民国时期的土地制度范文第1篇

一、土地国有化思路下的农地模式

一是土地国家所有，农民永佃，国家征收统一的土地税。实施国有永佃制模式比较具体的措施是：在现存的以家庭经营为主体的土地承包经营基础上，将纯粹形式化的土地集体所有权转归国家，国家用永佃制形式把国家与农民之间的土地承包关系制度化和法律化。这种由土地国家所有权与农民使用权、国家所有权主体与家庭经营主体直接对应的组合结构，并不改变土地的家庭经营方式与均等的小规模经营结构，丝毫不触动家庭经营主体的经济地位、财产地位、法律地位和切身利益，①而且这种一虚一实的改革有利于打破农村土地的社区堡垒，给农产更加稳定的土地产权，从而建立起能促进土地投入和土地流转、集中的产权制度。②安希认为实施国有永佃制后，土地使用权归农民，包括农民使用土地不受外来干扰的权利，在完成土地税以后，农民有取得经营成果的权利，以及转让土地使用权的权利。国家只征收统一的地税来节约交易费用，区分政府职能与经济活动。③

二是土地国有，租赁经营。赵东新主张收回集体土地所有权为国有，确立土地租赁制，明确国家与土地使用者各自的权利和义务。④赵源、余必龙、李平提出了比较具体的设想是：改土地的集体所有制为国家所有，各级政府代表国家对土地实行直接占有，对一切土地实行有偿使用。各级地方政府承担士地登记、土地承租登记、土地流动登记以及地租征收等职能，并履行区域土地整治、土地投资、土地防护等组织职能。土地承租给农民共同经营或雇工经营，租赁主体可以是个人、农户、联合体。农民凭借其经营能力提出承租申请(包括承租期限、承租面积等)，在得到地方政府许可后进行有限承租经营，并履行与土地整治相关的经济义务。国家和地方政府征收地租，求得土地所有权在经济上的实现。绝对地租返回土地，

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① 杨经伦：《农村土地制度的变革与创新》，《农业经济问题》1987年第7期。

② 王小映：《土地制度变迁与土地承包权物权化》，《中国农村经济》2000年第1期。

③ 安希：《论土地国有永佃制》，《中国农村经济》1988年第11期。

④ 赵东新：《全方位改革土地使用制度是保护耕地的根本出路》，《地政月报》1996年第9期。

作为国土开发和国土整治资金；级差地租I作为调节各地区经济发展平衡的经济杠杆。①文迪波进一步提出：实行土地国有制，根据两权分离的原则，把土地分片租给农民耕作，以收取地租，并有意识地造成一定的规模经营，使土地向种田能手集中，在某些场合，还可以转让土地的占有权，出卖某些土地的占有期限，以推动私人经济的发展和外资投入的增加。②

三是土地国有，私人经营。土地私营是一个经济概念，它包括单一农户经营、若干农户联合经营以及家族经营，也可以是具有一定规模的农业企业的组织形式，如单一农户的家庭农场、私人合股组成的土地合作社、农业公司或农业联合体和联合公司。在这种模式下，国家土地所有权的经济实现形式是地租、地税，它的主要体现是：农民不能将土地作为私人财产任意支配，如不能将土地闲置不用，不能将土地出租、出卖、赠送给外国人，不得妨碍国家对土地的统一规划和改造治理、农民依法接受国家对土地经营者所进行的资格考查。③

四是土地国有，承包经营。汪三贵主张，农地国有化后，国家可继续维持农村现有农用地的承包关系，对收回的土地招标承包，扩大经营规模。对愿意承包国有农用土地的农户或农民，国家应无偿或以极低的地租提供土地，同时鼓励有条件的地区和农产扩大土地经营规模。为保证农用地的合理使用和农产品的供应，国家与承包户签订农产品销售合同，对在正常情况下不能完成合同或无力经营国有土地的农户，国家可收回土地，转包给善于经营的农户。④

二、土地集体所有制思路下的农地模式

农地集体所有制理论在目前比较流行，其要点是：保持农地集体所有制不变，适当延长土地承包期，或采取土地使用权人股、抵押、租赁、拍卖等措施来稳定和完善现行的农地制度。具体说来，有以下一些创新模式。

一是土地集体所有，农民永佃。白志全主张：应坚持土地集体所有、农民永业、允许转让、长期不变为核心的农村土地使用制度。⑤这是一种微观农地制度创新，对于把现行的家庭联产承包责任制及其长期不变的政策规范化、法律化和制度化十分必要。⑥

二是土地集体所有，以租赁为核心的三田制。具体操作步骤是：先将土地集中于集体，再按人口分配口粮田，集体按比例留机动田，余下的为商品田，一般按4：2：4的比例。口粮田不出租，允许有条件的农户投资人股或与企业联营，抵押承包，押金按一定比例先收，由集体代保管。如果农产把土地转让出去，押金由转进者交纳，押金退回原农产。也可以分等论级交纳土地承包费，刺激对土地的承包热情。机动田和商品田(或责任田)出租(同时允许在集体与国营之间买卖)、划等定租金，然后按规定租给有经营经验和能力的农产耕种。机动田，一般租期为一年，有利于正常的新增人口添加土地；商品田租期为3—5年。⑦

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① 赵源、余必龙：《土地关系的变革是深化农村经济改革的重要步骤》，《农业经济问题》1987年第8期。李平：《土地国有，租赁经营》，《农业经济问题》1988年第12期。

② 文迪波：《对我国农村两次重大变革的重新认识》，《农业经济问题》1988年第9期。

③ 杨勋：《国有私营：中国农村土地制度改革的现实选择一兼论农村改革的成就与趋势》，《中国农村经济》19s9年第5期。

④ 汪三贵：《论我国土地有偿使用的几个问题》，《农业经济问题》1987年第7期。

⑤ 白志全：《农民永久占有和使用土地的制度设计》，《农业经济问题》1993年第4期。

⑥ 杨经伦：《农村土地制度的变革与创新》，《农业经济问题》1987年第7期。

⑦ 王思铁：《对实行土地的“三田制”的初探》，《农村经济》1989年第2期。

三是土地集体所有，三田分包。河北省三河县1990年在全县推行全部土地有偿使用的三田分包制，即口粮田、商品粮田、经济田分别承包。口粮田每人4—6分，人人有份，按户承包，负担农业税、水费、低偿使用费；商品粮田负担农业税、水费、粮食定购任务和一定数量的承包费，承包费以地质定产、以产定价，一般每亩20—40元，对于商品粮田，无力经营或不愿经营的农户可以放弃承包，使土地向种田能手集中。经济田则投标承包，实行规模经营。①

四是土地集体所有，土地永包制和独子继承制。首先确认社员资格的范围，确认后的社员按股份合作经济运行原则获得股权，每个社员有平等的土地承包权，按人平均面积或差异面积承包，可以招标或拍卖式承包。初始承包确定后，实行土地永包制。只要遵守一定的规则，每个社员对集体土地有永久承包权，承包数量和承包地块不再统一变更，经营内容在规定的范围内由承包者自主决定。允许土地使用权有偿、自由、长期转让，经集体同意，土地使用权可以出卖、典当、抵押。与永包制配套，实行土地使用权独子继承制，男孩、女孩有同等继承权，留住本社区的子女优先继承。对于新增减人口，不再增减承包地，只有土地使用权继承人才能办理人社手续，成为新的社员，继承承包土地。同时，注销被继承人的社员资格。非继承性的人社需人股，非被继承性的退社需结算。这样，全体社员、集体的范围是确定的。②张红宇则提出：对自愿放弃土地经营、让出土地承包权的农民，采取由国家设置专门“土地转让资金”的方式，发给农民“创业费”，使农民有从事非农产业的底垫资金，并进而促使农村非农产业发展，推进中国城市化进程。③

五是两田制。两田制的制度安排是由社区决策的，创始于1984年的山东省平度市。它是一种将农地分为口粮田和责任田的土地承包使用方式，其制度创新表现在将家庭联产责任制下土地的经济发展和社会保障功能进行了分离。口粮田作为生活保障用地，根据公平原则，按人口平均分配，口粮田约占社区农地总面积的1／3，只负担农业税，不缴纳承包费，一般不负担国家定购任务，充分体现土地的社会福利功能；责任田则根据效率原则，采取按人承包、按劳承包和招标承包等三种主要方式承包经营，经营农地为社区总面积的2／3，责任田要向国家交纳农业税、向集体交纳土地承包费、承担国家粮食定购任务。责任田承包在一定程度上弥补了均田承包的效率损失，土地效率有所提高，制度安排绩效比较明显。④

六是土地集体所有，集体经营。⑤一般来说，土地规模经营主要有两种形式：家庭经营型和集体经营型。而集体经营使用农地，主要是在一些城郊地区和乡镇企业或非农产业相对发达的地区，村办农场模式、农业作业队和农业车间是三种基本模式。

七是“四荒”使用权拍卖。⑥“四荒”是指荒山、荒坡、荒滩、荒沟等。“四荒”使用权拍卖的制度安排：多发生于经济欠发达的边缘地带如山西、陕西黄土高原地区和云南、贵州等南方山区，与包产到户最初的选择一样，表现出明显的需求诱致性制度变迁特征。其基本特征是在“四荒”所有权集体所有不变前提下，将“四荒”使用权一次性长期拍卖给农民，由农民自主使用经营。这种制度与其他农地使用制度安排相比的最大区别：一是在于其使用权的界定要宽泛得多，地方政府在有关的政策规定中，对经济当事人的权限明确为：谁购买、谁治理、谁受益，而且明确赋予当事人除享受充分的收益权外，使用权可以继承、转让、出租、抵押；二是“四荒”使用期限为50—100年，使农民真正获得了长久拥有土地使用权的稳定感和权属感。

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① 王振友：《适应市场经济，加快土地制度建设》，《中国农村经济》1992年第12期。

② 高一雷：《谈土地永包制、独子继承制与土地使用权流转市场》，《农业经济问题》1993年第4期。

③ 郭书田：《短缺与对策一一中国粮食研究》，中国人民大学出版社1988年版，第124—130页。

④ 张红宇：《中国农村土地产权政策：持续创新一一对农地使用制度变革的重新评判》，《管理世界》1998年第6期。

⑤ 周诚：《农村改革的一大探索：土地承包权股份制》，《浙江经济》2000年第6期。

⑥ 张红宇：《中国农村士地产权政策：持续创新一一对农地使用制度变革的重新评判》，《管理世界》1998年第6期。

八是土地集体所有，农户租赁经营。田千禧把租赁分为两种形式：一是集体组织将土地租赁给农户，另一种是农民把土地承包经营权租赁给其它农产，这是土地承包经营权的转包或转让。农户将原承包的土地转包给新承包人后，由新承包人履行承包合同所规定的各项权利和义务。①有的设想是：在法律上明确规定农村土地集体所有制采取社区(村)所有制的形式，全体村民为本村土地的所有者，村民大会作为最高权力机构行使集体土地的处置权。改农地承包制为农地租赁制，农产和其他农业生产单位通过租赁方式从村合作经济组织或村民委员会取得完整的土地使用权后，依照国家政策和法律独立自主地从事农业生产。与此相适应，同时可在农村建立两级土地使用权市场，一级土地使用权市场即集体土地使用权出让或出租市场，二级土地使用权市场即土地使用权转让或转租市场，后者应该是完全竞争市场。②

九是农业土地股份合作制。徐锋的思路是：在坚持土地权属公有制的前提下，将土地的实物形态和价值形态剥离，土地的物权归农民集体所有，股权归农户所有。其中，集体持有的土地物权是不可分割的集体所有权，是所有权的物质内容和基础；农民个人持有的股权是可以分割的土地的价值所有权。③艾建国主张，在有条件的地方，只要不改变土地的原有用途，可以尝试允许土地所有权在农村集体经济组织之间进行流转，从而打破“社区所有制”的格局。在土地承包经营权的初始分配上，也要引入竞争机制，逐步突破仅仅面对所在社区成员进行分配的限制。④土地股份经营可取以下几种载体：土地股份经营公司、土地股份经营联合体(或称合作社)、集体导向下土地股份经营的家庭农场。⑤郭剑雄认为，在现有土地制度创新模式中，土地股份合作制最具创新意义，它在集体所有制或公有制的前提下比较好地实现了集体产权的明晰化，为土地的集中和规模化经营提供了一条极富启发性的思路，迎合了农民实实在在占有土地的愿望，又满足了政府土地制度创新低政治风险的要求，因而受到普遍关注。⑥

十是代营制。其特点：1．原承包户的土地经营使用权和收益分配权不变；2．代营户多属低偿或无偿代营一部分或全部生产经营活动；3．当地行政组织有领导地参与组织这项活动。这种代营制是群众自发形成的，一般是有偿代营，代营多以农机户、畜力户或电井户为主。循此发展，有可能扩展成股份制度统一经营的联合体。

十一是土地承包权股份制。⑦其操作要点包括：第一，以土地承包权作股，凡户口在农村的农民每人获得一股土地承包权，变“以人配地”为“以人配权”；第二，原有的土地承包关系不变，人口增减、实际承包土地面积增减(转出、转入)时，通过“股利”调节(增人、转出土地者获得“股利”，减人、转入土地者交纳“股利”)。这种新土地农户承包制的本质特征是：社区成员普遍享有的土地承包权转化为土地股权，即土地承包权股份化而与土地实物脱钩。

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① 田千禧：《农村土地承包经营权的法律性质及实现形式的创新》，《农业经济问题》2000年第7期。

② 山东农业大学、山东省农业委员会：《农村土地制度的现状分析和改革设想》，《农村经济研究》1996年第1期：

③ 徐锋：《股份合作与农业土地制度改革》，《农业经济问题》1998年第5期。

④ 艾建国：《试论农业组织制度创新与农村土地制度改革》，《华中师范大学学报》(人文社科版)1999年第1期。

⑤ 张柏齐：《土地股份经营的形式及应注意的问题》，《农村经济》1989年第4期。

⑥ 郭剑雄：《农业现代转型过程中的土地制度调整》，《人文杂志》2000年第3期。

⑦ 周诚：《农村改革的一大探索：土地承包权股份制》，《浙江经济》2000年第8期。

十二是土地股份投包制。①内容包括两个基本方面：其一、改土地集体所有制为社区农民土地股份共有制；其二、在土地股份共有制的基础上，实行农产对土地的投包经营。二者的区别主：要在于：产权清晰程度不同；土地经营规模不同；土地经营机制不同；土地经营代价不同。土地股份投包制的理论设计与土地股份合作制理论与实践相比，二者在最主要的方面是一致的，都主张将传统的土地集体所有制转变为土地股份共有制，并把股份共有制视作集体所有制的新型实现形式，但土地股份投包制的突出特点，是试图使家庭经营方式在土地产权清晰健全、土地配置规模合理的基础上继续成为农业持续增长和农业现代化实现的制度性保证。

另外，有研究者主张明确集体对土地的所有权、保障农民使用权、强化国家管理权②；为了完善土地家庭承包制，强化农民承包权，明确土地所有权，积极开辟土地权流转市场，其中，稳定和强化农户的承包权是土地制度建设的核心。③安希主张在坚持农地集体所有和不改变用途的前提下，承包人通过土地转包、租赁、抵押、人股等方式，促进土地使用权有偿转让，④等等。

十三是多层次的土地所有制。第一种认为将农地的单一集体所有制改为土地的集体、个人两层次所有制。具体来说，凡已经明确归国家所有的那些土地的权属不变，而原来归集体所有的土地分为三个部分：公用地、荒地和耕地，前两部分仍归集体所有，土地改制所涉及的只是耕地。耕地分为两部分：口粮田和责任田。⑤第二种主张认为我国农村应建立有的土地由国家所有、有的土地由集体所有、有的由个体所有的国家、集体、个体多层次土地所有制。⑥它更多地强调多种所有制的并列。三元导向的土地所有权制度模式则将第二种主张具体化，即国家所有、社区所有和私人所有三种成分并存的土地所有权结构形式。明确国家所有的土地所有权，并具体地分解到中央和地方各级政府的名下，由这些政府所属的一些特定的业务部门来充当这些所有权的法人代表，并对其所属的土地进行经营和管理。社区所有的土地主要指的是村或乡范围内的公有土地，村民委员会和乡人民政府是社区土地的所有者代表，他们是小地方上的小政府，具体经营着本社区内的公共财产，土地便是社区公共财产之一。私人所有的具体形式主要是农民私有的形式，农民拥有比较完整的土地所有权，成了土地的直接所有者，这时的所有者和其法人代表一般是同一的。⑦

十四是国家监督下的土地私有制度。王以杰主张在贫困地区和边远山区，实行国家监督下的土地私有制。其基本做法是：成立村级土地管理委员会，行使国家监督土地管理的职能；在村级土地管理委员会的主持下，对现有土地全面实行按级定价，然后将土地一次性出售给农民个人；国家对农民不再征收除农业税外的其他款项；成立土地银行，为农民一次性购买国家土地、个人支付能力不足时提供特优低息贷款；村级土地管理委员会承担建立土地档案、统一承办：农民个人随土地所有权的出售等职能。⑧

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① 郭剑雄：《农业现代转型过程中的土地制度调整》，《人文杂志》2000年第3期。郭剑雄：《从家庭承包制到土地股份投包制一一我国新型土地制度的建构》，《中国农村经济》2000年第7期。

② 白志全：《农民永久占有和使用土地的制度设计》，《农业经济问题》1993年第4期。

③ 张红宇等：《土地家庭承包制的现状判断与变革设想》，《经济研究》1988年第11期。

④ 安希：《关于集体土地使用制度的探索》，《地政月报》1995年第11期。

⑤ 李庆曾：《谈我国农村土地所有制结构改革》，《农业经济问题》1986年第4期。

⑥ 罗必良：《土地制度：农村发展的深层问题一一中国农村发展问题若干思考之四》，《农经理论研究》1991年第6期。

⑦ 鄂玉江：《农村土地制度深化改革模式选择》，《农业经济问题》1993年第4期。

⑧ 王以杰：《国家监督下的土地私有制度》，《农业经济问题》1988年第12期。

十五是国家所有、集体占有、农户经营的三级土地体制。①国家有权对土地进行规划、保护和管理，任何组织和个人不得干涉。集体实行对土地的占有，负责处理农户和土地的关系，集体已经逐步向行政村转化，成为国家在农村的一个基层单位，代表国家行使各种职能，根据对土地的占有权，对农民使用土地进行监督和管理。在国家所有和集体占有的前提下，农户通过承包经营，拥有对土地的使用权，农户还可以将土地的使用权实行暂时有偿转让。

十六是农地国家和农户的双重所有制。一种思路认为：双重所有，并不是国家所有和农户所有的简单综合。对农村土地，原则上，国家所掌握的是与绝对地租相联系部分的所有权，实现形式是通过收取地租并将地租用于农业综合性基础设施的建设。其它所有权则全部划归农户，实现形式是交租后的全部收入归农户，农户有权对土地实行商品性的转移。②另一种思路则以农地的法律所有权与经济所有权相分离为基础。国家拥有农村土地的法律所有权或终极占有权，由国家成立专门的土地资产管理机构，享有宏观管理权、政策指导权、协调监督权、收益分享权和有限处分权。这些权益具有绝对稳定性。农民拥有农村土地的经济所有权或现实所有权，享有的权益有：经营使用权、占有支配权、自主决策权、收益占有权、合理处置权、产权继承权，这些权益具有相对稳定性，一定条件下可以发生必要的变动与主体换位。而原来属于集体的土地法律上的所有权上移至国家手中，其经济上的所有权下放归农民所有，其主要职能是在重构的基础上发挥应有的中介功能。③第三种模式则为农地复合所有制，即土地社会占有基础上的农民个人所有制。国家拥有的不仅是农地的法律所有权或终极所有权或最终处置权，而且是实实在在的农地所有者之一；农产不仅拥有农地的经营权、占有支配权、自由决策权等，而且是农地的所有者之一。概括来讲，农地复合所有制明确了国家和农户的双重所有主体资格，二二者分享农地的收益，将农地所有权同时界定给国家和农产，使农地所有制呈现出一种复合产权结构。④第四种模式是土地国有基础上的个人占有制。占有的含义是指农民可以使用、出租、出卖和继承土地。农民只能将耕地用来耕作；土地可以出卖，但不能出卖给非农业使用者；农民无权将土地租、卖给外国人，这样来体现国家对土地的最终占有。⑤

十七是三元租赁制。“三元”是指在土地所有权上实行国家所有、集体所有、农民私人所有三种形式，在经营使用权上实行联产承包、租赁经营、土地股份合作经营等形式。“导向”是指在土地所有制方面必须坚持社会主义方向，执行党和国家的方针、政策和法律、法令，导向发展社会主义商品经济。“租赁”是指土地所有者把土地出租给土地经营者经营，从而收取一定量的地租。老少山边穷地区视其经济发展状况，可以将全部土地属于私人所有，属集体的土地由集体采取不同形式经营，属于私人所有的土地由私人自主经营或采用其它形式经营，但不准买卖、兼并、侵占土地。⑥

十八是土地股份所有制。蒋励、彭力主张在坚持土地公有制的前提下，将集体土地的产权股份化。土地股份权不直接占有土地，只能作为参与经济合作社土地收益分配和管理、监督的

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① 余陶生：《试论我国农村土地制度的改革》，《武汉大学学报》(社科版)1989年第6期。

② 罗晰：《试论农村土地制度改革及其对地域性合作格局的影响》，《人文杂志》1988年第1期。

③ 冯继康、冯炜：《建立国家与农民双重所有的土地产权关系》，《农经理论研究》1991年第3期。

④ 钱忠好：《制度变迁理论与中国农村土地所有制创新的理论探索》，《江海学刊》1999年第5期。钱忠好：《中国农村土地制度变迁和创新研究》，中国农业出版社1999年版，第233页。

⑤ 厉以宁：《土地国有基础上的个人占有制》，《理论信息报》1998年12月19日。

⑥ 罗继瑜：《土地所有制改革初探》，《农业经济问题》1987年第7期。

十二是土地股份投包制。①内容包括两个基本方面：其一、改土地集体所有制为社区农民土地股份共有制；其二、在土地股份共有制的基础上，实行农户对土地的投包经营。二者的区别主：要在于：产权清晰程度不同；土地经营规模不同；土地经营机制不同；土地经营代价不同。土地股份投包制的理论设计与土地股份合作制理论与实践相比，二者在最主要的方面是一致的，都主张将传统的土地集体所有制转变为土地股份共有制，并把股份共有制视作集体所有制的新型实现形式，但土地股份投包制的突出特点，是试图使家庭经营方式在土地产权清晰健全、土地配置规模合理的基础上继续成为农业持续增长和农业现代化实现的制度性保证。

另外，有研究者主张明确集体对土地的所有权、保障农民使用权、强化国家管理权②；为了完善土地家庭承包制，强化农民承包权，明确土地所有权，积极开辟土地权流转市场，其中，稳定和强化农户的承包权是土地制度建设的核心。③安希主张在坚持农地集体所有和不改变用途的前提下，承包人通过土地转包、租赁、抵押、人股等方式，促进土地使用权有偿转让，④等等。

十三是多层次的土地所有制。第一种认为将农地的单一集体所有制改为土地的集体、个人两层次所有制。具体来说，凡已经明确归国家所有的那些土地的权属不变，而原来归集体所有的土地分为三个部分：公用地、荒地和耕地，前两部分仍归集体所有，土地改制所涉及的只是耕地。耕地分为两部分：口粮田和责任田。⑤第二种主张认为我国农村应建立有的土地由国家所有、有的土地由集体所有、有的由个体所有的国家、集体、个体多层次土地所有制。⑥它更多地强调多种所有制的并列。三元导向的土地所有权制度模式则将第二种主张具体化，即国家所有、社区所有和私人所有三种成分并存的土地所有权结构形式。明确国家所有的土地所有权，并具体地分解到中央和地方各级政府的名下，由这些政府所属的一些特定的业务部门来充当这些所有权的法人代表，并对其所属的土地进行经营和管理。社区所有的土地主要指的是村或乡范围内的公有土地，村民委员会和乡人民政府是社区土地的所有者代表，他们是小地方上的小政府，具体经营着本社区内的公共财产，土地便是社区公共财产之一。私人所有的具体形式主要是农民私有的形式，农民拥有比较完整的土地所有权，成了土地的直接所有者，这时的所有者和其法人代表一般是同一的。⑦

十四是国家监督下的土地私有制度。王以杰主张在贫困地区和边远山区，实行国家监督下的上地私有制。其基本做法是：成立村级土地管理委员会，行使国家监督土地管理的职能；在村级土地管理委员会的主持下，对现有土地全面实行按级定价，然后将土地一次性出售给农民个人；国家对农民不再征收除农业税外的其他款项；成立土地银行，为农民一次性购买国家土地、个人支付能力不足时提供特优低息贷款；村级土地管理委员会承担建立土地档案、统一承办：农民个人随土地所有权的出售等职能。⑧权利。土地股份权可继承、转让、买卖、

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① 郭剑雄：《农业现代转型过程中的土地制度调整》，《人文杂志》2000年第3期。郭剑雄：《从家庭承包制到土地股份投包制一一我国新型土地制度的建构》，《中国农村经济》2000年第7期。

② 白志全：《农民永久占有和使用土地的制度设计》，《农业经济问题》1993年第4期。

③ 张红宇等：《土地家庭承包制的现状判断与变革设想》，《经济研究》1988年第11期。

④ 安希：《关于集体土地使用制度的探索》，《地政月报》1995年第11期。

⑤ 李庆曾：《谈我国农村土地所有制结构改革》，《农业经济问题》1986年第4期。

⑥ 罗必良：《土地制度：农村发展的深层问题一一中国农村发展问题若干思考之四》，《农经理论研究》1991年第6期。

⑦ 鄂玉江：《农村土地制度深化改革模式选择》，《农业经济问题》1993年第4期。

⑧ 王以杰：《国家监督下的土地私有制度》，《农业经济问题》1988年第12期。

抵押，但不能抽股退社。新社员参社，不再享有集体土地的股份权。社员人口增减变化，也不再调整土地股份权。①

十九是土地公有，使用付费。坚持土地公有制内容，土地仍采用国家和集体所有两种形式；按照经济发展的客观要求，土地的所有权和使用权分离。根据土地的不同用途、不同自然条件、不同地理位置等状况，分别土地的各类等级，制订土地使用费标准，由土地使用者逐年向土地所有者交纳使用费，土地使用费的资金化构成土地所有权的转移补偿费，土地不能自由买卖，但可根据需要，在国家和集体之间转移所有权，所有权改变时应同时支付转移补偿费。②

二十是公有制为主体、部分土地归农户所有。把一部分土地出售给农产，承认这部分土地属于农户所有，农户对土地所有权及继承权有法律上的保障。集体剩余的土地按照有偿使用的原则，进行招标承包和租赁经营，把竞争机制引入土地承包中，实现土地向种田能手集中。③

二十一是引入古代的“一田二主”制，创立双重土地所有权。“一田二主”，即把一块由地主出租给佃户的土地分为田底和田面，田底权归地主，田面权归佃户。田底权，是土地的所有权，田面权，是在土地所有权与使用权分离情况下附着在土地使用权上的土地资源升值的所有权，被称之为附加土地所有权。一田两主是经济发展的情况下出现的双重所有权。引入古代的一田二主机制，在法律上承认承包人的附加土地所有权，同时承认其可自由买卖。附加土地所有权是含在国有或集体所有制土地中的私有地权形式，以它的产生和被承认为标志的双重土地所有权的确立，将以土地所有权为纽带，将承包人和发包人的利益紧紧扭在一起。④

二十二是农地国家与集体双重所有制。农地凝聚着整个社会的劳动，因而宜采国家所有制；而建国以来，集体在其耕作范围内也为农地的改造付出了艰辛的劳动，所以集体对农地也应拥有部分所有权。这就构成了农地的双重所有权主体。在这种模式下，国家所有权是终极所有权，而集体所有权则是初始所有权，是一种不完全的所有权，其性质受到国家所有权的制约。⑤

二十三是集体所有制占主体、主导的同时，允许部分土地国有，荒地私有。现阶段的耕地，既不能一概国有化，也不能一概私有化，只适宜集体所有制占主体、主导的同时，允许部分土地国有，荒地私有，形成集体所有制占主体主导的多种土地所有制形式并存的土地所有制结构。⑥

综观以上各种模式，不难发现都有其局限性。土地国有面临的首要问题是如何国有?这有两种实现途径：无偿剥夺和有偿赎买。前者必然造成剧烈的社会震动，而对于后者，国家的财力则难以支付。土地集体所有制下的各种模式，企图绕开敏感的所有制创新问题，在土地的经营使用上大做文章，无疑也只是一种过渡性的措施。农地私有化主张则会受到社会主义制度的刚性制约。因而，各地结合本地的实际情况，推行符合当地实际的农地制度，这才是一种比较务实的态度。

____________________________

① 蒋励、彭力：《土地制度深化改革的设想》，《农经理论研究》1991年第3期。

② 康元非、康仁非：《关于我国土地使用制度改革的探讨》，《北京大学学报》1987年第2期。

③ 杨晓群：《谈土地制度改革的思路》，《农业经济问题》1988年第8期。

④ 刘秀生：《探索双重土地所有权制度，推进农村土地承包制度改革》，《经济研究资料》1998年第6期。

民国时期的土地制度范文第2篇

论文关键词：制度生命周期，农民增收，农地制度

农民收入是农户生产生活的基础，是衡量农村经济发展甚至整个国民经济发展状况的重要标志，因此，农民收入问题成为我国农村发展的五个主要问题之一(陈锡文，2005)，千方百计稳定和增加农民收入已成为解决“三农问题”的关键。考察农村经济的发展阶段，农村经济的快速发展与制度创新存在紧密联系。土地作为农业生产的基本要素，其制度创新是农村经济发展的关键因素。十一届三中全会确立的家庭联产承包责任制开启了农村经济发展的新局面，促进了农民收入的快速增长。30年的运行与发展，这一制度似乎走到了生命周期的尽头，亟待修正和完善，十七届三中全会以及此后的中央经济工作会议和农村工作会议、中央一号文件、政府工作报告都一再强调稳定和完善农村基本经营制度，为农村土地制度注入新的活力，延续了其自身的生命周期，也增强了农民增收的可持续性。十七届三中全会至今已近两年时间，本文以十七届三中全会为分水岭，应用制度生命周期理论，探讨农地制度变迁与农民增收关系，认为通过农地制度的发展和完善来延续农地制度生命周期，增强农民增收的可持续性。

一、农地制度创新：农民增收的关键变量

（一）制度创新对农民增收的作用分析

当前流行的经济增长理论毕业论文怎么写，一般都把制度因素视为已知的、既定的要素，或将其作为“外生变量”去考察一国的经济是如何通过物质要素的投入变化来实现增长的。然而，大量的资料表明，在不同国家里，由于制度环境的差异，即使投入相同的生产要素，其经济增长效果也是不同的。制度学派抛弃了发展经济理论研究中制度给定的前提，把制度因素作为内生变量纳入分析之中，以说明制度安排对经济发展的重大影响。正如诺思所说：“有效率的经济组织是经济增长的关键；一个有效率的经济组织在西欧的经济发展正是西方兴起的原因所在。”既然制度创新是经济增长的关键，那么农村经济的发展，农民增收也应该着力构建“有效率的经济组织”。制度创新对促进农村经济发展，促进农民增收应起到关键性作用。首先，制度创新可以调整农村生产关系，不断释放农村生产力。生产力的发展受到生产关系的制约，通过制度创新可以调整农村生产关系，使之更适合生产力的发展，从而提高劳动生产率，促进农村经济发展。其次，制度创新可以优化农村资源的有效配置。资源的配置问题，是生产力要素组合问题。生产要素的组合方式不同，产生的效益也不同。制度创新可以将农村生产要素加以重新组合，产生一种大于各要素简单相加的总和的总体效应。再次，制度创新可以激发农民增收积极性。旧制度下农村经济低效甚至无效运行导致农民边际效益为零，严重挫伤农民生产积极性。农民生产积极性的重新激发需要农村制度创新的有效回应。

（二）农地制度创新对农民增收的影响分析

影响农民增收的制度很多，如教育制度、就业制度、社会保障制度等，但笔者认为农地制度是影响农民增收的关键性因素。土地作为农业最基本的生产要素，是人类赖以生存的根本，正如威廉·配第所说：“劳动是财富之父，土地是财富之母”。土地是农民生存的根本，是国民经济发展的基础。因此，本文以农地制度为切入点，论述其对农民增收的影响。从中国农村土地制度的沿革及农民收入变化的分析中可以看出农地制度对农村经济的发展和农民收入有着显著影响。

1949—1956年，新中国建立后实现了社会制度的根本变革，农村土地改革使农民第一次拥有了最宝贵的生产资料——土地，摆脱了地主的剥削和控制，实现了劳动和土地的直接结合，而互助合作运动的开展和生产合作社的出现则解决了农业分散生产的问题，土地制度的根本变革解放了农业生产力，实现了农民收入的较快增长。1949—1956年，农民收入增长速度达到7.6%毕业论文怎么写，实现了农民收入的较快增长。①

1956—1978年，为了改造原先落后的小农经济，开始对农村社会进行社会改造的“人民公社”运动，实行土地公有制与生产组织形式的集体化大生产。然而，这一土地制度并不适合当时中国的农业生产的现实状况。一个直接的证据就是中国的农业生产和农民收入在改革开放前的很长时间是停滞不前的。

1979—1984年是新中国成立后我国农民收入增长最快的时期。农民人均纯收入由134元增加到335元，扣除物价上涨因素，年均实际增长14.8%。②其中家庭联产承包责任制的实行为农业经济的发展和农民收入的提高提供了一个坚实的制度保证。1978年开始的以家庭联产承包责任制为标志的农村经济体制改革，在坚持土地公有制的基础上进行了土地使用权制度的创新，从而实现了按劳分配制度的理性回归，从平均主义向按劳分配的分配制度变迁，从根本上解决了“干多干少一样、干好干坏一个样”的问题，极大地激发出农业的生产力和农民的创造力，农民收入快速增长。在该时期农民收入的增长中，家庭联产承包责任制所做的贡献为46.89%，远远高于农产品价格的提高、农业生产要素价格的降低等其他因素所做的贡献（Lin，1992）。

1985年以后，农民收入增幅开始下降，从1996年农民人均纯收入增幅9%，下降到2000年人均纯收入增幅2.1%，如果考虑到地区间不平衡,有些地区的农民收入甚至是负增长。虽然国家政策一再向农村倾斜，2000年以后农村经济出现了恢复性增长，但与城市相比，差距不断扩大，农村经济低效运作，农民增收困难。

二、制度生命周期的终结：传统农地制度下农村经济的低效运作与农民增收困难

制度生命周期理论认为，同任何事物的发展过程一样，制度本身也有一个产生、发展和完善以及不断面临被替代的过程。这个过程被称作“制度变迁”。判断制度变迁优劣的坐标标准不是人们的主观愿望(如理论偏好、领导意志、社会理想等)和变革的程度，而是制度的适应性效率如何，它能否提高社会资源的配置效率，达到“帕累托最优”，推动社会进步。正是在这个意义上，我们才说制度是有“生命”的，有“生”也有“死”。因此，制度创新并不是一劳永逸的，家庭联产承包责任制一经确立并不意味着农村土地制度创新的终结。家庭联产承包责任制度在促进农村经济发展，促进农民增收上做出了重大贡献并展现了巨大的实绩。然而，随着市场经济而来的成本——收益结构的变化，家庭联产承包制自身的收益实现功能或效率增长机制也日渐弱化，表现为农村经济的低效运作与农民增收困难。

农民增收的思路主要有两条：一条是农业内的，即通过产业结构调整、农业产业化经营和规模经营来实现增收；从理论上来讲毕业论文怎么写，增加农民的农业收入，可以通过增加产量，提高价格，降低成本等途径。但在农产品供过于求的情况下，依靠产量增加来实现农民收入的增长已不大现实。而通过国家提高农产品收购价格的做法在我国农产品收购价格已经较高的形势下也已不大可行。因此，要增加农业内收入只有通过农业的规模经营，提高农业生产效率，获取规模效益来实现农业经济的发展。一条是农业外的，即在持续经济增长和城镇化发展的前提下，通过剩余劳动力的转移来实现农民增收。然而，我国传统的农地制度既难以获取农业经营的规模效应，对农村劳动力的转移也存在着制度约束。

1、土地产权模糊，主体缺位

在农业经济的发展中，要实现农业的规模经营，必然会涉及到不同农户之间土地流转。只有通过市场机制才能实现土地这一稀缺资源的优化配置。明晰的产权，无争议的土地边界是土地进入市场必须具备的条件。家庭联产承包责任制是种集体产权制度，即农村土地的集体所有制。周其仁对其的定义是：“集体公有制既不是一种共有的、合作的私人产权，也不是一种纯粹的国家所有权，它是由国家控制但由集体来承受其控制结果的一种中国农村特有的制度安排。”这种制度“同时损失了监管者和劳动者两个方面的积极性，其要害是国家行为造成的严重产权残缺”（周其仁，1994）。换言之，我国传统的农村土地集体产权界定模糊，集体所有权被虚置，主体缺位。在传统农村土地产权制度下，土地产权被分割为国家土地产权、村集体土地产权和农民土地产权。作为最主要的产权主体的农民家庭，在传统农村产权制度下却处于最为不利的地位，没有成为独立的具有经济人格的产权主体，没有享有土地处分权的充分权利。土地产权模糊，主体缺位，造成农村土地市场发育滞后，土地流转困难，一方面农业生产的规模经营难以实现，另一方面，也制约了农村剩余劳动力的转移。

2、土地流转机制的不规范和不完善

自上世纪80年代后期以来，基于大量农村劳动力流向城市或进入乡镇企业实现非农就业的现实情况，国家放松了对土地管理的限制，允许和提倡土地流转。各地区根据各自的现实情况和经验，发展了以转包、出租、入股、互换等多种流转形式。然而，我国土地的流转机制呈现出不规范和不完善的缺陷。一是促进土地流转的市场机制尚未形成，主要表现为土地流转行为尚未规范毕业论文怎么写，各类中介组织、农村地价评估体系尚未形成，没有完善的中介机构为之服务，造成土地流转渠道不畅，流动范围狭小。二是土地使用权流转法规体系尚不健全。农户之间的转让、转包、互换等处于自发的状态，没有对双方的权责进行明确的规定，容易引发争议。土地流转机制的不完善和不规范，土地流转困难，一方面使得农民无法彻底离开土地，呈现“候鸟式”或“兼业式”的转移。另一方面，土地流转市场的信息不足，土地跨地区流转的可能性小，交易量小，难以实现土地的规模化经营。

3、公平优先的土地分配制度

受城乡二元结构的影响，我国农民长期游离于现代社会保障制度之外，从而使农地成为农民安身立命的基础，作为农村社会保障替代物的土地保障也就在农村社会保障严重缺失的情况下应运而生。因此，我国的土地分配制度秉承“平均主义”，按人口或按劳力或按人劳比例分配土地，承包地分配上人人均等，在承包户人口数量发生变化后即对承包的土地进行调整。虽然中央规定对农户的承包经营权只是进行“大稳定，小调整”，并一再延长土地的承包期限，各地在实践中也发展出各种分配形式以避免农户独自经营的分散性。但无论哪一种农地制度的安排，都保证农民获得一定面积的农地进行生产性活动，在进行土地分配时，对公平的考虑优先于效率。这除了我国农民长期以来的恋土情节外，更重要的是由于我国现实中宏观经济环境的因素，使得农地对于农民的保障性功能高于其生产功能。这样的分配制度，其弊端是显而易见的。一是现行土地制度下农地分配平均化，造成农户土地规模超小、分割细碎、资源平均占有化现象，因而狭小的家庭分散经营难以取得土地的规模经济效益，阻碍了农业现代化生产的进一步发展。二是土地分配为了保证公平就要按人口的增减进行调整，使得农民无法形成对土地承包经营权的长期预期，对土地的经营行为必然短期化，不愿意进行长远的投资，因而进行农田水利基本建设和土壤改良的动力也就不足。三是土地过于平均化也使众多农村劳动力束缚在有限的土地上，农户兼业现象普遍存在，许多农民工成为“两栖人口”在城乡之间季节性流动，农村劳动力不能彻底转移。

三、制度生命周期的延续：十七届三中全会以来对传统农地制度的修正和完善

制度的无效或低效运作会诱致制度的变迁，制度变迁通常表现为两种形式：制度进化和制度变革。制度进化是指一项制度通过自身的修正和改良逐步走向优化的过程毕业论文怎么写，制度变革是指一种具体的制度形式对另一种具体的制度形式的替代。判断制度变迁优劣的标准是制度的适应效率如何，在未能有效提高社会资源配置效率的状态下，制度本身存在改进的余地或者被更有效的制度代替。制度不断自我完善，不断新陈代谢的过程，鲜明地体现了制度由“生”到“死”的生命周期。现行农地制度下，农村经济的低效运作和农民增收困难迫切需要对其进行修正完善以促进农村经济发展，促进农民增收，延续其制度生命周期。30年前，十一届三中全会确立了家庭联产承包责任制，允许农户承包属于集体的土地，开启了农村经济快速发展的新局面。经过30年的运行，当前以家庭联产承包责任制为基础的农地制度已渐渐释放完其所蕴含的能量，需要进行修正和完善。农村土地制度改革无疑是诸项改革任务的核心，也是新时期中国农村进一步改革的重要标志和突破口。十七届三中全会以来对传统农地制度的修正和完善，使其能继续优化农村资源的有效配置，促进农村经济发展，农民增收，也使其自身的生命周期得以延续。

1、土地承包经营权“长久不变”

土地产权模糊，主体缺位是对现行农地制度最大的诟病，相关的学者也提出了各自的对策方案，主要思路有：一是土地国有化，如“国有个人占有”、“国有私用”、“国有私营”等。二是土地私有化，许多学者通过产权制度理论的论述，提出了土地私有化的主张。然而，不管是土地国有化还是土地私有化，都面临制度变迁的成本和实施的政治经济风险，在具体操作上也存在难度。因此，也有学者提出以“永租制”或“永佃制”以达到弱化集体所有权，强化农民承包经营权的目的。③ 十七届三中全会《决定》和2009年、2010年中央一号文件特别强调，“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”赋予农民“长久不变”的土地承包经营权实际上就相当于“永租制”或“永佃制”，弱化了集体所有权，强化了农民的承包经营权。同时赋予农民“长久不变”的土地承包经营权还给广大农民吃了一颗长效“定心丸”，有利于稳定农民对土地经营的预期，调动广大农民增加土地投入的积极性，树立长期经营、持续发展的理念。赋予农民“长久不变”的土地承包经营权一方面增加了农民对土地经营的预期，有利于其增加对土地的投资经营，提高土地经营效益。另一方面，长期稳定的土地承包经营权有利于农村剩余劳动力的转移，增加其非农收入。据中国科学院农业政策研究中心课题组于2005年4月农村实地调研所得数据分析显示，土地产权稳定性对劳动力转移的促进作用非常明显。这表明毕业论文怎么写，稳定的农村土地产权有利于劳动力外出打工，频繁的或大规模的土地调整均不利于农村劳动力向村外转移。

2、更加充分而有保障的土地承包经营权

相关学者提出以“永租制”或“永佃制”以达到弱化集体所有权，强化农民承包经营权的目的，除了要赋予农民对土地“长久不变”承包经营权外，还要将弱化的集体所有权转化为农民更丰富的承包经营权。十七届三中全会《决定》和2009年中央一号文件明确规定，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”。 随着农村劳动力大量外出打工和农业集约化发展，通过加快土地承包经营权流转来发展适度规模的种田大户，提高农业竞争能力，已经成为大势所趋。要依法保障农户享有的对承包土地的占有、使用、收益等权利，完善土地承包权权能，减少现行农村土地产权关系中内含的不确定性，才能促进土地加快流转。赋予农民“更加充分而有保障的土地承包经营权”，强化了对土地承包经营权的物权保护，使土地承包经营权的用益物权性质更加充分、更加彻底，使农民充分享有土地承包的各种权益。这样促进了农村土地规范和加快流转，有利于农业的适度规模经营，有利于农村剩余劳动力的转移。

3、规范土地承包经营权流转

农村改革以来，国家一直实行允许农村土地承包经营权合理流转的政策，各种形式的土地流转有了一定发展。但在现实的流转中，存在着侵犯农民利益以及土地的非农专用的问题。同时，农村土地承包经营权流转市场的不健全也是制约土地流转的重要因素。十七届三中全会《决定》为此指出，要加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。《决定》还提出土地承包经营权流转的“三个不得”：不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。2010年中央一号文件又再次强调，“加强土地承包经营权流转管理和服务，健全流转市场，在依法自愿有偿流转的基础上发展多种形式的适度规模经营。”这样，规范的土地承包经营权的流转，一方面保护了农民土地流转的正当权益，使农民可以放心将土地进行流转。同时，土地承包经营权市场的培育也为土地的流转开拓了更广泛的空间，实现更大范围的流转，增加了土地流转的成交量，实现农业的规模经营。土地的规模经营也进一步释放了农村劳动力，为农村劳动力的非农转移创造了条件。

十七届三中全会以来通过的文件对农地制度进行了修正和完善，使濒于终结的家庭联产承包责任制重新焕发生命的活力。在促进农村经济发展毕业论文怎么写，农民增收的同时，也延续了其制度生命周期。诸多学者对其给予高度评价，认为这是中国改革开放30年来具有里程碑意义的重大改革之一，为远远落后于城市的广大农村实现经济社会的新的历史跨越开辟了道路，并将其称为“第三次土改”。然而，应该要看到，这次改革还是没有完全解决农民的土地财产权问题，农地所有权存在权属不清问题。我国农村的土地归农民集体所有,与农民已获得的产权,即专有的使用权、自由的转让权和收益的独享权相冲突，导致农民对产权缺乏信心,进而导致土地自由流转减少。应该要通过对农地使用权的强化，进行进一步的土地确权，实行“承包制”，承包权可以转让，可以抵押，可以继承。另外农地使用权交易缺乏载体，目前全国几乎还没有专门针对农民承包土地的地产交易市场，土地不能实现快速流转。笔者认为十七届三中全会以来对传统农地制度的修正和完善，有利于农业经济的规模经营，实现农业内增收，同时，也有利于农村剩余劳动力的进一步转移，增加农业外收入。完善后的农地制度为农民增收的可持续性提供了制度上的支持，适应了现阶段的发展需要。

注 释：

①彭鹏.农民增收与制度创新[J].学习论坛,2008,8.

②熊维明,李德军.论制度创新与农民增收[J].江汉论坛,2002,3.

③郑风田.我国现行土地制度的产权残缺与新型农地制度构想[J].1995,4.

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[7]刘晓宇，张林秀.农村土地产权稳定性与劳动力转移关系分析[J].中国农村经济,2008,2:29-39.

民国时期的土地制度范文第3篇

诺斯在其《制度、制度变迁与经济绩效》一书中指出：制度变迁存在着报酬递增和自我强化的机制，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化，因此，“人们在过去做出的选择决定了他们现在可能的选择”。同时，由于个体改善经济绩效的能力受到心智模式和个人能力的影响，积累起来的知识存量又被置入人类学习之中，构成了路径依赖形成的前提。

路径依赖具体表现在以下三点：第一，政治过程影响制度选择。在这一过程中，包含了大量的讨价还价、度量和强制的交易成本，其结果往往是非效率的，制度选择和路径依赖是不同利益集团的政见的反映。显然，诺斯已经认识到权力的重要性，因为与制度框架相互依赖的组织和利益集团会竭力维护现行的制度，阻挠制度变迁。第二，制度变迁是一个适应性学习的过程。第三，制度的非效率是历史的常态(而非例外)。沿着既定的路径，经济和政治制度的变迁可能进入良性循环的轨迹，也可能顺着原来的错误路径滑下去，被锁定在某种无效率的状态之下。要扭转路径的方向，往往要引入外生变量或靠政权的变化改变现状。

地权制度作为促进经济增长的核心制度，同样遵循制度变迁的路径依赖性。由于受制度变迁成本、制度改进中不断“试错”的效应、政府维护自身利益最大化意愿等因素的制约，决定了土地产权制度变迁沿循一定的路径向前发展。

同时，研究证明，一个地区的初始资源禀赋状况深刻地影响着地权制度变迁路径，甚至某种程度上决定着其演进的模式。即：初始制度体系一旦形成，其演进中的报酬递增特性所导致的路径依赖就会作用于其后的制度变迁，使制度演进沿着既定的轨迹运行。

苏南乡村地权演变脉络：明清至现在

明清至家庭承包责任制之前时期的地权模式。抛开更早的地权制度不谈，苏南乡村的地权配置，可以划分为明清和民国时期、时期、家庭承包制时期、新时期四个时期。明清时期的苏南，是全国最为富庶的地区之一，经济的繁荣使其人口急剧增长，导致人均用地减少，人地矛盾加剧。苏南乡村土地制度是封建土地所有制，土地主要由皇室、贵族和地主占有，地权配置基本上是一种“皇室一地主”模式，农民拥有很少或者完全没有土地。皇权和绅权把土地、高利贷、商业三者巧妙地结合起来，组成了一个结构十分牢固的集团。由于土地的自由买卖使得土地产权自由转移，理论上讲，应该是资源优化配置的过程，但由于市场发育成度低，明清时期土地基本是官僚、商贾运营的对象，结果是土地大规模兼并，造成农民生存环境恶化，引发种种社会危机。

民国时期，政权始终没能把国家力量真正贯彻到乡村社会，无力完成对地权的最终控制。土地地主私有的现实导致对农民土地利益的极大损害，以至于最终促成了代表农民利益的中国共产党领导下的新中国诞生。

是中国共产党领导下的国家政权强烈干预地权的一种变革过程。这时国家政权与地主阶级(乡村权威)之间表现为“强进―全退”的格局，地权模式表现为“地主一农民”模式。同时，虽然通过政权力量实现了土地均分，但并没有消灭土地私有制。就这一阶段而言，在一定程度上不是一种制度创新，因为后农民的土地私人产权与改革前封建地主的土地私人产权同属于土地私有制的范畴。也没有创建出一套防治乡村社会再度出现两极分化的机制，土地可以自由买卖。因此在不久，又出现土地集中和两极分化的状态。

互助组时期完全消灭了地主土地私有制，在国家政策引导之下建立起农民土地所有制，体现了国家政权支持下的农民拥有清晰产权的制度绩效，具有一定的进步意义。此时，互助组开始具有了集体经济组织的特征。初级社具备了集体产权的雏形，是一种“弱集体―农民”地权模式。这种在国家政权的干预下、农民依然具有产权的地权模式，仍然发挥了较高的制度绩效。在农民拥有土地产权的情况下，国家干预与农民收入的提高呈正相关关系。

高级社开始由产权明晰的农民私人所有制进入产权模糊的集体所有制时期，但由于经济发展的惯性，仍然保持了较高的农业经济增长。本文认为，最重要的原因在于，在地主阶级消灭、乡村权威尚未重现、而由国家完全控制乡村的时期，没有出现损害农民利益的利益集团。这种地权配置方式是一种“集体一农民”模式。在极短的时间，由农民所有制变革为集体所有制，集体行使国家赋予的管理农村生产经营的权力，与国家有着共同的利益，即发展农业生产、提高农民收入水平。

制度时期，土地产权控制表现为“完全国家”模式，国家控制史无前例地深入、渗透到中国乡村土地制度的各个方面，导致了“国家政权内卷化”现象。集体组织以国家政权“人”的角色诞生，代表国家管理整个乡村社会。这种完全国家控制、农民几乎无任何权力的乡村土地制度，大大地限制了农村生产力的发展。是一种由国家创立的地方政权与农民之间的强制性“委托一”模式。这个模式下，代表国家控制着乡村政权，并牢牢控制着生产资料的所有、占有、分配、使用等各项权利，农民除了具有部分收益权之外，几乎丧失了初期的所有权利，致使中国农业20年徘徊不前。可以说，没有赋予农民土地产权是体制失败的根源所在。

新时期苏南乡村权威对地权的影响。早在20世纪40年代，费孝通先生就指出，中国社会是一个“乡土社会”，族权和绅权控制着整个乡村的秩序。时隔半个多世纪，这种乡土的族权、绅权秩序遭遇了行政秩序的强行抑制或中断，这便是从1949年新中国诞生、然后经历上世纪50、60年代的、互助组、初级合作社、高级合作社，再到制度。这些自上而下、高度统一的行政控制将中国所有农民整合在全面共产主义性质的框架中，一度抑制了乡村家族权利的运作。

到上世纪80年代以家庭承包责任制为先导的经济改革，和上世纪90年代国家对乡村社区逐步放权实施村民自治制度以来，中国农村进入了一个前所未有的自由松动的变革空间。这时，家族复兴频频出现在全国各地某些望族大族的村庄，尤其在乡镇企业发达的苏南乡村地区更是明显。这些早期称之为“绅”、现代称之为经济能人、村干部、乡镇干部，或同时集村、乡镇政治权力于一身控制着所辖乡村的社会能人，社会学上称之为“乡村权威”。“乡村权威”一般集村中的党政企大权于一身，拥有“党支部书记一董事长”的称谓，有的甚至还兼任村长的职务。这些人在苏南乡村地区比社区中一般成员拥有更多的经济资源优势以及由经济资源所延伸的其他资源优势，并控制着村庄的土地资源，甚至影响着国家正式制度

(包括土地制度)在乡村社会的作用。

家庭承包责任制是制度引发的农业危机所致，自下而上形成了诱致性制度变迁。从对地权的影响来看，是一种“强集体―农民”的制度创新。这种模式下，土地所有权虽然仍然属于集体，但集体只具有法律意义上的所有权，承包经营权、使用权、部分收益权等归农民家庭支配。而对苏南地区的乡村而言，这一时期是乡镇企业异军突起、并崛起一大批经济能人的时期，经济发展使大量农用地转为建设用地，很多乡村没有实行真正意义上的家庭承包责任制，提前进入了规模化经营时期。之后发生的由并村引致的大规模土地流转，土地开始向拥有经济资源并决定社区利益分配的乡村权威集中，实质是“权威”地权模式。

从苏南乡村各个时期的地权演变看，无论地权如何演变，国家始终是控制乡村地权的一条线，只是在不同时期，国家根据自身需求释放乡村地权，释放的大小决定了不同时期的地权配置模式。除国家控制地权外，私有制时期：苏南乡村地权主要由地主阶级控制，农民基本或极少拥有土地产权；公有制时期：乡村地权也主要由集体所控制，农民只是阶段性(并且是极短时期内)或部分拥有土地产权，农民完全拥有土地产权的互助组时期，只有两年时间。可见，苏南乡村土地产权的真正拥有者是国家及其人。因此，明清以来苏南乡村地权演进中的路径是循“国家―人”这一模式而进行的。

“国家―人”模式构成苏南乡村地权路径依赖的核心

明清时期，苏南封建土地所有权的前提是国家自身和允许地主阶级垄断一定量的土地，把它作为排斥其他一切人的、只服从自己个人意志的领域，这是国家意志的体现。国家利用地主把土地权力、商业、高利贷的代表人物，甚至也包括一部分被统治阶级中的优秀分子，吸收到中央政府来以补强中央专制政府的统治，这对于调整失效的官僚机构，增加一部分新的活力是有一定影响的。与此相应，“国家一人”模式成了苏南乡村地权路径的发端，由于制度变迁存在着报酬递增和自我强化的机制，苏南乡村土地产权制度就会沿着“国家一人”这一既定方向，在以后的发展中得到自我强化，并决定了以后各个时期可能的地权模式选择。

时期，虽然农民获得了一定的土地产权，但中央为了防止社会动荡、维持社会经济发展，仍然保留了富农和地主阶级一定量的土地所有权。但与制度框架共生且相互依赖的富农和地主阶级利益集团竭力维护自身利益，阻挠制度变迁，之后不久，就重新出现富农兼并贫农土地的现象，地权模式也就沿着既定的路径滑下去。

为了防止土地再次变成地主阶级土地私有制，国家政权开始全部介入，并将土地所有权赋予农民，这一时期从互助组开始，经历初级合作社、高级合作社和，历时二十六年。这段时期是新中国成立以来，中央政府为了消除封建残余、维护自身统治、国家政权全部控制乡村地权的阶段。但由于经济市场的不完备、制度变迁成本高昂，使得体制这种非效率制度存在了近二十年的时间。制度的路径依赖使得政府在短期内改进经济绩效的能力十分有限。由于土地产权制度变迁自身又是一个适应性学习的过程，面对约束土地产权制度又有内在的不断创新和变革的冲动，因此，长期非效率的制度被基层自发的家庭承包责任制取代，制度的自我调整和自适应性使毫无生机的土地产权制度重新焕发生机。

国家作为一个利益主体以及地权的最终控制者，关注的总是制度的规模报酬递增，于是从反对家庭承包责任制到默许、允许、赞同、支持到全国全面推广。因此，制度总是在国家这只看得见的手的控制之下并指派某种组织代表其行使乡村土地管理的职能。

到了新时期，也就是家庭承包责任制造成的土地条块分割这一制度形式已不能适应苏南乡村经济的迅速发展，土地规模经营、股份合作等土地流转形式开始大规模地在苏南乡村地区盛行，并且国家政权更多地放权于乡村自治时，苏南乡村地权制度也在发生着改变。自明清以来，国家空前的放权于乡村村民自治，无疑，承接国家政权在乡村社会权力的主体一乡村权威同时也是控制地权的主体，地权制度变革依然没有跳出“国家一人”这一核心模式的框架。

往何处去―苏南乡村地权演变预期

民国时期的土地制度范文第4篇

关键词：农村土地制度；现存问题；改革路径

1　我国农村土地制度的变迁过程

1.1　20世纪50年代初的农民土地所有制

新中国成立初期通过土地改革，消灭了封建地主土地所有制，实行农民土地所有制。农村土地制度发生了根本性变革，真正实现了“耕者有其田”。这阶段农地制度的主要特点是：土地所有权和经营权高度统一于农民，农民既是土地的所有者，又是土地的自主经营者；土地产权可以自由流动，允许买卖、出租、典当、赠予等交易行为；国家通过土地登记、发证、征收契税等对土地进行管理。这次土改极大地解放了长期被封建制度束缚的生产力，激发了广大农民的生产积极性，促进了农业生产的恢复和发展，对稳定当时农村秩序做出了巨大贡献。

1.2　1953～1978年的农村土地集体所有制

1953年12月，中共中央了《关于发展农业生产合作社的决议》，农业的社会主义改造由此全面展开。初级社中，土地、牲畜、农具等主要生产资料仍归农民私人所有，但交由初级社集体共同使用。1956年春，各地农村大力兴办高级社，并带有强烈的政治竞赛色彩，“你追我赶，争先恐后”，成为空前高涨的“群众运动”。到1956年末，全国农村基本实现了高级形式的合作化。高级社与初级社最根本的区别在于，高级社把社员私有的土地等主要生产资料转为合作社集体所有，建立了农村集体经济。1958年8月，中央政治局扩大会议又通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，随后两三个月内，全国农村普遍实现了人民公社化，至1958年11月初，全国共有人民公社26572个，参加的农户占农户总数的99.1％。国家通过高度集中统一的计划来控制和管理土地的生产经营活动，土地上的任何权利都不能转移、出租。

1.3　1979年以来的家庭承包责任制

1978年，我国波澜壮阔的改革开放先在农村获得突破，一些地方创造了多种形式以“包”为主的农业生产责任制，从包工、包产、联产到组，发展到“包产到户”、“包干到户”，最终形成以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。这一变革突破了一大二公、高度集中的人民公社制度，将土地承包给农户经营，改变了农民与土地的关系，使农民的利益与土地产出直接挂钩，极大地调动了农民生产积极性。

现行土地制度极大地激发了农民的生产积极性，保持了农村社会的稳定，有力地促进了农业和农村经济的发展，但是作为一种制度创新，家庭承包责任制并没有涉及到土地的产权改革，一些深层次的问题仍未解决，因此不可能一劳永逸地解决农业生产中的全部问题。

2　中国现行农村土地制度存在的问题

2.1　土地集体所有制导致产权不清晰使农民权益受损

家庭承包责任制实现了土地所有权和经营权的分离，农村土地属于农民集体组织所有。农村土地产权主体模糊，一方面，法律没有明确国家所有的农村土地具体由哪一级政府代表国家行使所有权；另一方面，农民集体是一个抽象的概念，不符合产权主体的特征，而且国家通过立法和严格的土地管理措施制约农村土地产权主体的权利。从土地承包经营权来看，虽然现行法律明确规定，土地承包期满后由原承包经营权人继续承包，从法律上确认了农民对土地长期依法占有、使用和收益的权利，但是法律又禁止使用土地承包经营权出资人股、抵押和担保等，致使农民土地承包经营权不完整。

2.2　不确定性导致农民对土地投入缺乏热情

土地使用权的期限性，致使土地权利的激励功能未能充分地发挥，由于农民的土地使用权没有长期化保证。不管承包合同要求是15年还是30年不变，都不是永久的使用权。由于土地同时担负着农村社会保障的功能，因此实践中因人口变动而产生的对承包地的频繁调整也就难以避免，“三年一小调，五年一大调”。致使土地承包期不稳定，其经营权也处于不断的变更之中。另外一些基层政府和村级组织随意改变土地承包关系，强迫流转侵犯了农民的承包经营权；有的强行将农户的承包地长时间、大面积转租给企业经营；有的借土地流转之名。随意改变土地农业用途。而且政府正式权力和非正式权力对农村土地权益的这种经常性侵犯在农民的心理上留下了阴影。

所有这些不确定性，使农民进行长期生产的积极性不高，不能形成必要的土地投入激励机制。这样，便产生了农户掠夺性利用地力的短期行为，减少对土地的投资，从而造成土地产出率下降。农业投资的缺乏也会造成农田基础设施建设(如水利设施)不足，不利于提高土地肥力和生产力，最终影响到农业可持续发展。

2.3　承包经营权流转不顺畅制约了土地效能的发挥

现行法律虽然允许依法流转承包经营权，但集体经济组织内的其他成员具有优先受让权。另外土地产权不明确、周期性的调整造成的土地流转预期不稳定、集体组织在集体土地使用权的流转上谨小慎微，政府在对集体土地使用权的流转上严格控制、农村社会保障缺失都限制了其流转。同时，由于缺乏农村土地承包经营权交易市场，难以形成反映真实价值的农村土地承包经营权流转价格，农民只能是较低价格的被动接受者，宁愿撂荒、交由他人代耕而不愿流转土地承包经营权。这种状况制约了土地要素效能的发挥。

2.4　征地引起的失地农民问题严峻

因征地引发的社会矛盾急剧上升。据统计，在全国各地的土地上访案件中，有70％以上是因征地引发的。

征地补偿制度标准偏低，且各地多采用一次性货币补偿方式，而不再提供就业岗位，失地农民也从此失去了土地的收益分配权。失地农民在非农就业转移过程中，大多数失地农民普遍存在着文化素质和劳动技能偏低，很难找到新的就业机会。失地农民大都没有参加社会养老保险和医疗保险，基本生活没有了保障。同时，失地造成的贫困会直接影响到他们下一代的发展。

而且在征地补偿中少报、截流、无偿占有农民征地款的现象十分严重，“暗箱操作”，“寻租”。分配补偿款混乱，土地浪费惊人。政府与民争利，赚取“低征高卖”中的巨额差价等行为，直接导致失地农民的权益受到极大的损害。庞大的失地农民今后出路难以妥善安置。有专家认为；现行的征地制度是对农民的又一次掠夺。

3　我国农村土地制度改革的进一步探索

十七届三中全会中关于农村土地改革发展的决定中，明确规定了，“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等5种形式流转土地承包经营权”，“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。现有土地承包经营权要保持稳定和永久不变”。借鉴林权的改革经验，农村土地承包经营权由30年转为70年的承包期限。为农村土地制度改革提供了政策支持和信息指导。

3.1　建立归属清晰、权能完整的农村土地产权制度

进一步明确农村土地所有权主体，科学界定农村土地集体所有权主体，逐步将经济管理职能与村委会的社会管理、公共服务职能分开，简化农村土地集体所有权主体结构。适当拓展农村土地承包经营权的权能，有条件地允许以农村土地使用权作为抵押、担保、出资入股。

3.2　延长农户承包经营权年期

承包经营权期限过短不仅给承包经营权流转带来了负面影响，还会使农民心存顾虑，缺乏对土地的归属感。期限过短意味着期限到来时会面临新一轮的土地调整，重新发包土地。因此，会使农民感到土地始终不是自己的，影响其对土地的长期投资。另外承包经营权期限越长，土地权益流转的可能性就越大。流转的安全性也会随之上升。因此，应适当延长农户承包经营权年期。温家宝总理在十届全国人大记者招待会上回答记者提问时说：“农民对土地的生产经营自主权将长期不变，也就是永远不变。”从中可以看出我国政府非常重视赋予农民长期稳定的土地承包经营权。

3.3　建立健全的土地承包经营权流转市场

农村土地改革的关键是规范土地市场。建立健全土地流转制度。参照我国目前各类产权交易市场的做法，运用信息化的交易平台。遵循依法、自愿、有偿的原则，开展农村土地承包经营权交易市场试点。逐步建立区域性和全国性的农村土地承包经营权交易市场。可以先在县域范围内进行农村土地产权交易市场试验，取得经验后再全面推开。配套推动建立农村土地产权国家赎买制度，对举家转为非农业户口，以及举家流入城镇就业达到一定年限并纳入城镇社会保障体系的家庭所承包土地，由国家按照剩余承包年限和收益现值法评估的价值赎买。国家赎买的土地所有权属于国家，优先用于解决人均承包耕地面积差距过大问题，剩余部分按照市场化原则租赁给农业产业化企业经营。逐步放开政策，允许城镇居民携带资金、技术到农村租用土地承包经营权从事农业生产等经营活动，从而推动城乡统筹发展。

3.4　改进土地征用制度。完善失地农民的就业和社会保障机制

对征地要区别公益性和非公益性的不同性质，采取不同的用地方式。只有公益性项目才可以征地，对于非公益性项目要使用集体土地的，经土地行政主管部门审核后，集体可将土地使用权出让，但须与集体经济组织或农户办理手续。出让的方式可采取协议，也可通过招标、拍卖等形式。

征地补偿应借鉴城市拆迁补偿方法，按集体土地所有权市场价格补偿，以市场为基础，将补偿价格参照当前土地市场价格，实行公平补偿。强化全程监督。确保土地补偿资金足额到位。禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费和其他有关费用。

民国时期的土地制度范文第5篇

二、 土地“公平”与“效率”的问题：一个乌托邦式的理论解决方案 公平与效率，作为人类的基本价值取向是衡量一个国家社会经济发展与进步的重要标志。我国长期以来偏重于追求理想主义的“绝对平均”，而实际上全国各地农民人均占有的土地起点既不公平，又导致土地资源利用效率呈下降趋势。总之，这一乌托邦式的理论解决方案，只会误导高层决策者的视野，延迟我国进一步深化农地产权制度改革的进程。 （一）土地“公平”与“效率”的关系问题，既受到一定的社会政治制度影响，还取决于市场机制作用发挥的情况。在中国历史上，封建政府每一次进行较大规模的土地政策调整，一般会制定全国各地统一的标准，用"计口授田"办法满足农民平分土地的要求。战国初期魏国相李悝称："今一夫挟五口，治田百亩。"唐代"百亩授田制"规定：凡是有劳动能力的农户，都可以领取百亩之田耕种，劳动力与土地是相同的比例结合在一起。这种“均田制”是封建统治者对农民许下的承诺，从来没有变成一种社会现实。然而，我国自秦汉至清末的二千多年间，凡是由私有土地向国有土地转变，都会伴随着社会的动乱与逆转；国有土地向私有土地转化，则会促使农业生产恢复和国家经济繁荣。与此相适应，通过土地买卖与产权转移，又使租佃制经营方式成为封建土地关系的主要内容。这说明，中国几千年封建社会的土地分配调整与资源使用效率，始终处于一种流动状态的变化中。 （二）20世纪50年代初期，中国共产党领导下的全国性，是以乡村为单位平分土地，没有从根本上解决各地农民人均占有的耕地面积相差几倍、几十倍甚至上百倍的历史地域限制。从严格意义上讲，农民只是在同一村落内部占有土地相对的平均，而全国较大范围内的土地分配起点很不公平。早在1943年发现，"在农民群众方面，几千年来都是个体经济，一家一户就是一个生产单位，这种分散的个体生产，就是封建统治的经济基础，而使农民陷于永远的贫苦"[3]（p931）。令人玩味的是，建国初期的又使我国传统的农业社会得以完整保留、不断延续和长期固化。因此，在结束以后，由于各地农民拥有的土地数量存在着很大差异，每个农户掌握农业生产技术及管理水平、资本积累、心理需求、价值取向又不一样，这必然要求农业生产要素自由流动和重新组合。但是从1953年下半年到1956年末，在不到3年时间里就在全国范围实现了高级合作社，又把农民刚刚得到的土地、农具及其它生产资料都“归大堆”了，“共产”了[21]。这样，直到今天我国土地“公平”与“效率”的关系问题，也始终从根本上没有得到合理的解决。 （三）不管是判断土地“公平”的社会价值标准（主观上），还是衡量土地“效率”的经济指标（客观上），其相互矛盾性是显而易见的。因为，对土地“公平”与“效率”的关系取舍偏重不同，将会直接影响到国家土地法律制度和相关的政策制定。目前在我国理论界或政界，要幺主张土地所有制“非公即私”，要幺主张“起点公平或效率优先”，要幺坚持“土地集体所有、农户承包经营”的折中主义，都缺乏合乎国情实际的准确判断和数量分析的科学依据。现在的全国耕地面积只有18.51亿亩，人均为1.43亩，不足世界人均占有耕地水平的40%。近7年来，我国总耕地面积减少了1亿亩，人均只剩下1.2亩左右。已有1/3的省份人均耕地面积不到1亩，有660多个县人均耕地面积不足0.5亩，而联合国确定的土地对人口最低生存保障线是不低于0.8亩。在这种情况下，何谈土地的“公平”与“效率”呢？从国际比较分析看，中国农业从业人数是美国的123倍，农业劳动生产率却不到美国的1%。为什幺会存在如此大的差距呢？其实，恩格斯对“小农”的概念是这样表述的：“小农，是指小块土地的所有者或租佃者——尤其是所有者，这块土地既不大于他自己全家的力量通常所能耕种的限度，也不小于足以养活他的家口的限度。”[22] （p486-487）后来，列宁在研究19世纪末至20世纪初的俄国土地问题时，曾做过一个推算：假定一个农户至少要有15亩土地才能够维持最基本的生存条件，那幺俄国就有4/5的农户长年过着半饥饿的生活。而对于拥有一小块份地（15亩以下）的农民，他们不仅把自己长年束缚在有限的耕地上，而且又不能依靠它生存，所以陷于极端贫困的境地。总之，“在俄国，不仅地主土地占有制是中世纪式的，而且农民份地占有制也是中世纪式的。”[23] （p191）由此可见，中国的9亿农民长期走不出陷于贫困的泥潭，根源在于他们人均占有的社会经济资源比例太低。这是我国新时期正确地处理公平与效率关系问题的实质和核心。 三、"土地集中兼并"与"农民两极分化"是人为设置的一个理论陷阱 解决中国现实的土地问题，必须重新认识历史。国内史学界对于“农地私有自由买卖集中兼并两极分化农民战争王朝更替”这一组抽象的历史公式，已经被看成是定论。它是否符合中国社会的历史真实，是否合乎经济发展规律的一般逻辑呢？回答当然是否定的。 1.这一历史推论主要依据是旧中国的土地占有情况差距悬殊，即10%的地主和富农合计占有土地的70%～80%，而90%的农民仅占有20%～30%。这是中国共产党沿用政府1927年公布的估计数字，并不符合历史的真实性[24]。新中国成立后，我党在制定《法》过程中，通过实际调查得出的数据是，农民在前夕占有耕地的50%～72%，地主和富农仅占28%～50%，除个别乡村之外很少超过60% [25]。根据国内外学者最新研究结果表明，20世纪二三十年代，中国的农户有大约70%拥有部分土地，失地农民只占30% [26]（p113）。当时的全国平均地租率仅为40%～50%[27]（p44）。而导致出现“土地集中兼并”或“农民两极分化”的真正根源是政治强权，也不在于农地产权的买卖与流转。 2.这一历史推论与我党的价值取向基本上是一致的。因为“共产党人可以把自己的理论概括为一句话：消灭私有制。”[28]（p286）事实上由我党领导的中国土地革命以及发动农业集体化运动，都是服从、服务于政治目的而非经济的动因。它的基本特征是强制性制度变迁[29]（p40），主要依靠政治组织和国家意识形态去推动[6]（p1-4）。因此，始终认为：中国封建土地制度经常使农民把其收获物的四成、五成、六成、七成甚至八成以上奉献给地主阶级享用，“地主阶级这样残酷的剥削和压迫所造成的农民的极端的穷苦和落后，就是中国社会几千年在经济上和社会生活上停滞不前的基本原因”[30]（p587-588）。从延安时期创作的歌剧《白毛女》到“”期间又塑造出“收租院”，又一次更比一次显得夸张和虚假[31]，以至“”期间阶级斗争“年年讲、月月讲、天天讲”。“土地集中兼并论”或“农民两极分化论”，就是在这种特殊的政治环境下，才得以家喻户晓、深入人心。但是，政治运动终究不能代替经济规律，科学的与虚假的意识形态根本区别就在于理论与事实是否一致。 3.这一历史推论与中国土地资源分布结构和现实的国情也是不一致的。我国山地占国土总面积的33% ，丘陵占10% ，高原占26% ，盆地占19% ，平原仅占12% 。受客观地理条件限制和人地矛盾压力，再加上中国农民“诸子分家”的习俗制约，我国历史上从未出现过土地高度集中的现象。特别是近代以后，长江三角洲和珠江三角洲等农村地区已出现土地偏向于自耕农集中的趋势，经营方式具有相当的灵活性和比较高的效率[32，33]。更何况当今的9亿农民不再守着“一亩三分地”生活了。我们继续把土地看成是农民的第一生产要素或生活保障，这种认识已经显得不合时宜。 4.这一历史推论与现实的情况也有很大的出入。譬如，日本人均耕地面积仅相当于中国的1/3。为了防止农地集中兼并现象的发生，日本政府于1952年制定的《农地法》规定：每个农户土地规模最高限额为3公顷，严格限制农地产权转移。在1961年制定的《农业基本法》中，日本政府大力提倡农民转让土地和集中，还提供优惠贷款帮助农户购买土地。即使这样做，日本农户的土地经营规模从户均0.8公顷扩大到1.2公顷经历了35年[34]。特别是1980年至1993年的14年间，正是日本工业化和城市化发展的“黄金时期”，农地规模"纯集中度"只提高了11.1%[35]。可见在工业化和城市化发展水平很高的国家，农地规模扩大并不像一些历史学家说的那样危言耸听。再如，我国台湾与大陆同步实行农民土地私有制，1991年台湾当局实施的《农业综合调整方案》，抛弃了“农地、农有、农用”的基本方针，完全放开对农地利用的限制，允许农民买卖和转让土地[4]（p94-96）。从1968年到1997年的30年间，台湾农业人口的比例由41%下降到10%，农业劳动生产率上升了400%。但是，台湾的户均土地规模仅为1.1公顷，并没有比以前扩大多少。其办法是“代耕制”，即一个农户通常要承担十几户的田间劳动，主要依靠机械作业来提高农业劳动生产率。20世纪90年代初期，台湾农业80%的田间劳动仍由“代耕制”完成，并没有出现西方发达国家一个农场占有几百亩甚至上万亩土地的现象[36]。这使我们更加清醒地认识到，继续深化改革农地产权制度的重要性和紧迫性。

四、"土地福利化分配"与"确保国家粮食安全"果真是两全其美的妙计吗？ 20世纪90年代以后，中国政府一直把土地作为9亿农民的生活保障和确保国家粮食安全的社会政治问题来看待，忽略了"积极采取更加有力的综合措施，努力构筑农民收入持续增长的长效机制"的治本之策。顾名思义，所谓社会保障是指政府、社区、企业或其它中介组织向公民提供的养老、医疗、失业、救助等服务，对于农民来说，这是他们应该得到的权利。假如国家提供社会保障只是为少数市民服务，那就根本不叫社会保障。过去，曾严厉批评过国家卫生部是"城市老爷部"，只为少数市民服务而不替农民着想；现在，政府又把土地作为农民惟一的社会保障措施，这是为国家开脱向9亿农民承担社会保障的责任和义务。改革开放以来，东南沿海地区在很大程度上是把土地看成资本投资，这里的农民不再以土地为生，中西部粮食主产区的农民种地赔钱，又变成一种经济负担。在这种情况下，一方面强调在还没有其它手段可代替土地作为农民的社会保障时，稳定农民对土地的承包权就是稳定农村社会的一项带有根本性的重大措施；另一方面强调在解决人地矛盾问题上，要坚持"效率优先，兼顾公平"的原则，主要应通过发展二三产业、发展小城镇，逐步减少农业人口，引导土地使用权在农户之间合理流动，运用市场机制促进生产要素流动，这是治本之策[13]（p61-66）。这种看似"两全其美"的土地政策设计方案，其实是"自相矛盾"的，只会贻误我国农地产权制度市场化改革的进程。因为，即使到2030年，中国的农民人口仍将保持在8亿人左右，这期间的耕地面积还会减少5450万亩，人地矛盾只会加剧而不可能得到缓解。因此，试图“赋予农民长期而有保障的土地使用权”，既不能从根本上解决农民的土地产权问题，又会影响资源配置效率的提高，可以说公平与效率两者都不能兼顾。 时下，理论界的一些人士认为，中国政府推行农地私有化改革将难以确保13亿人口的粮食安全问题。这种推论是完全没有依据的。近年来，我国农村土地撂荒的场面是惊人的：从非农产业发展迅速的东南沿海地区到中西部粮食主产区，从边际产出率偏低的高寒山地到旱涝保收的基本农田，从季节性抛荒发展到经常性抛荒……照此继续发展下去，中国的粮食安全问题还能够确保吗？因此，21世纪中国新的国家粮食安全观至少应包括：全球开放观、市场调节观和结构与总量观等内容[37]。今后我国解决粮食问题的根本出路，在于充分发挥市场机制的基础性作用，促使土地、劳动力、资本、技术、信息、管理等生产要素流动，充分发挥新时期的9亿农民首创精神和超强可塑性 [38，39]，增强农地资源合理利用的弹性系数，提高粮食综合生产能力（另文专论）。加入WTO后，中国政府对农民仍有很大的支持空间，若按现在的农业税费与微量允许合计为3000亿元，相当于“黄箱补贴”水平的10倍[40]（p34-41）。因此，当务之急是继续加大国家对种粮农民的直接补贴，把中央财政资金落实到位，让农民在家赚钱比外出打工显得更容易一些。 五、改革国家征地制度必然会导致基础建设成本提高吗？ 国内一些学者提出，农地私有化将使9亿农民对国家政府征用土地“漫天涨价”，造成公共基础设施建设成本大增，以至影响到国民经济发展的速度问题。这种担心也是多余的。众所周知，新中国制定的第一部宪法中明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其它生产资料实行征购、征用或者收归国有。”这说明，农民的土地私有权开始就受到国家宪法的某些限制，政府保留了对农地最终的处置权。2004年3月，由全国人大十届三次代表大会通过的宪法修正案第二十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第二十二条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”与此同时，由于长期坚持农地集体所有制，还形成一种特殊的国家行政权力行使，即地方政府可以无偿的、无限期的征用农村土地，有时甚至连个别乡村干部把集体土地卖掉之后，农民还不知道是怎幺回事。可见，我国当前应当特别关注的问题是，必须彻底改革国家征用土地制度，要突出“公平补偿”和“正当补偿”的原则，切实加强对政府征地权力的限制，以阻止农业用地的大量流失。美国和其它西方国家都实行征用土地立法的方式，运用市场机制形成征地的“公平价格”，来征购私人的土地进行公共工程建设。这一制度的形成，又是以私有土地财产权神圣不可侵犯为基础。它不但保护了被征地对象正当的经济权益，而且还可以让公民监督政府经营公用土地的实际效果，促使公共基础设施建设质量不断提高，从而使土地私有制与政府公共财政及社会公益事业之间形成相互制约的反馈机制[41]。

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