农村宅基地法律法规范文第1篇

关键词：农村宅基地 法律属性 用益物权

中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.3969/j.issn.1672-8181.2013.23.228

农村宅基地是指归属于农村集体组织所有的，供农村成员建筑房屋的土地。长期以来，国内对于农村宅基地的法律属性问题的争议没有能够得到妥善解决，由农村宅基地法律属性问题所引发的“小产权房”等社会问题层出不穷，严重影响到了我国农村经济社会的健康发展。应当说，农村宅基地法律属性问题亟待进行明确规范。

我国《物权法》对于农村宅基地的法律属性做出了明确规定，将其归入“用益物权”。实际上，用益物权是物权的一种，是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的权利[1]。虽然《物权法》将农村宅基地使用权归为用益物权，但是从现阶段我国相关法律规定及社会发展实际情况来看，农村宅基地使用权的用益物权属性并不明确，存在着严重的“名不符实”现象。

1 现阶段我国农村宅基地使用权现状

我国是一个农业大国，农业人口数量众多。农村宅基地使用权关乎农村人口的居住权，是农村基本人权保障的重要内容之一。从现阶段我国农村宅基地使用权现状来看，主要可以体现出如下几方面特点。

第一，农村宅基地是保障农村社会秩序和维持农民基本生活的必要物质基础。农村宅基地是农村集体组织为了保障农民生产生活需要而对集体土地使用权进行再分配的一种形式。虽然近年来我国加快了城镇化建设的进程，大量的农村劳动力开始进入城市务工，并在城市购买了住宅，但是他们同样拥有农村宅基地的使用权。受到传统乡土观念的影响，大部分农民不愿意舍弃农村宅基地，而且在现有法律规定之下，农村宅基地的使用权并不能够实现自由转让，这也就限制了相当一部分农民走出农村，实现劳动力资源转移，也就只能依托现有的土地从事农业生产劳动。

应当说，农村宅基地仍然是现阶段农村集体组织土地资源分配的主要形式。而且由于我国农村人口所占比重较大，农民生存和农业生产对于土地的依赖程度并没有明显降低，因此可以说，农村宅基地仍然是维护我国农村社会秩序和保障农民生活的必要物质基础。

第二，农村现有宅基地使用权不能转让和买卖。按照现有的法律规定，农村宅基地使用权是不能随意买卖和转让的，如果需要买卖和转让，那么只能在集体组织成员之间来进行。这就意味着许多城镇居民不可能买到农村宅基地使用权，也就不可能到农村居住。还有一些农民进城务工后，脱离了当地的集体组织，也就丧失了宅基地使用权。中国有着叶落归根的传统，许多在城市里居住的农民都有守土还乡的愿望，他们还是希望有朝一日能够回到故乡生活。但是根据现有的法律规定，他们却无法再次获得宅基地使用权，这显然是有悖于民情民意的。从这个意义上说，农村宅基地的使用权不仅仅是一个法律问题，也是一个社会问题[2]。

第三，农村宅基地使用权规定不明确导致了“小产权房”现象的大量发生。农村的“小产权房”是当代中国社会的特殊现象。所谓的“小产权房”是指建筑在农村宅基地上的住宅。与传统意义上的住宅不同，农村的“小产权房”产权并不明晰，非常容易导致矛盾纠纷。很多城镇市民由于种种原因，转而到农村购买“小产权房”，这种做法无疑严重扰乱了现有的房地产市场秩序，也无法切实保护购房者的投资安全。

2 当前我国法律制度对于农村宅基地使用权有关规定存在的主要问题

笔者认为，现阶段我国法律制度对于农村宅基地使用权有关规定主要存在以下几方面问题。

第一，现行法律制度的有关规定不完善。我国现有法律制度对于农村宅基地使用权的规定散见于有关法律法规之中。其中我国《宪法》规定了农村宅基地归属于农村集体所有，而《物权法》中涉及到农村宅基地的共有四个法条，但相比于其他用益物权，这些法条的规定还显得比较简单。这些法律规定只是对农村宅基地的基本属性进行了框定，但是对于农村宅基地的流转过程却没有相应进行规范，相关法律制度还存在着严重的不完善。

第二，农村宅基地用益物权的法律属性不明确。《物权法》将农村宅基地使用权划分到了用益物权之中，但很显然相关的法律规定却违背了这个原则。按照现行规定，农村宅基地的获得必须要经过政府有关部门的批准，也就是说宅基地的所有权和使用权是分开的。在农村宅基地行政审批程序尚未完成之前，作为所有权人是没有任何处分权利的，这与用益物权的法律特点是完全不符合的。

此外，我国现有法律制度规定农村宅基地使用权不能随意处分和转让，而用益物权的最主要特点之一就是不动产所有者可以根据自己的意愿随意处理其个人不动产，而这显然不能真正使得农村宅基地使用权真正成为用益物权。

3 对于明确农村宅基地使用权法律属性的建议

笔者认为，既然《物权法》已经将农村宅基地使用权纳入了用益物权，而且也得到了大多数专家和学者的支持，为了明确这个法律属性，我们需要通过以下几方面措施加以实现。一是要修改相关法律规定，将不符合用益物权规定的内容进行调整和完善，实现法律规定的统一。二是要规定农村宅基地使用权的可转让性，制定完善的管理办法，允许农村宅基地使用权进入流转渠道，充分发挥其经济效益。三是要尽快解决“小产权房”等遗留问题，本着最大限度保护投资者权益的原则，根据用益物权的特点制定解决措施，充分体现其法律属性。

参考文献：

[1]梁慧星.物权法[M].法律出版社，2010.

农村宅基地法律法规范文第2篇

关键词:山东省;宅基地;调查;政策建议

一、山东省农村宅基地使用和制度中的问题

(一)一户多宅现象严重

一户一宅,是指农村居民一户只能申请一处符合规定面积标准的宅基地。对于一户一宅,《中华人民共和国土地管理法》有着明确的规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但是由于继承、土地管理不善等原因,山东省土地使用过程中普遍存在着一户多宅的现象。通过调查和整理的数据可以看出,在抽样的样本中有85%的村民户存在着一户多宅的现象。

(二)土地审批管理不规范

根据我国的有关法律法规的规定,农村住宅用地,经乡镇和县级人民政府批准就可以取得宅基地的使用权。早在1993年,国家就已经取消了与农民建房有关的宅基地有偿使用费、土地登记费、村镇规划费等,申请宅基地使用时只需缴纳5元的土地证书工本费。在此次调查中发现,有69%的村民在申请宅基地时缴纳了文贵的审批手续费。这些手续费大大加重了农民的负担,与我国现在大力减轻农民负担的政策相违背。同时,农民由于普遍的缺乏有关宅基地使用的法律法规,对乱收费的现象往往敢怒而不敢言。

(三)农民对宅基地所有权(即产权)认识不清

有很多农民对于宅基地的所有权认识不清,认为宅基地与宅基地上的附着物一起属于农民个人所有。这种错误的认识源于中国传统思想对农民的影响。《中华人民共和国土地管理法》明确规定农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有,宅基地和自留地、自留山,属于农民集体所有。农民对宅基地只用使用权,农民无权对宅基地进行买卖、出租、抵押等流转行为。

二、山东省农村宅基地问题原因分析

(一)低成本或无成本的取得是导致宅基地不合理使用的重要原因

我国农村宅基地的使用权大部分是通过继承的方式和占用村内空闲地获得的,由于宅基地的取得不需要或只需要很少的成本,使村民不能够合理有效地利用宅基地。此外,我国法律对于农村宅基地使用期限的规定仍处于空白,使农民可以无限期享有宅基地的使用权,这进一步使宅基地的使用粗放化。

(二)我国有关农村宅基地的法律法规不完善且缺乏专门宅基地法律

无明确的完善的法律法规是导致宅基地现有问题的重要原因。法律方面的主要问题主要有两个方面:一是对流转的规定不明确,二是对宅基地产权不明确。我国虽然在多部法律中都有宅基地流转和所有权的规定,但各部法律存在着很多不明确的结论甚至有互相矛盾的规定。此外,我国现在还没有一部专门针对宅基地的法律,仅仅依靠分散的法律法规进行管理。

(三)宅基地产权的不完整

从现存的有关农村宅基地的法律法规来看,宅基地的财产权的三种权利分散在不同主体中。农民具有专有的使用权,但没有自由让渡权和收益的专有权;宅基地的所有权属于集体所有,因此宅基地的让渡权属于集体,但集体又没有使用权。宅基地产权的不完整违背了产权的排他的性质,造成宅基地使用和管理过程中的混乱,增加了市场的交易费用,也使农民的合法利益遭到了损害。

(三)现行的宅基地审批制度存在缺陷

法律规定村民申请使用集体土地建住宅,必须由申请人向所住地农村集体经济组织或村民委员会提出建房申请,然后由村民大会或村委会对申请进行讨论,经到会人数过半数表决通过后,上报乡(镇)人民政府审核,最后由县级政府批准。现存的这种审批程序过于复杂,程序较多,不仅降低了审批的效率,而且容易滋生腐败。

三、针对宅基地问题提出的政策和建议

(一)进一步明确宅基地产权的主体,保持宅基地产权权能的完整性

明确清楚地宅基地产权是利用市场机制配置土地资源的重要前提。我国的宅基地所有权归属于农村集体所有,然而农村集体的概念比较模糊。村委会是农民自主管理的政治性的组织,乡镇政府也属于国家的政权机关,因此都不是农村集体的代表,没有处置宅基地和从宅基地中获取收益的权利。确定宅基地产权,要依照《宪法》等相关法律法规,进一步确定是由农民组成的农民集体而不是村委会、乡镇政府是宅基地的所有权人。

(二)农村宅基地应该有条件地进入市场

农村宅基地的流转之所以被限制,一是因为宅基地作为村民生存的重要保障,对于稳定农村社会秩序,发展农村经济都具有重要的作用;二是由于政府想从宅基地自由流转中获得一部分收益,而宅基地的自由流转会造成收入的管理不便。但是,市场配置土地资源将是土地配置的基本取向,市场经济的发展也要求取消这种土地管理的城乡二元体制,加之我国农村社会保障体系的建立和完善,宅基地产权主体的明确,应该顺应经济发展的要求,允许宅基地进入市场。

(三)加强农村社会保障的建设

加强对农民的基本社会保障是推进宅基地市场化的关键。农村宅基地自由流转后,存在的最大问题就是农民的基本生活保障消失了,这也是农民最关心的问题。在本次调查中,刘家庄村民也认识到这个问题,调查结果显示由40%的村民表示只有他们搬入敬老院才同意将宅基地流转。因此,需要进一步加大对农村社会保障事业的投入力度,建立健全完善的农村社会保障体系和医疗保障制度。彻底把新型农村合作医疗保险制度贯彻到实处。

(四)规范现行的法律法规,建立专门的宅基地法律

首先对于有关限制宅基地流转的法律法规进行修改。《土地管理法》第六十三条:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”应该在《土地管理法》中添加相关的补充条款,说明宅基地经过相关部门审批和评估后可以出让、转让或出租用于非农业建设。

参考文献:

[1]韩立达等.四川省农村宅基地问题调查与思考[J].农村经济,2009,(8).

农村宅基地法律法规范文第3篇

关键词　宅基地使用权流转　法律缺陷　完善对策

中图分类号：D920.4

文献标识码：A

一、 新时期宅基地流转的突出问题

（一）限制流转损害农民经济利益。

随着城市建设迅速发展、农村机械化水平提高，大批农村富余劳力进入城市参加到城市建设工作中，有的甚至举家迁到城市。他们留在农村的宅基地，虽然已经闲置不用，但因流转受到特定的限制，因此只能空置，从而导致“空心村”现象的出现。由于禁止宅基地使用权的自由流转导致农村大量的住宅和宅基地处于闲置状态。这样一来降低了农村房屋的经济价值，损害了农民经济利益。

（二）农地交易纠纷显著增多。

立法与实践的脱节乃是产生纠纷与问题的根源。我国相关法律法规对农村宅基地使用权流转作出的限制性规定与现实需求的矛盾突出，导致现实生活中，一方面出现“空心村”的问题，另一方面因流转得不到法律的有效规制，从而引起大量的纠纷出现的后果。更重要的是，宅基地使用权隐形交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷，给土地权属管理造成了很大的障碍，增加了土地管理的难度。我国目前农村宅基地使用权纠纷是一个比较突出的问题，这对于农村经济的稳定与交易双方主体利益的保护都是不利的。

（三）宅基地可用面积大幅度减少。

解决农村土地减少的问题，“不是仅仅一个不允许农村宅基地自由流转就能解决的”。土地资源有限性的自然属性与土地资源增殖性的经济属性是土地资源的两大特性.追求利益最大化本是人类的天性，而宅基地使用权的无偿取得使人们可以不付出成本就获得土地资源，宅基地使用权永久保有更加刺激了人们扩张宅基地面积的欲望，坚定了其多占土地资源的决心。在这种情况下我国农村很多地方出现的少批多建，有了新宅基地不交出原宅基地的现象也就不足为奇了。

（四）社会对于司法公正的争议。

当前我国司法机关对于农村房屋买卖引发的纠纷大多认定为无效民事行为，司法机关的裁判依据多是国家关于宅基地使用权不能随意转让的禁止性规定。此种裁判处理方式如就单纯的农村宅基地转让没有任何问题，但如果就宅基地随房屋一并转让而言，则容易引起司法冲突和人民对于司法公正的争议。实际上司法机关也处于两难的境地，因为现行法律对于房屋与宅基地流转规定了两种截然不同的矛盾规定，如不允许房屋转让则与保护公民私有财产法律规定相悖，如允许房屋转让则违反了法律的禁止性规定。

二、现行法制安排的主要缺陷

（一）法律规定原则性多，可操做性少。

法律关于宅基地的取得、使用、流转等多为原则性规定，对于现实中发生的很多问题没有具体的规定。例如:第一，法律虽然规定面积确定原则，但是对于现实中通过其他方式超过标准多占宅基地的行为如何处理，没有进行规定；第二，虽然规定一户一宅，但是对于农村或城镇居民通过继承、赠与、遗赠抚养协议方式取得多处住宅如何处理，没有进行规定；第三，对于农村居民转为城镇居民后原房屋在本集体组织内无人受让的如何处理，没有进行规定。法律规定的不足造成实际工作中很多事情的办理无法具体操作。

（二）宅基地使用权主体限定。

农村宅基地使用权是农村居民为建造自有房屋对集体土地所享有的占有、使用的权利。农村宅基地使用权的权利主体就是农村集体经济组织的成员。农民可以申请宅基地并成为宅基地使用权的主体,很大程度上是因为农民是农村集体经济组织的成员,每一个成员都有权以个人或者农户的名义申请宅基地,取得宅基地使用权。土地的有限性决定了集体经济组织以外的人员一般不能申请宅基地,而且集体经济组织的成员只能申请一处宅基地。农村的宅基地具有一定的福利性质,这种福利主要表现在农民能够无偿取得宅基地,获取基本的生活条件,这也是农村居民享有的最低限度的福利。宅基地使用权的主体主要包括两种:本村村民、回乡落户人员而将城镇居民排除在外,这一立法规定限制了宅基地使用权的流转主体,导致宅基地使用权的主体限制,不能充分发挥宅基地使用权的流通价值。

（三）法律体系残缺。

土地法并不等同于土地管理法，土地法既包括土地权利保护法也包括土地管理法和土地利用法。我国目前只有土地管理法对宅基地进行调整规范，但是土地管理法属于行政法的范畴，因此这种法律体系的缺陷造成土地权利及利用得不到应有的保护。法律法规不完善进一步增加了农村宅基地的管理难度，给土地行政执法和司法工作造成较大困难。

（四）法律规定矛盾冲突。

宅基地法律制度的矛盾冲突既有不同效力等级法律间的冲突，也有同级别法律间的矛盾。既有政策与法律规定间的矛盾，也有政策与政策间的冲突。但是综合起来主要有以下几个方面的问题:第一，禁止宅基地使用权超出本集体经济组织范围转移与未限制宅基地上的房产转让范围间的矛盾冲突。该矛盾导致交易双方权利均无法得到保护，也造成人们认识上的分歧。第二，农民房屋抵押制度与宅基地抵押制度间的矛盾。第三，地随房走与一户一宅使用制度间的矛盾。法律规定的矛盾必然导致认识上的不统一，进而影响法律的权威。

农村宅基地法律法规范文第4篇

宅基地使用权是我国最具本土特色的用益物权,其产生导源于城乡二元结构的土地公有制度及立基于其上的二元地上权构成。《物权法》规定,宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。物权法立法过程中,如何设定该种权利的规则一直是一个引起各方高度关注的问题,相关的条文设计几经变化。[1]制度安排上的举棋不定,一方面体现了立法机关高度的社会责任感,另一方面体现了他们对该种权利所面对的问题、所保护的利益缺乏理性的认知,进而对于解决问题和保护利益的途径选择缺乏足够的自信。学界讨论的焦点聚集于是否允许宅基地使用权转让和抵押以及转让的程序、受让主体的范围,对此,《物权法》已有定论。尽管可能存在立法政策上的失误[2],但成文法国家在制度形成上,立法机关具有优先权,《物权法》的立法选择可以视为对相关问题立法政策得失讨论的暂时终结,并且可以预期基本法确定的制度在相当长的一段时间内不会有根本性的变化,因此,任何立法论层面的讨论并没有太多的现实意义。

相较于宅基地使用权转让和抵押问题受到的追捧,物权法立法过程中,对于宅基地使用权的取得的相关规定却备受冷落。与此相应,《物权法》及《土地管理法》关于宅基地使用权的制度设计,并未像土地承包经营权、建设用地使用权、地役权等用益物权一样,对该种物权设立或取得方式作出具体安排,问题恰恰缘此而生。随着对宅基地使用权转让问题讨论的暂时终结,遵循物权法设定和解决问题的逻辑,宅基地使用权的取得问题必然首当其冲进入法学界的视野。作为一个以民法研究为职业的人,我更习惯于、也倾向于从民法的角度界定问题和寻求问题的解决。

也就是用民法的逻辑观察农村集体土地所有权人与宅基地使用权人,集体土地所有权人、宅基地使用权人与政府,宅基地使用权人与第三人关系中问题的所在和相应的解决方案。只有如此努力获得的成果,才能直接成为对以“明确物的归属、发挥物的效用、保护权利人的物权”为宗旨的用益物权制度的贡献。《物权法》规定,宅基地使用权的取得和行使,适用《土地管理法》等法律的规定。《土地管理法》第62条规定,农村村民住宅用地,经乡（镇）人民政府审核,由县级人民政府批准；其中,涉及占用农用地的,依照本法第44条的规定办理审批手续。该法仅着眼于规范土地行政管理关系,并不解决宅基地使用权人与作为“母权”的集体土地所有权人之间的利益关系。依《物权法》的规整意向,用益物权制度必须解决利益并不相同的所有权人、他人都要使用、收益同一个所有物所引发的利益冲突,法律解决这个冲突的办法是:使所有权人依其意思“让出”其所有权的若干权能,准确地说,是让他人分享所有权的若干权能,该他人对分享的这部分利益具有法律上之力。[3]科学的物权法体系中不应存在“孙悟空式”的物权,物权法应当为各种物权的设立或取得确定适当的要件事实。作为他物权,宅基地使用权来源于“母权”,系自集体土地所有权上派生出来的用益物权。在物权法的逻辑中,派生于母权是宅基地使用权唯一可能来源。着眼于宅基地使用权人与集体土地所有权人之间的关系,关于宅基地使用权的设立方式属于依《物权法》的规整意向应予规整的问题,但法律却欠缺适当的规则,显示了这个规整的违反计划的不圆满性,存在着“开放的”法律漏洞。于是本文的问题是在既有的规则体系内如何安排宅基地使用权取得的法律结构,即为宅基地使用权取得这一法律后果,寻求适切的要件事实,以填补这一法律漏洞。

本文对宅基地使用权取得法律结构的分析采用的是大陆法系法学的主要方法,即对一个先验的规则体系的确立。由于存在规则表述和适用的需要,概念构成了规则的基本要素。以概念为基础,以一定逻辑方法的运用为手段,法律规则从观念世界进入现实世界。无可置疑的是,上述法律规则体系实体化的方法仍然是当今世界法律科学的基本方法,是现实世界法律规则运作的基本方法。[4]只有借助法律结构,生活中的利益冲突才能被演绎为法律问题,并得到确定的调整,才不至于诱发更广泛的不确定性和机会主义行为。寻求宅基地使用权取得的法律结构,目的在于运用对于这一生活问题而言先验的、实体化的法律规则体系提供的技术和工具,实现保障农民的生存利益和合理使用土地的双重价值。也就是要在《物权法》留下的法律漏洞范围之处,整合法律规则体系提供的技术和工具,给出调整宅基地使用权取得的法律机制,通过对要件事实与法律后果的合理运筹,使得对宅基地取得问题中利益冲突的调整同时达到保护农村村民合法使用集体土地的权利、体现对集体经济组织土地所有权的尊重、保障国家土地行政管理的目标实现等三重制度目标。本文的具体方案为类推有关土地承包经营权的法律规定,以农村村民的成员权为逻辑基点,以合同机制为权利设定和取得的逻辑线索,安排宅基地使用权取得的法律结构。

二、宅基地使用权取得法律结构的逻辑基点:农村村民的成员权

《物权法》在宅基地使用权派生于“母权”的方式的问题上存在的法律漏洞首先体现于对农村村民向所属集体经济组织主张设立宅基地使用权之利益的基础和依据欠缺明确的规定。法律必须以既有的权利资源对生于斯、长于斯的农村村民对于土地的现实利益给予最充分的保障。这不仅是法律本应具有的人文关怀的当然诉求,也是“尊重财产实际控制人的产权利益”的产权配置规律的应有之义。成员权作为社会组织的组成人员在该组织中所享有的权利[5],为填补上述漏洞提供了适切的权利资源。渊源于农村生产要素的集体所有制和高度集中的计划经济体制,农村村民的成员权是乡村习俗与国家意志耦合的结果,它不仅继承了小农经济下农村固有的传统习俗,而且强烈地反映出国家意志干预的痕迹。一方面,成员权是与农民村籍密切相关的具有财产权利属性的特殊权利,是一组以土地权利为核心的身份权。另一方面,国家强力干预下建立起来的农村集体经济组织在无偿收回农民土地和其他大宗生产要素所有权的同时,还承担相应的义务。[6]可见成员权既有国家法层面的农村土地集体所有权贡献的依据,又有农村社会的道德观、法意识和日常关系网络提供的支撑。以成员权为逻辑起点,界定农村土地使用权分配的法律结构,不仅暗合于我国农村村民“集体潜意识”的深层结构,而且由此推演而生的制度设计可以免除合法性论证的义务。本文认为填补宅基地使用权取得这一法律漏洞的方式为:类推适用《农村土地承包法》关于设立农村土地承包经营权的规定,将向所属集体经济组织申请设立宅基地使用权纳入农村村民成员权的范畴,按照成员权的运作逻辑实现对宅基地使用权取得关系的规整。

我国农村并未普遍建立社会保障制度,属于农民集体所有的农村土地是农业最基本的生产要素,是农民基本的生活保障。由于农村社会保障制度功能的缺位,农村土地使用权无法实行市场化的配置方式,国家对土地承包经营权、宅基地使用权实行福利化的初始分配。土地承包经营权与宅基地使用权的设立均具有浓厚的资源分配意义,就两权均渊源于集体经济组织对农村土地的所有权、权利主体均具有集体成员身份、义务主体均为集体经济组织、权利的法政策目标均为集体经济组织以其所有的土地资源平等保障其成员生产、生活条件而论,两者并无不同。于农村土地使用权的初始分配场合,集体经济组织以其土地资源平等的保障其成员生产、生活条件,显然是法律评价的关键所在,土地承包经营权的设立与宅基地使用权的设立,就其与农村集体经济组织成员的身份及生产、生活保障紧密相关而言,两者在评价上并无差别。同类事物应作相同处理,宅基地使用权的设立应类推适用关于设立土地承包经营权的规定,也就是《农村土地承包法》第3条、第7条、第5条、第18条。[7]上述关于设立农村土地承包经营权的规则,将依法与所属集体经济组织签订土地承包经营权合同,设立土地承包经营权视为农村村民成员权的基本权能,并为按照成员权的逻辑解决农村土地用益权分配问题提供了范本。类推设立农村土地承包经营权的规则,取得宅基地使用权亦为农村村民成员权的基本权能,农村村民请求所属集体经济组织与其签订宅基地使用权合同,为其设定宅基地使用权的权利,系基于集体经济组织成员的身份直接依法获得,性质上属于成员权,义务主体为农村集体经济组织。类推成员权在土地承包经营权设立场合的运作逻辑,宅基地使用权的设定是按照国家有关规定进行的、人人有份的分配,应当坚持公开、公平、公正的原则,正确处理国家、集体、个人三者的利益关系。农村村民基于集体经济组织成员的身份,有权依法获得派生于本集体经济组织所有土地的宅基地使用权。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员取得宅基地使用权的权利。本集体经济组织成员依法平等地行使获得宅基地的权利。农村村民不仅有请求所属集体经济组织依法签订土地承包经营权合同、设立土地承包经营权的权利,而且有依法请求所属集体经济组织为其设定宅基地使用权的权利。在获得宅基地使用权关键在于村干部[8]的既定事实前提下,明确农村村民成员权的这项权能,运用权利资源保障农民依法使用集体土地的利益具有更为突出的意义。

自权利基础角度观察,成员权属于法定权利。在设立宅基地使用权场合,其内容和行使受制于《土地管理法》、《农村土地承包法》等法律、法规的规定,农村村民只有按照上述法律、法规规定的条件、标准和范围行使权利,其请求在农村集体经济组织层面才能获得满足。即使农村村民依法行使权利,此种基于身份产生的权利能否转化为其现实利益,其所属集体经济组织是否与权利主体订立宅基地使用权合同,还受制于集体经济组织是否具备满足其权利的条件。当然,在义务主体有履行义务的条件和能力而不履行义务的场合,权利主体自可通过诉讼程序依法维护其权利,请求人民法院依法确认其与农村集体经济组织间成立宅基地使用权合同。

三、宅基地使用权的成型:宅基地使用权合同的成立

类推农村村民成员权在土地承包经营场合的实现机制,该权利在宅基地取得场合的实现,亦应通过农村村民与所属集体经济组织间的宅基地使用权合同达成。农村村民成员权实现的具体过程肇始于其向所属集体经济组织提出建房用地申请。该申请明确用地的数量、位置、时间,内容具体确定,属于希望自集体经济组织取得宅基地使用权的意思表示,是为订立宅基地使用权合同的要约。集体经济组织对农户建房用地申请的认可,属于同意农户要约的意思表示,是为订立宅基地使用权合同的承诺。经此要约和承诺的过程,宅基地使用权合同即告成立,相应的宅基地使用权已经成型。农村村民成员权的行使推动着宅基地使用权合同的成立,宅基地使用权合同成立的过程同时是农村村民成员权获得实现可能性的过程,与宅基地使用权的设立相关,该合同在成立环节上的以下特征及其意义需要详加探讨:

（一）集体经济组织不得拒绝所属农户合法、正常的要约

一般而言,对于要约人的要约,受要约人有权利决定是否承诺,即具有是否成立合同的选择权,但订立宅基地使用权合同时,由要约和承诺构成的合同订立过程受到农村村民成员权的制约,包括该集体经济组织在内的任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员依法获得宅基地的权利。作为要约人的农村村民发出的要约同时就是其行使成员权的意思表示,由于以成员权的行使为支撑,如果要约人的要约内容合法、正常,则受要约人不得拒绝承诺,应当与要约人订立合同,履行保证实现要约人合法权利的义务。当然这里强调的是要约人的要约不仅必须合法,即不得违背法律、法规规定的条件、标准和范围,而且必须正常,即受要约人有能力和条件履行要约中明确的义务。具体到设立宅基地使用权合同场合,农户提出的建房申请只有符合《土地管理法》等法律、法规的规定,而且其所属集体经济组织有可供建房使用的土地,集体经济组织才有与农户签订宅基地使用权合同的义务。

（二）宅基地使用权合同当事人一方为组成农村农户的自然人

《土地管理法》第62条规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。依据该法,如果按照合同逻辑安排宅基地使用权取得的法律结构,在宅基地使用权合同关系中,一方当事人是农村集体经济组织,与集体经济组织相对的另一方当事人是农户。[9]而何为农户,其构成及法律性质如何,我们均无法在相关立法中找到明确的答案。且无论是根据《民法通则》,还是《合同法》,在我国的民事法律体系内,权利主体仅有自然人、法人和其他组织三类,农户如果不能在这三类权利主体中找到自己的归宿,就无法获得权利能力,自然无法订立有效的合同,于是为通过合同机制安排宅基地使用权取得的法律结构,我们无法不追问农户的法律性质到底为何,并无法回避对此问题给出适切的回答。进一步,这一问题不仅牵涉到农民对土地的实体权利,而且与权利救济的诉讼构造直接相关,其意义绝不止于本文所设定问题的范围。与此适成对照的是,这个现实存在的问题无论在解释论还是在立法论层面似乎均未引起民法学界的足够关注。尽管本文也无力究明农户这一本不应出现于立法中的概念的内涵和外延,但这不影响在既有的权利主体框架内对其性质进行准确诠释,从而确立其实体法上的权利主体地位及诉讼法上的诉讼主体地位,这也是法学应有的贡献。首先,农户不能被界定为法人,其原因在于,农户无法满足《民法通则》规定的法人的条件；其次,农户也不能被界定为其他组织。组织是按照一定的目的和秩序结合而成的团体。法律上的其他组织一般是指合法成立、有一定的组织机构和财产,但又不具备法人资格的组织。[10]其他组织必须依法成立,其是否存在是法律评价的结果,而农户是否存在及范围如何是一个事实问题,与法律评价无关。

另外,一定的组织机构和财产也不是农户存在的必要条件。第三,作为合同主体的农户只能被解释为相应自然人的组合,其只是相应自然人的代名词。农户欠缺组织机构,无法形成独立于其所代表的自然人的利益与意志,并不是独立于其所代表自然人的权利主体。表现为农户的合同一方主体,不过是被在事实上认定为属于同一农户的自然人而已,当相应的自然人为复数场合,该等自然人共同享有合同权利、承担合同义务。具体到宅基地使用权合同场合,该等自然人共同作为合同的一方,并将共有因此取得的宅基地使用权。虽然宅基地使用权名义上只能归属于某一自然人,但这一权利依然归属于其所属农户代表的多数自然人,因为同一农户的其他自然人将因取得农户取得宅基地而失去另行申请宅基地的权利。

（三）宅基地使用权合同是客观化的合同

借助法律漏洞的填补,宅基地使用权合同不论在合同主体上,还是在合同的成立上都受到了法律具体而确定的规制。法律原本即已为该种合同的内容设定了具体的范围和标准,并配备了严格的行政确认制度,为这些管制的落实提供程序保证。也就是说,在宅基地使用权合同场合,一个无法回避的事实是:国家为保证土地政策的实现,通过立法将其确认的农村村民合理的建房用地行为客观化,由此客观标准作为一个功能的法律概念取代了意志,并使这种合同带有了制度的性质,因为在一定意义上说,受到法律规制的契约不是契约,而是制度。即便如此,宅基地使用权取得的过程依然应被理解为合同成立的过程。在体现为从形式向实质、从主观向客观方向的民法发展趋势中,客观化并不只是个别的现象,理性的人、物、取得物的方式——法律行为也确实在演化为客观的利益载体、货币与法律利益裁量,但法律行为这件外衣毕竟在民法的调整机制中依然发挥着基础性作用。事实上将契约连续地考虑为制度、组织的主要意义,也不过是为了基于对当事者形成制度和组织共同目的的考虑,实现对连续和协助的关注,从而可以合理应对在契约上出现的连带契机,即社会因素。毕竟宅基地使用权取得的过程存在着农村村民的申请和集体经济组织的同意等明确的表意行为,此种明确的表意行为是宅基地使用权取得的必备要素,同时也是表意行为决定着宅基地使用权的内容,在缺乏表意行为场合,无论如何不会发生宅基地使用权取得的法律后果。正是此种申请和同意的机制,使得宅基地使用权取得仍然可以保留合同的外在形式,并适宜以合同机制加以诠释和规范,但这种合同是客观化的合同。

四、宅基地使用权的长成:宅基地使用权合同的生效

利用合同机制安排宅基地使用权取得的法律结构,必须保证国家土地管理目标的实现。为达此目标,政府的审核和审批行为的法律意义在于它是宅基地使用权合同的生效要件。未经有关政府的审核和审批,合同不生效,也不产生宅基地使用权设定或取得的法律效力。这样的制度安排能够同时达到宅基地使用权的取得渊源于农村村民及其所属集体经济组织间的宅基地使用权合同与该种用益物权设定受制于政府的行政确认行为的双重效果。

《土地管理法》第62条规定,农村村民住宅用地,经乡（镇）人民政府审核,由县级人民政府批准。行政审核和审批并不是一个法律性质明确的行政行为,因此,在宅基地使用权的取得问题上,现行法并未有效解决国家权力与农村村民的成员权、集体经济组织的土地所有权之间的关系。这不仅体现了法律对集体经济组织的土地所有权欠缺应有的尊重,也会导致对国家行政权力的法理依据的怀疑。

国家不享有集体土地的所有权,其管制宅基地使用权的取得首先是对农村集体土地所有权的一种限制,这种限制正当性基础在于维护高于个人和集体权利的、体现为公共利益的法益。[11]立基于限制权利必须有正当、充分的理由这一理论预设,遵循比例原则,在保护较为优越的法价值须侵及权利场合,目的与手段间应有适切的关系,侵越受保护的法益,不能逾于被认可的目的所必要者。[12]即使目的应予肯定,所选择的手段也不能逾越合理的限度。尤其对于权利的限制,应适用最轻微侵害手段或尽可能小限制的原则。设计关于宅基地使用权取得的具体制度安排时,在实现国家所保护之法益的前提下,必须选择给集体和个人权利带来最轻微侵害的手段或尽可能小的限制。依此,政府对宅基地使用权的审核、审批应理解为依申请的行政确认,而非行政许可,这也是行政法学界的主流观点。[13]因为行政确认是针对已有权利、资格或是行为进行承认、确定或否认[14],而行政许可是赋权行为,行政相对人本没有这项权利,只是因为行政许可机关的允诺和赋予,才获得这项一般人不能享有的特权。[15]

尽管《土地管理法》第62条关于行政审核与审批的规定,使得仅有农村村民与集体经济组织的合意,尚不足以导致宅基地使用权的设立,但是按照物权法原理,宅基地使用权来源于集体土地所有权、而非由国家行政权力创设是毋庸置疑的。必须肯定,宅基地使用权这一用益物权的设立渊源于农村村民与其所属集体经济组织间的合同,但只有生效的合同才有创设权利的效力。

按照《合同法》第44条,依法成立的合同,自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的,依照其规定。也即法律、行政法规可以设定批准、登记等手续作为合同生效的特别要件。这使得基于合同机制的宅基地使用权取得的法律结构可以合理定位宅基地使用权的取得与行政审核、审批的关系,行政审核与审批程序应该被解释为法律为宅基地使用权合同设定的特别生效要件,即乡（镇）人民政府的审核与县级人民政府的批准。未经审核与批准,宅基地使用权合同不生效。

依据《土地管理法》,农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅,应当符合乡（镇）土地利用总体规划,并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。行政确认审查的主要事项为:农村村民宅基地是否占用农用地、是否超过法定标准、是否符合一户一宅。据此,可以推断作为行政管理者的国家,管制宅基地使用权取得维护的法益是:管制土地用途、控制用地总量、维护土地利用总体规划。无需详加分析,以上三项法益,通过对宅基地使用权合同规定特别生效要件,对农村村民成员权、集体土地所有权的行使施加限制即可达成。在此前提下,无论国家的目的多么无可指责,所保护的法益多么崇高,都不能正当化对集体或个人权利的进一步限制。

在此基础上,类推关于土地承包经营合同生效与土地承包经营权设立关系的法律规定,宅基地使用权合同专门以物权变动为目的,性质为物权合同。物权合同是即时性的,不需履行,合同一旦生效,当事人一方的农户即取得宅基地使用权,集体经济组织则为其土地所有权设定了相应负担。自合同生效,农村村民使用宅基地建房的利益即获得了物权法保护,他可以向包括所有权人在内的任何第三人主张其权利。因为与所有权一样,限制物权也受到绝对的保护,对限制物权的保护比对所有权的保护甚至更加严格,因为在所有权发生转移时,限制物权的效力同样及于新的所有权人（继受保护）。[16]

进一步要说明的是,对于登记与宅基地使用权取得的关系,《物权法》亦未给出具体的界定,类推关于登记与土地承包权关系的规定,对其可以作出等同于关于非依法律行为的物权变动与登记关系的“限制主义”立法模式[17]的解释。即合同的生效构成宅基地使用权设立的充分必要条件,登记并不是宅基地使用权取得的生效要件,宅基地使用权合同一经因通过行政确认而生效,即使未经登记,也不影响宅基地使用权的设立,法律承认这种物权取得方式的合理性,并认可其效力。但登记具有左右宅基地使用权人的处分权利的效力,宅基地使用权非经物权登记,权利人不得处分其权利。作出这种解释的理由是:首先,这种解释是对《物权法》第155条进行反对解释自然会得出的结论。其次,还存在支持这种解释的其他实质性理由。其一,有利于对农村村民依法用地利益的保护。非经登记即取得物权,意味着宅基地使用权合同一经生效,农村村民依法用地的利益即获得了物权法的保护,这显然对保护可能不知登记为何物的农民的利益至为有利,而且实属必要；其二,顺应宅基地使用权的权利属性。不动产物权登记的主要功能在于维护交易安全,其意义主要体现于不动产物权转让场合。《物权法》不承认宅基地使用权的收益权能,并对宅基地使用权的处分持否定态度,《土地管理法》亦持有类似的立场。[18]事实上农村村民取得宅基地使用权也基本是建房自己居住,而不是进行法律上的处分,法律当然需要以权利资源承认其占有、使用的合法性,并给予权利人以更充分的保护；其三,有利于解决因事实上的物权与法律上的物权的脱离及其衍生的问题。事实上的物权与法律上的物权的脱离的问题在不动产物权转让场合必然会凸现出来,宅基地使用权变动如不通过登记公示,不为社会所知即可发生,则会衍生妨害物权相对人利益的危险。限制对未经登记的宅基地使用权的处分,使得它跟法律上的权利趋于统一,有利于维护交易安全。

宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利,有权利利用该土地建造住宅及其附属设施。作为他物权,宅基地使用权来源于作为“母权”的集体土地所有权,系自集体土地所有权上派生出来的用益物权。这种物权取得的法律结构不仅应保证国家土地行政管理目标的实现,更应使农村村民合理用地的利益获得切实的保障,应体现对集体经济组织土地所有权的尊重。农户取得宅基地使用权的法律结构在于:农村村民行使成员权与其所属集体经济组织签订的宅基地使用权合同；这种合同以行政审核与审批为生效要件,只有经过行政确认程序,合同才生效,发生设立宅基地使用权的法律效力；但合同的生效构成宅基地使用权设立的充分必要条件,这种权利因合同生效而当然设立,不需要登记等其他条件。

注释:

[1]2004年10月19日全国人民代表大会法律委员会在向全国人大常委会提交的《关于<中华人民共和国物权法（草案）>的情况汇报》中就宅基地使用权的转让进行了专门的汇报；在《中华人民共和国物权法（草案）》向社会公开征求意见后,该委员会2006年10月27日在《关于<中华人民共和国物权法（草案）>修改情况的汇报》中列举了9个研究修改的重要问题,土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押位列其中。其他8个问题是:关于坚持和完善基本经济制度,平等保护国家的、集体的和私人的物权,关于国有财产的范围和对国有财产的保护,城镇集体财产的归属,公共利益和征收补偿,业主的建筑物区分所有权,建设用地使用权期间届满后的续期,担保物权。王兆国副委员长在《有关<物权法>草案的说明》中亦对该问题进行了专门说明。

[2]较为具体、严肃的讨论可见韩世远:《宅基地的立法问题》,载《政治与法律》2005年第5期。

[3]崔建远.准物权研究[M].北京:法律出版社,2003:89.

[4]刘家安.买卖的法律结构[M].北京:中国政法大学出版社,2003:1-2.

[5]军华.民法典制订之焦点[J].法学,2002（4）:54-58.

[6]王瑞雪.关于成员权及其退出问题的探讨[J].调研世界,2006（10）:19-23.

[7]《农村土地承包法》第3条规定,国家实行农村土地承包经营制度,农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式;第7条规定,农村土地承包应当坚持公开、公平、公正的原则,正确处理国家、集体、个人三者的利益关系;第5条规定,农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地,任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利;第18条规定,土地承包应当遵循以下原则:(一)按照规定统一组织承包时,本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利,也可以自愿放弃承包土地的权利。

[8]申欣欣.宅基地使用权审批制度研究[J].中国农业大学学报（社会科学版）,2006（1）:52-55.

[9]这个判断还可以得到《农村土地承包法》有关规定的佐证。该法第15条规定,家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。

[10]参见《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第40条。

[11]土地所有人不得任其所好地行使其权利,他行使权利的方式必须同某个集体在有限的空间内共同生活所产生的基本需要相符。法律制度抛弃了那种个人利益无论如何都应高于集体利益的所有权制度。必须以同样的方式考虑到宪法保障的所有权的法律地位与所有权制度应符合社会要求之间的关系。参见[德]卡尔•拉伦茨著,王晓晔等译,《德国民法通论》(上册),法律出版社2003年版,第85-86页。

[12]卡尔•拉伦茨.法学方法论[M].北京:商务印书馆,2003:282.

[13]姜明安.行政法与行政诉讼[M].北京:北京大学出版社,北京:高等教育出版社,2000:198-200.

[14]应松年,杨解君.行政许可法的理论与制度解读[M].北京:北京大学出版社,北京:高等教育出版社,2004:76.

[15]施瓦茨.行政法[M].北京:群众出版社,1986:7.

[16]曼弗雷德•沃尔夫.物权法[M].北京:法律出版社,2002:6.

[17]关于这种立法模式具体内容的详细分析,参见孙宪忠:《中国物权法原理》,法律出版社2004年版,第199-200页。

[18]王兆国副委员长在《有关<物权法>草案的说明》中指出:考虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立,土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本,从全国范围看,现在放开土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押的条件尚不成熟。《土地管理法》第62条规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。

农村宅基地法律法规范文第5篇

关键词：宅基地合理使用法经济学

一、农村宅基地制度现行的相关法律制度及其解读

（一）宪法关于宅基地的规定

农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。[【1】根据2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正，第十条；]【1】

根据宪法规定的精神，宪法关于宅基地的规定是局限在所有权的限制层面，不仅规定了所有权的归属，也规定了所有权的转让的限制，但是对于宅基地的使用，却没有更好的规定，只是做出合理使用的要求。

（二）法律法规的规定

1、《土地管理法》的规定及其解读

该法第八条规定：农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第六十二条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。[【2】根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉的决定》第二次修正）；]【2】

根据《土地管理法》有关制度，对于宅基地的管理只是再次的确认宅基地的归属，宅基地申请标准上的限制，并对住房出租再申请给与限制，实际上是变相的限制了宅基地的出让，但是这些规范不甚周延，仅仅有上述规定，并不足以保障该农村宅基地流转的效益和公平。

2、《国土资源部印发<关于加强农村宅基地管理的意见>的通知》的规定

农村宅基地占用农用地应纳入年度计划。省（区、市）在下达给各县（市）用于城乡建设占用农用地的年度计划指标中,可增设农村宅基地占用农用地的计划指标。农村宅基地占用农用地的计划指标应和农村建设用地整理新增加的耕地面积挂钩。县（市）国土资源管理部门对新增耕地面积检查、核定后，应在总的年度计划指标中优先分配等量的农用地转用指标用于农民住宅建设。各省（区、市）要适应农民住宅建设的特点，按照严格管理，提高效率，便民利民的原则，改革农村村民建住宅占用农用地的审批办法。各县（市）可根据省（区、市）下达的农村宅基地占用农用地的计划指标和农村村民住宅建设的实际需要，于每年年初一次性向省（区、市）或设区的市、自治州申请办理农用地转用审批手续，经依法批准后由县（市）按户逐宗批准供应宅基地。对农村村民住宅建设利用村内空闲地、老宅基地和未利用土地的，由村、乡（镇）逐级审核，批量报县（市）批准后，由乡（镇）逐宗落实到户。

坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各地应结合本地实际，制定统一的农村宅基地面积标准和宅基地申请条件。不符合申请条件的不得批准宅基地。农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不得批准。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。各地要规范审批行为，健全公开办事制度,提供优质服务。县（市）、乡（镇）要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告，在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理所要做到“三到场”。即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费。

由我国现行的法律制度也可以看出，现有的制度是注重宅基地的使用效率的，诸如农村空闲的宅基地的落实政策，宅基地面积的规定，所建房屋出卖、出租和赠与对再次申请宅基地影响的规定等，但是现存的制度是不健全的，不能有效的保障宅基地的有效利用，一个体现宅基地效益价值的制度构建成为宅基地利用所必需面对的一个课题。

二、现行宅基地法律制度的缺陷：一个法经济学的思考进路

（一）国家应积极干预宅基地使用，提高其流转效率

根据科斯定律，在交易成本不为零的情况下，为了保障最大经济效益的实现，就要利用法律来“以重现市场和复制市场”，也就是要强调要运用法律将财产权利重新分配给通过市场交换可以得到他们的那些人。正如波斯纳所言权利“转让给某些更有效使用他的人”。[【3】【美】R.波斯纳：《法律的经济分析》，41页；]【3】

法律中所存在着的价值，并不仅限于秩序、公平和个人自由这三种。许多法律规范首先是以实用性、以获得最大效益为基础的，简言之，即使个人付出的代价减少到最低的限[【4】【英】彼得·斯坦、约翰·香德：《西方社会的法律价值》，第2-3页；]【4】我国现在的宅基地，不存在合理的流转制度，使得一些宅基地被闲置浪费，因为缺乏相应的法律法规的规范，这些闲置的宅基地并没有实现很好的流转，农村宅基地浪费非常严重，因为缺乏流转机制和农村宅基地需求的膨胀，新宅基地的申请占用农田的情况也非常严重，这样就造成宅基地资源浪费的同时，也造成农用地的浪费。

我国现行的关于宅基地的规定，对于宅基地的态度是暧昧的。对于宅基地流转不再分配给新的宅基地是符合效益原则的，因为要将有限的宅基地资源留给”有效“利用他的人，但是过分限制宅基地的流转就会导致宅基地的使用浪费，也就是现在我国农村的“空心化”的重要原因。任何新的宅基地的申请都是在原有宅基地的基础上增加规划，这样的结果就是新的需求紧张，老的宅基地闲置，造成宅基地资源的浪费。改善宅基地利用情况，提高利用效率的重要措施就是国家积极干预宅基地的利用，通过完善宅基地使用的法律法规，增加促进宅基地流转制度的设计，提高其利用率，这种流转制度的设计，主要体现在流转实现形式、流转主体范围等方面。（二）宅基地效益价值追求的平衡点

科斯定律强调交易成本和效益原则，但是这种对效益的追求，并不是对法律其他价值的放弃，在宅基地规制的法律目标选择上，应该坚持“效率优先，公平居次”的原则，在兼顾公平的基础上，追求宅基地管理制度有利于最大限度增加神会财富的这一目标。效率应该成为成为制定，评判和选择宅基地规范制度的根本原则和首要标准。

在具体的宅基地制度设计上，增加宅基地的使用期限制度是增强宅基地利用效率的一个最有效的方式。从我国宪法和有关法律法规的规定来看，没有规定宅基地的使用期限，但是界定宅基地规定使用期限也不会违背宪法和有关的法律法规，宪法合理利用宅基地的精神就应该包括宅基地使用期限的规定，国土资源部关于宅基地的《使用意见》提出的“逐步落实空闲宅基地，争取实现一户一宅”目标实际上也是渴望宅基地制度的设计应该有一个合理的期限。这个期限的设置，同时要兼顾公平，不能过长，也不能过短。同时为了确保这种效益的最大化需求，新的法律制度来确认符合效益原则的流转也是促进宅基地利用效率的一个重要条件。

（三）宅基地保护方法的倾向性

法律权利的保护方法是多样的，但是，无论如何选择，权利制度的设计都应该以降低交易成本和促进效益最大化为准则。宅基地的保护应该坚持从“财产规则”向“责任规则”的演变，在宅基地使用制度遭遇权利规则瓶颈的时候，应该坚持“责任规则”的设计模式，从而促进宅基地效益的最大化。“只有通过在社会成员间相互划分对特定社会资源使用的排他权，才会产生适当的激励。如果任何一块土地都为人们所有，却总有这么一些人，他们可以排除任何其他人接近其特定的区域。那么个人会通过更重或者其他措施来努力使土地价值最大化。”[【5】【美】R.波斯纳：《法律的经济分析》，40~41页。]【5】

宅基地管理制度的完善，应该体现需求者的意志，一个科学和合理的宅基地管理制度，应该包括这样一个制度，一个合格的宅基地需求者可以通过市场获得宅基地的使用权，以便不引起宅基地使用的不必要的浪费。如何建立一个科学的宅基地取得模式制度是至关重要。这样一个符合法经济学思维的制度设计应该包括，有效的流转方式、公平有偿取得制度、科学的定价系统等。三、农村宅基地流转制度之完善

（一）扩大转让主体的范畴

农村宅基地流转制度的建立，首先就是宅基地转让主体的范围设定。在现有的宅基地管理制度上，申请者应该是农村集体组织的成员，对于受让主体并没有列明，但是根据有关的法律法规精神，应该是只有集体经济组织内部的成员之间的转让。新的转让制度的设计，应该是对此有所扩大，并不以某个集体组织成员的内部转让为限度，可是是各个农村集体组织间成员之间，也可以对城市户口需求者进行转让。扩大主体范围，可以实现宅基地的有效利用，因为是转让的使用权，并不改变农村经济组织对该宅基地的所有权，附之以宅基地的使用权期限，保障农村集体经济组织对该宅基地的有效控制。扩大城市户口人员成为转让对象，可以有效缓解城市土地紧张与房价过高的问题，有利于实现国家的宏观调控。当然，为了避免因为主体扩大引起的交易投机行为，根据“效率优先，公平次之”的原则，需要进入价格管理机制，采用交易价格申报核准制度，超过核准价格部分，归于宅基地所有权集体经济组织所有。

（二）建立完善的转让规范程序

一个完善的宅基地转让程序规范应该包括转让价格制度、转让期限期限、村集体经济组织同意程序等几个方面。在转让价格上，应该建立交易价格核准制度，虽然价格核准不太符合市场规律，但是介于农村宅基地价格评估和认定上的特殊性，所以我国目前建立核准制度有其必要性，既能保障交易的安全进行，也能有效的防止农村宅基地的投机行为。同时建立配套的交易价格归入制度，超过核准价格的土地收益，并不必然界定为非法所得，而是采用归入制度，归入经济组织成员共有。宅基地的站让期限不要超过已经经过制度设计的宅基地使用权期限制度，超过期限的超过部分无效，以宅基地使用权的剩余期限为期限。宅基地的转让关乎农村集体经济组织全体成员的利益，因此，宅基地的转让应该坚持经过村民代表会议或者村民会议的过半数同意这个程序，否则，土地的转让行为无效。为了防止这种同意权的滥用，宅基地转让表决程序上，可以设计这样一个限制，以便在保障效益的时候体现公平，那就是内部成员同等条件下的购买制度，在同等条件下，内部成员有优先购买权，在合理的期限内不购买的视为同意。

（三）建立宅基期限制度和地闲置收回制度

我国现有宅基地管制制度没有关于农村宅基地使用年限的规定，这个是造成宅基地资源浪费的一个重要原因。建立科学的宅基地使用年限制度，附加以使用期限续期申请制度，既保障农村宅基地使用权人的合法权益，也保障农村宅基地使用权的效益价值。对于闲置的宅基地应该建立闲置罚金制度和收回制度，规定一个合理的期限，在闲置时间达到该期限，需要每年缴纳一定数额的宅基地闲置费，从缴纳土地闲置费开始，达到一个期限，村集体经济组织将无偿收回该宅基地，对于地上的附属物采用“谁受益，谁补偿”原则，由新受让主体负责补偿。