土地管理方式
土地管理方式范文第1篇
关键词:城乡一体化;农村土地;问题;管理
土地资源是地区发展的重要保障，必须按照区域规划要求设定土地开发机制，才能进一步落实项目建设方案，提高农村土地的综合利用率。面对传统土地规划与管理模式，要掌握城乡一体化发展内涵，提出符合战略决策标准的可行性对策。据此，结合农村土地管理存在问题，可实时调整现有的土地管理制度。
1城乡一体化背景
“城乡一体化”作为中国改革建设新思路，主要针对农村地区土地资源规划进行调整，促进农村与城乡之间整合与发展，形成相对稳定的土地资源利用机制。从城乡一体化标准来说，其主要针对农业经济区域规划与发展，对项目改造建设提出可行的处理方式，帮助农村地区做好资源利用决策，统筹农村土地资源规划及安排，带动土地资源、产业资源、环境资源等协调发展。
2农村土地管理存在的问题
2．1规划问题
农村土地规划中缺少足够的保障机制，开发与保护土地之间的矛盾日趋突出，导致违规建设现场不断增加。例如，农村土地开发前期，没有建立一套完整的开发方案，土地资源结构布局失衡，开发之后，土地结构层次混乱，部分土地资源浪费;规划决策失误导致用地决策失误，引起一系列的问题。
2．2开发问题
我国农村土地资源丰富，相比城镇地区具有更大的开发空间。但是，农村土地开发制度不健全，导致各个区域之间土地划分决策失效，限制了地区资源的综合利用率。例如，土地开发模式不够统计、标准，生产区、种植区、居住区等结构层次混乱，难以对农村土地资源实施综合调度管理，破坏了土地结构层次的协调性。
2．3流转问题
现有农村土地管理制度缺失，限制了土地流转与转换，如:土地使用权流转秩序混乱，影响了整个区域规划与改造标准。市场经济改革下，农村土地上市流转是必然趋势，只有这样才能带动地区经济收益增长，满足不同阶段农村土地改造建设要求。然而，农村地区土地资源利用率偏低，影响了农村土地上市流转的流通性。
3农村土地管理规划与对策
3．1政府监管规划
当前，我国国民产业经济快速发展，农村土地开发规模不断扩大化，实现了经济战略转型目标。但是，农村土地开发与分配问题尚未得到解决，导致地区土地资源利用率偏低，限制了农村土地开发战略建设标准。对于传统土地管理存在问题进行总结，提出切实可行的管理对策。政府部门要建立相对完整的监督体系，按照区域规划标准执行土地建设方案，为农村地区土地整改实施综合控制方案，这些都是实现资源利用标准的可行性方案。例如，针对大规模土地流转情况，要时刻掌握土地资源分配计划，从农村经济产业发展实况出发，做好详细的监管与改革工作。政府部门要发挥宏观调控作用，对农村土地改造建设提出可行的指导方向，挖掘土地资源的综合利用价值。
3．2土地流转调控
城乡一体化是为了促进城乡地区的综合体，构建符合市场经济发展要求的农村改造模式，帮助农村经济实现稳步增长，消除潜在性的发展隐患。例如，市场化改革准则下，城乡土地制度与规划建设、产业布局、政策调控、生态保护等紧密联系，从而保证了地区经济战略决策要求，消除了农村土地使用障碍，帮助城乡地区搞好市场转型工作。例如，“三个有利于”原则，探索土地流转形式的多元化。即只要有利于土地资源的合理利用，有利于农户的增收，有利于农村经济的发展，不管怎么样的土地流转形式，都可以运用并推广。
3．3开发土地市场
可持续发展是农村土地管理的核心理念，任何一个阶段，都要保持正确的发展方向，才能促进土地规划与管理的战略性调整。为了摆脱传统土地资源模式的缺陷，城乡一体化倡导新型改造机制，要求土地管理平台建设更加稳定化，从而促进了农民经济收入增长，实现了产业规划与改造目标。坚持土地规划与统筹发展，建立符合农村区域发展要求的土地建设标准。同时，按照统筹安排城乡建设用地的要求和控制增量、盘活存量、合理布局、集约用地、保护耕地的原则，从严控制，用好用活农村建设用地置换政策，加强农村宅基地用地管理。在已确定的村镇建设用地范围内，结合新农村建设，做好村镇建设规划。
3．4倡导规范用地
城乡一体化背景，最终是为了实现产业效益化，带动地区农民收入增长，实现农村土地规划与管理同步进行。基于传统土地改造标准下，农村土地效益化必须注重收益增长，利用产业结构调整实现统筹化建设。同时，按照土地管理规划标准执行操作目标，这些都是产业效益增收的主要方向。农村规模化畜禽养殖用地应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设;建设用地应当符合乡镇土地利用总体规划，应坚持鼓励利用废弃地和荒山荒坡等未利用地，尽可能不占或少占耕地的原则，禁止占用基本农田。规模化畜禽养殖用地确定后，不得擅自将原土地用途改变为非农业建设用途。
4结论
城乡一体化促进了农村土地战略转型，实际管理阶段要考虑综合发展需求，从可持续发展角度编制战略转型方案。同时，面对城乡一体化转型中遇到的问题，要敢于采取土地管理决策额，消除土地资源利用隐患。
参考文献:
［1］宋迎新．农村土地整治的突破口在于制度创新［J］．浙江国土资源，2010，(01)．
［2］鲁建平．当前我省农村土地整治现状、问题及对策［J］．浙江国土资源，2009，(09)．
［3］刘彦随，刘玉．中国农村空心化问题研究的进展与展望［J］．地理研究，2010，(01)．
［4］黄飞，罗春华．加强农村土地管理的思考—以德江县为例［J］．科技信息，2010，(16)．
土地管理方式范文第2篇
关键词：土地管理；问题；解决方式
中图分类号：D651.1 文献标识码：A 文章编号：1674-0432（2011）-07-0062-1
众所周知，土地是人类进行各种生产生活的载体，同时也是一种不可再生的宝贵资产和资源，农村土地尤其耕地是粮食的母亲，它浓缩了千千万万农民的生存权、发展权和保障权。随着我国经济建设的不断发展，农村土地管理出现了一些新的问题，本文就农村土地管理现状存在的问题及解决方式进行探讨。
1 农村土地管理现状存在的问题
随着我国国民经济的快速发展，保障发展与保护土地资源的矛盾日益突出，乱批乱建、未批先建、毁坏耕地现象依然存在，主要表现在：“空心村”现象严重，农村新建住房杂乱无章，土地浪费严重；矿洞开采破坏土地、污染环境；基层土管队伍力量薄弱等等，同时，我国农村土地管理体制不健全，制约着土地的流转。缺乏土地使用权流转相关联的评估、咨询、公证、仲裁等中介机构，监督管理机构不健全，体制不顺。多职能部门利益使得土地流转部门之间出现法律、政策相互制约、互相推诿的现象再所难免。这些问题的存在引起了社会各界的普遍关注，也引起政府的高度重视。
2 如何有效加强农村土地管理
2.1 政府有关部门加强对农村土地流转管理工作的监督
农村土地权流转工作是对现有农村生产关系适应新阶段农村生产力发展要求的局部调整，是对农村家庭承包制的进一步完善，对土地使用权流转的管理，是农业承包合同管理工作的延续和发展。这些必然要求县、乡（镇）相关的政府部门把农村土地流转管理纳入工作范围内，并制定切实可行的政策、措施对土地流转管理，规范我县农村土地管理工作。首先是确立土地使用权流转的具体范围、原则，规范流转的形式，明确流转的操作程序，规定对违规失范行为的处理办法；第二是规范流转合同，参照农业部第47号令，根据实际情况制定统一的农村土地流转合同文本，加强土地流转合同的指导、签订；第三是农经部门要恢复、覆行农业承包合同的签证、仲裁职能。
2.2 积极探索，不断提升土地流转的开发档次
一是以“三个有利于”原则，探索土地流转形式的多元化。即只要有利于土地资源的合理利用，有利于农户的增收，有利于农村经济的发展，不管怎么样的土地流转形式，都可以运用并推广。二是面向市场，努力提升土地流转的开发档次。坚持以土地流转为载体，加快结构调整的步伐，积极将流转的土地区域办成结构调整的“示范园”，办成应用推广新科技的“试验区”，办成财政增长的新型社区。同时，加强管理，促进和推动土地的有序流转。强化区(县)、乡(镇)两级农经管理部门工作职能，建立区县级农业承包合同纠纷仲裁机构，制定土地承包经营权流转的管理办法和经常性的工作制度，积极引导、实施、管理和监督农村土地承包经营权流转，及时调处农村土地承包合同纠纷。
2.3 严格加强农村宅基地规划管理
按照统筹安排城乡建设用地的要求和控制增量、盘活存量、合理布局、集约用地、保护耕地的原则，从严控制，用好用活农村建设用地置换政策，加强农村宅基地用地管理。在已确定的村镇建设用地范围内，结合新农村建设，做好村镇建设规划。凡是符合建房条件（或放弃原住房迁建）的，村民原则上不得原地改、扩、新建住房（危房改造除外），要引导村民向城镇集中或到规划的居民点建房。对不具备规划居民点建设的，尽量利用空闲地、老宅基地和荒坡地、废弃地等未利用地建房。同时，从严控制农村村民宅基地标准。全县范围内农业户口的村民依法享有使用集体土地建房的权利，但必须贯彻“一户一宅”的法律规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。村民已“一户多宅” 或将原有住房出卖、出租、赠与他人的，不得再申请和审批宅基地。禁止城镇居民购买农村集体土地上的房屋和审批、占用集体土地建房。农村村民建房使用宅基地的面积标准以户口簿记载的农业户口人数计算：3人以内户（含3人）90平方米；4人户120平方米，5人以上户宅基地面积不得超过150平方米。农村村民是独生子女户的，增加宅基地面积30平方米；是独生女户的，再增加宅基地面积20平方米。
2.4 规范农村规模化畜禽养殖用地
农村规模化畜禽养殖用地应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地应当符合乡镇土地利用总体规划，应坚持鼓励利用废弃地和荒山荒坡等未利用地，尽可能不占或少占耕地的原则，禁止占用基本农田。规模化畜禽养殖用地确定后，不得擅自将原土地用途改变为非农业建设用途。
参考文献
[1] 宋迎新.农村土地整治的突破口在于制度创新[J].浙江国土资源,2010,(01).
[2] 鲁建平.当前我省农村土地整治现状、问题及对策[J].浙江国土资源,2009,(09).
[3] 刘彦随,刘玉.中国农村空心化问题研究的进展与展望[J].地理研究,2010,(01).
土地管理方式范文第3篇
油气行业土地的主要用途
根据具体用途，石油天然气设施用地主要包括4种类型：①施工期间临时占用的土地。该部分土地仅用于施工期间的短期使用，使用完毕后一般可以恢复原用途交还土地权利人。根据国家规定，一般按照临时用地的方式使用。②石油天然气井、场、站等占用的永久性建设用地。该部分土地一般用于建筑永久性建筑。根据现行规定，一般通过划拨方式取得。③道路等占用的交通用地。由于油区占地范围广，油区内井、场、站等较为分散，需要大量联系各井场站之间的道路。该部分用地一般也通过划拨方式取得，但在实际使用中，该部分道路也同时供当地的群众使用，具有一定的公益性。④管道穿越或占用的土地。管道的埋深基本在1.2~1.5m之间，一般在管道埋设完成后，并不直接使用地表的土地，而是对地表土地的使用产生一定的限制，如不能建造高层建筑物、种植深根作物等。根据现行规定，管道用地一般通过划拨方式或者以临时用地的形式取得。
我国油气企业土地资产管理的现状
所谓土地资产，是土地自然性状及其开发利用程度等因素在经济形态上的综合反映。在市场经济条件下，其本质是能带来未来经济收益的土地资源及其权利。从物质形态来看，其是土地自然物质与土地投入资本的综合体。在法律实体上，其是一定经济主体所拥有的财产客体，具有明确的产权归属。在经济意义上，其是为获得收益而经营，能够给所有者或使用者带来经济收益。
1油田土地资产管理的特殊性
油田行业土地资产影响着企业长期发展和价值的实现。对于油田企业，土地是其重要资产、核心资产，是其基础资源。而通过对生产要素的优惠配置和资产的调整等手段，对企业现有土地进行资产经营，是一条现实可行的道路。由于油田行业的特殊性，其土地资产经营也表现出一定的特殊性：①油田土地资产价值由地下油气储量价值决定，是以矿权为导向的土地经营模式；②油气企业用地量大，涉及省份多，同时种类多，成份复杂，经营管理难度大；③油气土地资产一般远离城镇，产权市场不发达，同时土地产权的权能是可分的，这就使得土地资产的经营内容与形式可以多样化；④在当前国家实行严格耕地保护政策和地方城镇化建设的新形势下，建设用地供求矛盾突出，存量土地经营难度大。
2当前我国油气企业土地资产管理存在的问题（以中石油为例）
土地来源和所有权关系复杂。土地自身具有较强的复杂性和特殊性。不同取得方式，其价值和处置方式完全不同。每一种方式所获得土地的所有权权属各不相同，取得土地所支付的成本和费用也不一样，土地资产记账方式存在很大差异。对于不同来源的国有土地，国家有不同的政策和管理规定，土地税收也存在很大的不同。从土地用途看，涉及12类、127种用途，未经土地行政主管部门批准，不得自行转换土地用途。从土地政策管理看，土地实行分级属地化管理，除了国家层面颁布的法律法规外，各省市也可制定相应的土地管理制度，土地政策种类多、管理分散。所有这些，都给企业实行土地资产的统一管理、评价分级和处置流转等带来了很大的困难。
土地变性问题突出，违法违章用地现象严重。石油用地大多根据划拨用地范围以划拨方式取得，而在油田用地的使用过程中存在与其它划拨用地相类似的违法违章用地现象。主要表现在划拨土地擅自改变用途、划拨土地擅自转让出租、擅自占用划拨土地进行经营性房地产开发、《划拨用地目录》以外建设项目未办理有偿使用土地手续、非法占用土地进行各类建设（无用地手续）、擅自与村乡签订协议圈占集体土地以及擅自占用集体土地进行房地产开发等［4］。
土地利用和再利用效率不高，油田开发后土地废弃问题严重。现阶段“，重油轻地”的观念导致土地利用的单一化，以及土地废弃问题。由于只注重石油开采，产量增长，而不重视土地的复垦还田，被开采的土地长期处于荒废状态。大多数情况下，当对土地进行石油开采后，没有对污染采取治理措施，也没有进一步利用土地，长期闲置并荒废了这些土地。致使土地利用的单一化以及闲置荒废问题相当严重。对非在用土地盘活与处置工作基本没有开展，被地方政府无偿收回闲置土地、征收闲置土地费以及扣发土地使用证等情况时有发生；专业化重组中，不少划拨土地被排除在整合之外，产生了较多的遗留问题，有些单位因土地使用权没有及时变更等，收到当地政府的处罚通知，处罚金额都在百万元以上。
征地矛盾突出，土地纠纷严重。石油天然气设施用地属建设用地，需要大量占用油田所在地新增建设用地指标，由于国家每年下达各地的新增建设用地指标非常有限，导致地方政府给予石油天然气设施用地的新增建设用地指标非常有限，造成大量石油天然气设施用地难以完善用地审批手续；另一方面，通过划拨方式供地，企业无需缴纳土地出让金，而征地过程中的各项补偿当地政府必须严格按照国家规定专款专用，各项税收的上缴也难以反哺于当地政府。因此油田所在地政府对油田用地的支持力度不够，导致征地矛盾十分突出。此外，由于油田所在地方村民整体素质及企业自身等问题的存在，导致油田野外生产场所很容易发生土地纠纷。油气田企业土地纠纷起因复杂，有其不确定性，概括来讲包括施工权争夺引发纠纷；土地补偿款挪用、截留引发纠纷；企业施工、补偿遗留问题引发纠纷；村民无理取闹故意引发纠纷等。大量土地纠纷的存在，很大程度上影响到了油田正常的生产秩序，严重者甚至可能导致停产。
土地资本化管理水平低下，土地资产经营目的无法实现。土地资产满足资产的一般特性，是企业资产的组成部分，但由于土地资产不同于一般资产的特殊性质，使得土地资产在确认时也具有特殊性。在国企改制和土地制度改革之初，石油企业使用的土地大多是通过无偿划拨取得的，所以没有对土地资产进行核算。在自2007年1月1日起施行的当前的会计核算制度下，企业取得的土地使用权通常应确认为无形资产，以前无偿划拨取得的土地使用权仍作为固定资产单独入账，有偿出让取得的自用土地使用权作为无形资产核算［6］。即便是按照最新的会计核算制度规定，油田存量土地资产价值也没有实现完全的显化，从而导致油田土地资本化管理水平低下，土地资产经营的目的无法实现。
土地流转市场化程度较低。以中石油为例，截止2011年底划拨、授权经营和国家出资入股的土地占所有存量土地的近77%，通过市场出让方式获得的存量土地不到5%。而且为满足油气生产产能建设每年需要征用大量的新增建设用地，土地供给远不能满足土地需求。因此总体来讲，油田土地基本上处于流入状态，很少有通过土地市场流转出去的情况发生。同样，由于土地资产管理水平低下，土地利用和再利用效率不高，大量土地废弃闲置。出现了一方面土地供给无法满足产能建设需要，另一方面又存在大量土地废弃闲置情况的出现。另外土地来源权属的单一性，也妨碍了通过土地市场实现土地资产流转和优化配置的工作开展［5-6］。
以中石油为例对加强油气型企业土地资产管理的建议
油田企业属于矿产开采企业，对土地的依赖性很大，占用土地点多面广量大，使用土地的情况和性质复杂，每年需要新增大量的建设用地。中石油集团公司存量土地绝对规模大且每年新增土地数量多，但土地利用率比较低，单位产值中的土地成本相对较高，对以临时用地形式取得的生产经营用地管理不到位，因此，必须认真规划、盘活好现有存量土地，提高土地利用率，加强临时用地资产的规范化管理，优化中石油集团公司土地资产结构，切实加强对土地资产的管理。
1树立土地资产的新观念
土地是企业重要的生产资料和企业资产的重要组成部分，要改变土地仅仅是生产经营场所的片面认识，树立土地资产意识。中石油集团公司及所属各企业要充分认识到土地资产在企业生产经营中的重要地位和作用，摒弃过去的旧观念，提高对土地资产管理工作的重视程度，加大管理力度，保持积极的工作态度，彻底改变过去在土地资产管理上的被动局面，使中石油集团公司及所属各企业土地资产管理观念得以根本转变。
2搞好土地资产管理的基础工作
油田企业自开发建设以来，积累了大量的土地档案资料，而且随着油田企业建设的发展，各种资料逐年增加。这些资料是实施土地经营管理的基础，是维护油田土地权益、服务油田建设的重要依据。为了保护和利用好土地档案资料，一方面实行严格的档案资料管理制度、资料查阅履行备案登记程序，落实管理责任，做到用后及时归档入库，确保档案资料安全完好。另一方面建设并逐年完善土地管理信息系统，将包括土地证在内的各种信息录入数据库，实现远程用户对宗地基本信息的查询功能，使得油田企业具备地籍管理联网运行的能力。
3建立健全并完善土地资产管理机构和管理制度
中石油集团公司土地管理新情况新问题多、工作任务量大，特别是在工作刚起步时，总部和各单位首要的任务是必须抓好土地管理制度建设，健全土地管理规章制度，形成有效的内部控制机制，实现土地管理的制度化、程序化和标准化。首先要制定中石油集团公司土地管理规章制度。其次要加强学习，转变作风，提高土地管理队伍整体素质。高素质的土地管理队伍，是做好土地管理的前提。再次要加强业务知识学习。各级土地管理部门工作人员要树立自觉学习、终身学习理念，组织好各项土地资产管理工作任务的落实，为领导决策和各部门实施管理提供准确、有效的土地资产信息，积极主动为基层单位协调解决各种土地问题。
4加快土地资产管理信息化的步伐
土地管理制度以及信息系统建设，是做好土地管理的基础。建立完善的存量土地管理信息系统，可以让中石油集团公司做好数据统计、权属资料保护、价值管理等工作，及时更新和维护系统，对存量土地从资产购进、使用状态、价值形态、处置等进行全程动态跟踪与管理。
土地管理方式范文第4篇
关键词：统筹规划；监管机制；服务管理
新农村整体建设进程的不断推进，对农村经济原有的调控、管理与规划形式提出了创新的要求，针对当前土地流转形式的多样化、规模的扩大化以及速率加快、主体多元等发展局势，需要管理部门加强与企业、经济单位等相关组织的联合，从整体、长效发展的层面出发，制定规范性的管理机制，强化流转流程的监管，合理发挥政策引导作用，调动农民参与改革的积极性，全面、有序推进新农村建设目标的实现。
1土地流转对农村经济建设的积极作用
1.1全面提升了农民的经济收益
土地流转规模的不断扩大与速率逐步加快，对农民整体经济收入有着直接的影响。一方面，土地经营形式的多样化发展，使得土地资源的配置结构不断优化，土地经营效益的收入途径被进一步扩展，农民可以通过直接与间接相结合的形式获得更高的收益；另一方面，土地经营的规模化、集成化发展，也进一步促进了农业生产机械化、自动化水平的提升，缩减了农业生产的实际成本，对土地价值的开发更深入。从当前农村经济整体发展形势来看，由于部分农村农业生产与经营模式相对滞后，大量的劳动力外流，荒废土地的比例提升，导致土地资源被浪费。农村土地流转被提出和实施落实后，农户家庭即使不从事农业生产行业，也能够得到由土地流转获取的租金，全面提升了农民的农业经济收益，也对新农村的快速建设起到了重要的推动作用。
1.2提高了农业生产资源的整合效率
农行产业作为我国经济现代化发展建设的重要环节，随着生产方式、经营方式与农业产业整体结构改革的推进，农业生产资源的开发与整合形式也需要进一步调整，才能更好的满足农民生产、生活的差异化需求，深入农民群众，落实乡村振兴建设战略。在土地流转的综合管理机制建设方面，政府与农民、企业及相关经济组织的合作更深入，基于协同化建设与管理思维，在转变了原有流转管理形式的同时，整合了农村经济产业链，通过建立农产品深加工、打通上下游农产品生产与销售渠道等方式，为集成化的土地经营管理提供了有力的支持，优化了土地资源实际开发与利用形式，加快了农业经济现代化建设的速率。
1.3推动了农业经济结构的多元化建设
在农业经济现代化发展进程中，合理的土地流转规划与形式，可以为绿色、高效、科学的农业生产提供支持，同时，对于农业产业集成化效应的发挥也有着重要的推动作用。农业生产与经营主体将分散、小规模的农业资源集中整合，借助现代农业生产技术，实现产能的提升。除此之外，生产方还可以结合农产品市场需求结构的变化，对原有的生产结构进行优化调整，推进多元化经济产业模式的建设，降低单一化生产的风险，有利于增强农业生产综合质效，是现代农业发展战略全面落实的重要途径。
2土地流转综合管理形式转变面临的风险问题
2.1土地流转模式的多样化转变
土地流转形式、经营主体、管理环境等方面的复杂化、多样化特征，提升了土地管理的实际难度。与此同时，农业经济受管理形式改革的影响，产业结构、布局与发展规划也需要进一步深化调整。当前阶段，按照土地流转性质的不同，具体经营模式分为交换、转让、出租、股份合作四种。从农业经济现展形势老看，存在土地流转速率差距较大、资源分布不均衡的问题。较为偏远地区的农村，存在流转效率低、面积小、形式不合理等问题，土地经营形式的改革停滞不前，不仅对现代化、机械化农业生产模式的建设具有一定的阻碍影响，由于不同区域经济发展水平差距较大，也在一定程度上影响了城乡一体化、协同化建设目标的落实。需要相关管理部门予以重视，集中资源，大力推进土地管理现代化改革的全面实行。
2.2土地流转管理机制存在滞后性
从当前农村地区土地开发形式来看，尽管土地流转的整体交易量大幅度提升，促进了土地资源开发效益的全面提升，但由于市场管理机制不完善，交易平台的建设不成熟，使得部分土地流转管理流程不规范、信息公布不及时，交易监管力度有待加强。出现该种问题的主要原因包括：一是农民在土地流转交易流程中缺乏专业性、针对性的指导，对土地的经营管理模式认识不全面，使得流转行为存在不科学、随意性强等问题，如部分土地流转项目以口头约定为主，或是签订合同未经专业机构公证等，存在巨大的法律风险；二是部分经营者未按照合同对土地进行开发，擅自更改土地用途，没有遵照环境保护要求进行开发，对周边生态造成了破环性的影响，对于农村经济的可持续、科学性发展有着不利影响。
3基于乡村振兴角度优化土地流转综合管理机制的具体策略
3.1统筹全局，科学规划土地流转整体建设路线
在现代农村建设规划不断优化改革的背景下，土地流转的整体规划、实践形式与管理目标等都发生了对应的转变，为有效、全面贯彻乡村振兴新农村建设目标，需要中央与各级政府单位发挥统筹协调、政策引导方面的作用，在正确认识农村经济创新发展需求的基础上，细化管理目标。一方面，政府相关部门应做好统筹规划工作，从宏观建设层面出发，对土地流转相关政策与地区土地实际流转面积、速率、范围等信息进行调查分析，建立多元纠纷解决机制，科学、高效的应对土地流转经营带来的相关给个风险。同时，在特殊地区，应根据土地开发利用具体形式与需求，制定针对性的经济建设规划，全面落实土地经营管理规划，为土地价值的合理开发夯实基础。另一方面，管理部门应建立高效协调沟通渠道，引导区域土地生产、加工、销售等相关经济单位深化合作，基于市场需求，加快农业产业链的建设与完善，加强资源整合开发，明确协同化现代农村建设目标，为土地流转项目的有序、高效推进提供保障。
3.2结合实际，建立健全流转管理与服务体系
新时期，政策在乡村地区的全面实行，转变了原有土地经营管理模式，为更好地提升流转工作的服务质效，管理部门应按照因地制宜、因时制宜、按需规划的原则，建立健全流转管理与服务体系。具体来讲，首先，土地流转中介机构对法律事务处理不规范，在一定程度上影响了各项土地经营管理与服务的质效。针对该种情况，相关管理与经营单位应在加强沟通协调的基础上，立足地区实际发展状况，逐步健全法律体系与管理机制，进一步优化服务流程，强化管理内容建设，为中介单位的服务工作提供规范依据。其次，完善土地信息管理平台的建设。土地管理相关单位应结合地区土地信息管开发与管理需求，构建起服务更完善、管理更高效、信息整合更及时的管理平台，对土地相关经营信息、流转情况、价格与成交量等信息进行公布，突破信息壁垒，动态披露信息。第三，注重服务主体的优化建设，组织规划专业能力强、法律认可的服务单位。如，土地管理单位可以根据具体的流转经营服务需求，建立专业的服务大厅、窗口等，维护流转市场的秩序，为土地资源的高效利用奠定基础。
3.3强化监管，制定覆盖土地经营全过程的规范机制
土地流转范围的不断扩大、速率的快速提升、交易形式的多元化发展，在提高了土地资源整合开发效率的同时，也使得流转管理面临的风险更复杂、纠纷数量逐步增加，在一定程度上降低了农民群体参与土地流转项目的积极性。为更好地规范土地流转交易行为，强化管理力度，土地管理相关部门应建立起覆盖土地经营全过程的管理制度，制定标准化的监管机制。在制度实际建设与实行阶段，首先，应明确流转主体，根据土地基本信息与经营要求，制定配套的定价方案，确保合同的有效签订与权威认证，为土地实际经营活动提供可靠的指导；其次，应根据现阶段土地流转主要面临的风险与纠纷问题，建立对应的处理中心，由专业人员对纠纷进行调节、处理，提升管理质效；第三，应建设起动态的监督管理制度，对于土地开发行为、效率、影响等进行分析与评估，深度挖掘土地资源的开发价值。如，对于荒废用地，如果调查结果显示土地两年内没有进行耕种，应将其纳入流转管理单位，自动进行土地流转开发。
4结语
农业发展形势的复杂化转变，在促进了经济管理改革机制不断深化的同时，也对土地流转相关管理政策、体系提出了创新的要求。土地管理相关单位应在正确认识土地流转对地区农村经济积极作用与风险问题的基础上，通过合理规划土地流转整体管理路线、建立健全流转管理与服务体系、确立覆盖土地经营全过程的监管机制等举措，加强土地产权流转规范性管理，为新时期乡村振兴现代农村建设战略的全面落实奠定基础。
参考文献
[1]努尔古丽·吐尔逊.我国农村土地流转制度改革及城乡规划的思考经验[J].南方农机，2020，51（7）：82.
[2]柯桂平.基于乡村振兴战略视阈下的农村土地流转问题分析[J].法制与社会，2020，（24）：154-155.
土地管理方式范文第5篇
关键词：差别化土地政策；传导机制；空间异质性；土地资源；武汉城市圈
中图分类号：：F301.0文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2016）06-0021-08
引言
土地是高度分化的资源类型，被赋予社会经济属性，区域土地数量、质量、区位、结构等特征信息在空间上存在异质性。随着城镇化发展，土地利用呈现多样化、精细化、复杂化的特征，土地资源空间异质性更加明显。如果采用普适性或统一性的土地管理模式与政策，难免造成土地利用与管理效益损失。因此，有必要探讨土地资源空间异质性及其对土地利用与管理的传导机制，实施差别化管理。
当前，已有学者从土地功能用途、利用结构、诅咒程度、资源禀赋、利用效率等方面探讨了土地利用与管理特征信息的空间差异。如赵小敏等依据土地功能空间差异，将区域土地划分为不同功能区以实施差别化土地用途管制[1]。Kruska等指出土地集约程度、轮作方式、弃耕与否等管理方式差异使得土地功能发生很大变化[2]。谭术魁等通过定量研究发现湖北省各市土地利用结构存在明显的地域差异[3]。张安录等基于资源诅咒假说，研究了武汉城市圈土地资源诅咒程度的空间异质性及其空间传导机制[4]。周生路等对江苏省土地资源禀赋现状及空间变化进行了研究，结果显示区域土地资源禀赋差异显著[5]。陈江龙等基于建设用地和耕地产出的空间效率差异提出了土地利用政策调整思路[6]。在差别化对策方面，不少学者从建设用地、产业结构调整与区域协调发展等方面展开了研究。如张俊峰等对土地资源空间异质性与经济发展水平的关系进行了实证分析[7]。欧名豪等指出从建设用地总量控制和增量分配两方面创新建设用地差别化管理模式[8]。高向军等强调细化供应环节的差别化管理、重视过程管理、强化市场手段等用地政策应是现阶段促进产业转型升级的创新思路[9]。杨刚强等从土地要素供给、土地资产价格、土地金融三方面构建了土地政策差别化调控区域协调发展的传导路径[10]。林超等基于土地利用管理生命周期模型，从土地规划、年度计划、土地审批、土地供应、土地评价与监管等方面构建了详细的差别化土地管理政策框架体系[11]。
以上研究从不同角度探讨了土地利用与管理的区域差异性，为制定差别化土地政策提供了参考。但土地资源空间异质性是综合性概念，仅侧重单一属性的空间异质性，割裂了土地资源的整体性和多属性特征。另外，已有文献忽视了土地资源空间异质性对土地利用与管理的作用机制，难以为土地差别化政策制定提供有效的理论支撑。研究土地资源空间异质性及其对土地管理的作用机制与路径，对差别化土地政策设计尤为重要。本文在分析土地资源空间异质性内涵和形成机理的基础上，从理论和实证两方面探索土地资源空间异质性的传导机制，并提出差别化土地政策。
一、形成机理
（一）土地资源空间异质性内涵
从系统理论看，土地资源空间异质性是土地社会经济生态系统或系统属性在空间上的复杂性和变异性，表现为系统要素、功能、结构及其相互关系的空间异质性。从资源特性看，土地资源空间异质性表现为资源稀缺程度、功能价值、用途适宜性、区域分异程度、产权主体、权能和增值潜力以及利用效益等特性的空间异质性。从资源经济学视角看，土地资源空间异质性是土地属性特征的空间差异性，可描述为土地数量、质量、结构及区位等属性的异质性和土地资源与其它资源组合方式及匹配关系的异质性[12]。土地是特殊的基础资源，输出多种产品与服务，具有自然和经济两大属性。土地社会经济生态系统空间上的复杂性与变异性和土地资源特性的空间差异性，最终都在土地自然和经济属性中得到体现。因此，可从资源属性角度来概括土地资源空间异质性内涵：（1）数量异质性。区域土地资源绝对和相对数量的异质性。（2）质量异质性。土壤肥力、土地产值和功能用途等异质性。（3）结构异质性。土地类型在空间上分布形式的异质性。（4）区位异质性。土地在要素聚集、交通位置、经济地位等方面比较优势的异质性。（5）时间异质性。土地结构、功能、数质等属性时间尺度上的异质性。（6）组合异质性。土地资源与自然社会经济等资源组合与匹配关系的异质性[12]。
（二）自然客体异质性
自然客体是指自然界的事物和现象，包括天然存在的自然物和人类生产实践活动形成的人化自然物，哲学上把未经人类改造的自然称为“第一自然”，把经过人类改造的自然称为“第二自然”。土地是自然界的事物，土地资源“第一自然”指土地作为天然存在的自然物，具有承载、生产和养育功能。土地资源“第二自然”指土地为人类生产和生活提供载体，与人类生活生产活动密切相关，是人化的自然物。可从自然客体异质性来分析土地资源空间异质性形成机理。
1.土地资源“第一自然”空间异质性。由于气候条件、土壤肥力、地理位置、矿产储量、生物多样性、生态环境等差异性，导致区域土地资源自然禀赋存在明显的数量、质量、功能和价值差异。如土壤肥沃地区适宜农业生产；矿产资源丰富，土地往往成为工矿用地；生态优美地区能提供风景资源；地理位置优越、气候适宜，多为人口集聚地。而土壤、气候、位置、资源储量及景观的空间不均衡分布和空间分布特征的差异，会造成土地资源自然禀赋的空间和区域异质。因此，土地资源“第一自然”空间异质性是土地资源禀赋异质性的直接原因，土地资源禀赋异质性也是“第一自然”的最直观的表现形式[13]。
2.土地资源“第二自然”空间异质性。社会建设、经济发展、产业布局、城市扩张和能源消费等人类活动与土地利用和管理密切相关。为从土地上得到更多的服务和产品，人类通过生产和实践活动对土地“第一自然”进行改造，土地自然属性发生改变，与社会属性关联性更强，造成土地“第二自然”的空间异质性。如不同区域政策和制度的差异性，导致土地产权归属和权能异质性；土地开发与利用程度以及方式的差异性，造成土地类型数量和经济质量异质；人口集聚和城镇化的发展，导致土地价值随着与经济体的距离和经济结构分工的变化而变化。人们对土地资源“第一自然”改造程度的差异性，是土地资源“第二自然”空间异质的本质原因。
（三）土地资源属性异质性
属性异质是土地第一和第二自然客体异质的重要原因亦是具体表现，可从资源属性角度进一步分析土地资源空间异质性形成机理。一是数量属性异质：不同地区各类用地类型数量、区域土地资源总量、土地经济供给数量等特征存在差异性，形成了区域土地资源在绝对和相对数量上的异质性。二是质量属性异质：地块土壤肥力、热量、气温、降水量、生物多样性等土地自然质量差异和地区技术水平、投入程度、管理方式、政策制度等经济质量差异是土地资源空间异质的主要原因。三是结构属性异质：区域土地利用结构差异，引导人们采用适宜的土地利用方式，同时人们的土地利用方式又改变着土地用途和类型，使得土地利用结构更加复杂化、多样化。四是区位属性异质：土地空间位置固定性和相对位置可变性，往往增加土地对区域人力、资本等资源的依赖，造成土地区位的空间异质性。五是时间属性异质：土地资源在不同时刻具有不同的价值、功能、数量和质量等特征，形成土地资源时间属性的异质。六是组合属性异质：资源通常都是结合在一起利用的，任何一种资源的直接利用都会影响其他资源的潜在价值[14]；土地作为基础资源，与水、矿产、人力和资本等资源的空间组合模式与数量匹配关系的差异，造成了土地资源空间异质性。
二、理论分析及实证检验
（一）理论分析
土地资源空间异质性传导机制是指土地资源空间异质性对土地管理工作的作用路径与机理，主要从三方面影响土地管理模式。一是影响土地资源优化配置方案。不同区域土地利用效益差异显著，不同产业类型产业用地绩效差异明显，为获得最大效益，土地供应总量、时空布局、结构调整等优化配置方案具有明显的针对性和指向性。二是影响土地利用方式。土地资源承载力异质性决定了土地利用强度、方式、标准存在差异性。生态脆弱区、农业保护区等经济承载力较弱的区域，不适宜大规模高强度的工业化城镇化开发。而承载力较高的区域，土地开发利用强度大。三是影响土地均衡发展。由于土地资源数量和功能的空间异质性，林地、耕地资源丰富的地区，生态产品和农产品输出大，土地用途管制严格，土地发展受限，而建设用地丰富的城镇化区，土地投入产出强度大、利用效益高，造成不同用途区土地非均衡发展。对土地资源空间异质性影响土地资源管理的机制与路径进行探讨，有助于设计差别化土地管理模式。
当前我国土地管理制度与政策具有很强的普适性，但我国区域土地资源数量、质量、结构、区位等空间异质明显，普适性的土地管理制度和政策针对性不强，有效性不足，与土地利用复杂化、多样化、精细化特征相冲突，导致土地资源严重浪费，利用效率不高，区域发展不均衡等问题。为此，土地管理者通过改革与创新土地制度，调整土地政策，转变土地利用方式等手段或途径，改变土地管理模式，促进土地资源集约高效利用，协调区域均衡发展。具体框架见图1。
（二）实证检验
1.检验方法。为验证和明确土地资源空间异质性传导机制与路径，利用协整检验和格兰杰因果检验法对土地资源空间异质性传导机制进行检验。土地资源高效利用、产业结构优化调整、经济稳步持续发展是土地管理的重要内容和管理目标。土地资源空间异质性传导机制最终作用在土地管理上的效果均体现在土地利用效率、产业结构与布局、经济发展水平等方面。因此，可通过检验土地资源空间异质性对土地利用、经济发展、产业结构的影响进而检验土地资源空间传导机制。首先，运用ADF单位根检验法，对样本数据的平稳性进行检验；其次，运用JJ检验对多变量之间存在长期均衡关系进行检验；最后，运用格兰杰因果检验方法对多变量情形进行成对的格兰杰因果检验。
2.变量设置。土地资源空间异质性是一个综合变量，主要表现在其属性异质上，选择对土地资源空间异质性贡献较大的数量、质量、结构、区位属性异质性作为土地资源空间异质性变量[12]。分别用耕地比重、地均GDP、土地均衡度、交通便捷度表示土地数量、质量、结构和区位异质性变量。关于经济发展指标，大致可概括为增长型、生态型、综合型和可持续型4种[15]。但是无论那种测度类型，GDP或人均GDP都是经济发展必选指标。因此，选择人均GDP作为经济发展变量。我国城镇化进程中，三次产业的结构调整和变化趋势是由第一产业向第二产业、进而向第三产业转移，二三产业比重能够反映区域产业产出水平、产业发展类型与调整方向。因此，选择二三产业比重作为产业结构的变量。地均投入增加，会带动相关要素集聚，为土地开发利用提供动力，促进土地高效利用，能够反映土地利用水平，用地均投入强度表示土地利用水平。
3.数据来源。以武汉城市圈1996-2012年的土地资源属性异质性、经济水平、产业结构等信息为样本数据。人均GDP（PGDP）采用地区生产总值与常住人口的比值表示（万元/人）。二三产业比重（STP）等于二三产业产值与地区生产总值之比（%）。地均投入强度（PAFI）等于固定资产投资额与土地面积之比（亿元/公顷）。耕地比重（PAL）为耕地数量占土地总面积的比重（%），地均GDP（LGDP）等于GDP与土地总面积的比值（亿元/公顷），土地均衡度（LED）计算参考张俊峰等[12]，交通便捷度用城市圈公路路网密度（HRND）表示。上述土地数据均来自城市圈土地利用现状调查及变更数据，由国土部门提供，社会和经济数据均来自于《湖北统计年鉴（1997―2013）》，其中地区产值按可比价折算为1996年价格。公路路网密度来自于城市圈各城市统计年鉴及国民经济和社会发展统计公报，部分年份数据缺失，采用湖北省当年数据代替。
4.检验结果。根据所采集数据，分别运用不同的软件对其进行了平稳性检验、协整关系检验和因果关系检验，具体如下：第一，平稳性检验。运用Eviews6.0对武汉城市圈1996―2012年土地资源空间异质性、经济发展、产业结构、土地利用等数据进行ADF检验（见表1）。
ADF检验结果表明：变量序列中，ADF检验值均大于临界值，说明原始序列都是非平稳的。分别对原始序列的一阶差分序列进行ADF检验，结果表明：变量序列的一阶差分序列至少都在5%的显著性水平下是平稳的，为一阶单整序列。各变量序列ADF检验结果可用下式表示，PGDP～I（1）、STP～I（1）、PAFI～I（1）、PAL～I（1）、LGDP～I（1）、LED～I（1）、HRND～I（1）。第二，协整关系检验。运用Eiews6.0分别对土地资源空间异质性与经济发展、产业结构、土地利用等变量序列进行JJ检验，可得到表2。由表2知，各组变量只有一个检验统计量大于1%水平下的临界值且P值显著，表明土地资源空间异质性与经济发展、产业结构和土地利用变量序列均在1%的显著性水平下有一个协整关系。
第三，因果关系检验。为进一步探讨彼此之间的相互影响关系，对土地异质性、土地利用、经济发展、产业结构的变量序列进行Grange因果关系检验，结果见表3。
结果表明：在滞后1阶、5%的显著性水平下，二三产业比重、地均投入强度与耕地数量、地均GDP、土地均衡度、公路网密度存在双向的Grange因果关系，人均GDP与耕地数量、公路网密度存在双向的Grange因果关系，与地均GDP、土地均衡度、存在单向的Grange因果关系；在滞后2～3阶、5%的显著性水平下，人均GDP、二三产业比重、地均投入强度与耕地数量、地均GDP、土地均衡度、公路网密度存在双向的Grange因果关系。因此，可认为人均GDP、二三产业比重、地均投入强度与耕地数量、地均GDP、土地均衡度、公路网密度是相互作用和影响的。
三、传导机制分析
综上可将土地资源空间异质性对土地管理的作用与影响概括为两种形式：一是直接作用机制，主要表现为土地资源特性和属性空间异质性对土地管理的影响；二是间接作用机制，主要表现为土地资源空间异质性通过作用经济发展、产业结构、土地利用等影响土地管理。
（一）直接作用机制
1.土地资源特性传导机制。土地稀缺性、价值性、动态性等资源特性的差异直接作用于土地利用与管理。土地资源稀缺程度，决定着土地资源利用与分配方式。在用地空间不足的地区，控制增量、盘活存量、拓展地下空间是土地利用的方向和路径，而用地压力小的地区，资本、劳动可能成为其经济发展的限制因素。土地资源价值特性的差异，直接决定着土地资源开发方向与利用程度。如耕地适宜农业生产，需严格土地用途管制；而建设用地，土地经济价值高，适宜城镇化、工业化建设。土地资源动态特性差异，改变了人类的资源价值观和利用方式。传统粗放型的土地利用方式，导致土地生态资源过度使用，生态系统稳定性降低，使人类开始认识到资源不可持续利用的弊端，从追求经济利益转变为追求土地利用综合效益。因此，土地资源稀缺程度、价值功能、动态变化等异质性直接作用于土地管理，影响并引导着土地资源利用方式、开发程度、利用方向与观念转变。
2.土地资源属性传导机制。土地资源具有自然和社会双重属性，属性的空间差异直接作用于土地管理。土地自然属性的空间异质性主要表现为土地自然质量、现状结构、地理位置、资源禀赋等的差异性，即资源本身异质性所造成的空间单元差异。不同土地类型、结构数量和资源匹配关系，引导人们认识和确定土地的不同功能和用途，采取针对性的土地利用与管理模式。土地数量、结构、用途等差异性是土地供应、布局优化、结构调整等土地管理决策的重要依据。土地资源社会属性的空间异质性指土地所处空间的非均衡性造成的差异性，主要体现在土地资产增值潜力、土地产权主体特征、权能大小等方面。土地增值潜力大，在土地上投入的生产要素越多，土地利用方式更加复杂，管理更为精细。产权权能越大，权利束越多，获得收益也就越多。而产权是否明晰、流转顺畅与否直接决定了土地市场运行状况。土地资源社会属性空间异质直接影响着土地增值收益分配、土地产权制度设计、土地市场运行机制等土地管理活动。
（二）间接作用机制
1.经济发展传导机制。随着经济发展，土地需求尤其是建设用地的需求加大，土地供需矛盾突出，需要严格控制城镇规模，创新土地供应模式。土地作为资产，经济发展为土地流通提供了便利，土地资产特性充分体现，土地产权主体和权能更加复杂，土地增值链延长和利益网扩大，推动了土地产权制度、土地增值收益分配制度的改革。另外，随着人类的经济活动范围和经济建设强度扩大，土地用途和功能呈现出多样性，盲目追求经济利益导致土地生态功能和农产品生产功能弱化，建设用地无序扩张，要求土地管理者加强土地规划统筹管控作用，盘活存量用地，加速低效用地退出，严格用途管制制度，健全土地市场机制，创新土地用途管制、土地规划、土地税收、权属管理、产权制度等土地管理制度与模式，以适应和促进经济发展。
2.产业结构传导机制。产业发展为人们提供更多的物品和服务，第一产业主要满足人们对农产品的需求，保障粮食生产与安全，所以必须严格土地用途管制，保护耕地及生产功能，确保农产品的持续生产与输出。第二三产业主要提供工业产品和服务产品，满足人们物质和精神需求，产业用地效益高，开发利用程度大，挤占农业和生态产品的生产空间。因此必须合理规划产业用地，优化产业结构，发挥产业用地规模集聚效应，调整各产业用地结构与生产空间。产业结构的优化调整与空间布局通过改变土地投入产出强度、容积率、建筑密度等土地使用标准和土地供应方式、供应结构、税收标准、市场配置机制等内容，影响土地利用效率、土地价值与用途、土地区位、土地规划与空间格局，进而改变土地管理模式与政策。
3.土地利用传导机制。土地利用是土地的利用方式、利用程度、利用效果的总称[16]，受自然、经济、人文等多种因素的影响。区域气候、地形、土壤、水文、地质条件等因素直接影响着土地的利用方式。如水文、气候、土壤条件好的区域，保护耕地数量和质量是土地管理的重点；丘陵山地开发利用难度大，生态价值高，严格土地开发、保护生态是土地管理的重要内容。城镇土地利用开发强度大，建设用地比重较高，土地经济产出高，产权复杂、多样，要求明晰土地产权，集约节约用地，实行更加精细的管理模式，提高土地管理水平。农村宅基地布局散乱，粗放闲置现象普遍，利用效率低下，土地管理应以优化布局、低效利用改造为重点。土地的利用方式、程度和效果的空间差异性，决定着土地管理内容应更具有针对性，管理模式更加精细化。
四、政策及建议
综上可知，土地资源空间异质性普遍存在且通过直接和间接的作用机制，影响土地利用与管理。有必要实施差别化、针对性、有效性的土地管理模式，促进土地资源集约高效利用。根据土地资源空间异质性传导机制，从建设用地、产业发展和土地用途管制等方面提出差别化土地管理对策。
（一）差别化建设用地管理
差别化建设用地管理须解决四个关键问题：建设用地总量问题、指标分配问题、建设用地管理模式问题、差别化管理执行问题。首先，明确测算依据和方法，科学测算国家层面、省级层面和市县级层面规划期内建设用地需求与可供给增量，确定供需缺口，寻找解决途径。其次，根据土地要素贡献率或产出弹性，控制建设用地规模并分配建设用地增量指标，提高建设用地指标的使用效率，同时兼顾指标分配的公平性。依次，根据区域资源禀赋、社会经济发展阶段的差异以及建设用地利用与管理水平和方式的不同，有针对性地设计差别化建设用地管理模式与政策，提高管理有效性。最后，从试点、补偿、监管等方面，完善建设用地差别化管理配套政策体系，推进相关体制机制创新。
（二）差别化产业供地管理
差别化产业供地管理通过调整产业结构、提高产业用地绩效，实现产业结构优化、土地节约集约利用和经济结构转型升级，可从两方面探索与创新供地模式。一是产业用地准入管理模式。制定产业进入门槛，对不符合产业供地标准的，限制或禁止供地；对符合产业供地标准的，根据产业用地效率，确定产业用地优先序，即用地效率高，优先供地，提高土地供应效率。二是产业用地退出管理模式。对已供应的产业用地，实施监督检查，定期评估用地绩效，对违法违规用地实行产业用地退出政策；对用地效率不高、达不到行业标准的产业，督促用地单位限期整改，拒绝整改或整改不合格的实施产业用地退出，鼓励和引导用地效率不高的产业转型升级。通过对未来产业供地结构调控和对已有产业用地整改两方面构建产业供地差别化管理模式，优化产业结构，提高产业用地效率。
（三）差别化土地用途管制
我国实行土地用途管制制度，同时也颁布了《全国主体功能区规划》。从管理尺度和目的来看，土地用途管制属于微观层面，更注重对地块特定用途的管理，忽视了土地整体功能发挥；而主体功能区规划属于宏观层面，更侧重区域整体功能的实现，忽视了地块的异质性，两者都没能有效解决由于土地用途和功能异质性而导致的土地利用和区域主体功能不协调问题。根据土地用途及其异质性而实施差别化的管制规则和模式，可以弥补主体功能区规划“过粗”和土地用途管制“过细”的问题。具体思路为：首先，以土地用途管制和主体功能区规划为依据，以乡镇为基本单元，地块为管制对象，明确差别化土地用途管制目标与原则；其次，划分不同土地用途区，为差别化土地用途管制奠定基础；最后，从土地用途管制规则、主体功能区定位、市场化进程等方面建立土地用途差别化管制模式。
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