农村专项计划的利弊范文第1篇

关键词：网络体系建设；农村经济统计质量；统计体制

引言

在当地政府部门的支持之下，农村经济统计正在朝向良性的方向发展，符合当地的经济模式运作，在此过程中，主要得益于当地政府政策的实行，可以贴近当地农村经济的真实状况，制定相适应的体系，虽然在实际的运行中还存在诸多的问题，但是只要保证有关政策的完善，才会有利于农村经济的发展。

1农村经济统计质量的重要性

农村经济统计的最基础性工作就是利用农村多项领域中的实际运行状况做以全面的统计，探索农村整体的农业、工业和其余的产业发展经济流转信息，以便于在各类的信息数据中明确农村经济质量的真实发展状况，并为当地政府的经济政策规划、生产计划活动等多种项目的实施提供可信赖数据，保证在此过程能够积极带动当地经济运行以及多种行业的发展。在实际的运行过程中，因为农村经济统计工作可以从总体上全面研究农村经济运行进展，并依据真实的数据显示，从而分析出相对完善的理论数据，针对不同形式的探究，为多个地区创造更多的分析依据，从全局的角度寻找出农村经济发展的弊端，有利于各部门的领导吸收大量的实践经验，研究其中的利弊，针对各项工作中的弊端，及时的做以处理和调整，有利于在今后的管理期间提升工作质量，明确今后的农村发展趋势，加强对农村经济统计的管理质量。

2农村经济统计工作中出现的关键性问题

由于我国是农业生产大国，其中农村人口占据我国总人口的比重较多，并且国家领域面积广大，乡镇的规划面积分散，以至于在管理农村经济统计工作中存在一定的阻碍，增加了工作人员的基础工作量。因为上述原因，致使我国经济统计工作的工作人员分布不均匀，参与工作调查的专业性工作人员少，总体统计力量弱，难以高质量和高效率的完成预期中的农村经济统计工作。农村生产消耗的时间多，其本质上存在地域以及季节上的差异特点，所以在后期的生产组织以及管理过程中均存在着不同。针对此种环境的影响，工作人员要想保证实际农村经济统计工作质量，就应当强化经营、生产、总收入以及多项经济收益的计算力度，但是因为所牵扯的统计信息和具体运作方式较多，工作任务量大，以至于难度会相应的提升，再加上工作人员的数量有限，所以就导致最后的统计工作效率和质量会受到干扰。另外，工作的开展离不开政府的经济帮助，但是因为政府的重视力度不够，促使农村经济统计的进展和质量难以提升，许多支出没有得到系统性的监管，不仅会影响后期的统计质量，同时还造成工作人员对统计工作的主动性降低。上述问题的出现是导致我国农村经济统计工作开展困难的主要原因，要想保证统计工作质量的提高，当地政府就应当有针对性的对统计工作做以调整，为今后的农业发展奠定基础[1]。

3加强农村经济统计质量的措施

3.1健全适合当地农村经济发展的统计体制

在众多经济项目运行期间都会具备自身的发展管理模式，才会在经济高速发展过程中，顺应市场上的经济发展状况。在目前的农村经济运行发展中，要想将调整农村经济统计制度，就应当从以下四个方面入手，分别为中小型企业、集体经营、农民经营以及其余经营方式。农村企业中会包含乡办企业以及村办企业，加强乡办企业与私营企业相联系，就需要采用独立的经济统计方式，而其余经营方式需要借助原有的指标信息做以详细的记录，乡村企业以及私营企业的统计信息会根据乡镇企业的信息统计中进行筛选。农民集体经营和其余的经营方式最佳的统计方式是采用原有的数据统计模式，农民经营采用抽样调查的方式。按照当地的农村经济运行状况做以详细的分析，有针对性的制定贴近当地经济发展的统计体制，此种方式的实行，可以保障乡办企业指标体制的联系程度，降低典型调查以及抽样调查中存在的弊端，提升农村经济的统计效率和质量，确保当地经济在管理机制的健全管理下实现稳定的发展。

3.2强化当地农村经济统计网络的体系建设

当地政府为实现切实的查验当地经济发展态势，就应当合理的研究信息技术以及相对应的统计环节可依赖程度，将农村经济统计体制作为一种关键性的规划工作，全面检验到网络基础建设的重要程度，积极为统计网络体系建设提供大量的人力、物力和资金。政府为保证体系建设的有效性和科学性，需要借助农村经济运行状况以及统计指标规划相对应的科学管理模式，保障典型调研以及抽样调研的准确程度，采用分化区域的管理模式，有利于提升后期的统计质量。因为农村经济统计信息是由有关部门经过详细审核之后，上交至当地政府查验，因此，有必要加强多个部门之间的联系程度，增加工作交流的次数，从而提升工作中的效率和质量，强化对接流程，验证数据信息的可依赖程度。

3.3增加农村经济统计人员的管理力度

制定相对应的管理体制应当从农村经济管理工作的本质入手，现阶段，可以采用“块条联系”的管理方式提高农村经济统计工作的质量和总体发展。第一，控制农业经济信息统计工作人员的基础数量和详细的分工区域，合理利用内部的统计人力资源，提升工作人员的工作质量和效率。第二，调动统计工作人员的积极性和对工作的责任感，提高对自身岗位上使命感的认知，以免出现工作人员在日常的工作中出现消极情绪，造成大量的工作堆积。利用“块条联系”的管理方式就可以切实的解决上述统计工作阻碍，确保实际农村统计工作的质量。另外，强化农镇经济统计工作人员的专业培训，锻炼报表的统计能力，将整个统计流程做以系统化处理，采用定期培训的方式，合理利用人力资源，提升农村经济的统计质量。有关部门可以与专业的院校相合作，鼓励毕业生积极的投入到基层的农村建设事业中，当地经济发展状况较好的地区需要相对应的壮大农村经济统计队伍规模，加强对农村经济统计工作的规划和管理[2]。

3.4提升对软硬件设施和人员的经费投入力度

政府财政预算需要设置系统性的经费规划小组，增加对农村经济统计工作的重视力度，提高对此工作的资金扶持程度，加强对农村经济统计工作的管理，经费的使用会分散在工作人员的走访调查、技术培训、基础设施等方面。在上述资金的配比过程中，最主要的就是软硬件基础设施的完善，在工作区域内增加专业的现代化设备，创建一个农村经济统计数据的专用平台，工作人员借助此种平台进行对数据的统一化管理，保证存储、分析以及归纳等多项工作合理的运作，按照统计数据，将其系统性的归纳，并向上级部门汇报更加精准的信息数据。另外，还应当增加对工作人员建设的资金投资力度，制定系统化的训练课程，从而保障工作人员的技术水平能够在此环境的推动下，不断的提升[3]。

3.5提高农村经济统计的执法工作

统计数据的精准性才是农村经济统计工作质量中最基本的需求，因此，有关部门有必要在实际的统计过程中提升执法工作的实施质量，第一，需要引导工作人员强化学习《统计法》，利用宣传教育的方式，提升工作人员在工作中的法律思想，采用法律的保障手段确保统计工作的正常实施，保证日常统计工作的精准性。第二，联系各部门的有关领导提高对统计人员的监管工作，根据统计人员的职权划分，保证各项工作均可以在系统的流程部署之下进行划分，一旦发现瞒报以及虚报的情况出现，可立即做以严肃处置。第三，为防止在农村统计工作中存在统计报告数据的不准确性，需要注意调整实际工作中的各项指标，控制具体统计数量，从而能够确保工作进度和目标的一致性，减少虚报或者瞒报的情况发生。

农村专项计划的利弊范文第2篇

公路在交通运输业中发挥着特殊的、不可替代的作用．它方便了农村居民的出行，也促进了农村经济文化的发展，为解决农村的“三农问题”提供了必要的条件，也是建设小康社会的必然要求。

目前，农村公路的重要性已经被我国各级政府所认识，并且给予了足够的重视，农村公路建设正在全国各地如火如荼地开展，里程增加，技术等级提高，路面状况改善，农村公路呈现出良好的发展态势，但由于农村公路的使用极不规范，以及县际和农村公路的养护项目分散，涉及面广，基层和一线技术力量、管理力量都比较薄弱，在养护中遇到的技术问题较多，资金投入也受到限制；再加上养护管理部门的设置还不完善，乡镇又没有养护机构，致使乡镇道路养护管理脱节，以至大量道路毁坏，严重影响道路的使用寿命和服务质量，阻碍农村交通事业的发展。因此，加快建立乡村道路养护管理机制，积极筹集乡村道路养护资金，加强对乡村道路养护管理的领导，对加快农村交通建设步伐，促进农村经济健康发展有着重要意义。

1 现有养护管理体制的弊端

1．1农村公路分类及特点

农村公路包括县道(通乡及乡际公路)、乡道(通村及村际公路)和村道(通组公路)。纳入专业化统一管理的农村公路：一般县、乡道全部列入管养，村道中部分列入；纳入乡、镇、村、组进行管理的其他乡村公路：主要指未列入专业化统一管养的农村公路，包括各乡镇场至城区、各乡镇场街道之间、各乡镇场街道至外县市、各乡镇场街道至管理区、村及其内部的油路，占农路通车里程的50％以上。与干线公路相比，农村公路具有线形较差，路面等级相对较低，且农用车及机具多、轴载较轻、车速慢等特点。农村公路在使用中存在着行车严重不规范的现象，在路肩上行车、停车的几率相当高；普遍缺乏有组织的管养，或者基本无人管理，处于无序使用状态．另外，农村公路相关的配套设施也不完善，如：相当一部分道路沿线无排水设施，有的路段边沟都不具备，这就造成了大气降水极易进入路面、甚至是路基工作区，降低道路的承载能力，使路面出现各种因强度降低而导致的病害。

1．2现行体制的主要弊端

从总体上看， 当前公路管理体制中的主要弊端是政企不分、效率低下，缺乏活力和竞争机制。公路管理体制深层次的矛盾，随着经济体制改革的深化，日益暴露，具体表现在：目前，我国的公路管理机构，既代表政府担负着公路管理的行政职能，同时又承担着公路养护、施工、设计等生产任务，是政、事、企合一的管理体制．这种体制的弊端是生产按计划安排，经费按人头划拨，大锅饭、铁饭碗、高投入、低产出现象十分严重，干部、职工的竞争意识、忧患意识比较淡薄。特别是各级公路管理机构在计划经济体制下形成的各种厂、站、库和设计、施工、养护等生产性单位，都依附于各级公路管理机构，长期依靠吃养路费过日子。这不仅影响了公路的管理，也影响了生产单位的积极性。

1)人浮于事，效益低下。近年来，各地由于重复设置机构，扩充人员，特别是由于公路养护管理系统工资福利基本有保障，加之大锅饭的体制，使公路系统的人员急剧增加。且有工不出或出工不出力的现象比较普遍，生产效率低下．再加上农村公路项目分散，不受重视，因此，长期处于无养护状态，服务质量低下。

2)公路养护部门即道班形同虚设。农村道路处于一种无人管养状态，再加上使用不规范，“三无”(无牌照、无行驶证、无驾驶证)车辆较多，造成了农村公路的提前破坏。严重影响了道路的正常使用及当地农民修路的积极性，给农民带来了直接的经济损失。

3)缺乏专业的养护技术队伍及高效率的机械养护设施。基层养护部门没有相应的高素质的养护技术人员，道班工人仅仅了解砂石路面的养护，对于沥青类、水泥类路面的常见病害不能处治，甚至连养护材料也不具备。这种情况与现有农村公路养护的需求极不相称。近年来，农村公路的路面等级在逐步提高，油路、水泥路越来越多，急需与之相匹配的养护技术人才及设施。

2 养护体制改革

要解决农村公路的养护管理问题，必须改革现行的农村公路管理体制，把农村公路管理纳入各级政府的职责，纳入各级交通主管部门的行业管理，合理划分农村公路的管理层次和管理权限，建立适宜的农村公路管理机构；同时，要建立由车辆养路费与地方各级政府财政转移支付共同组成的多渠道农村公路养护资金来源，逐步建立和完善符合农村公路特点的养护新机制，提高养护水平。

2．1农村公路养护应走市场化道路

我国现行的公路管理体制是按照计划经济的要求，以及“统一领导、分级管理”的原则建立起来的，多年来，这种体制较好地发挥了中央和地方投资公路建设的积极性，在公路规划、建设、养护、管理等方面发挥了十分重要的作用。但是随着我国政治、经济体制改革的逐步深入，这种计划经济体制下形成的公路管理体制，愈来愈不适应社会主义市场经济的要求，已经对新形势下公路事业的健康发展产生了不利影响。

因此，必须加快培育和发展公路养护工程市场，建立适应市场规律的运行机制，撤消现有的公路养护道班，允许和鼓励组建不同所有制形式的养护工程专业队或公司，参与公路养护工程项目竞争。逐步转为具有一定规模的养护企业，推向市场。改变目前公路养护生产单位过于分散、效率低下的状况，实现规模化、专业化、机械化，以提高养护质量和投资效益，也有利于公路管理机构从生产型向管理型的转变。对公路改善、大中修、绿化、水毁专项修复等适宜于市场竞争的养护工程，要逐步推向市场，实行招投标，以促进养护工程市场的发育，降低工程造价，提高资金使用效益。

2．2建立农村公路养护管理处

在县里成立办事高效，人员精干、面向社会的新型农村公路管理处，对列养的农村公路进行调查，负责监督并调控全县的农村公路的养护工作。按照“宏观管住、微观放开”的原则， 由农村公路管理处进行统筹规划，提出养护项目，面向市场进行招标；制定政策、提供服务、对养护工作、质量进行检查监督。改变目前机构重叠、职能交叉的公路管理现状，保证农村公路的及时养护。

2．3设置齐全的交通标志，加强管理

农村公路线形较差，路基防护设施及交通服务设施差，标志标线不齐备，给使用者带来不便，也影响了公路的正常使用状态及寿命。因此，应在陡坡急弯、与铁路交汇等危险路段设置警示等交通标志。同时，要杜绝“三无车辆”，加强宣传，培养全民保护道路的素质，提高交通安全意识。

农村专项计划的利弊范文第3篇

第二，无形资产准则。根据《企业会计准则第6――号无形资产》的规定，无形资产是指企业拥有或控制的没有实物形态的可辨认非货币性资产。基于以上分析，地质成果符合无形资产的定义。一是无实物形态。虽然地质成果有赖于实物载体，如文字报告、图件、各类文档文件等，但这没有改变其本身不具有实物形态的特性。二是具有可辨认性。地质成果能够从企业中分离或者划分出来，并能单独对外出售、转移、授予许可、租赁或者交换，而不须同时处置在同一获利活动中的其他资产。三是显然不属于货币性资产，且地质成果同时满足以下两项条件：与该资产有关的经济利益很可能流入企业；该无形资产的成本能够可靠地计量。存货区别于非流动资产的主要特征：企业持有存货的最终目的是为了出售(直接出售或加工后出售)；存货的购销和加工是企业的主要日常业务。无形资产的特点表现为：无形资产的自创、购入等均非企业的主要日常业务。为了严谨，同时为了避免误解，建议修改无形资产准则，将《企业会计准则第6号――无形资产》第三条改为“无形资产，是企业拥有或者控制的、非日常活动产生的、没有实物形态的可辨认非货币性资产。”

第三，企业生产部门固定资产修理费的核算。根据《(企业会计准则第4号――固定资产)应用指南》，除满足资本化条件外的固定资产修理费用计人当期损益。这就意味着企业生产车间(或部门，下同)除满足资本化条件外的固定资产修理费计入“管理费用”。笔者认为欠妥。理由如下：一是与《企业会计准则第1号――存货》相悖。其第七条规定存货的加工成本，包括直接人工以及按一定方法分配的制造费用，制造费用是指企业为生产产品和提供劳务而发生的各项间接费用。生产车间的固定资产修理费是使产品完工的必要支出，生产车间发生修理费用，其所包含的经济利益是通过转入到所生产的产品中实现的，因此应计入产品成本。二是不能真实反映企业产品生产成本。从而不便于进行产品成本分析决策。比如，企业购入新设备生产某产品，不含车间设备修理费的单位成本一定，随着新设备的使用，设备修理费逐年增加，如果只按不含修理费的单位成本对各年成本进行分析，就不会发现有变化，而认为该产品的毛利率没有下降。实际上如果将修理费计入产品成本，则该产品的毛利率是逐年下降的，企业应在适当的时机更换设备或调整产品结构。可见，生产车间设备修理费不计入产品成本不利于产品生产决策和设备更新决策。三是不利于成本和费用责任中心的建立。修理费用是为消除设备的经常性的有形磨损和排除机器运行中遇到的各种故障，以保证设备在其寿命期内保持必要的性能，发挥其正常效用而发生的支出。它与车间工人操作使用以及设备管理密切相关。四是不便于管理费用的控制评价。管理费用是企业为组织和管理企业生产经营所发生的支出，是对管理人员进行考核的重要指标，人为地夸大了管理费用，不利于对管理者进行公正的评价。五是不便于产成品定价。比如，某产品不含修理费的单位生产成本是20元，按20％的毛利确定的不含税单位售价是24元，若含修理费的单位生产成本是22元，按20％的毛利确定的不含税单位售价则是26.40元。如果按不含税单位售价是24元销售势必给企业的盈利带来影响。六是有违“受益原则”。在现行企业会计准则下，根据工资总额一定比例计提的“五险一金”等均按受益原则计入相关成本和费用，甚至利息费用和无形资产摊销都有可能计人产品成本，充分体现费用列支的“受益原则”，相反与生产产品直接相关的车间设备修理费却从产品成本中调出计入管理费用，与“受益原则”背道而驰。基于以上分析，笔者建议恢复生产车间设备修理费计入制造费用的规定。

第四，固定资产盘盈的核算。根据《企业会计准则第28号――会计政策、会计估计变更和差错更正》及《会计准则应用指南》的规定，固定资产盘盈属于前期差错。记人“以前年度损益调整”科目。笔者认为不妥，理由如下：其一，企业至少在每年末要进行一次全面的财产清查，对各项财产物资发生的盘盈盘亏和毁损进行账务处理，使账实一致。因此以后每年固定资产的盘盈显然是当年的固定资产记录的差错，而不会是以前年度差错，根据《会计基本工作规范》进行调账即可，不应涉及以前年度损益。其二，固定资产盘亏，是通过“待处理财产损溢”处理，扣除责任人(或单位)赔偿部分外的损失转“营业外支出”，不具一致性和对称性。其三，使用“以前年度损益调整”科目，核算复杂。因此，笔者建议对固定资产盘盈恢复新会计准则前的账务处理方法。

新会计准则资产类规定疑难点浅析

李维清

第一，投资性房地产后续计量属性的规定。新会计准则规定，投资性房地产后续计量模式可以采用成本模式，当条件具备时，可以将成本模式转化为公允价值模

式，但公允价值模式不能转化为成本模式。并且，同一企业只能采用一种模式核算。新准则这样规定，有两点令人质疑：一是如果企业对投资性房地产已经采用了公允价值核算，现在又有一处新的投资性房地产产生，而该房地产所在地段又不具备公允价值核算的条件，那么，该新增投资性房地产将采用何种模式核算。新增投资性房地产，由于该地段不具备公允价值核算条件，只能才有成本模式核算。但准则又规定，同一企业对所有的投资性房地产只能采用一种模式核算。企业在此之前，已经对现存的投资性房地产采用了公允价值模式，那新增加的投资性房地产就没办法核算了，或者不让其产生。二是准则规定的理由。成本模式可以转化为公允价值模式，为何公允价值模式不能转化为成本模式，也许存在公允价值往回转容易虚增利润等原因，但同时也存在“资本公积”这个“专用工具”。

第二，无形资产研究阶段与开发阶段的划分。新会计准则规定，企业自行研究开发的项目，要区分为研究阶段与开发阶段两个部分分别进行核算。研究阶段的全部支出费用化，计入当期损益；开发阶段的支出符合条件的资本化，不符合条件的支出费用化，也计人当期损益。企业自行研究开发无形资产，所需支出金额是巨大的。而且，自行研发项目业务复杂，技术性强，往往很难划分清楚研究阶段和开发阶段的界限。如果不能准确划分二者的界限，则为公司借此操纵利润提供了广阔的空间。准则所规范的研究阶段与开发阶段的划分方法过于抽象，也很难操作。审计、税务部门难以认定其正确、合理与否，如果划分方法不能有效解决，公司操纵利润会易如反掌。笔者建议，研究与开发总支出汇总之后，按照相应的比例划分两个阶段。如按照二八比例(即研究阶段占总支出20％，开发阶段占总支出80％)或三、七比例或四、六比例等。这样，能有效遏制人为调节利润的行为发生。

第三，资产减值准则的规范范围。《企业会计准则第8号――资产减值》准则，主要规范了企业非流动资产的减值会计问题，包括长期股权投资、固定资产、无形资产、商誉、成本模式核算的投资性房地产、生产性生物资产等。该准则所规定的程序、方法以及核算要求仅适用于上述资产，而并不是适用于所有资产。针对上述规定，笔者存在两点疑问：一是容易产生误导。因为既然本准则的标题或名称就是资产减值，那么，其中的具体规定如“计提的资产减值损失不得转回”便容易理解为是针对所有资产，而流动资产计提的减值损失当条件具备时是可以转回的。二是以点带面、以偏盖全。既然是“资产减值准则”，就应该将所有的资产减值进行归类，然后分项阐述清楚。让读者对资产减值的规定有一个整体把握和全面了解。而就目前该准则来说，它所包含的范围不是所有资产，且其规定也不是通行的。

第四，四类金融资产的划分。《企业会计准则第22号――金融工具确认和计量》第七条，将金融资产在初始确认时划分为四类：以公允价值计量且其变动计入当期损益的金融资产；持有至到期投资；贷款和应收账款；可供出售金融资产。金融资产的分类，准则讲解中认为：企业应当结合自身业务特点和风险管理要求。将取得的金融资产在初始确认时划分为四类。且规定，上述分类一经确定，不得随意变更。但金融资产的分类，第一类与第四类的划分感觉十分牵强。第一类中又分为两小类，其中第一小类叫“交易性金融资产”，可以理解为“投机”，第二小类叫“直接指定为以公允价值计量且其变动计入当期损益的金融资产”，可理解为“投资”，但这两小类核算时使用的科目相同，都是“交易性金融资产”。另外，第一类金融资产与第四类金融资产的核算规定也比较混乱。这两类金融资产规定都采用公允价值计量，但第一类不计提资产减值准备，而第四类则计提资产减值准备；况且第四类金融资产在计提减值准备时，直接冲“可供出售金融资产”科目；此外，这两类金融资产虽然都采用公允价值计量，但在价值波动时，使用的科目又不一样，第一类金融资产用“公允价值变动损益”核算，而第四类则用“资本公积”核算，显得较为混乱。

第五，存货发出的后进先出法的取消。《企业会计准则第1号――存货》准则中，取消了后进先出法，存货采用实际成本发出时，其方法主要有个别计价法、先进先出法、加权平均法和移动加权平均法等。准则讲解中认为：考虑到后进先出法并不能真实地反映存货的实际流转，因此，将该方法取消。对于这样的规定，笔者有两点异议：一是关于“真实地反映存货的实际流转”。一般来说，评价一种存货发出方法的好坏，应该以其“商流和物流是否有机统一”来判断，两者统一程度越高。该方法越有效。按此分析，在所有的存货发出方法当中，只有个别计价法最真实、合理，只有个别计价法才能比较真实地反映存货的实际流转。而其他方法都不能做到商流和物流的统一，都是一种人为的假设。所以，在众多发出方法中，只认为后进先出法不能“真实地反映存货的实际流转”，并以此为借口将其从存货发出方法中开除，显然“不公平”。二是后进先出法对通货膨胀下遏制企业虚增利润十分有效。不论物价上涨是否达到通货膨胀的标准，但是，物价持续上涨却是不争的事实。而后进先出法在当今条件下，遏制企业虚增利润十分有效。后进先出法如何遏制企业虚增利润，其原理不再赘述。

会计监督系统及其运行浅谈

袁利平

第一，会计监督系统概述。会计监督是指会计作为一种经济监督形式所具有的职能作用。会计监督系统是具有层次性的，这种层次性还表现在，会计监督有内部会计监督和外部会计监督之分。内部会计监督系统指通过会计、内部审计等对本单位的会计工作和会计资料及其所体现的经济活动进行的经济监督；外部会计监督系统指国家有关部门、中介组织等在得到授权或者受托的情况下，对指定单位的会计工作和会计资料及其所体现的经济活动进行的经济监督。内部会计监督系统是微观层面上的会计监督系统。从目标上看，内部会计监督的根本目的在于：保证会计资料的真实准确，保证单位资金、财产的安全、完整，保证单位的各项财务收支及其会计核算符合国家法律、法规和国家统一的会计制度的规定；从主体上看，内部会计监督的责任主体不仅指会计机构和会计人员本身。也包括单位法定代表人及内部审计机构和人员等其他机构或人员。会计机构和会计人员是内部会计监督的主要执行主体；从客体上看，内部会计监督的内容主要是单位的会计工作和会计资料及其所反映的经济业务事项；从方法上看，内部会计监督主要体现为核算监督和制度监督两种手段。外部会计监督系统是由独立于被监督单位之外的主体来执行的，它以单位整体作为监督的对象，但主要通过对单位内部会计监督的再监督来实施。外部会计监督系统由社会会计监督和政府会计监督两部分构成。社会会计监督指民间审计监督，它是中

观层面上的会计监督形式，其主要职责是鉴证单位会计信息的真实性、合法性和公允性。政府会计监督对政府负责，主要包括财政监督、国家审计监督、税务监督、证券监管、银行监督、保险监管等形式。各种政府监督检查部门，所针对的单位、监督检查的目的和重点各不相同，但强调的都是对单位会计活动及会计资料的监督检查，具有权威性和强制性。新会计法从系统论的角度对会计监督进行不同层次的界定，明确了其是由内部会计监督、注册会计师监督和政府会计监督三位一体的会计监督体系。完善的会计监督系统，必须在有效的运行机制下才能充分发挥其职能作用，这就需要对会计监督系统存在的前提、产生的根源及在此基础上所形成的作用机制等问题进行分析。

第二，会计监督系统的运行。会计监督作用机制的良好运行，有赖于全方位的保障措施。健全法制是其中之一。首先，应进一步完善《会计法》。新修订的《会计法》较前虽有很大改进，但仍有一些地方需进一步完善，在《会计法》中应做出明确规定。如外部会计监督形式对企业往往会造成重复检查，但却都能查出现新问题，然而没有哪个监督部门做最后结论。并承担责任，企业经营者的会计责任没有被真正解除。因而《会计法》应作出关于会计责任解除的相应规定，即规定除故意欺诈外，会计报表一旦被某个会计监督部门认可，该部门就应对会计报表的合法性负责，这样可以强化会计监督系统中各个层次之间的相互制约关系。其次，不断健全和完善以《会计法》为中心的会计法规体系。目前需要根据《会计法》的有关规定，结合会计工作的实际情况，尽快研究制定与《会计法》相配套的法规、制度或者实施办法，以保证《会计法》各项规定的贯彻落实。同时，要对现行的会计法规、制度进行清理，严格有关会计规章制度的报批和备案制度。特别是要对地区性的会计规章进行全面清理，对不适应新形势要求、不符合《会计法》和国家统一的会计制度规定的，要按法定程序予以废止，部分内容与《会计法》和国家统一的会计制度相抵触的，要及时进行修订。再次，促进《会计法》与相关法律的衔接。《会计法》规定的法律责任主要有行政责任和刑事责任两种，具体操作应与相关法律衔接紧密。如由于《会计法》适用于全社会各单位，对国有单位的违法行为人可以追究其行政处分，而对私营企业主则不易操作。因此，在相关法规中要明确他们的行政责任。又如《会计法》规定构成犯罪的，依法追究刑事责任。但对照《刑法》，对会计犯罪行为规定很少，仅有提供虚假财务会计报告罪、打击报复会计人员罪，在《刑法》中应增加与《会计法》相应的会计犯罪的内容。最后，规范《会计法》、会计准则和会计制度的关系。目前，我国颁发并实施了新的企业会计制度，对企业会计准则也进行了完善。会计制度和会计准则处在并行状态。在这种情况下要处理好《会计法》、会计制度和会计准则的关系。《会计法》不宜具体，不应过分强调操作性，不应将属于会计准则甚至属于会计制度规范的内容归入其中。会计制度与会计准则都是国家统一的会计核算制度的组成部分，均属于具有行政法规性的规范性文件，两者都是为了规范企业的会计核算行为。对会计要素的确认、计量、记录和报告作出的规定，但由于二者涵盖的业务内容不同、侧重点不同、适用范围不同等，尤其是根据我国具体的会计工作实际。它们将在较长一段时间内并存，二者不可互代。

会计监督问题及其对策

杨慧荣

第一，我国目前会计监督存在的问题。

一是会计监督职能的弱化与会计信息失真。由于受局部利益或个人利益的驱动，会计工作违规违纪，弄虚作假的现象时有发生，造成会计工作秩序混乱，会计信息失真，严重影响了投资者、债权人以及社会公众的利益，同时也阻碍了国家宏观调控和管理的正常进行。会计监督主要是监督者利用会计信息对被监督者进行监督。所以，会计信息的真实性特别重要。只有会计信息真实，监督才有效。2006年审计署组织力量对国有控股企业资产负债损益情况进行审计，发现会计报表严重失真的企业占68％，各类违纪问题金额达1000多亿元，上市公司中也出现了严重的会计造但事件。虽然也规定了社会监督，社会监督对上市公司虽然有一定的约束力，但可操作性差且效果较差。而对于非上市公司的监督效果及其操作性更差。因为社会监督要支付高额的审计费用，这样就不得不考虑成本和收益等因素。

二是企业负责人会计意识薄弱，对其约束机制不健全。长期以来人们存在一种错误观念，认为会计就是记账，企业管理者会计知识甚少。没有认识到会计本身的规律性和在企业生产经营过程中的重要性，未从根本上认识到虚假会计信息对国家经济良好运行的危害是致命的。致使一些企业的管理者为了追求自身短期利益最大化。指使、授权会计机构、会计人员做假帐，伪造会计凭证，办理违法会计事项。

三是单位内部监督体系中存在着不现实的逆向监督。《会计法》强调单位内部监督，其中虽然包括了会计人员和审计人员对单位负责人的监督，但会计人员和审计人员不可能对单位负责人进行监督，因为会计人员和审计人员是受单位负责人的委托对内部进行监督。所以，单位内部监督实际上是单位负责人对会计和审计人员的监督、审计人员对会计人员的监督、会计人员和审计人员对单位内部部门及经济业务活动的监督。因此，单位负责人就有可能对外提供虚假而又“合法”的会计信息，从而也为国家监督和社会监督的实施带来一定的难度。

四是忽视了所有者和债权人的监督。所有者和债权人是企业外部利益最相关的人，他们为了自己的权益不被侵害。必须要对经营者进行监督。但是，《会计法》中却没做出相应的规定(即使规定了，也是不现实的。因为在现行会计人员管理体制下，除经营者以外的其他人与会计人员没有直接的利益关系)，再加上现行的会计人员管理体制的弊端以及企业“内部人控制”等原因，使得其监督权弱化。虽然在《会计法》第四章第三十条还作了相关规定，任何单位和个人对违反有关会计法规的单位和个人有权进行监督，并且受国家法律保护。但从“有限理性经济人”假设及其“成本效益”原则考虑，与自己利益不对称的监督是不现实的。

五是企业内部控制不够健全。如果企业内部控制机制不健全，会计监督的职能就难以发挥其作用。在现代企业制度下委托经营者对企业财产进行监督是必然的，为维护企业财产的安全与完整而建立健全内部控制制度也是非常必要而且是至关重要的。但有些企事业单位规章制度不健全，一方面缺乏各种监督制度，甚至连起码的内部审计机构或人员也不设置，即使有而且较健全，也不落实、不执行、不考核，形同虚设。另一方面随着计算机在会计领域的广泛运用，作业人员技术要求较高，相关的内部控制制度难以落实，违纪违规行为更易发生，会计监督难度增加。

六是会计人员综合素质不高。一方面会计人员业务素质低，不能辨别经济活动真伪，缺乏敏感性和分析能力，从而导致会计信息失真；另一方面会计人员政治素质差，思想觉悟低，面对不正之风不能坚持原则，为了个人利益而损害国家和社会公众利益。

第二，加强会计监督的对策。

一是提高会计监督地位，完善会计法律体系。我国新颁布的《会计法》加快了会计法律体系建设的步伐，应进一步提高《会计法》的可操作性，以保证《会计法》各项规定的贯彻落实，建立和完善统一的会计制度，满足企业多元化经营的需要，明确会计监督职责和权限，加大法律法规的处罚、赔偿和执行力度，对违规违纪的单位及其连带负责人予以曝光，使会计监督真正做到有法可依，违法必纠。要正确认识会计监督的重要地位，使违法违纪行为遏制在会计工作初始阶段，将会计监督落实到基层，放在会计工作的首要位置。加快法律法规建设，为会计监督的有效实施提供法律保障。建立和完善统一的会计制度货准则，以满足企业生产经营的需要：明确会计监督、审计监督的执法职责和权限，以实施清晰明了的监督职能；加大法律法规的处罚和执行力度，对违规违纪的企业及其连带负责人予以曝光并给予处罚：同时强化相关配套法律及相关法规的实施，并加快会计法律体系的建设步伐，使会计监督真正做到有法可依。

二是健全企业内部会计监督制度。改革企业二元领导，实行财务部门垂直领导。健全企业内部会计监督制度，建立内部控制制度的关键就是贯彻不相容职务相互分离原则，参与经济业务事项的所有过程的工作人员要相互分离、相互制约；重要经济事项的决策和执行要建立相互监督、相互制约的工作程序；明确财产清查范围、期限和组织程序；明确对会计资料定期进行内部审计的程序。从源头上杜绝造假事件的发生，防止经济腐败，隔断会计造假的环节和载体，及时纠正和防止经营决策失误与经济舞弊，实现企业资产的保值增值，提高会计信息的真实性和有效性。通过建立完整的内部监督机制和内部控制制度，形成一系列内部控制的方法和措施，并予以规范化、系统化与制度化，使内部监督制度真正落到实处。实施会计委派制度，强化法人会计责任加强企业的内部控制建设，使会计监督落实到位，发挥作用。将不相容职务相互分离；制定重要经济事项的决策和执行要相互监督、相互制约的程序；严格进行财产清查，定期进行检查和审计等措施。并在实施电算化后及时适应新的环境、更新控制措施，保证会计信息质量，加强会计监督。

三是加强社会监督。在会计监督中单纯强调内部监督是不够的，必须强化对会计工作的外部监督。社会监督是指注册会计师接受委托，根据有关规定以独立第三者的身份对委托单位的经济活动进行客观、公正、全面的评价，对依法公开披露的单位会计报告的真实性负法律责任。加强注册会计师的审计工作的有效性。充分发挥注册会计师的审计监督。大力发展会计(审计)师事务所，通过社会中介机构对企业会计报表的真实性进行检查，做出客观公正的评价，督促企业加强财务监督，提供真实、准确的会计信息。

四是明确单位负责人的会计责任主体地位，保障会计监督实施。要加强对本单位会计工作的领导，理顺会计工作关系，保证会计工作有序进行；要建立健全并严格落实内部控制制度，确保内控制度有效实施并发挥功效；要积极创造良好的会计工作环境，保证会计机构和会计人员依法履行职责，帮助解决会计人员履行职责中的困难和问题，为会计人员实行有效监督创造一个良好环境；要带头执法、维护国家财经纪律，不干预、阻挠会计机构和会计人员依法履行职责，更不能授意、指使、强令会计机构和会计人员违法办理会计事项；要确保本单位会计工作和会计资料的真实性和完整性。

五是建立企业会计信息质量保护体系。要建立以企业法人或主要负责人为核心，有财务负责人和会计人员参加的多层次财务会计责任制，一般财务会计人员对财务总监(或经理)负责，保证记录完整、凭证有效、计量合规：财务总监(或经理)对领导或经营班子负责，认真审核会计资料，确保账证、账账、账表相符；企业领导则要为财务部门行使监督职能提供便利和支持，并要对利益相关者负责，保证披露的信息客观、真实、可靠。

六是提高会计人员综合素质。首先，要通过多种形式强化会计人员的法制观念，使会计人员在国家会计法律体系下真正履行其职责；其次，会计人员要具备良好的会计职业道德、讲诚信、说真话，这是会计职业本身赖以生存和发展的基本保障；再次，会计人员要有较高的业务素质和较强的综合能力，并为之提供继续教育的机会，及时更新知识，适应形式；最后，要提高会计人员的风险意识。

增值税转型相关问题探讨

高　怡

为配合增值税转型改革，我国出台了新的增值税暂行条例，新增值税条例虽然在“允许抵扣固定资产进项税额”等方面进行了相应修改，克服了原增值税条例中的一些重大弊端，但在税法要素的设计和税收征管上仍存在一些问题值得探讨。

第一，农产品进项税额顺乘的问题。《增值税暂行条例》第八条第三款规定：购进农产品，除取得增值税专用发票或者海关进口增值税专用缴款书外，按照农产品收购发票或者销售发票上注明的农产品买价和13％的扣除率计算的进项税额。进项税额计算公式：进项税额=买价×扣除率。按此规定，以一个中型棉花收购加工企业为例予以说明。某棉花收购加工企业累计向农民收购价款40000万元的棉花，企业按规定，将买价40000万元分解成两个部分，即企业成本(进价)34800万元，进项税额5200万元。棉花加工之后以44500万元的价格卖给下游企业，按增值税的计算公式：不含税销售额=含税销售额／(1+税率)，销项税额=不含税销售额×税率，那么该企业的不含税销售额为39381万元，销项税额为5119万元。这样，企业毛利为4581万元(39381-34800)，应纳税额=销项税额一进项税额，即85万元(5119-5200)。该例说明企业增值了，获得毛利4581万元，但不仅不用纳税，而且还有85万元的进项留抵，没有体现增值税的基本作用。上例可知，只要是与免征增值税的初级农产品有业务关系的企业普遍存在这种情况。笔者建议，将收购农产品进项额的公式调整为“进项税额=买价/(1+13％)×13％”，即例巾进项税额应为4601万元[40000／(1+13％)×13％]，进价为35399万元(40000-4601)，这样企业毛利即为3982万元(39381-35399)，企业应缴税额为518万元(5119-4601)。

第二，高征低扣的问题。由于在增值税税率设计上存在17％和13％两档税率，那么以低税率产品为原料的企业就必然会出现“高征低扣”问题。所谓“高征低扣”，

是指货物销售上采用17％增值税率的一般纳税人，由于其购进货物的进项税率是13％，而形成的即使该企业将采购的货物原价卖出，没实现增值，也要支付4％税率差的增值税的情形。这种现象在我国棉纺企业表现较为突出。以一个中型棉纺企业为例，年用棉量为5万吨，每吨棉花按平均价13000元计算，全年棉花采购费用总计约65000万元，按13％税率计算进项税款为7478万元，而如果按17％税率计算进项税款为9444万元，税率差价高达1966万元，大大增加了企业成本。国家对棉花等农产品实行低税率，体现了国家对经营这部分货物的企业的特殊照顾，但由于存在税负转移，实际上这种照顾的代价是由购进低税率货物的纳税人“买单”，显然不合理。要解决增值税“高征低扣”问题可采取两个办法：一是取消增值税的低税率，将棉花等农产品增值税的适用税率调整为17％，以统一农产品收购、加工、流通各环节的增值税进、销项；二是为了体现国家对经营农产品企业的照顾，对农产品经营企业的增值税采取先征后返的办法，即按企业销售额的4％返税给农产品经营企业。为增强国棉的竞争力，还可以考虑规定国内企业凡使用国产棉花按17％抵扣增值税，外棉则继续按13％抵扣增值税，这样可以提高我国棉花的价格竞争力。有利于解决当前国棉销售困难的局面。

第三，增值税的征税范围问题。由于增值税征税范围相对较窄，直接导致增值税销售货物与应税劳务抵扣链条中断，既削弱了增值环环相扣的制约机制和作用，又增加了税收征管难度，从整体上给国民经济造成了一定的影响。为了消除重复征税和税负不均现象，突出增值税“中性税收”的优点和“普遍调控”原则，应当扩大增值税的征税范围。即将交通运输业、邮电通讯业、建筑安装业及其他服务行业等现在征收营业税的行业纳入国家增值税的征收范围，统一征收增值税。同时，还可以考虑进一步降低直至取消一般纳税人的“门槛”，以完善增值税的计征办法。充分体现“税收公平”和“国民待遇”原则，鼓励个人投资，促进中小企业发展。

第四，购进固定资产进项税额的抵扣问题。一是生产用房纳入固定资产抵扣范围的问题。在增值税转型后，生产设备、运输工具(不包括汽车、游艇)已经纳入抵扣范围。如能将作为生产设备配套的厂房购建纳入抵扣范围，更有利于提高企业增加投资的积极性，实现扩大内需的目标。二是固定资产进项申报抵扣的时间问题。实施消费型增值税，扣除外购固定资产进项税额后，税基显著缩小，税收自然下降。固定资产(机器设备)新投入获得的发展财富，短时间内(3年左右)政府将从中获取的相应利益份额将大幅减少。如果固定资产购进一次性抵扣，由于进项税额较大。会形成企业一个时期无税可交，对税收均衡入库冲击更大。为此，应对一般纳税人新增生产经营性固定资产的进项税额采取分时申报抵扣办法，即按照固定资产折旧年限，分年逐月申报抵扣，尽量减轻固定资产抵扣对税收收入均衡入库的影响。

第五，税收征管中的“定率征收”问题。增值税条例及实施细则明确了纳税人的纳税权利和义务，但在税务机关税收征管实践中，依然存在简单化和随意性现象，一些地方的税务机关对企业实行所谓“预警税负”，实际上是变相的“定率征收”。他们分行业类型确定预交增值税比率，企业如果达到一定的税负水平，税务部门就以进行“税务稽查”相威胁。或以不为企业提供增值税发票相要挟，企业在税企关系中的弱势地位，使得企业被迫就范。要解决上述问题，一是要在增值税条例及其实施细则或税收征管理法中明确税务机关及其工作人员违法违规处罚的明细条款，防止税务工作人员将税法的强制性演变成其对企业工作的强制性，维护纳税人的正当权益。二是税务机关要加强队伍建设，提高干部职工的业务素质和政策水平，树立尊重纳税人意识，妥善处理组织收入与依法治税的关系，优化征管手段、方法，既要做到应收尽收，确保税收“颗粒归仓”。又要坚持依法治税，不收“过头税”。三是企业法人要增强守法纳税意识，提高企业管理人员的专业素质，做到依法纳税，不偷税漏税，共建和谐税企关系。

折算汇率税法规定刍议

王尤贵

随着全球经济一体化，很多企业日常经常会发生外汇收支，企业纳税涉及折算汇率的选择，而税法对折算汇率规定比较分散，主要分布在《财政部国家税务总局关于房产税城镇土地使用税有关问题的通知》(财税[2008]152号)、《营业税暂行条例实施细则》、《增值税暂行条例实施细则》、《消费税暂行条例实施细则》、《土地增值税暂行条例实施细则》、《车辆购置税暂行条例》、《印花税暂行条例施行细则》、《契税暂行条例》、《企业所得税法实施条例》文件中，本文试对其差异进行分析，并提出改进建议。

第一，税法对折算汇率的规定分析。一是折算汇率规定的差异。折算汇率主体差异包括：有些税种有明确的折算汇率主体，如印花税以国家外汇管理局公布的外汇牌价折合人民币；车辆购置税、契税以中国人民银行公布的人民币市场汇率折合成人民币计算。其他税种没有明确的折算汇率主体，如土地增值税以国家公布的市场汇价折合成人民币，房产税、营业税、增值税、消费税和企业所得税按人民币汇率中间价折合成人民币。折算汇率标准差异包括：房产税、契税、营业税、增值税、消费税和企业所得税人民币汇率中间价；车辆购置税人民币基准汇价。土地增值税市场汇价、印花税外汇牌价。折算汇率时间差异包括：房产税上月最后一日；营业税、增值税、消费税、土地增值税当天或者当月1日；车辆购置税申报纳税之日；印花税按照凭证书立当日；契税纳税义务发生之日；企业所得税期末。折算汇率选择权差异包括：营业税、增值税、消费税、土地增值税可以选择当天或者当月1日的人民币汇率中间价。纳税人应在事先确定采用何种折合率，确定后1年内不得变更。而房产税、车辆购置税、印花税、契税、企业所得税只规定特定日期的汇率，没有选择权。二是折算汇率的规定分析。上述分析表明折算汇率规定差异很大，致使纳税人必须详细记住各税种折算汇率规定差异，才能避免涉税风险。对折算汇率规定差异，有些差异是合理的，例如：流转税规定可以使用当天或者当月1日汇率中间价。充分考虑了税种的特点，流转税基为交易额，有些企业可能金额很大、业务发生频率多，允许使用当月1日汇率，将减少企业的工作量；有些差异不合理，例如：车辆购置税人民币基准汇价、土地增值税市场汇价、印花税外汇牌价，特定汇率的规定，缺乏合理依据；有些差异体现了我国经济发展历史，如印花税使用国家外汇管理局公布的外汇牌价，而《印花税暂行条例施行细则》颁布于1988年，并一致执行至今，依据国家外汇管理局公布的外汇牌价与当时国家实施外汇高度管制国

情相符；而近期颁布的税法折算汇率规定呈现统一趋势，如房产税、契税、营业税、增值税、消费税和企业所得税都规定人民币汇率中间价。

第二，随着全球经济一体化进程推进，我国更多企业日常纳税申报会涉及折算汇率问题，有必要改革汇率不合理之处。统一规范折算汇率使用，既方便纳税人准确计算应纳税额并减少成本，又能保证税务机关税收及时征管。新企业会计准则体系中单独颁布外汇准则的做法值得借鉴，笔者建议：税务机关单独发文规定各税种外汇折算汇率规定，同时废止上述文件中相应规定。

基层单位会计基础工作现状、成因及对策

程　圆

第一，基层单位会计基础工作现状。其一，国有企业、行政事业单位会计基础工作严重滑坡。主要存在以下问题：会计人员的岗位设置严重违规，有的单位会计、出纳一个人，与《会计法》、《会计基础工作规范》等相关会计法律、制度规定的会计岗位不相容的制度规定不相符；有的单位违反《会计法》、《会计人员从业资格管理办法》等规定，使用无会计从业资格证书的人员从事会计工作；有的单位原始凭证不符合要求，基本要素不齐全，摘要、大小写、日期、单位的名称、经手人等相关事项不按规定填写；有的单位还存在大量的白纸条报账现象，不按要求填写、记账凭证的内容与原始凭证内容不相符，所附原始凭证的张数也不一致；有的单位未按规定及时建账，出现了包包账；有的单位不按制度的规定，及时编制会计报表，即使编制也不符合会计报表相关规定的；有的单位会计档案没有及时归档，会计档案由出纳本人管理，完全不符合会计档案管理办法的规定等。二是私营企业、个体工商户会计基础工作规范意识淡薄。国家为了扶持私营企业、个体工商户先后出台了一系列的优惠政策，但在国家大力扶持这些企业的同时，也出现了一些不良的现象：一些私营企业、个体工商户不按照《会计法》和财政部的会计法律、法规办事，没有会计基础工作规范意识，出现了无会计凭证、会计账簿、会计报表，财务管理混乱现象。三是村集体经济组织会计基础工作刚刚起步。村集体经济组织会计工作虽然经管局、农村财务管理局抓了，但取得的成绩不大，很多地方村集体经济组织还存在大量的会计基础工作不规范的问题。从对村集体经济组织的会计账簿进行建账监督管理工作的情况来看，主要存在以下五个方面的问题：一是会计专业人员的业务水平较低；二是会计凭证填制不规范；三是内部控制制度失控；四是各种专项资金不按规定用途使用，出现了挪用专项资金的违纪、违规行为；五是会计档案不符合《会计档案管理办法》的规定。这些都严重阻碍了村集体经济组织会计基础工作规范化进程。

第二，基层单位会计基础工作问题形成的原因。一是单位负责人不重视，经费投入不足。有的单位由于目前经济不景气，出现了单位负责人对会计工作不重视；有的单位原来从事会计工作的人员较多，能满足单位的会计工作需要，现在会计人员大量减少，会计工作的质量有所下降。另外，单位的会计工作日常办公支出经费也得不到满足，需要购置的一些办公设施不能到位。二是法规宣传不够，法律意识淡薄。尽管法律条文清楚，但很多单位人员法律意识淡薄，有的单位出现了无会计从业资格证书人员从事会计工作；有的单位大量地接受不符合《会计法》、《会计基础工作规范》要求的原始凭证(如白纸条等)，记账凭证、会计账簿、会计档案等也不符合相关会计制度的要求，凭证的要素不齐全，会计账簿极不规范，改错、结账等不按制度的规定办事。三是人员变换过快，人员素质较低。目前，很多地方都出现了会计人员工作环境相当差的局面，能够遵守会计法律、法规的会计人员，都被单位的负责人以各种理由调离会计工作岗位，致使会计人员变换相当快，会计人员的素质也较低。由于这方面的原因，很多单位的会计人员为了保证自己能够呆在会计岗位，对会计法律、法规的遵守也就不自觉地出现了偏差，单位的会计核算方法的使用、对外会计报表的报出都按领导意愿安排，在这种情况下，会计基础工作严重下滑。四是会计主管部门职能不全。监督检查措施不力。在平常的工作中，会计管理部门偏重于基础工作规范，会计管理部门不能从根本上对会计基础工作进行规范。而财政监督局的侧重点放在单位的会计违法行为上，他们的主要目的是进行行政处罚，忽视了会计基础工作。形成了会计管理部门和财政监督部门两个单位都管，结果两个部门都没有管好的局面。

第三，基层单位会计基础工作改进的对策。一是加大《会计法》执法检查力度。作为会计主管部门，会计局要在争取上级主管部门及当地人大、政府部门的大力支持下，不断加大《会计法》的执法检查力度。要将《会计法》执法检查工作作为一项主要工作来抓，不断扩大《会计法》执法检查面，并抓出成效。在抓经常性检查工作的同时，还要与财政监督局等部门积极配合，加大重点检查工作力度，把《会计法》执法检查向深度和广度推进。二是积极宣传《会计法》，不断增强单位及会计人员的法律意识。以《会计法》执行情况大检查为契机，确保《会计法》知识得以普及；进一步加大《会计法》及相关会计业务知识的培训力度。通过大规模地会计法规知识培训，逐步杜绝各单位不按规定设置会计机构、配备会计人员，不按规定建立会计账簿，不依法依规进行会计事务的处理，不按规定建立健全的单位内部控制制度和单位内部会计监督制度等不良行为的发生；进一步加大违纪、违规行为的处理力度，维护《会计法》等相关法律的严肃性。对重点检查单位的会计违纪、违规行为，分不同的情况进行处理。没有按规定进行会计档案的保管、没有按规定进行会计人员工作交接等违规行为，按照《会计基础工作规范》的有关规定进行处理。三是加强会计人员会计职业道德教育。会计人员在提供会计信息或鉴证会计服务的过程中，既要将本职工作置于法律法规的约束和规范之下，又要具备与其相适应的会计职业道德水平。因此，单位在职会计工作人员会计职业道德素质的高低，决定着单位会计工作的好坏。通过对广大会计人员爱岗敬业、诚实守信、廉洁自律、提高技能等相关职业道德教育，培养会计人员的职业情操。要求会计人员在会计工作切实做到精益求精，一丝不苟，尽量避免做懒账，更不要做假账，把会计服务经济这项工作搞好。四是选派优秀的会计专业大、中专毕业生到农村任职。党中央、国务院为了进一步改善农民的生活条件，不断加大对“三农”的投入力度，也加强了对农村工作的领导，很多地方已经选派优秀的大学生到农村挂职锻炼，给农村经济长足发展提供了坚强的后盾。农村经济的发展，对农村财务管理工作也提出了更高的要求。为适应时代的要求，应选派优秀的具有会计专业知识水平的正规大学生到农村去担任会计工作，加强农村财务管理，更好地为农村的经济发展作出贡献。

浅析行政事业单位资产精细化管理

张　重

第一，行政事业单位资产精细化管理中的主要问题。

一是资产管理认识上存在误区。目前主要有四种错误观念：认为单位资产是单位历史积累形成，属于单位所有，单位具有处置权，忽视了单位资产国家所有性质；认为对资金要遵纪守法，对固定资产，只要没拿、没要，就不需要承担任何责任，没有意识到固定资产损失浪费也是一种腐败；认为单位国有资产管理是单位领导和资产管理者的责任，与其他人员无关，忽视了资产使用者的责任；认为资产管理只需按部就搬，忽视了资产是单位事业全面发展的保障，必须加强管理创新，优化资源配置。

二是资产配置不均。有的部门行政、事业人员编制很少，却占用大面积办公楼，空余的办公用房用于经营出租或闲置。而有的单位却要耗费大量财政资金租房办公；有的单位随意变更办公场所，无偿占用下属单位资产；有的单位一味追求办公设备、办公家具上档次，追求“高精尖”、“功能全”，提前更新，使大量尚能使用的设备处于闲置状态，而有的单位办公家具陈旧，办公设备落后。

三是资产使用效率低下。有的单位资产管理制度不健全，资产管理责任未落实到人；有的单位资产购置购非所需；有的单位定期盘点不及时，无法及时发现账外资产、毁损资产、遗失资产等，造成账实不符，发现问题也无法追究责任；有的单位固定资产索赔制度执行不力，资产损毁、盘亏后，不查原因，也不追究责任；有的单位移交、监交制度执行不严，造成部分资产流失无法追究责任，存在单位资产遗失达数月之久无人问津的现象；有的单位对资产不定期维护检修，缩短了资产的使用寿命，宁愿多花钱买新设备，对正在使用的设备却不愿进行正常的保养和维修，造成设备快速老化；有的单位资产出租不履行审批手续，实现的收益也不缴入财政专户，存在违规操作现象。

四是资产处置随意性强。财政对资产的出售和报废没有具体标准，资产处置审批仅仅只是履行手续；有的单位对不能使用或利用效率不高的资产不及时处置，不仅占用办公空间。而且造成资产严重不实；有的单位经批准处置后，对资产长期不处理；有的单位还存在先处置、后报批等随意处置行为。

五是资产信息系统需进一步完善。有的单位资产管理软件无专人操作，至今不会使用资产管理软件进行资产管理；有的单位在资产购置、处置后，长期不登记资产信息系统，单位财务账与资产台账不符，没有做到资产管理与财务管理相结合；单位资产信息登记不完整，单位资产前清后乱的问题依然存在；资产管理信息系统受网络条件等因素影响，未能实现动态化管理。

第二，行政事业单位资产精细化管理的建议。

一是树立精细化管理理念，推进行政事业单位资产管理改革。精细化管理的基本理论来源于系统论、控制论、信息论等诸多综合科学，其本质是对目标的分解、细化、落实和考核评价的全过程，总体质量应体现为最优，它强调管理制度化、操作规范化、运行流程化、细节衔接化、考核数量化和信息准确性、反馈及时性、规程实用性。对于行政事业单位资产管理，应以实现行政事业单位资产安全、完整和有效使用为目标，以“政府统筹谋划，财政精细管理，部门有效使用”的思路，充分运用现代信息技术，通过建立制度、规范流程，明确责任、考核评价，制定和完善行政事业资产管理制度，构建起对资产从人口到出口全过程管理的资产管理体系。

二是强化资产购置管理，实现资产配置公平。首先，制定完善资产配置标准，由政府下文执行。资产配置标准的制定是一项复杂而细致的工作，针对行政单位和事业单位的不同特征，要分别区分对待。就行政单位而言，其履行行政职能所使用的资产共性的因素较多，如房屋、汽车、家俱、电子办公设备等各行政单位都要使用，应该根据财力按照“合理可行、因地制宜”的原则，依照“先同后异、先点后面”的次序，逐步制定资产配置标准。对于事业单位资产配置标准的制定，应结合部门预算，以资产信息报告和资产使用绩效为基础，按不同行业、不同类型、不同规模等多种类别来分别制定，确保社会经济和事业发展。其次，在单位编制部门预算前，开展单位资产购置审批工作。无论其资产存量是来源于本级财政安排还是上级部门划转，对超过资产配置标准的单位一律不能列入本级部门预算，利用资产存量控制资产增量；对没有配置标准的资产购置，在对资产购置项目申报单位周边地区、单位资产存量、利用效率充分了解的基础上，按照“调剂一承租一购买―新建”的顺序配置资产，推进行政事业资产的整合和共享共用。最后，开展行政事业单位资产调剂工作。对单位闲置或不需用的资产，由政府行文统一调配，已经出租的资产可根据实际需要收回后调剂使用。

三是进一步推进资产管理信息系统建设，建立权责到人的资产使用制度。首先，单位建立资产管理操作办法，明确专人进行资产管理，建立权责到人的资产使用制度；其次，探索建立激励与约束相统一的管理机制。对电脑等小型办公设备，统一明确资产使用年限，资产由使用者负全责，资产未到规定年限一律不得购置，损坏后由使用者自行维修或购买，使用到期后归使用者所有；再次，对房屋、汽车等大宗资产，建立资产管理责任追究制，对违背资产管理程序，造成国有资产流失的单位和个人，依法追究直接责任人和单位法人的管理责任；最后，完善资产管理信息系统，提高管理效能。建立资产管理信息定期报送制度，促使单位及时更新资产管理信息，确保单位资产账实相符。

四是制定资产使用年限等标准，加强部门协调，规范行政事业单位资产处置审批；坚持公平、公正、公开的原则，探索建立国有资产公开出租、处置新模式；坚持政府非税收入收支两条线管理，确保国有资产收入不流失。

村干部财务舞弊审计思考

王利红

村干部财务舞弊是指村干部使用欺骗手段侵占村集体经济组织资产的故意行为。主要表现有：贪污、挪用集体资金；长期侵占集体资金；巧立名目占用盗窃集体财物；土地征用、工程建设等项目中受贿等。对农村集体经济组织进行财务收支审计时应该重视审计村干部的财务舞弊。

第一，村干部财务舞弊审计的原因。

一是查清村干部财务舞弊是村集体经济组织财务审计的主要目的。村集体经济组织财务审计涉及到三方关系人，即审计人员、涉嫌舞弊的村干部和要求查处舞弊的干部、村民。换届选举是村集体经济财务审计主要动因。对于村民来说，希望查清现任村干部是否存在财务舞弊，以免在换届选举中再次推选存在财务舞弊的人；对于未涉嫌舞弊的村干部和其他候选人来说，希望审计查出现任村干部的财务舞弊，并提高自己当选的可能性；对涉嫌舞弊的村干部来说，希望通过审计来证明自己是清白的、不存在财务舞弊。另外，在任期内的现任干部被怀疑存在财务舞弊是

村集体经济财务审计另一个动因。这种情况下，往往是村干部内部或者部分村民掌握了涉嫌财务舞弊村干部的一些证据或者线索，迫切希望通过审计证实这些村干部的财务舞弊，以达到赶这些干部下台的目的。

二是审计质量要求高、审计压力大。村民是村集体经济组织的成员和所有者，村干部财务舞弊直接损害其切身利益，因此村民对审计有很高的差错防弊、保护财产的期望。村民往往以查出多少舞弊作为评价审计工作质量的唯一标准，并以此作为评价审计费用支付是否值得的唯一标准。在村集体经济财务审计中，审计人员应该充分考虑到村民的不讲审计过程、只讲审计结果的思维方式，尽力将存在的舞弊查出来；如果存在舞弊而没有被查出，将可能被视为是业务水平低下，并将造成审计人员的信誉损失。由于舞弊涉及违法违纪，对于被查出存在财务舞弊的村干部。轻者会得到党纪政纪处分，重者可能涉及刑事责任，如果该村干部确实存在财务舞弊的，特别是存在严重财务舞弊的，审计人员就成为村内各种矛盾冲突的焦点。无论是否查出财务舞弊，在审计过程中都必定会受到各方的压力。

三是重要性水平低、审计风险高。由于财务舞弊涉及涉及违法违纪，无论金额大小，只要被查出存在财务舞弊的都将受到一定的处理，性质上都是重要，因此审计中重要性水平是很低的。重要性与审计风险之间存在反向关系，重要性水平越低，审计风险越高。审计人员将重要性水平确定为很低，就意味着审计风险很高。舞弊者以村党支部书记和村委会主任为主，一般情况下均与财务人员串通，甚至内外串通，对舞弊行为加以精心掩盖，有较高的应对审计的水平。如舞弊者将侵占的资金加以分解，使得金额变小、笔数增多，并且在平时有计划有步骤均匀入账核算，增加虚假会计记录数量和会计科目的范围，使得各笔会计分录，各个会计科目各种经济业务都可以成为隐藏舞弊的场所。加上审计取证权利的限制，查出村干部财务舞弊不是件容易的事，因此审计风险很高。

第二，村干部财务舞弊审计的对策。

农村专项计划的利弊范文第4篇

[关键词]扶志;扶智;扶贫工作;法宝

引言

自改革开放以来，特别是1986年第一次大规模调整扶贫开发政策至今，我国的扶贫工作已经历了30多个年头，虽取得了举世瞩目的成就，但我国目前仍有7000多万贫困人口。如何在2020年这个时间节点前让这7000万群众实现脱贫，是“十三五”规划的重要内容和目标，也是全面建成小康社会的重要一环和最艰巨的任务之一。笔者认为，探索和创新新的扶贫方式，对夺取扶贫攻坚战的胜利具有重要推动作用。

一、我国扶贫工作的成就及存在的问题

（一）取得的成就

由于历史的原因，贫困是全国特别是广大农村普遍面临的问题。改革开放后，在党的领导下，我国积极推进农村扶贫开发，取得了举世瞩目的成就，让全国6.6亿人脱离了贫困，解决了温饱，现正大步向小康迈进。

（二）存在的问题

然而，在扶贫工作局势大好的同时，我国一些地区30多年贫困未改，甚至出现“越扶越贫”、“年年扶贫年年贫”或“脱贫返贫”的怪现象。在国家对扶贫工作高度重视，扶贫力度不断加大，扶贫工作不断向重点化、精准化方向发展的形势下，为什么还会出现这些怪现象呢？原因是多方面的，但笔者认为，其中不可忽视的是传统扶贫方式存在缺陷和弊端，还需不断改进与完善。

二、填鸭式、输血式扶贫的缺陷和弊端

（一）“越扶越贫”、“年年扶贫年年贫”怪现象

说起贫困户和贫困人口，很多人想到的就是他们缺钱少物，于是，扶贫往往就是给钱给物，但却“越扶越贫”、“年年扶贫年年贫”。给钱给物的扶贫只能解一时之需，没有真正激发扶贫对象的生产积极性和主动性，反而助长了他们“等、靠、要”的思想和懒惰的习性。大量的实例告诉我们：在贫困地区，有的村民目光短浅，拿到扶贫款之后大吃大喝，尽情享乐，挥霍一空，而不是用于购置和改善生产设备，学习和提高生产技能，甚至使他们懒惰和依赖的恶劣习性进一步助长。有些贫困户，房前屋后都是竹林，竹子长得郁郁葱葱，自己却穷得连双吃饭的筷子都没有，这样的人不是“真贫”是“真懒”。因总理在任10年间三次访问，河北偏桥村被誉为“总理扶贫村”。因总理一句“变化是有，但不大”的感慨而引发河北省、市、县三级政府竞相帮扶。但遗憾的是，10年间的亿元扶贫资金并没有使偏桥村集体脱贫，相反，输血式扶贫带动的旅游业、种养殖业都相继“黄了”，偏桥村陷入维护经费不足及村民致富无力的困境。

（二）“脱贫返贫”怪现象

在全国开展扶贫工作的过程中，也曾有这样令人难以置信的“脱贫返贫”怪现象：一些已经脱贫的地区主动要求“返贫”，摒弃貌似辉煌的“小康县”，转而追求能带来实际利益的贫困县。“小康县”为什么要主动“返贫”？无非就是想获得丰厚的资金、项目以及政策扶助。不论是“越扶越贫”或是“脱贫返贫”，这些“怪现象”都共同暴露了当前扶贫开发政策的一大弊端，即扶贫很大程度是是对贫困地区及贫困人口给予物质、资金、项目以及政策扶持，说白了就是以送钱送物为主，基本上属于“输血式扶贫”，“填鸭式扶贫”。毋庸置疑，传统的填鸭式、输血式扶贫，对于贫困地区、贫困人口的“脱贫”曾发挥过非常重要的作用。当贫困人口生产生活条件恶劣无力改变时，国家和政府给予适当的物质支持帮助他们改变现状、度过难关，是应该的，也是合情合理的。但是，如果这样的扶贫方式使扶贫对象养成了依赖性，把国家和政府的扶助看成是理所当然，那就是不可取的了。

三、扶志与扶智，新时期扶贫工作的有力法宝

当前的扶贫工作，打的是攻坚战，“啃的是硬骨头”，讲的是成效。因此，在加大扶贫力度的同时，更应转变扶贫理念，注重扶贫方式的转变。变救济式扶贫为开发式扶贫，变粗放式扶贫为精准式扶贫。而扶志与扶智也是精准扶贫的重点与难点所在。

（一）扶志

导致贫困的原因多种多样，有的是自然条件恶劣导致的“资源型贫困”;有的是因为缺乏劳动技能导致的“能力型贫困”，有的是“因病致贫”或“因病返贫”;还有一种最令人痛恨的就是缺少志气、好吃懒做的“失志型贫困”，这样的贫困在贫困人口中并不鲜见，甚至是普遍的现象。对于失志型贫困，如果只是一味地“输血式”扶贫，并不能帮助他们从根本上消除贫困。既然失志，首要的就是要扶志，除了必要的金钱和物质扶持，更应加强从思想上和精神上对他们进行帮扶，帮助其树立脱贫致富的信心。“只要有信心，黄土变成金”。23年前，也就是1992年7月，聚焦扶贫工作的著作《摆脱贫困》首次出版，在该书多处强调，“弱鸟可望先飞，至贫可能先富，但能否实现‘先飞’、‘先富’，首先要看我们头脑里有无这种意识”。有了脱贫的信心和勇气，就会化身行动，自己积极去创造条件脱贫，而不是一味地“等靠要”。

扶志，笔者认为可以从以下几个方面着手：

1.进家入户，谈心谈话

这就要求扶贫工作相关领导和工作人员舍得花时间，放下身份，与贫困户群众拉家常，让他们感受到党和政府的实实在在的关怀及党和政府对他们的重视。

2.励志电影或专题讲座

在重大节假日或当地重要纪念日组织播放励志题材电影或举办专题励志讲座，既有利于改善党群干群关系，巩固和发展党的群众路线教育实践活动成果，又能丰富农民的业余文化生活，还能对农民进行生动的励志教育，帮助他们树立脱贫致富的志向和信心，变政府“要我脱贫”为“我要脱贫”。让其明白其实人穷不可怕，怕的就是志短。

3.表彰身边的致富典型

俗话说，榜样的力量是无穷的。对致富典型进行表彰，对贫困人员来说就是活生生的励志教育，比励志电影和励志讲座更直观更生动，更能激发他们脱贫致富的信心。

（二）扶智

如果把资金帮扶比喻为“输血”式扶贫，那作为智力帮扶的扶志就是“造血”式扶贫。“输血”式扶贫只能解一时之需，而“造血”式扶贫才是长久之计。

1.加强对基础教育的扶助

孩子是祖国的未来，更是贫困地区的未来。因此，扶智更要从娃娃扶起。贫困地区的基础教育设施往往比较落后，教学环境较差，师资力量不足，不利于贫困地区孩子上学受教育也不利于改变贫困地区的贫困面貌。

2.加强对农民知识、技能的培训

知识改变命运。这句话对知识、技能缺乏的贫困人员来说尤其适用。在志气扶起来之后，一些有志于脱贫致富的人苦于知识和技能的贫乏而致富无路。这就需要当地党委和政府制定切实可行的专项扶贫计划，安排能保证完成计划的人力物力财力，有针对性地对失志人员进行专项教育培训，如果当地政府和相关部门能够有组织有计划的对其进行知识和技能的培训，无异于给了他们一把通向致富大门的钥匙。

3.加强党的方针、政策的宣传力度

好的政策能够为脱贫致富指明正确的方向。2004年至2015年，中央连续十二年以“三农”为主题的中央一号文件，均对现代农业发展提出新要求。贫困地区由于资源有限，获取信息的途径和渠道有限，不利于及时掌握中央和地方政府出台的各项有利政策。这就要求当地乡镇政府、村“两委”班子、扶贫后盾单位及专项扶贫人员以政策宣讲、文娱晚会、贴宣传标语等形式向农村农民宣传国家政策，让他们在政策的指引下实现脱贫致富。

农村专项计划的利弊范文第5篇

关键词：农村社区公共品；国家治理；内卷化；业主

中图分类号： D63—3文献标识码：A文章编号：1003—0751（2013）03—0071—05

一、问题的提出

农村社区公共品指“满足农村社区内的公共需求，市场不能提供或不能完全由市场提供，具有非竞争性、非排他性的社会产品或服务”①。从现实角度考察，公共品所配置的资源主要来自于国家，国家肩负着供给的治理职责。国家治理的内涵是指国家运用公共权力对社会公共事务进行调控、管理并提供相应服务，实现各方利益需求均衡的过程。具体到农村社区公共品供给，表现为国家通过制度设计聚集、配置、组织资源完成农村社区公共品供给的整个运行过程，其目标不仅在于实现农村社区公共品的充足供给，而且还应让更多农民参与公共品供给的决策、管理和监督，实现公共品供给的供需均衡，为农村社区的发展及新农村建设提供良好的基础。

综观农村社区公共品的供给过程，国家在其中承担了至关重要的元治理角色。尤其是我国作为外生后发型现代化国家，对乡村经济社会发展具有强烈的理性设计色彩。国家作为一个具有自主能动性的变量在不同的历史时期采取了不同的现代化方略，亦形成了不同的建设、发展农村的具体手段，由此在农村社区公共品供给中扮演了不同的角色，采取了不同策略，形成了不同的绩效，也即不同历史时期农村社区公共品的国家治理具有不同的逻辑轨迹。当前学术界对农村社区公共品供给国家治理的研究主要集中于公共品供给现状及问题、未来的改革原则及目标、相关对策建议等方面，多属问题—对策式研究。但农村社区公共品供给作为一个资源配置的过程，与每个历史时期的经济体制关系紧密，又与不同历史时期的政治体制设置、社会动员能力及基层组织建设状况密切相关，单从直接的技术性路线出发，难以给出全貌的释读和精到的学理分析。鉴于此，笔者希冀在对农村社区公共品供给国家治理“来龙”进行逻辑解读的基础上，探寻国家治理的角色嬗变并解析治理的体制弊病，为“去脉”的建构提供一些铺垫和参考。

二、农村社区公共品供给国家治理的角色：

动员式“监理”到项目式“业主”在不同历史时段，宏观制度环境及政治、经济变

收稿日期：2012—12—02

*基金项目：南京市哲学社会科学研究规划项目《南京市统筹城乡文化一体化发展新格局研究》（12B04）；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目《后农业税时代乡村治理关系与模式的实证研究》（KYZ201007）。

作者简介：韩鹏云，男，华中科技大学中国乡村治理研究中心博士后（武汉430074）。

量的影响为国家治理提供了基础条件。国家在至农村税费时期采取了动员式“监理”的方式对农村社区公共品的供给进行治理，而在农村税费时期至税费取消后的后税费时代，项目式“业主”又逐渐成为新的治理角色。

1.时期到农村税费时期的“动员式监理”

所谓动员式“监理”指通过政治动员或社会动员方式对某一社会行为进行监控和评价，从而实现预期目标的过程。就农村社区公共品供给的治理而言，国家依据有关政治或经济战略的指导方针，对公共品供给的行为进行组织协调和监控评价，从而促成公共品的供给。农村社区公共品的供给在时期主要表现为集权式政治动员的“监理”，在农村税费时期主要表现为制度式社会动员的“监理”。

（1）时期集权式政治动员的“监理”。新中国成立初，国家通过集体化、合作化乃至的诸种制度安排从乡村社会汲取资源服务于工业尤其是重工业发展，不可能将大量财政资源回转到农村用于公共品供给，只能采取双轨制形式将公共品供给的任务下压到乡村社会。中央通过《农村工作条例（修正草案）》将公共品供给职责明确给和生产大队、生产队，不仅标明公益金和公积金提取比例，而且对水利基础设施、其他基本建设乃至福利保障等问题都作出了具体规定，自身扮演的则是监督和控制的“监理”角色。中央政府在保持“监理”角色的同时通过政社合一的组织形式对开展全方位的集权式领导，通过政治号召、思想教育和阶级斗争的形式动员农民发扬主人翁的劳动积极性和集体主义精神参与到公共品的供给中去。可以说，在国家的宏观“监理”下，通过政治动员方式基本上达成了农村社区公共品供给，供给内容、方式、总量等都体现了较强的国家意志。

（2）农村税费时期制度式社会动员的“监理”。1985年之后，我国改革的重心由农村转向城市，国家坚持走城市化和工业化优先发展的道路。传统发展战略及中央计划经济体制遗留的制度和政策，并没有完全从改革开放后的经济体制中消失。②由此，出于路径依赖和工业化战略的整体考虑，国家依然保持了对农村社区公共品供给的“监理”角色，将公共品供给的职责和具体筹资任务转移到乡镇和村庄。国务院颁发的《农民承担费用和劳务管理条例》详细规定了农民承担的费用和劳务，包括农民向集体经济组织缴纳的村提留、乡统筹费及其用途，义务工和积累工的标准和用途等。可以看出，向农民分派的公积金和公益金是农村社区公共品供给的筹资来源，而义务工和积累工则继续延续了时期“以劳代资”的集体劳动传统。但与时期不同的是，这一分摊不再通过政治动员的形式，而主要以文本化的制度形式将职责确立起来，在实际的供给过程中，又通过社会动员也即通过利益机制以及国家与政府作为一种社会中心的组织及协调功能的发挥③，让农民参与到公共品供给的过程中。

2.农村税费时期至后税费时代的“项目式业主”

农村税费时期是一个改革与转型的特定历史时段，国家在农村社区公共品供给中的角色定位具有混合特征，国家尽管主要以社会动员的“监理”角色出现，但逐步加大了对公共品的制度内财政供给。后税费时代，国家取消农业税费，财政转移支付取代农民筹资筹劳，“项目式业主”角色定位逐步凸显。

农村公共产品的“项目式供给”是指中央政府和地方政府为了有效促进农村经济社会的稳定和发展，以财政预算方式，对农村非竞争性和非排他性的产品分类列项进行供给的模式。④国家通过财政预算和立项审批的项目形式直接介入供给过程，在其中发挥直接作用。“项目式”方式又和“业主”的身份紧密联系在一起。“业主”一词缘起于工程建设领域，主要指工程项目的投资方或为工程项目而专门设立的法人方。“业主”是项目的最初发动者，其职责涵盖了项目的规划、决策、具体实施和验收评估等一系列过程。由此，将“项目式业主”的意义整合起来，它是指国家通过制度内财政预算以“项目”的形式和“业主”的身份完成农村社区公共品供给。

国家对农村公共品的项目投资可分为中央财政投资和省、市、县的地方投资，中央投资公共品供给项目覆盖范围大，涉及面广，大多属于周期长、需求对象多的公益性公共品，其中对基础设施等硬件设施的投入较多；省、市、县的公共品供给投资项目覆盖范围在各自的区划范围内，包括了与中央相类似的公共品项目，也包括具有本辖区特点的供给项目。农村社区公共品项目的制度设计基本遵循以下流程：中央及地方各级政府一般将某一门类公共品供给的权责和资金一起通过预算形式转移至“条条”设置的职能单位或部门，由其做出规划并按照各下级政府申报的情况进行审批并下达投资计划，由此各级“条条”单位或部门掌握了各级政府财政资源的分配及管理权。农村社区的公共品供给项目，一般由市、县级设置的“条条”单位或部门获取政府资金支持后进行实施，由此在一般情况下这些单位或部门就成为农村社区公共品供给的“业主”，作为“业主”单位将通过招投标、建设管理、竣工验收、工程结算、项目后评甚至运营管理等一系列项目管理程序来完成供给。在农村税费时期，国家作为“项目式业主”的定位逐渐占据主导地位，特别是在后税费时代制度外筹资筹劳方式被封闭后，国家的“业主”角色在农村社区公共品领域终于全面“出场”，这一角色和时期以来的动员式“监理”形成了鲜明对比。

三、农村社区公共品供给中国家治理的轨迹：

体制弊病和治理“内卷化”国家作为供给的最重要主体，推动了农村社区公共品从无到有、从少到多、从弱到强的历史变迁。随着我国经济社会的发展，农村社区生产型、生活型及社会发展型的公共品数量和质量总体都在提高。但值得注意的是，农村社区公共品供给国家治理所扮演的“监理”或“业主”角色也带来了体制的弊端，且在当下愈演愈烈，导致治理呈现“内卷化”走向。

1.农村社区公共品供给国家治理的体制弊病：行政吸纳资源

无论国家对农村社区公共品供给进行治理的运作机制和角色定位是动员式“监理”或者是项目式“业主”，都隐含了体制上的弊病，主要表现在三个方面：第一，国家对农村公共品投入总量不足，城乡供给的双轨制度持续延用。我国作为后发外生现代化国家，乡村社会做出了重大牺牲来满足城市和工业发展的财政需求，这种状况一直延续到税费改革。税费取消后，国家通过财政转移支付逐年加大了对农村公共品的支持力度，但从财政支农资金占财政支出比重看，用于农业和农村的财政支持占总支出的比重依然小于用于城市建设的支出，城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改观。近年来，城市化思维盛行，很多地方政府把城市甚至大城市的发展作为我国现代化建设的唯一道路，在公共品投入上严重偏重城市，从而加剧了城乡二元对立的格局。第二，国家并没有真正调动起村庄集体治理的自主性和能动性。在至农村税费时期，村庄集体一直是国家在乡村社会各项“监理”政策的人和执行者，但并没有更多的自主性。在后税费时代，国家取消农业税费并通过多种措施削弱村庄集体的权力，且我国大部分村庄是“空壳村”，甚至是“负债村”，从而村庄集体的治理权力和治理资源双重弱化，治理动力和治理能力严重衰退，难以在农村社区公共品供给的国家治理中发挥基础性作用。第三，公共品供给“自上而下”的决策机制延续并逐渐固化，农民需求表达和参与决策的渠道不畅。不论是国家扮演的“监理”角色还是“业主”角色，都严重忽视了农民作为农村公共品使用者的需求表达和决策参与。在“监理”角色下，国家治理处于主导地位，往往通过计划指令性的形式将公共产品的总量、结构及程序等以指标形式下达，“自上而下”地安排公共品供给的各项工作，农民没有实质性的决策参与权及需求表达的空间，在这种状况下往往出现决策的非科学性甚至决策的失误，从而造成国家资源的浪费。⑤在“业主”角色下，国家对农村社区公共品的供给沿用了“自上而下”的决策方式，项目整体规划由代表国家的各职能部门或单位实施，但各级职能部门或单位支付不起对所有个性需求进行甄别并分别规划、决策的成本，从而造成了国家所供给的公共品项目以“撒豆子”、“一刀切”的方式进行，农民需求表达和参与决策的权利难以得到真正落实。

农村社区公共品供给国家治理的体制弊端根源在于国家在农村社区公共品供给中的行政逻辑，也可以称之为“行政吸纳资源”，即国家完全通过对行政体制的调节来完成公共品供给，或发挥行政体制中的集权和动员功能，让村庄和农民自行完成供给，或发挥行政体制的载体功能，以“自上而下”的方向对乡村社会进行资源输入。“行政吸纳资源”必然导致按照行政逻辑进行供给，由于缺乏对行政体制的强有力监督，农民不可能享有真正的需求表达和决策参与权，供给和需求也就难以有效衔接。

2.后税费时代农村社区公共品供给国家治理的走势：“内卷化”

尽管从整体上看，国家对农村社区公共品供给的治理存在体制弊病，但时期的公共品供给所存在的弊端并没有彰显。进入税费时代后，农民对公共品的需求增强，公共品筹资筹劳带来的负担日益加重，体制弊病所推动的供给困境日益彰显。为此，国家进行税费改革，用各级政府的财政转移支付来代替对农村税费的征收。但在税费改革初期，财政转移支付少于税费改革的政策减收，农村社区公共品供给的困境进一步加剧，尽管此后国家逐年加大了投入力度，但供给的结构性和体制性问题依然持续存在，治理呈现“内卷化”走势。

“内卷化”作为一个学术范畴最早来源于人类学，格尔茨认为“内卷化”主要指农业投入并不能带来相应发展，发展水平长期停滞不前，只能重复简单再生产而没有实质性的效率和效益突破。⑥之后，黄宗智和杜赞奇将这一概念引入中国农村研究领域。尽管作为一个理论范畴内涵有诸多含混之处，但“内卷化”核心指的是治理不能很好地实现预期意图，陷入一种总量增加但无实质突破的“徘徊”或路径依赖状态。笔者认为，由于体制弊端的持续存在并日益彰显，农村社区公共品供给国家治理在税费时代后期至后税费时代的当下亦出现了“内卷化”走势：一是从供给内容上看，总量不足且浪费严重。在农村社区公共品供给总量依然不能很好满足农民日益增长需求的情况下，某些“政绩”型公共品项目却过剩。当前农村水、电、路、气等基础设施建设依然滞后，农村中小学教育质量相对较低、农民缺医少药等问题仍比较突出。但是，部分地方政府忽略与农村生产生活密切相关的基础教育、医疗救助、小型基础设施建设等方面，从自身利益和逻辑出发，上马一些短、平、快、新的“形象工程”、“政绩工程”，存在不顾各村庄实际条件而“铺摊子”、“一刀切”的现象，部分公共品供给不符合农村的实际需求，造成了公共资源的严重浪费。二是从制度设计上看，存在体制阻碍和缺陷。权责失衡与服务乏力并存，导致供给效率及质量不高。从“条条”上来说，公共品供给权责失衡。在当前压力型体制下，财权与事权严重不匹配，一些应由中央政府供给的项目在实践中却由地方政府承担，同时政府转移支付公共资金呈现多头分配、多头管理、多头使用、多头监管的态势，在管理及监督上的各自为政造成支农财政资金的使用效率大打折扣。从“块块”上来看，一些关涉农村公共品供给的服务体系受到削弱，服务能力严重衰退，致使公共品的供给质量和供给效率皆大打折扣。三是从管理监控上看，公共品资源流失严重。农村税费改革之后，国家开始以各种项目的方式将资源输入乡村社会，围绕这些项目逐步滋生起一些地方的分肥势力，在一些地区，部分地方势力染指国家供给的公共品项目。一方面，国家投入的大量资源被吞噬，一个越来越肥厚的地方政府与地方势力结盟的集团开始长成；另一方面，大量的存量资源被结盟的地方分利集团不理性地变成流量资源，农村社会未来的发展可能性因此被破坏掉。⑦

四、农村社区公共品供给国家治理的逻辑重塑：

以国家自主性推动制度创新随着新农村建设和统筹城乡发展战略的提出，如何破除农村社区公共品供给治理“内卷化”走势并矫正体制弊病，重塑国家对农村社区公共品供给的治理逻辑，成为不可回避的话题。笔者认为，国家应充分发挥治理的自主性，一方面理顺体制，大力促进城乡公共品供给均等化，另一方面重视村庄治理的辅助作用，奠定良好的村庄基础，在二者基础之上逐步探索制度创新，着力打破“行政吸纳资源”的逻辑，让农民在村民自治的制度框架内参与公共品供给的决策和管理，成为真正的项目“业主”。

1.进一步理顺国家治理体制，促进城乡公共品供给均等化

第一，进一步加大国家对农村社区公共品投资力度。由于农村社区公共品底子薄、基础差，在城乡二元投入格局中欠账多，国家在项目投资上应着力向农村倾斜。尽管随着社会主义新农村发展战略的提出，国家对“三农”的支持力度日益加大，但我国幅员辽阔、区域差异大，尤其是中西部偏远地区公共品供给依然严重匮乏，国家应进一步承担起更多的职责，以更大的投入逐步弥合城乡差距，为实现城乡统筹发展提供基础条件。第二，逐步建立针对农村社区公共品的公共财政体制，理顺公共品供给的权责关系。公共财政的特征在于公共性，当前国家对农村社区公共品的财政转移支付还没有达到公共财政体制的要求，主要表现在没有严格的农业投入法或投资法，投入的数量和职责没有得到严格规范，应进一步将其上升到法制层面，明确区分农村公共品的类别、范围，确定不同层级政府间的投入职责，力求做到职责明确、事权和财权统一。第三，国家应加大对县乡基层政府的监督力度，使乡镇基层政府真正从“悬浮谋利”转向“主动服务”。由于一些基层政府极有可能在国家财政转移支付给乡村社会的各种公共品项目中谋利，甚至成为国家资源下乡的堵截者和分肥方，因此，国家要在基层政治生态上加强建设，强化乡村社会的外部监督作用，在行政体制上也应逐步革除压力型体制，完善内部行政监控体制，力求避免上下级之间形成“共谋”的利益共同体⑧。

2.充分重视村庄治理的辅助作用，奠定良好的村庄基础

第一，加强村级组织建设，为农村社区公共品的供给打造良好的村庄平台。针对一些公共品项目或公共服务项目，村级集体可以发挥组织协调的基础性作用。但农业税费取消后，村级组织日益丧失了权威和凝聚力，成为无责无权的空壳，这一现象直接导致公共品供给村庄治理难以达成。由此国家应赋予村级组织基础性的权力和充足的资源，通过村级组织的强化来稳定乡村，将村庄逐步带入良性发展的轨道。第二，积极提高村社社会资本存量，培育村民信任及参与意识。在后税费时代，村社共同体的凝聚力在市场经济和消费主义至上的大潮中不断流失，村民相互信任和依托的血缘关系在逐渐淡化。尽管当前农村正在经历血缘差序格局到工具性差序格局的变迁，但在家庭之上，依然存在着一些“认同行动单位”⑨，在此基础上可以达成农民合作。应进一步通过对认同单位的引导，为村社组织合作规范的形成增添动力。当然针对公共品供给，还应培育人们参与公共品供给事务的集体理性，增强信任感和参与意识。第三，在公共品供给中应重视各种民间组织和积极分子的作用。作为农民走向组织化的依托形式，村庄中的各类经济协会、青年组织、妇女组织乃至各类理事会，都可以有效参与到公共品供给中。例如村民理事会作为一种内部组织形式，通过选取村民理事代表，加强了村民的参与度，增强了公共品供给中农民参与的积极性，在村委会的领导下能有力地服务于公共品供给的组织合作。

3.着力推动公共品供给制度创新，让农民成为“业主”

国家在农村社区公共品供给治理中扮演“业主”角色，用财政转移支付方式进行投入，其弊病在于遮蔽了农民对自身所需公共品的需求表达和参与决策权，导致供给和需求的断裂。近年来，在地方各种制度试点的启示下，国家逐步总结推出了“一事一议”奖补制度。所谓“一事一议”奖补，指的是各级政府通过财政转移支付资金对村庄开展的公益性产品按照比例进行奖励补贴，开展即可按照项目总投资获得较大比例的财政奖补资金。这一制度创新意味着通过国家财政转移支付资金的输入可以破解农民自行筹资筹劳的困境，能有效促成村民的集体行动。2011年以来，“一事一议”财政奖补工作在全国所有省（市、区）展开，目前在实践运行中绩效良好。尽管如此，“一事一议”奖补制度作为一个重大制度创新依然有不断推进的空间。笔者认为，公共品供给的制度创新应坚持全民共享发展成果和农民参与决策、管理、监督的原则。一方面，要完全减去农村筹资筹劳的负担，让政府财政完全担负起村社公共品供给的资金需求，整合针对农村社区公共品的财政资金，注入“一事一议”奖补的制度框架之内，也即加大对“一事一议”的奖补额度和数量，乡村社会“自行点菜”，国家“埋单”，进一步实现国家治理与村庄治理的合作（当然政府应出台相关制度对公共品项目财政转移资金的使用、管理等进行监管，政府相关职能部门也应切实履行对具体公共品项目的指导和服务职责）。另一方面，村庄集体作为“熟人社会”共同体不再筹资筹劳，借助于“一事一议”的制度框架，主要承担村社范围内公共品需求偏好的表达、供给事项的决策、管理及监督。这样既能逐步打破“行政吸纳资源”的供给逻辑，又可以使农民充分享受改革发展带来的成果和公民权利，使其成为集体土地上公共品项目的真正“业主”，为乡村社会的发展奠定长远的村庄基础。

注释