修改为：
1、“第九条 城镇居民修建住宅用地，由本人提出申请，经城镇规划部门许可，国土管理部门审核，报县级人民政府批准。其住宅用地面积：阿坝、若尔盖、红原、壤塘县每人不得超过40平方米，马尔康、金川、小金、汶川、理县、茂县、松潘、南坪、黑水县每人不得超过30平方米，4人以下的户按4人计算，5人以上的户按5人计算。”
2、“第十条 农村居民或回乡落户的干部、职工、城镇居民修建住宅，凡是能利用旧宅基地的，不得新占土地。确实需要新占土地的，由本人提出申请，经乡镇人民政府同意，村镇规划部门许可，国土管理部门审核，报县级人民政府批准。其住宅用地面积：半农半牧区每人不得超过40平方米，牧区每人不得超过50平方米，5人以下的户按5人计算，6人以上的户按6人计算。新建住宅全部使用非耕地的，其用地面积可以适当增加，但增加部分每户最多不超过50平方米。
农村居民在本村范围内，确因生产需要两处建房的，占地面积总和不得超过前款规定的标准。
县人民政府可根据本条规定的限额，结合本县实际，制定具体用地面积标准，并报州人民政府备案。“
七、第五条改为第十一条，并修改为：“常住宗教活动场所的宗教教职人员确需个人建房的，应由本人向宗教活动场所管理组织提出申请，经乡镇人民政府、宗教事务部门同意，国土管理部门审核，报县人民政府批准，在划定的宗教活动场所用地范围内统一安排。其住宅用地每人平均不得超过30平方米。”
八、第六条改为第十二条，并修改为：“凡使用国有土地的单位和个人，应当按批准的用途使用土地。确需改变用途的，必须经国土管理部门审核，报县级以上人民政府批准，并依法办理土地变更登记手续。城镇规划区范围内改变国有土地用途的，还需经规划行政主管部门同意。”
九、删去第七条，同时增加二条，作为第十三条、第十四条：
1、“第十三条 经批准划给开发者开发的土地，应当按《土地开发许可证》规定的期限开发。期满未开发的，由批准机关收回《土地开发许可证》。”
2、“第十四条 违反本变通规定开发土地的，由乡镇人民政府或国土管理部门依照有关法律法规处罚。”
十、第八条改为第十五条，并修改为：“本变通规定未涉及的事项，按《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》的规定执行。”
十一、第九条改为第十六条、第十条改为第十七条。
土地管理法新规定范文第5篇
一、《农村土地承包法》在发包主体上做出了与《土地管理法》不尽一致的规定，制度设计缺陷使发包主体纠纷大量发生。
《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡镇农民集体所有的，由乡镇农村集体经济组织经营、管理。”
该条将农民集体所有的土地分为三种情况：
1村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。
2属村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。
3乡镇农民集体所有的，由乡镇农村集体经济组织经营、管理。
《土地管理法》将农民集体所有划分为乡、村、村民小组这是从“行政”角度分类，从经济角度则是乡农民集体经济组织、村集体经济组织、村内农村集体经济组织。三级所有是十分清楚和明确的。经营、管理者明确了，农村土地承包的发包主体自然就明确了：属乡镇农民集体所有的土地，由乡镇发包；属村农民集体所有的土地，由村发包；属村内农村集体经济组织或村民小组所有的土地，由村内农村集体经济组织或村民小组发包。
在《村民委员会组织法》出台前，村下设第一、二等经济社，《村民委员会组织法》出台后改称第一、二等村民小组。《土地管理法》所称的第三种发包主体就是由村内的第一、二等经济社或村民小组发包，而不是由村民委员会或村集体经济组织发包。但第三种发包方式需有一个前提：即原来属村民委员会或村集体经济组织所有，后明确划分到村以下的第一、二经济社或村民小组所有。
《土地管理法》的上述规定是从所有权的角度而不是从发包方式的角度进行的划分和规定，也就是上述规定对“家庭承包”和除此之外的“其它方式的承包”是都适用的。
而《农村土地承包法》却是从承包方式的角度对发包主体做了划分和规定。《农村土地承包法》将《土地管理法》的上述内容规定在了第二章“家庭承包”中，而在第三章“其它方式的承包”中，却没有发包主体的规定，而《农村土地承包法》中又没有“家庭承包”中关于发包主体的规定适用“其它方式的承包”，这显然在立法结构和技术上出现了缺失。在从内容上看，就发包主体问题，《农村土地承包法》也做了与《土地管理法》不尽一致的规定。
《农村土地承包法》第12条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。”
如果把《农村土地承包法》的上述规定和《土地管理法》第10条加以对照，就会发现有以下不同：
1没有规定乡镇一级农民集体所有土地的发包主体。
2在保留了《土地管理法》规定的第一、二种发包主体的同时，又规定了“村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地所有权。”而问题也就出在这里。照此规定，分属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，也可以由“村集体经济组织或村民委员会发包”，只是“不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地所有权。”如果真的如此，问题也便由此而来：
1《土地管理法》及该法、该条也明确规定了“已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包”，有何必要再规定村集体经济组织或村民委员会去发包已经“分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的”土地﹖
2从土地所有权、使用权的角度，《土地管理法》应是基本法，《农村土地承包法》的级别、效力应在《土地管理法》之下；从农村土地承包的角度，《农村土地承包法》是特别法，而《土地管理法》是一般法。虽特别法优先适用于一般法，但并没有规定特别法有权违背一般法。从上位法、下位法及一般法、特别法的角度看，《农村土地承包法》不能违背或突破《土地管理法》的一般规定，尤其是在没有必要性的时候。
3土地的所有权，包括农民集体所有的所有权，依照《土地管理法》的规定，应由县级以上人民政府确权登记造册并核发证书，村集体经济组织或村民委员会在发包不属于它的土地时，没有改土地权属的可能，该项规定显无必要。
4该项规定不但无必要，显然也在人为地制造了矛盾和纠纷。本属村内集体经济组织所有，也本该由村内集体经济组织或村民小组发包，该项规定却允许由村集体经济组织发包，由此产生了矛盾和纠纷是显而易见的。如果双方都要发包怎么办﹖如果一方不同意而另一方发包又该如何处理﹖《农业土地承包法》却没有了下文，由此埋下了纠纷的隐患。实践中此类纠纷较为常见，而陈海英诉海南省万宁市收回承包经营权证纠纷则具有典型性。
1997年陈海英与万宁市礼纪镇茄新村委会签订了位于该村送子洋的30亩土地的承包合同，并于2000年由万宁市政府核发了承包经营权证。2000年，海南南洋芦荟美国有限公司为了大面积种植芦荟，向万宁市政府提出了受让包括争议土地在内的1000多亩土地的申请。万宁市政府为茄新村委会下属第一、二、三、四、六、九、十、十一、十二等九经济社核发了包括争议土地在内的土地所有权证书，九经济社将其所有的集体土地使用权依《海南经济特区土地管理条例》出让给了南洋芦荟公司，万宁市政府依法为芦荟公司了颁发了集体土地使用权证。芦荟公司在开发过程中，发现九经济社依法出让的土地上还设定了陈海英等人的承包经营权没有解除，芦荟公司因就补偿问题未与陈海英达成一致，万宁市政府便以茄新村委会无权发包争议土地给陈海英为由，收回了陈海英的承包经营权证书。陈海英不服，向法院提起了行政诉讼，两审法院判决陈胜诉，维持了陈的承包经营权。这样，在一块土地上存在两个相互冲突的权利，一是陈海英的承包经营权，一是芦荟公司的土地使用权。陈海英在打赢了承包经营官司之后，又不得不再次提起了请求万宁市政府撤销芦荟公司土地使用权的行政诉讼，以保证其承包经营权的行使。
本案的纠纷实际就是源于本属茄新村委会下属的九经济社土地茄新村委会能否发包。依据《土地管理法》茄新村委会是无权发包的，而依据《农村土地承包法》茄新村委会就有权发包。两审法院正是引用《农村土地承包法》第12条规定，驳回了万宁市政府及第三人芦荟公司关于茄新村委会无权发包的抗辩主张，进而判决陈海英胜诉的。
二、《农业承包法》将三分之二多数同意的发包基本原则规定在“分则”之中顾此失彼，同时司法解释否定了《土地管理法》和《农村土地承包法》规定的发包基本原则，有权发包人无权纠正违法发包。
《农村土地承包法》第18条规定，家庭承包的承包方案，依法应经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表的同意。第48条规定：“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡镇人民政府批准。由本集体经济组织以外的单位或者个人承包的，应当对承包方的资信情况和经营能力进行审查后，再签订承包合同。”
这两条规定基本是一致的，无论是哪种承包方式，必须经过三分之二多数同意，这是发包的基本原则，不得违背。如果说有不同的话，前条针对的是家庭承包的整个方案，而不是针对家庭承包的每一户个案，而后条规定的是针对每一户“其它方式的承包”的个案。这是由家庭承包的实际情况决定的。
需指出的是，《农村土地承包法》第48条只针对的“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包”这一种情况，要发生了其它情况怎么办﹖是否执行三分之二多数这一发包的基本原则﹖例如，既不是家庭承包，也不是“发包给本集体经济组织”以外的单位或个人，就是发包给本集体经济组中的由几个不同家庭中的壮劳力组成的合伙组织或联合体。举例中的情况当然也是需要遵守三分之二多数这一基本发包原则的，而《农业承包法》对此类情况又的确没有规定。由此来看，《农业承包法》将三分之二多数的基本发包原则分散在各章节又不能穷尽所有可能，是一大败笔。《农村土地承包法》出现的这一问题恰恰说明，类似三分之二多数同意的基本发包原则应规定在第一章总则之中，这是总揽全局放之任何一种承包方式而皆适用的基本原则，试图将此基本原则放入“分则”并穷尽不同承包方式是费力不讨好的，也不符合相应的立法技术和技巧。
《农业承包法》第44条将不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地的承包称为“其它方式的承包”。这种以土地性质划分承包种类的做法也不尽科学。如果家庭承包荒山、荒地，或非家庭却承包耕地，是否《农村土地承包法》就无法调整了﹖答案当然是否定的。事实是，家庭也可以承包荒山、荒地，采用其它方式承包的也有耕地，也不仅限于荒山、荒地，按《农村土地承包法》的现有规定导致这些承包方式无法可依。这是不科学的承包方式分类或不合理的立法技术造成的必然结果。解决的办法也不难，摒弃这种不科学的分类方法，对各种形式的土地承包做出统一的规定。
《土地管理法》第14条第二款及第15条第二款，对土地承包也规定了与《农村土地承包法》相同的三分之二多数同意的基本原则，《土地管理法》规定这一基本原则不但适用于土地承包合同的订立，也适用土地承包合同的变更和调整。而《农村土地承包法》只规定了农村土地承包合同订立之时的多数同意原则，对合同的变更、解除却没有明确规定相同的多数原则，明显存在不足。
1999年6月5日最高人民法院经审判委员会讨论通过了《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》。该司法解释在第2条明确规定：“发包方所属的半数以上村民，以签订承包合同时违反《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律规定的民主议定原则，或者其所签合同内容违背多数村民意志，损害集体和村民利益为由，以发包方为被告，要求确认承包合同的效力提讼的，人民法院应当依法受理，并可通知承包方作为第三人参加诉讼。”并在第25条第1款规定：“人民法院在审理依本规定第二条所的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同下转第33页（上接第26页）为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任”。该司法解释虽没有把违背三分之二多数同意的发包原则规定直接导致发包合同无效，但基本体现了这一意思。第2条规定的“民主议定原则”、“多数村民的意志”及第25条规定的“集体经济组织成员大会或成员代表大会决议”，基本上反映的是《土地管理法》规定的三分之二多数同意原则。因在这一原则问题上《土地管理法》的规定与《农村土地承包法》的规定是一致的，虽该司法解释时《农村土地承包法》尚未出台，现在看来也完全符合该法的规定。
但该司法解释第25条第二款却规定：“属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。”
很明显，该司法解释第25条第二款的规定违背了《土地管理法》及《农村土地承包法》的规定，应为无效的司法解释。因为判案的是法官不是立法者，实践中反而都执行了上述司法解释的规定，而将《土地管理法》及《农村土地承包法》的规定搁置一旁。
2005年3月29日最高人民法院又颁发了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律若干问题的解释》。从该司法解释的内容及解释依据来看，主要是针对《农村土地承包法》所做的解释。该司法解释与前述司法解释就解释的对象而言是基本相同的，但后一司法解释并没有否定前一司法解释，前一司法解释依然有效。
前述司法解释产生的直接后果是有权发包的人无权纠正违法的发包。该司法解释的用意是良好的，但产生的社会效果和法律效果却未必，还是以前述陈海英诉万宁市政府收回承包经营证纠纷一案为例。
