国土空间规划编制技术范文第1篇

2021年，国土空间规划股将紧紧围绕局党组“三大提升、五大攻坚”行动，自觉主动融入“全面提升年”主题实践活动，以个人能力执行力提升带动规划工作提质增效，以股室整体担当作为争先创优，特制订2021年股室提升计划。

一、提升目标

（一）加强思想政治教育，提高政治站位

（二）加强专业知识学习，提高服务质效

（三）加强作风纪律建设，提高担当作为

（四）加强工作联动协调，提高团结协作

二、提升内容及措施

（一）狠抓学习充电，提升能力素质

1.系统学习政治理论，增强政治意识和理论素养，坚持思想引领实践。一是到2021年底，全员至少通读系列重要讲话15篇，做好笔记30页，深刻领会治国理政新思想、新理念。二是组织股室人员利用周三夜学时间学习中国共产党党史，做好学习笔记20页以上，切实做到学史明理、学史增信、学史崇德、学史力行。三是加强新政策学习，利用空闲时间认真学习党的五中全会精神，国家、省、市、县“十四五”规划，了解新发展、新理念、新要求，重点把握新时代自然资源管理新形势、新特点、新要求。四是加强新形势新要求对接，学习并贯彻落实国家、省、市、县重大会议精神，融入自然资源管理及日常空间规划业务，认真研读政府工作报告，做到紧跟时代与时俱进，服务生态文明建设和高质量发展大局。

2.重点学习政策法规，将《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》、《四川省市县国土空间规划编制指南》、《四川省镇域国土空间规划编制指南》、《四川省村规划编制导则》等与空间规划相关的法律法规、政策文件及技术规范装订成册，每周组织股室人员轮流领学、学习讨论，熟练掌握规划调整程序和法定要求，努力提高规划政策法规和专业知识水平，为精准高效服务提供政策法律支撑和必要知识储备。

3.辅助学习规划技能，组织股室人员学习掌握县、乡镇、村国土空间规划技术规程，熟悉控制性详细规划编制的技术路线和编制指南，熟练掌握运用Arcjis、CAD等业务软件套合叠加各类图件，熟悉规划地类和用地分类对接，确保项目选址精准落地，不越红线。

4.外出学习优秀案例，通过走出去、引进来等办法，学习考察周边市县及省外优秀成功规划案例，实地了解规划过程，增长规划见识素养；加强知名规划团队、大专院校规划专家的联系，经常做好与市局和兄弟县区的沟通交流，及时把握国土空间规划工作动态；落实以老带新，以具体案例帮助年轻同志提升写作技巧，提升整体写作水平和规划专业水准。

（二）狠抓行动落实，提升服务质效

国土空间规划牵涉方方面面，是一项打基础、重前瞻的技术工作，必须提前做好规划布局布点指引，需要把准社会发展大势、预判建设需求形势、落实重大决策部署。

1.关注热点需求，把空间留足留够。根据省厅文件精神认真研读文件，提前思考谋划，将2021-2022年急需用地的重点项目纳入近期国土空间规划实施方案，建立台账和矢量数据库，留足规划用地空间，确保提前介入，重大项目没有政策障碍。

2.瞄准职能职责，把规划编实编好。列出时间表和路线图，重点做好县级国土空间总体规划、村规划试点和镇域国土空间规划编制，结合本地实际搞好功能定位、空间布局布点指引等工作，确保规划能落地、好实施。

3.加强分工协作，把服务精准到位。明确股室人员武定方案，厘清内部分工协作界限，制定受理事项台账，每周一将工作任务纳入工作责任清单，时限办结，周五检查督促完成情况，工作做到周清月结；同时，对疑难杂症组织会商，对困难问题集体研究，确保团结协作，精准高效。

（三）狠抓克难攻坚，提升规划保障

当前，由于上一轮土地利用总体规划2020年底使用期限已满，上一版城乡规划不是法定规划，正在编制的国土空间规划还未形成正式成果，正处于国土空间规划过渡期，各种紧缺规划的编制一时难以到位，亟需抓紧解决规划中出现的缺规矛盾和问题。市局已将国土空间规划攻坚纳入2021年“三大提升、五大攻坚”行动之列，足见对空间规划的高度重视。

1.总规控规同步推进，相互完善补充。县域国土空间总体规划计划5月底形成初步成果，回水-花家坝片区控详规和江南城区控详规同步编制，也必须在5月底形成初步成果，特别是要明确江南城区、回水-花家坝片区的道路体系、竖向设计，结合地形地貌优化空间格局，并与总规相衔接。

2.村规镇规同步试点，累积经验良法。瞄准2023年全县镇（乡）域国土空间规划编制全覆盖、村规划应编尽编的目标，今年必须按规定的时间节点和要求完成白驿岫云村村规划试点并通过审查备案，启动元坝、歧坪、白驿3个镇域国土空间规划编制，探索办法，积累经验，为明后两年大范围编制乡村规划奠定坚实基础。

3.编规联网同步建设，坚持软硬兼施。“一张图”系统是空间规划体系建设的“软件”，规划编制是空间规划体系建设的“硬件”，要在4月底前完成我县国土空间规划“一张图”系统建设实施方案编制、落实经预算并送县政府投资评审中心评审，5月完成需求论证和招标采购，6月底启动建设，与国土空间规划编制审查同步推进，确保按时按要求通过“一张图”系统上报并审查备案。

4.内外协作同频共振，打通堵点痛点。加强各股室之间的沟通协调，对需要其它股室支持协助事项重点清单，多些韧性与执着，能当场落实的立即落实销号，不能当场落实的追踪销号完成，不能长期过拖过磨，不了了之；对其它股室需要我们支持协作事项，多些理解与耐心，不推诿不扯皮，按时按要求支持到位，决不能因为工作怠慢而贻误工作。

二、存在的困难

一是工作头绪多，股室人手不足，急需加派人员；二是股室人员规划业务不熟，对规划法规政策一知半解或知之甚少，规划系统性、专业性把控不足；三是工作系统性、统筹性把握不好；四是深入现场调研不足，

主要措施

1.结合《城乡规划法》、《土地管理法》（最新修订版），对规划编制审批流程，耕地保护、农用地转用、宅基地审批、土地征收、违法用地处理等深入学习研究。

2.结合中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的学习，明确国土空间规划的时代背景、体系要求和目标任务，通过整合“一张底图”实现“多规合一”。

3.主动投入党史教育，通过党史学习发扬共产党人艰苦奋斗、顽强拼搏、无私奉献、服务人民的精神，以昂扬斗志、蓬勃朝气努力克服工作中的各项困难，创造工作佳绩。

国土空间规划编制技术范文第2篇

【关键词】三规 矛盾 整合 推进

一、三规内涵及运行现状概述

“三规”是指国民经济和社会发展规划（以下简称经规）、土地利用总体规划（以下简称土规）和城市总体规划（以下简称城规）。

经规源于《宪法》，是全国或者某一地区经济、社会各方面发展的总体纲要，具有战略意义，内容涵盖了规划期内经济社会发展的方针政策、战略目标、主要任务、实施重点等。由中央、省、市各级政府负责编制本区域内的经规，同级人大负责审查和批准，规划编制成果由本级经济发展和改革部门负责实施和监督。

土规源于《土地管理法》，是指在土地利用的过程中，为达到一定的目标，对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。由中央、省、市各级政府负责编制本区域内的土规，中央、省级人大负责审查和批准，规划编制成果由同级土地资源主管部门负责实施和监督。

城规源于《城乡规划法》，是依据国民经济和社会发展规划，结合地方实际所作的一定期限内的综合部署和具体安排，内容涵盖了城市的规模和发展方向、实现城市的经济和社会发展目标、城市土地利用安排、城市空间布局规划等。由中央、省、市各级政府负责编制本区域内的城规，中央、省级人大负责审查和批准，规划编制成果由同级城乡规划主管部门负责实施和监督。

从编制内容上看，经规是总纲，土规空侧重耕地资源保护，城规侧重城乡空间布局安排;从法律地位上看，城规和土规应依据经规编制，城规在建设用地规模上应依据土规来确定。

但在“三规”的实施中，由于在法律、技术及审批实施机制等多方面存在模糊或冲突，目前“三规”的编制及实施相互衔接较少，难以避免相互冲突的出现，根本无法形成发展合力，反而造成了管理上的混乱，项目落地、开发建设的低效，也影响了规划的稳定性和长久性。

二、“三规”之间存在的矛盾

（一）编制理论、规划期限不同导致“三规”各行其是

经规以“发展”为主要理念，应符合上层经规要求，并在编制经规前，进行经规纲要及经规前期重大课题研究，作为经规编制的依据，规划期限5年，灵活性较强;土规以“土地用途管制”为主要理念，规划在符合上级土地利用总体规划、国土整治规划要求的前提下，依据本级土地利用总体规划大纲、本级经济社会发展规划及规划前期相关专题研究进行编制，规划期限15年，稳定性较强;城规以“城市工作、居住、交通和游s四大功能活动相互协调发展”为理念，规划在符合上级城镇体系规划和上级城市总体规划基础上，依据本级国民经济和社会发展规划并衔接本级土规，所作的一定期限内的综合部署和具体安排，规划期限一般为20年，稳定性较强。

由于“三规”年限不同，规划着眼点、规划理念、理论依据不同，导致编制目标、编制成果出现“各行其是”的客观现象。

（二）规划依据法律、法规不同，审批机制不同导致三规编制、审批难以协调

经规来源于《宪法》，依据《国民经济和社会发展编制条例》及配套规范、技术标准，由各级发展改革部门编制，经上级发展改革部门审核，报同级人民代表大会批准后实施，因此，本级政府有较大决定权，审批及实施时效性较强;土规来源于《土地管理法》，依据《土地管理法》及其配套、相关的法律法规、《土地利用总体规划编制审批规定》等规章规范、技术标准，由各级国土资源部门编制，经上级国土资源部门审核，按权限分别报国务院和省级人民政府批准后实施，本级政府的决定权较小，规划审批实施的时效性较弱，且本级政府不易调整修编;城规来源于《城乡规划法》，依据《城乡规划法》及其配套、相关的法律法规、《城市规划编制办法》等规章规范、技术标准，由各级规划建设部门编制，经上级规划建设部门审核，按权限分别报国务院和省级规划主管部门批准后实施，而实施总体规划的控制性详细规划根据权限不同由上级政府或本级政府审批，本级政府的决定权和规划审批实施的时效性介于经规和土规之间。

从法律地位上来讲，经规是总纲，是土规、城规编制的依据，但在实际编制过程中，三者之间衔接较少;而且从审批机制上来讲，经规是本级审批，城规和土规以“上位审批”为主，地方决定权相对较小，强制性和约束性相对较强，这种错位造成三者编制、审批之间协调困难。

（三）编制内容、技术手段和编制成果表达方式不同，导致“三规”成果难以实现协调通用

经规关注的是政策、目标、发展速度和重点项目安排等增长指标，重点是指标，空间资源安排布局方面契合度较弱;土规关注的是建设用地规模总量、耕地保有量、基本农田保护面积和土地的治理、保护等约束条件，强调耕地保护和土地天然界限，对于城镇发展布局及土地集约利用考虑较少;城规关注的是城市经济和社会发展目标、城市性质、规模和建设标准、 发展方向、安排城市用地的功能分区和各项建设的总体布局、公共基础设施布局、规划实施步骤和措施等，重点是建设用地的安排规划，对耕地等非建设用地及土地占补平衡等问题研究较少。

经规偏重宏观调控，成果包含文字描述和项目库，在技术手段上主要采用的是经济统计和社会调查;土规和城规成果包含文字描述和空间图纸，具体实施依据空间图纸，技术手段主要运用空间分析法和制图表达，而城规图纸表达工具上主要依托AutoCAD、Photoshop等软件，基于GIS技术的信息平台只是辅助的分析工具，土规图纸表达工具主要是依托一套完善的“3S”（GIS、RS和GPS）信息技术平台和庞大的土地资源数据库，且土规、城规数据存在采用不同坐标系统的普遍现象，数据转换后有误差存在。

基于以上差异，“三规”从编制前期阶段开始，就存在诸多内容和技术手段、表达方式上的不相容，导致编制成果不尽专业术语、名称不尽相同，而且数据表达及读取方式、坐标体系也会有差别，目前“三规”成果的协调通用存在太多难以逾越的障碍。

（四）多头管理，规划实施部门之间各自为政，造成规划低效、失效

“三规”由于管理部门不同，且部门之间存在职能交叉和冲突，必然造成对三规的理解上存在部门差异，因此三规的管理部门在编制阶段因部门职能及编制准则不同而不能够很好地进行规划衔接，而在规划实施阶段三规有相互制约，这种矛盾和制约导致项目可能要在不同部门间反复审批，反复修改方案以适应不同规划的要求，甚至会反复对“三规”中的部分规划进行调整，大大降低了项目落地的效率，甚至会产生项目根本无法落地的情况，实质上是导致了规划实施的低效、甚至失效。

三、“三规”整合的推进建议

（一）修改完善相关法律法规

首先要明确一点，专业性规划的法律法规要充分衔接综合性规划的法律法规，不能相冲突，经规源于《宪法》这一根本大法，故从法律地位角度，土规、城规应以经规为编制依据。但是《宪法》只是明确了经规，并未对其做详细规定，而城规、土规都有其专门的法律和详细明确的规定，因此，为体现“三规”的权威性和一致性，有必要进行统一立法，将“三规”的立法统一到一个权威法律上来，并在法律统一的基础上，对法规、规章等进行整合，达到三规编制、审批要求的一致性，为三规整合工作的开展奠定法律基础。

（二）融合编制理论

首先，融合“三规”指导思想，即经规指导国家发展的阶段性战略纲领，是最上位规划，国土规划和城市规划是专业性规划，必须符合经规的强制性内容要求。第二，融合三规性质及规划目标，将区域经济发展、文化建设和民生项目安排与土地资源保护、城市的规模和发展方向以及区域城乡建设用地空间布局进行融合，形成“三规”一致的规划性质和统一目标体系。第三，融合规划理念，将发展、土地用途管制、城市功能活动等规划理念进行融合，统一用来指引“三规”的规划编制。

（三）整合技术标准

可以考虑将“三规”统一到一个规划体系的名称之下，比如可以将“三规”统称为“三规综合体系规划”或者其他，并将“三规”各自的专业术语、图示、规划分区、用地分类等进行融合，形成统一的技术标准。

平衡考虑三规规划期限长短的利弊，强化实施稳定性，兼顾调整灵活性，建议考虑将“三规综合体系规划”的规划期限明确为10年到15 年，每2到3年评估调整一次，每5年修编一次，以增强三规的时效性和宏观调控功能，满足经济社会快速发展的需要。

参照土规、城规数据库建设标准，建立“三规”数据库标准，整合形成可以通用的空间数据标准体系。在发展目标、坐标系统、用地分类、用地边界和空间管治等技术标准上探索“三规”的对接与统一，努力在技术层面消除“三规”的矛盾和冲突。

（四）完善组织架构，畅通部门协作机制

完善组织架构，畅通部门协作机制是实现“三规”整合的关键所在，从目前的体制机制和管理业务量来看，进行体制改革，把“三规”的编制实施部门整合到一个部门的方法实施起来难度较大，鉴于此，目前阶段应重点加强部门统筹协调，畅通部门沟通机制，稳步协调推进“三规”整合。

规划编制前期阶段，为确保解决部门事权差异，应建立一个能够在“三规”整合规划编制、审批及实施各阶段统筹协调相关部门的特定机构，比如建立“三规综合体系规划领导小组”，亦或是成立“三规综合体系规划编制委员会”等议事机构，这个机构贯穿于“三规”整合从编制到实施、监督的整个过程。

在规划编制阶段，需要由统筹协调机构牵头、相关部门共同参与，建立部门联动、公众参与的协作模式。由牵头部门明确统一的规划目标、技术标准及各部门责任分工，各责任部门要各自落实推进，并相互衔接。

在规划审批阶段，由统筹协调机构召集相关部门及专家、公众统一论证、统一报批，部门、专家、公众意见的采纳和成果完善工作仍由相关职能部门各自负责推进，如此既能保证规划编制审批的效率，又避免了规划的交叉和冲突。

在规划实施及后续监督阶段，原则上建议相关部门按照各自职责分工分头实施“三规”整合成果，如此利于建立相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。统筹协调机构应根据“三规”实施特征，优化管理模式，完善相关部门审批流程，并建立相应的考核和监督机制，各部门相互监督，定期评估实施效果并提出改进措施，实施过程中如出现需要协调的问题，反馈到统筹协调机构，由统筹协调机构协调解决。同时应鼓励公众参与，充分利用社会监督来促进“三规”整合工作的不断完善。

参考文献：

[1]黄叶君.体制改革与规划整合――对国内三规合一的观察与思考[J].现代城市研究，2012，（02）.

[2]王俊，何正国.三规合一基础地理信息平台研究与实践──以云浮市三规合一地理信息平台建设为例[J].城市规划，2011，（S1）.

[3]姚凯.资源紧约束条件下两规的有序衔接――基于上海两规合一工作的探索和实践[J].城市规划学刊，2010，（03）.

[4]赖寿华，黄慧明，陈嘉平，陈晓明.从技术创新到制度创新：河源、云浮、广州三规合一实践与思考[J].城市规划学刊，2013，（05）.

[5]黄叶君.体制改革与规划整合――对国内三规合一的观察与思考[J].现代城市研究，2012，（02）.

国土空间规划编制技术范文第3篇

【关键词】土地储备规划；可行性；成果内容

1. 土地储备规划的概念

土地储备规划是各级政府在一定的区域内，根据其当地自然地理、社会经济等条件，对所储备的土地在空间、时间、规模上进行总体安排和布局。

2. 土地储备规划的背景

我国开展土地储备工作相对较晚，管理模式长期处于模仿和探索阶段。由于缺乏规范可行的管理模式，土地储备工作一直处于人手管理的形式。随着时间的推移，储备项目的增多，越来越容易产生混乱，给日常管理工作带来很多不便。2007年，国土资源部、财政部、中国人民银行联合了《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号），进一步完善国家关于土地储备的法律法规，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力。

在此基础上，土地储备工作为实施区域土地开发，推进产业结构调整升级起到积极的作用，同时也为交通、城建和部分国有资产经营单位通过土地收储运作推动基础设施和公益建设项目的运作。但由于缺乏有效的土地储备规划，储备土地不能很好地与土地利用总体规划、城市总体规划等衔接，造成无法合理用地，产生了较多历史遗留问题。为提高土地储备的可操作性和效率，有效指导以后的土地储备工作，需要编制土地储备规划。

3. 编制土地储备规划的可行性

（1）政策上可行

近年来，土地储备作为土地市场的重要环节和组成部分，已成为各地土地管理部门关注的热点和工作重心。为了更科学有效地指导土地储备工作，各地纷纷编制土地储备规划（计划），大大促进了土地储备工作的有序、有效进行。特别是《土地储备管理办法》（国土资发[2007]277号）的颁布实施，为土地储备规划的编制提出了新的指导思想。其中：第七条要求市、县人民政府国土资源管理、财政及当地人民银行相关分支行等部门应根据当地经济和社会发展计划、土地利用总体规划、城市总体规划、土地利用年度计划和土地市场供需状况等共同编制年度土地储备计划，报同级人民政府批准，并报上级国土资源管理部门备案。因此，编制土地储备规划（计划）符合国家的政策要求。

（2）技术上可行

目前以数字化虚拟、地理信息系统（GIS）为基础的空间信息技术在土地管理、城市规划等行业的应用越来越深入，包括第二次全国土地调查、土地利用总体规划、城市规划等重大项目，实现了图、数和空间的无缝结合。通过完备的数据库成果，能够科学管理土地资源，减少工作失误，提高工作准确度。因此，运用空间信息技术进行土地储备规划也是大势所趋，并且能实现与土地利用总体规划、城市规划等成果衔接，提高规划的可操作性。编制土地储备规划在技术层面上可行。

（3）经济条件成熟

我国开始推行经济改革和对外开放政策以来，经济增长一直保持在高位水平上。在近20多年的经济发展中，国家在对经济发展的宏观调控方面认识不断深化，经济调控的手段日趋多样化，调控的水平不断提高，标志着中国经济的增长日趋成熟，省、市、县等各级政府均积累了一定的财政基础。经济条件的成熟，衍生了对土地储备规划的需求，土地储备规划同样也会作为社会经济发展的催化剂，为经济发展提供思路和方向，两者相辅相成，相互促进。由此，编制土地储备规划能够得到各级政府有力的资金保障，经济上可行。

5. 编制土地储备规划的工作内容

土地储备规划是一项系统性、专业性很强的专题规划，其工作内容主要包括：（1）开展前期专题研究，调查和分析土地利用、储备开发、供应的现状特点；（2）调查和分析土地储备工作的组织结构、工作流程、工作绩效与经验，把握城市土地储备工作面临的问题和关键点；（3）协调上层次规划（城市总体规划、土地利用总体规划及国民经济发展计划），提高土地储备规划的可操作性；（4）对规划范围内建设用地供应潜力、规模、布局等进行全面摸底；（5）依照城市空间发展规律，正确预测规划期土地储备的需求的范围；（6）根据土地储备的现状调查和预测结果，制定土地储备规划方案，从土地储备的规模、结构、布局和时序等对储备土地进行合理安排；（7）重点阐述规划期内土地储备的近远期目标以及各阶段（年度）的任务、计划及资金安排等；（8）分析土地储备规划预期达到的社会、经济效益；（9）提出符合地方发展的相关建议，制定切实可行的规划实施保障措施；（10）编制土地储备规划图件，做到文本、图件、数据一致；（11）建立土地储备规划数据库；（12）安排方案成果的部门讨论及开展专家咨询工作；（13）提交成果验收。

6. 土地储备规划的成果内容探索

目前，我国还没有对土地储备规划颁布详细的规程规范，各地开展土地储备规划，其成果内容五花八门，没有统一的成果标准。在参考了土地利用总体规划、城市规划等成果要求的基础上，土地储备规划的主要内容应该包含以下方面：

6.1 文本

（1）总则：描述规划项目的目的、原则、依据、范围、期限等；（2）现状与目标：描述规划对象的地理区位、历史沿革、社会经济，以及土地储备的现状情况，土地储备的目标等；（3）土地储备潜力测算：主要分析和预测规划对象各类型储备土地的潜力；（4）土地储备规划方案：主要描述土地储备的规模、结构、布局和时序安排等；（5）近期重点储备计划：主要描述近期重点安排的土地储备项目；（7）效益分析：主要计算土地储备达到的社会、经济效益；（6）规划保障措施：主要描述实施本规划的相关建议和举措。

6.2 编制说明

（1）项目概况：主要描述规划项目的由来、意义等基本情况；（2）规划编制过程：主要描述规划编制的流程、方法等；（3）基础数据说明：描述规划采用的基础数据的来源、种类等；（4）问题研究与分析：主要分析当前土地储备的问题和不足；（5）规划方案说明：描述确定规划方案产生的依据、数量、时序关系等；（6）规划方案可行性评价：从社会发展、经济增长等方面描述本方案带来的效益。

6.3 规划图册

（1）土地潜力分析图：反映土地储备潜力等级和空间分布；（2）储备土地空间分布图：反映当前土地储备的空间分布；（3）储备土地结构图：反映储备土地的结构种类；（4）储备土地时序图：反映土地储备项目的时序安排；（5）轨道交通储备规划图：反映轨道交通的土地储备空间分布和时间安排；（6）工业用地储备规划图：反映工业用地土地储备的空间分布和时间安排。

参考文献

[1]何芳 叶嫔华 土地储备也应编制规划 中国土地2006年11期.

国土空间规划编制技术范文第4篇

一、依托城规委作用，健全创新“多规合一”体制机制

“多规合一”是指在一级政府一级事权下，强化国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境保护、文物保护、林地与耕地保护、综合交通、水资源、文化与生态旅游资源、社会事业规划等各类规划的衔接，确保“多规”确定的保护性空间、开发边界、城市规模等重要空间参数一致，并在统一的空间信息平台上建立控制线体系，以实现优化空间布局、有效配置土地资源、提高政府空间管控水平和治理能力的目标。根据国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》关于全面推行城市规划委员会制度的要求，青岛市力求在充分发挥市城乡规划委员会原有职责基础上，整合“多规合一”工作职责，实现城乡规划与“多规合一”工作的相互促进，互相融合。在市城乡规划委员会加挂市推进“多规合一”工作领导小组牌子，并根据工作需要，调整了成员单位。领导小组负责研究工作总体计划、技术规范，协调解决各专业规划衔接中的重大问题。领导小组办公室设在市规划局，负责拟订“多规合一”工作计划、推进措施，组织编制技术规范；组织各规划空间数据的叠加、对比、衔接等具体工作。为重点解决各类规划衔接中的技术问题，青岛市还专门成立了由相关部门业务骨干组成的技术专责小组，集中进行规划图比对，解决图斑调整中的技术性问题。在坚持“总量控制，结构调整”的原则下，市编办对承担多规合一工作的机构及人员编制进行了调整加强。

二、扩大多规范围，将海洋纳入其中，体现城市特色

国家试点工作要求的“多规合一”范围着力强调经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划。青岛市结合海洋城市发展特点，扩大了多规范围，将海洋规划也纳入多规合一范围，实现陆海统筹规划。青岛市拥有711公里的海岸线、49个海湾、120个岛屿，滩涂面积370平方公里，海域面积1.2万平方公里，是陆地面积的2倍。同时，承担着建设国家海洋科技自主创新领航区、国家海洋生态文明示范区、海洋经济国际合作先导区、陆海统筹发展实验区等部级海洋特色功能区建设发展任务。海洋资源非常丰富，海洋管理工作任务较重。通过将海洋规划纳入“多规合一”，使得陆海统筹的理念贯彻到发展战略、规划布局、资源管理、环境保护等各环节，海洋生态环境红线划定、海岸带综合保护等措施可通过规划统筹衔接落到实处。

三、以“多规合一”为依托，统筹城市空间资源

按照国家现行法律规定，副省级城市承担的有法定依据的规划80多种，还有若干非法定规划，这其中既有综合性规划、建设计划型规划，还有控制性规划。各类规划都有各自独立的编制体系和技术标准，容易出现项目用地难落实，空间布局冲突等问题。由于规划之间的矛盾，各实施主体“选择性”实施规划的自由裁量权过大，因为规划矛盾而消耗的成本过高。青岛市以国民经济和社会发展规划为依据，加强土地利用总体规划、城乡规划、生态环境保护规划、主体功能区规划、海洋规划等各规划衔接，可以有效统筹城乡空间资源配置，优化城市空间功能布局，促进节约集约用地，确保国家及省、市重点发展区域规划和重点发展项目顺利落地实施，保障经济、社会、环境协调发展。同时，以“多规合一”为契机，统筹规划、建设、管理环节，提升城市工作系统性。

四、以“多规合一”为基础，深化行政审批制度改革

国土空间规划编制技术范文第5篇

我国的空间规划体系形成于计划经济时期[6],经过多年实践探索与调整，逐步构建起包括国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划和生态功能区划等的空间规划体系，在优化开发格局、合理配置资源、促进区域协调发展方面发挥了重大作用[7].但是，各类规划编制分别由不同部门主导，由于缺乏部门之间、规划之间有效的协调与衔接机制，空间规划存在规划体系紊乱、规划功能不清、总体协调与局部冲突现象并存等突出问题，如何建立统筹协调机制，促进规划之间协调与融合是政府、学者近年来关注的问题[8],需要把完善区域规划的形成机制，作为加快行政管理体制改革、规范政府行政行为的一项重点工作抓好[9].

党的“十八大”报告提出要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀。2011年我国城镇化率超过50%,已进入新的“城市时代”,在城镇化发展的新阶段，创新空间规划整合与协调机制，探索建立协调衔接、科学合理的空间规划体系和“多规合一”的有效途径，对于发挥城乡规划的引领和龙头作用，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进形成生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的空间格局具有重要意义。推进主体功能区规划、产业发展规划、土地利用规划、城乡建设规划、生态环境保护规划“五规合一”,构建新型的空间规划体系也是山西省国家资源型经济转型综合配套改革的重要任务和推进以“一核一圈三群”为主体，协调发展的省域新型城镇体系的重要工作。为此，有必要在梳理我国空间规划问题、实践探索基础上，以山西省为例，来探讨省域空间规划整合与协调的框架、路径与方法。

一、空间规划体系协调面临的主要问题

我国的空间规划开始于1960年代的农业区划工作，1980年代以后，逐渐确立了以区域开发规划（包括国民经济和社会发展规划的相关部分）、土地利用规划、城乡规划（城镇体系规划、城镇总体规划）三大规划为核心的空间规划系统。目前，空间规划体系呈现出依据行政体系设置的并行体系特点，大体上分为四类：一是发展与改革委员会系统主导编制的国民经济和社会发展五年规划、主体功能区规划；二是城乡规划建设系统主导编制的城镇体系规划、城镇总体规划、城镇详细规划和乡村规划；三是国土资源系统主导编制的土地利用总体规划；四是环境保护系统主导编制的生态功能区划[10].产业发展规划，如农业发展规划、行业振兴规划等也有涉及产业布局的内容，但多数难以落实到具体的用地规模和位置。从协调角度来看，各种空间规划存在法律授权、行政部门分割、规划的技术标准、目标、重点和管理方式等方面的差异，给规划的协调与衔接造成了一定困难。

1.规划法律依据不同，缺乏主导性的空间规划。

各规划的职能决定法律地位的差异，法律地位反过来影响规划的实施效能。从法律依据来看，国民经济和社会发展规划的依据是宪法，法律地位高于城乡规划和土地利用总体规划；城乡规划、土地利用总体规划依据分别是《城乡规划法》和《土地管理法》；主体功能区规划、生态功能区划等依据是国务院行政规章，理论上法律地位较低。从实践层面来看，《城乡规划法》规定城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为二十年，但国民经济和社会发展规划的规划期限通常为五年，以五年期限的国民经济和社会发展规划来指导二十年甚至更长期限的城乡规划编制，显然难以具有现实操作性。国家“十二五”规划纲要提出，“发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。”而在法律依据方面，主体功能区规划法律地位又低于城乡规划和土地利用规划。

国外空间规划体系多以单一体系为主，即一个行政层级往往以一个主导的空间规划来指导全区域的空间发展策略。而我国目前的空间规划编制、实施和监督主要是部门来承担的，由于规划法律依据不同、规划审批权限、规划控制和引导的着力点不同，在同一区域层面，缺乏具有法定意义的起主导作用的空间规划，导致规划之间的脱节，甚至相互抵触。

2.基础数据、技术标准与技术路线不一致，缺乏规划编制的协调衔接机制。

不同类型空间规划之间的协调，实际工作中会遇到编制所依据的基础资料、统计口径、分类标准、编制内容、编制技术路线等技术性操作层面的问题。如城镇总体规划和土地利用总体规划之间，矛盾主要表现为：第一，规划编制所依据的基础资料、数据统计口径不一致；第二，规划编制采用的用地分类体系和标准不一致；第三，规划的出发点不同，技术方法不同。城镇总体规划的基本思路是根据区域经济社会发展的需求，采用以地区发展需求为主导的方法，从安排用地的角度看，更侧重于“以需定供”,遵循自下而上的技术路线。土地利用总体规划主要采用“以供定需”的方法，确定建设用地规模，反映的是自上而下的调控意图。规划理念和编制程序的差异，使得规划在用地规模、空间安排方面更加难以做到协调与衔接[11].

3.规划编制时间和期限不一致，缺乏规划实施的协调与衔接机制。

在规划期限方面，土地利用总体规划的规划期限由国务院确定，具体由国家土地行政主管部门对各级土地利用总体规划的规划基期、基期数据及规划期限做出安排。而城镇总体规划，其规划期限一般由负责组织编制规划的政府根据城镇的发展情况、发展趋势等报经上级政府同意后确定。国民经济和社会发展规划期限以“五年”为基准，滚动编制。主体功能区规划和生态功能区划为近年新出现的空间规划，在编制时间和期限方面与前两者的协调也缺乏明确规定。由于各种规划编制时间不同，造成规划基期、基础数据及规划期限等的不同[8],难以在实际实施中进行协调与衔接。

4.审批和实施制度自成体系，尚未形成衔接顺畅的管理工作制度。

城镇总体规划实行分级审批制度，从直辖市到建制镇，相应的总体规划审批也由国务院一直到县级人民政府，均拥有规划审批权。土地利用总体规划则规定了十分严格的审批制度，只有国务院和省级人民政府能够审批土地利用总体规划，乡镇土地利用总体规划可以由省级人民政府授权所设区的市、自治州人民政府批准。论文格式国民经济和社会发展规划由同级人代会审议通过，产业规划、生态环境规划等由同级人民政府审批，上级规划对下级规划控制较弱。不同规划的审批和监管层次，依据规划的作用地位和行政效力而有所不同，审批和实施制度自成体系，导致上下级规划之间层次不清和不同规划之间的矛盾。

二、空间规划整合与协调的实践探索

为适应城镇化和城乡统筹发展的新形势，强化规划在城乡建设和经济社会发展中的引领和控制作用，近年来，我国各地区积极探索规划统筹协调新机制，加快推进规划理念、规划重点、规划方法、规划实施等方面的改革，不断完善城乡空间规划体系。根据实践探索的特点，结合已有的研究[11-14],概括为三种模式：

1.以行政机构改革与职能调整推动规划整合模式。

上海、天津、武汉、深圳等大城市，通过规划和国土部门整合建立“规划与国土资源管理局”的规划管理体制改革，推进以城市总体规划和土地利用规划“两规合一”为主导的规划协调。例如，2008年，深圳规划和土地管理部门合并成立规划国土委员会，将城市总体规划和土地利用总体规划统一由总体规划处负责，“两规”协调的力度大大提高，目前深圳“两规”在建设用地规模范围、基本农田保护等约束性指标上实现了充分协调和统一。其经验是：第一，近期建设规划成为“城规”与“五年规划”衔接的重要抓手，积极推动由近期建设规划和“五年规划”构成的综合协调各项城市建设行为的“双平台”建设。第二，为了进一步推动规划协调与有效实施，强化近期建设规划年度实施计划的编制，不仅使其已经成为推动“城规”实施的有效手段，还是实现“城规”与“五年规划”对接与协调的重要途径。

2.以城乡总体规划为统领的城乡统筹规划协调模式。

广州、成都、浙江等，以城乡空间总体规划为统领，推进规划的协调。广州市通过编制和实施《广州城市总体发展战略规划2010-2020年》，率先探索以战略规划为统领，来协调主体功能区规划、城市总体规划与土地利用总体规划，促成“三规合一”,重点是实现“一张图、四条线、六统一”,即建立城市规划建设“一张图”,统筹划定生态、基本农田保护和城乡建设用地、产业区块范围“四条控制线”,实现发展目标、人口规模、建设用地指标、城乡增长边界、功能布局、土地开发强度等“六统一”.成都市以全域成都规划为总架构，一张图统领全局，坚持“六大统一”原则（空间统一谋划、资源统一配置、政策统一制定、管理统一架构、标准统一设立、生态统一保育），实现了规划对城乡一体化的统领，确保统筹城乡发展在各区域和各领域整体协调推进。浙江省通过编制市（县）域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一张图”,并将其作为各项衔接的基本平台。按照“分段衔接、侧重近期、总量平衡、留有余地”的原则，以五年为一个时段开展规划间的协调工作。

3.以重庆市、太原市为代表的“四规叠合”协调模式。

2007年，重庆市被定为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区。以此为契机，将区（县）城乡总体规划试点作为规划编制体系改革的重要环节。2009年，重庆市发展与改革委员会主导编制经济、城市、土地、环境保护“四规叠合”实施方案，在总体上不改变现有四大规划的编制方式和程序的基础上，按照“功能定位导向、相互衔接编制、要素协调一致、综合集成实施”的原则，探索规划衔接与协调的实施机制。

太原市结合新一轮城市总体规划，在山西省率先推进城市、经济、土地、环境保护“四规合一”探索，在中心城区城市建设用地规模和范围等方面土地利用总体规划与城市总体规划进行衔接，并且同步开展规划环境影响评价，做到了与土地利用总体规划、城市总体规划、产业发展规划、环境保护规划的相互协调、有机统一。

三、完善空间规划体系的基本思路与框架

建立和完善空间规划体系，核心是将目前多部门主导的，涉及空间开发与利用的各种规划进行整合，合理界定各种空间规划的功能定位和规划内容，进一步理顺现有空间规划之间的内在联系和相互关系[15].针对山西省各类空间规划编制现状，立足现有“多规并存”的规划编制体系，完善空间规划的基本思路是，遵循“强化龙头，横向协调；完善层次，纵向指导”路径，改变现有空间规划“群龙无首”的局面，确立国民经济和社会发展规划纲要的指导地位，明确主体功能区规划的基础地位和市县域城乡总体规划的龙头地位，理清规划体系的功能分工，抓紧编制实施主体功能区规划，做好相关规划与主体功能区规划的协调衔接，试点开展市县域城乡总体规划，注重研究编制重点区域协调发展规划，加快形成全域覆盖、城乡统筹、功能清晰、横向协调、上下衔接的空间规划体系。

1.省域层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基础的空间规划体系。

编制和实施“主体功能区规划”,是推动形成人口、经济和资源环境相协调的国土空间开发格局，加快转变经济发展方式，促进经济长期平稳较快发展和社会和谐稳定的重要手段。“十八大”报告中提出，要加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。国家“十二五”规划纲要提出，“发挥全国主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性、基础性和约束性作用。按照推进形成主体功能区的要求，完善区域规划编制，做好专项规划、重大项目布局与主体功能区规划的衔接协调。”因此，在省域层面要加快探索建立以国民经济和社会发展规划纲要为指导，以主体功能区规划为基础的协调衔接的省域空间规划体系。

突出国民经济和社会发展规划纲要的战略导向，切实增强战略性和宏观性，突出指导方针、战略任务、空间布局和重大举措。改变规划内容无所不包、涉及领域过宽的状况，减少由市场机制发挥作用领域的内容，进一步充实政府履行公共职责的内容。突出主体功能区规划在国土空间开发方面的战略性和基础性地位，加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展；科学界定规划编制领域，理清规划体系的功能分工，推进相关规划与主体功能区规划的协调衔接。[ LunWenData.Com]

切实加强区域规划编制，随着经济社会发展，以跨行政区的特定区域为对象编制的区域规划已成为规划体系的重要组成部分。要按照主体功能区确定的功能分区，加强都市圈、城镇群等需统筹规划、协调发展的重点开发地区和生态功能区、重点农业区等限制开发地区的区域规划工作，强化区域规划在相应特定区域的指导性、统筹性和约束性，增强编制工作中部门、地区之间的衔接和协调，发挥区域规划统筹协调区域发展的作用。进一步明确专项规划定位，坚持突出重点、有所为有所不为，合理界定规划范围与内容，切实改变目前专项规划数量过多、内容空泛的状况，努力增强针对性和操作性，使之成为本领域落实宏观调控措施、审批项目和安排投资的依据。

2.市县域层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为依据，以市、县域城乡总体规划为主导的空间规划体系。

市、县域层面，规划的空间面积比较小，自然和社会经济的均质性比较强，各规划的地域重叠、内容重叠相当严重。适应城乡统筹发展的新要求，应将市、县域城乡总体规划试点作为空间规划编制体系改革的重要环节，以构建城乡空间全覆盖、各类规划全衔接、专业部门全协调的城乡总体规划为平台，以建立城乡空间规划管治制度为目标，推进各类专项规划相互衔接，着力健全和完善城乡规划体系。

借鉴重庆市、广州市、成都市、浙江省等通过编制县市域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一张图”的经验，突出市、县域城乡总体规划在城乡统筹发展和空间资源配置中的战略导向作用，在开展市、县域城镇体系规划基础上，加快市、县域城乡总体规划编制与实施的试点工作。以城乡总体规划为主导，统筹推进城乡建设，加快形成“中心城市-县城-中心镇-中心村-特色村”一体化的城乡体系，统筹安排城乡产业发展和资源环境保护，统筹规划城乡基础设施、公共服务设施和生态休闲设施，着力打造市县域城乡全覆盖，集约、高效、可持续的空间格局，探索新型城镇化和新农村建设有机结合的城乡统筹发展的新路子。在城乡总体规划的宏观指导下，重点在宏观调控目标、区域发展方向、重要资源开发、重要空间保护、基础设施等空间布局方面，做好各类规划的衔接与协调，切实避免规划内容自相矛盾。

3.城市层面：建立以国民经济和社会发展规划纲要为依据，城市总体规划为主导的规划体系。

以国民经济和社会发展规划纲要为依据，坚持城镇总体规划与土地利用、产业发展、基础设施和生态环境等“多规融合”的原则，科学开展城镇总体规划修编，加强城镇近期规划、专项规划和详细规划编制，形成以城镇总体规划为统领，近期建设规划为重点，详细规划为基础，各类专业、专项规划为支撑的规划编制体系。按照城镇“扩容提质”和产城一体发展的要求，将各类产业园区纳入城镇总体规划，统筹规划建设城镇新区和产业园区，推动城镇建设与产业发展有机融合，使城镇新区成为城市经济社会发展新的增长点。

依据城镇总体规划，加快编制城镇控制性详细规划，实现城镇近期建设规划范围内建设用地控制性详细规划全覆盖，为城镇建设提供法定依据。同时，加强城镇专项规划编制，做好广场、大型公共服务设施、重要交通设施和主干道两侧等重要地段的城市设计。

四、空间规划整合与协调机制创新对策与行动

1.完善规划编制的协调衔接机制，实现规划目标、规划标准、规划内容、信息平台“四个对接”.

建立城乡建设、土地利用、产业发展、基础设施和生态环境等规划编制的协调衔接机制，是实现“多规融合”,保障经济社会发展内容在空间上得到落实、空间规划在经济社会发展中得到体现的基础。需要以城乡规划建设用地“一张图”为平台，按照定位清晰、功能互补，突出重点、侧重空间，建立平台、统一信息的思路，加快推进经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡总体规划、产业规划和生态环境规划编制的协调衔接工作，保证发展“目标”、国土“指标”、规划“坐标”、生态“底图”的相互衔接。主要行动包括：

第一，科学界定各种规划功能分工，加强各类规划编制内容的创新。按照国民经济和社会发展规划定目标，主体功能区规划定政策，城乡规划定布局，土地利用总体规划定指标，生态环境规划定底图的分工模式，加强各类规划编制内容的创新，突出规划重点，减少重复编制、内容交叉。重点加强各规划之间人口、经济与用地规模，城镇建设用地发展方向，产业用地布局，重要空间资源和生态环境保护的协调和建设时序安排。

第二，建设以“一张图”为基础的省、市、县城乡规划空间信息平台。利用第二次全国土地调查成果及年度地籍变更成果，推进“城乡全覆盖、空间一张图”建设，以“一张图”为基础，建设城乡规划共同的地理空间信息平台和管理系统，为规划编制、实施、管理提供技术支持，促进各相关部门的信息互通、资源共享，促进各类规划的“无缝衔接”.

第三，完善规划协调法规与标准体系。制定与颁布《山西省“五规合一”指导意见》；完善国民经济和社会发展规划纲要、城乡规划、土地利用规划、产业布局规划、生态环境规划等协调、衔接的地方技术标准体系。

2.完善规划实施机制，建立近期规划（五年规划）和年度实施计划制度。

发挥国民经济和社会发展规划纲要的统领作用，以五年为一个周期，滚动编制城镇近期建设规划和产业发展规划等专项规划，调整土地利用规划，形成以近期规划为抓手的规划协调衔接机制，既可保证经济社会发展规划内容在空间上得到落实，又能使城乡规划、土地保护和开发利用规划做到协调衔接。应依据国民经济和社会发展规划纲要，与政府任期目标相结合，滚动编制五年期的城乡近期建设规划、土地利用规划、产业发展等专项规划，在此基础上制定国民经济社会发展年度计划、城镇规划年度实施计划和土地利用年度计划，建立规划实施衔接机制。主要包括：

第一，抓好“十二五”后三年“五规”协调衔接工作。结合国民经济与社会发展“十二五”规划评估，同步制定各规划“十二五”后三年行动纲要，重点抓好“五规”在发展目标及指标体系、人口与用地规模、建设用地范围、建设用地与产业布局、重要空间资源与生态环境保护等方面的协调与衔接工作。

第二，与国民经济和社会发展“十三五”规划同步，开展城镇近期建设规划、土地利用近期规划、产业发展专项规划和生态环境专项规划等与“十三五”规划纲要相适应的近期规划修编工作。

第三，编制城镇规划年度实施计划，将近期建设规划确定的目标任务和国民经济社会发展年度计划加以更具体的落实。强化各项规划年度计划的协调衔接，为政府协调各类建设项目、安排年度公共财政、调控年度土地投放提供支持。

3.健全规划管理协调机制，形成职责明晰、分工有序、衔接顺畅规划协调管理工作制度。

按照城乡统筹，全域覆盖，多规融合的要求，加快推进规划管理机构改革和管理机制创新，完善城乡规划委员会制度，健全规划决策机制，强化规划编制的部门联动，逐步推进大中城市规划管理机构改革，探索建立统一的规划管理体制，加强村镇规划建设管理机构和队伍建设，构建覆盖城乡的规划管理网络，建立全覆盖的城乡规划监管体系。主要行动包括：

第一，健全城乡规划委员会制度。健全省、市、县城乡规划委员会制度，修改完善《城乡规划委员会工作章程》，强化城乡规划委员会在规划协同编制、联合审查、成果汇交等方面的职能，建立健全城乡规划委员会审议、论证制度和工作规则，保障各层次、各部门规划的有效衔接。先行先试，积极探索发展与改革、城乡规划、国土规划等规划管理部门的机构改革，逐步建立实体性城乡规划委员会。

第二，健全部门联席会议制度和规划专家论证制度。制定和颁布“山西省重大规划协调会议制度实施办法”,建立重大规划协调会议制度，协调解决各类规划编制、论证、实施过程中遇到的重大问题。