公共危机管理的特征范文第1篇

[关键词] 公共危机 危机管理 政府公共关系

危机管理源于20世纪60、70年代西方企业管理的实践,随着危机事件的影响范围超出单一组织,今天所指的“危机管理”已经不再单指企业管理范畴,而被广泛应用于政府管理、公共关系等各个方面,凸现了危机的“公共性”特征,如2001年美国“9.11”事件,2003年我国SARS疫情,2008年初我国南方雪灾,2008年汶川地震……在各种各样的公共危机中,需要高度重视政府公共关系的开展,以促进公共危机管理,塑造政府良好形象,恢复正常生产生活秩序。

一、公共危机管理与政府公共关系的内涵

危机作为一个复杂的概念,源自希腊一个用于描述濒临死亡的医学术语。罗伯兹1991年对危机做出如下定义:危机是一个心理失去平衡的时期,个体遇到了由重大问题所导致的危急后果,或处于危险的情境之中,而其无法采用以往的应对策略应付此情境。美国著名学者罗森塔尔(Rosenthal)的定义得到了广泛认可,危机是指:“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁,并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”。

无论是自然原因、社会原因还是综合因素引起的公共危机,都具有明显特征:

1.突发性,不确定性,突发性是指相对于人们的心理准备与应对能力来说,公共危机表现出突然爆发的特征,即使先期有征兆,但这些征兆也往往以分散、零星的形式表现,使人难以完整把握。公共危机的不确定性是指其无规则性和无程序性。无人知道何时发生,以什么方式发生;不知它向哪个方向发展,会造成多大危害,它的发展趋势更是难以预测。

2.破坏性、危害性。公共危机造成社会生活秩序的混乱,国家管理的混乱以及严重的经济损失等。

3.公共性,是指公共危机的影响面很广,会波及到社会大多数公众的正常生活秩序,生命财产安全,以及心理恐怖感等。

4.连锁反应性,扩散性,随着世界相互联系与依赖的加强公共危机在整个国际范围具有多米诺骨牌的连锁效应,它不仅对一地一国具有危害,它的影响是深远与持久的。

公共危机管理是政府通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施,防止可能发生的危机,处理已经发生的危机,达到减轻损失,甚至将危险转化为机会的目的,以保护公民的人身权和财产权,维护国家安全。

国际公共关系协会认为:“公共关系是一种管理功能,具有连续性和计划性。通过公共关系组织、机构试图赢得同他们有关的人们的理解、同情和支持――借助对舆论的估价,以尽可能地协调它自己的政策和做法,依靠有计划、广泛的信息传播,赢得更有效的合作,更好地实现它们的共同利益。”从词源上看,“公共关系”一词最早出现于1807年,其词义是“大众利益”。政府公共关系是指“政府为了更好地管理社会事务,争取公众对政府工作的理解支持,塑造良好的政府形象,运用传播手段与社会公众建立、协调、改善关系的政府行为”。

从上述二者的内涵中可以看到,二者都具有“公共性”的本质特征,并都强调大众的“公共利益”,这表明公共关系与公共危机管理具有内在联系,二者具有共同目标,也说明公共关系能够在公共危机管理中发挥重要作用。

二、政府公共关系在公共危机管理中的作用

1.有利于树立政府良好形象

政府形象是公众对政府的政策措施,执政行为等具有广泛性的主观反映,是公众对政府的总体性评价,更是政府的重要无形资产,在一定程度上能够衡量政府对公众的影响力,吸引力和公信力。因此,政府形象是政府客观行为、活动与公众主观认知的混合物。

公共危机事件危害性大,影响广泛,社会公众迫切需要获得对危机事件的相关信息,更希望了解政府在公共危机事件中的所作所为,如果政府对公众的这一需求无动于衷,或者故意隐瞒,会导致公众集体失望,继而是怀疑与不信任,从而使政府形象一落千丈。

英国危机管理专家迈克尔・里杰斯特指出,现代组织处在一个其活动透明度日益增大的时代里。若一个组织不能就其发生的危机与公众进行合适的沟通,不能告诉社会它所面对的灾难局面并正在采取什么措施,不能很好地表现它对所发生事故的态度,它无疑将会给组织的信誉带来致命的损害,并有可能导致组织的消亡。因此,在公共危机管理中必须高度重视并保证政府公共关系工作正常运转,通过信息沟通与传播,展示政府的公共危机管理过程,回应公众的正常需求,这对于政府形象的保持与提升非常必要,同时维护政府形象的政府公关工作与公共危机管理才能形成良性互动。

2.有利于满足公众对公共危机信息的需求

政府公共关系工作的实质就是政府与公众之间所进行的信息传播与交流互动。由于公共危机的广泛危害性,极大的不确定性等显著特点,加之知识经济、信息化社会的时代背景,公众对公共危机的信息需求非常强烈,如果政府依然保留以前的封闭管理以及“暗箱操作”,则广大公众从正常途径获取信息的需求和热情被无情扼杀,会导致谣言四起,虚假信息漫布,引发更大的社会整体恐慌,甚至会触动公共危机的连环按钮,后果不堪设想。

反之,如果政府能够转变观念,放弃对公共信息的垄断权,在危机第一时间通过公关活动把公共危机的相关信息及时公开,则在危机信息的传播过程中,起到了对公共危机进行“预热”的作用,减缓了事发突然所带来的公众心理恐慌,让公众更自然平静地接受、认可公共危机事实,为危机的管理提供了一个良好的平台。

3.有利于促进公共危机的解决

公共危机具有极强的破坏性,紧迫性及不确定性,因此政府公共危机管理的首要任务之一就是动员一切社会力量的共同投入,发挥众志成城的力量。政府公共关系在这方面具有先天优势,首先是政府本身的权威性、导向性和代表性,其次政府在社会信息资源上掌握着主动权。因此,政府公共关系可以发挥整合与凝聚功能,通过引导公众情绪与社会力量,进行广泛的社会动员; 另外,政府在第一时间发出自己的声音,能够利用社会知觉中的首因效应保持自身权威性及公众信任;再次,通过公共关系进行公共危机的教育,引导全体公民防御公共危机的破坏,以尽可能减少损失。这样的理性引导,信息推动,动员教育活动促进了公共危机的解决。

4.有利于获得国际社会支持与援助

“随着全球化、信息化的到来,当今社会个体与个体、个体与组织,组织与组织之间联系日益密切,关系越来越复杂,竞争也更加激烈”,特别是进入21世纪以来,国际社会之间的联系与互动比以往任何时候都更紧密、频繁,在这个广泛联系的世界中,政府公共关系工作一方面立足于国内,另一个重要方面就是面向国际社会。公共危机事件本身具有跨越国界扩散影响的可能性,这也使得在管理公共危机事件时,单凭一国力量是远远不够的,必须广泛联系国际社会诸多力量,共同应对公共危机。因此,公共危机管理中政府公共关系可以发挥在国际社会传播信息,树立或修复国家形象的功能,通过关系的协调和利益的整合达到获取国际社会更广泛支持与援助,促进公共危机的有效管理。

三、政府公共关系在公共危机管理中的特征

政府公共关系与其它主体开展的公共关系相比,具有以下明显特征。

1.以维护公共利益为价值取向,公益性

政府公共关系从表面上看有利于塑造政府良好形象,但其根本指导原则以及根本目的在于维护公众利益、社会整体利益。这是政府合法存在的根本前提之一,也是政府公共关系的基本出发点和最终归宿。

公共危机对整体公众的安全带来巨大破坏性和威胁性,对国家的经济运转、政治稳定带来巨大影响,政府公共关系通过沟通信息,协调各方关系,促进公共危机得以化解,但所有活动的根本指导原则就是公共利益。也只有在这样的原则精神指导之下,政府公共关系才能发挥最大功效。

2.面对公众对象极其广泛复杂

与其他组织不同,政府公共关系活动的对象公众包括社会各阶层、各民族、各社会组织等,而且对外还涉及外国政府、公众、国际组织等。公共危机因其影响广、破坏性强、事发突然,因此对社会公众都具有直接威胁和影响,甚至跨越国界,扩散影响到国外公众,此时政府公共关系活动所面对的公众极其广泛。

数量众多、分布广泛的不同公众,代表着不同的利益诉求,形成错综复杂的关系网络,特别是公共危机不确定性的进一步影响,直接导致政府公共关系活动的复杂性。这就要求政府公共关系要充分运用其统筹兼顾的协调职能,有效平衡各种利益诉求,整合社会关系网络。

3.实施效果影响重大

政治民主化是公共关系产生的重要历史背景之一,从这个意义上可以说,政府公共关系本身就是国家政治生活的一部分,二者相互促进,相互发展。作为政府各职能部门与公众联系的纽带,政府公共关系活动开展得好坏,不仅对于公共危机的有效化解有重大影响,而且直接关系到国家政治生活的稳定,关系到在国内国际形象与地位的稳定。

特别是在公共危机中,由于其危害性、紧迫性及不确定性,就更要求政府公共关系不但能够正常实施,还要高度重视方式、方法、手段的运用,利用真诚平等、双向沟通的艺术手段获得公众理解支持,发挥其柔性管理特点。

四、政府公共关系在公共危机管理中的有效应用

从静态构成上看,政府公共关系由主体、客体和手段构成,从动态过程上看,政府公共关系的开展也正是这三者的互动过程,本文立足于三大构成要素来分析政府公共关系在公共危机管理中的开展。

1.在公共危机中政府作为公关主体应积极作为,赢取公众信任,树立良好形象

首先,政府应强化公关理念和意识。作为一对关系中的主体,政府秉持的理念会直接影响它的公关活动及其效果。虽然“特别是大发展于2003年’非典’后的中国新闻工作和新闻发言人制度建设,已凸显出中国政府公共关系理念正在完成从‘黑箱’到‘玻璃屋’的巨大转变”,这一转变也可以从汶川地震等重大突发事件中得以体现,但由于我国两千多年封建传统思想的影响,衙门作风,色彩浓厚,从而把公众等作为管理、统治对象的对立思想不会立即消失,因此坚持与贯彻公共关系开放、平等、公共利益的理念,真正实现这一转变是切实问题之一。

其次,完善政府危机管理机制,设立专门的政府危机公关中心处理危机。目前政府具有公共关系性质的工作分散在宣传、、新闻等职能部门,这样的设置极易导致在面对公共危机时纵横交错,难以协调,政出多门,贻误战机。因此,应建立统一领导,分工协作的危机公关组织体系,保证协调统一。

最后,发挥领导人形象作用。在公共危机背景下,人们迫切期待来自于政府的声音和行动,领导人作为政府的代表,在第一时间深入公共危机第一现场,能够安抚民众,鼓舞士气,凝聚力量,作用巨大。2008年汶川地震,在道路损坏,余震不断等恶劣条件下,国务院总理在地震发生7小时14分钟已经抵达地震灾区都江堰市开始指挥抗震救灾工作,进行广泛的视察,并在汶川、 映秀的废墟之上,举行了记者招待会和与联合国秘书长潘基文的会面。美联社(AP)发文“中国总理是地震救灾英雄”,把温总理与在“9.11”恐怖袭击事件后纽约市长朱利安尼的英勇表现相比较。国外的反危机策略专家把领导亲临第一线指挥的任务归纳为3C策略,即命令(Command)、控制(Control)和沟通(Communication)。这种“危机中的在一起”会激发强大的社会力量,提升政府形象。

政府作为主体,在公共危机管理中积极行动,承担责任,政府良好形象在这个过程中自然而然得以塑造。

2.公共危机中政府应关注公众的利益需求,引导公众参与公共危机

公共危机对全社会具有广泛破坏性,“无论是国家,市场还是被许多人寄予厚望的公民社会,都无法单独承担起应对风险的重任”。只有将分散的个人力量凝聚成整体的力量,众志成城才能够克服危机,政府动员公众参与的过程同时也是一个全社会道德情操和民族精神强化提升的过程,起到有效地激励士气的作用。因此有效的公众参与是必要且重要的一环。

良好的公众参与可以提高公众危机意识,提高危机应对能力和社会自我救助能力,有效减少公众轻信以及参与流言的传播,降低危机管理成本。现实中由于我国公众参与的意识和能力比较低,同时缺乏组织上和制度上的保障,且由于历史原因政府动员易演变为政治动员模式,因此,政府应发挥政府公关,通过宣传教育,提高公民的参与意识;此外,公众参与要有正确的方向和渠道,因此政府应在制度上对公民参与的主体,形式,参与权的监督与制约进行明确而细致的规定,建立有序有效的参与机制。

3.公共危机中政府应确保快速、真实的信息传播以推动主客体信任关系

卡兹和坎恩强调:“……传播――信息交流及意义的传递,是社会系统及组织的基本要素。”危机管理专家米特罗夫和佩尔森认为,收集、分析和传播信息是危机管理者的直接任务,因此,危机管理过程在很大程度上就是信息传播与交流的过程,合理的信息传播就是政府公共危机管理的健康血液。

公共危机的有效管理以及公众参与都是以对政府充分理解和信任为基础的,相互间保持信任,就会带来支持,交流,理解,同情甚至原谅;破坏信任,就会带来怀疑,抵触甚至对抗。公共危机的紧急形势中,政府与公众的信任尤为重要,而推动双方关系的一大利器就是充分的信息传播沟通工作。

由于公共危机的危害性,不确定性等诸多特点,广大公众对危机信息的需求异常强烈而敏感,因此政府应该把除涉及国家机密外的相关信息及时准确传播出去,正面回应公众的需求。无数事实一再证明,任何隐藏、遮掩的行径都只会成为新一轮寻求真相的序幕。阿伦特指出:“在公共领域展现的任何东西都可为人所见、所闻,具有可能最广泛的公共性。”因此,政府无论是在传播意识上,传播的途径,方式方法上,都应该谨记并实践公开,透明的信息传播。

五、总结

公共危机对政府的管理来说是一个严峻考验,为了有效对公共危机进行管理,政府应高度关注公共关系的开展,在沟通信息,平等信任的基础上,维护公共利益,协调政府与公众关系。

参考文献:

[1]Albert. R. Roberts, Contemporary Perspectives on Crisis Lntervention and Prevention , Engle wood cliffs N. J. :Prentice Hall ,1991,p.256

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[3]李经中编著:政府危机管理[M].中国城市出版社,2003年

[4]李道平:公共关系学[M].北京:经济科学出版社,2001

[5]刘用卿 段开军:公共关系学[M].重庆大学出版社,2003

[6]蒋春堂:政府形象探讨[M].北京:中国国际广播出版社,2001

公共危机管理的特征范文第2篇

一、地方政府是公共危机管理的“预防员”

公共危机管理重在“防”，这样可以花少量的钱做大量的事。预防公共危机就是要及早善于发现和查找可能引起公共危机事件的诱因、征兆和隐患，防止其蔓延扩散。地方政府要重视公共危机的预防，做好公共危机的“预防员”。

构建危机预警系统，防患于未然。2003年一场突如其来的SARS疫情充分暴露了我国政府在公共危机管理机制上的漏洞和能力的欠缺：被动式、回应式的管理，停留在亡羊补牢的层面，缺乏对危机的事前防范意识。由于公共危机具有破坏性、突发性、不确定性、扩散性等特征，因此能否及早发现与控制公共危机成为政府能否及早采取行动、消除危机的关键。处于公共危机前沿的地方政府应建立一套能够感应危机来临的预警系统，提前发出危机警报，尽可能地把损失减少到最低限度。

培养公民的危机意识与抗危机能力，形成全民防御的文化。思想是行动的先导，公民的危机意识与抗危机能力是危机预警和防控的基础。长期稳定的社会氛围使得人们缺乏危机意识，对能够引起公共危机事件的诱因、征兆和隐患缺乏敏感性，以致漠视星星之火可能导致燎原之灾的公共危机的发生。地方政府要做好公共危机的“预防员”，就要把应对各种突发事件的基本知识和技能作为公民素质教育的重要内容，组织社会成员模拟危机情景反复演练，通过全民的危机教育、灾难自救培训、实地演习，增强政府与全民的危机意识和抗危机能力。

制定和完善地方性法规、规章，做到有章可循。完备的法律法规和计划安排是公共危机管理的保障。地方政府应结合本地区的实际，加强地方性法规、制度的制定和完善工作，为全国构建完善的公共危机管理法律框架提供实践依据。

二、地方政府是公共危机管理的“信息员”

信息化社会中的客观信息非常重要，它是社会及其成员生存与发展的重要资源。地方政府应该建立公共危机信息管理系统，使危机信息管理贯穿于危机管理全过程。

加强公共危机信息的过程管理。公共危机爆发前，尽可能多地收集信息，加强信息处理，以用于危机预警和危机防范。公共危机一旦爆发，地方政府必须对危机现实进行全面的信息收集，掌握具体的地点、危害程度、扩散状况、所需资源等，以增强危机管理的针对性。建立具有知识库和逻辑推理能力的决策支持系统，利用计算机的模拟和分析能力对危机管理决策进行支持，并集中专家资源，制定最有效的应急方案。提供监督和评估方案的执行情况，确立调整方案的流程。为避免谣言，赢得社会公众的支持与信任，及时公共危机信息。在公共危机结束后，信息管理工作进入到善后处理阶段，加强信息跟踪反馈，收集危机破坏方面的信息，做好危机损失评估工作，得出全面而准确的损失汇总信息，以提交上级部门和向社会公布。制定灾后重建计划，完善危机治理预案，全面总结公共危机的经验与教训，加强地方危机预警工作。

与此同时，构建全面整合的公共危机信息管理系统，包括地方政府应急联动中心、地理信息系统、财政管理信息系统、资产和后勤信息管理系统、人力资源信息系统、知识系统等，为战胜公共危机管理提供全方位的支持。

三、地方政府是公共危机管理的“消防员”

公共危机的突发性、破坏性以及与此相连的紧急性要求地方政府迅速履行公共危机管理的消防员角色，即一旦危机事件形成或者爆发，政府应该快捷、准确、有效地控制危机。

快速反应，展现地方政府处理公共危机的应急能力。公共危机具有突发性、破坏性，如不及时加以控制，将造成不可估量的损失。所以，管理学家福斯特将快速反应作为公共危机管理的首要特征。这就要求地方政府必须在第一时间作出快速反应，立即启动应急预案，主要领导亲临现场进行指挥，控制局面：同时快速开展紧急救援，实施控制隔离，紧急疏散居民，评估灾难程度，进行社会动员，向公众及时报告危机状况和政府采取的应对措施，提供基本的公共设施和安全保障等，将危机造成的损失和冲击降至最低点。在此过程中要特别注意：一是坚持宁快勿慢原则，切忌拖拉敷衍，必须在第一时间内向上级机关报告，并通知同级机关，切忌因为事件对本部门或本地区不利就采取相应的隐瞒和遮掩措施；二是进行本地区全民社会动员，力戒全能政府思维和政府单打独斗，要充分发挥企业、非政府组织、公民等在处理公共危机中的作用；三是要依法进行紧急处置，避免。

四、地方政府是公共危机管理的善后处理者

危机的结束不等于危机处理的结束，当公共危机被有效控制而趋于稳定并逐渐消除后，地方政府公共危机管理的重点应该转向对公共危机的善后处理。恢复民众的生产生活秩序，使社会组织及其成员尽早地从危机状态恢复到正常状态。

第一，有步骤地恢复重建与危机后果评估并行。公共危机逐渐消除后，为了减少恢复时间，减轻人们的紧张心理，地方政府应该科学规划，合理配置资源，使危机反应和恢复行为更加切实可行，有步骤地开展恢复重建工作。从现实的角度出发，对于恐怖危机、骚乱危机及主要由于人为因素引发的灾害危机造成的损失，由于与政府的监测、预警、预防措施不到位直接相关，政府有必要为此而承担相应的责任：有关社会或商业保险理赔也应及时跟上，这样有利于维护地方稳定，提升地方政府公信力。

公共危机管理的特征范文第3篇

1．县级政府介入公共危机管理的必然性

公共危机是一种极其特殊的社会事务。县级政府作为公共利益的代表，有责任、有义务承担公共危机管理职责。

1．1公共危机管理是县级政府的基本职能县级政府作为一级政府组织，具有“公共性”，即其执掌的是社会公共权力，执行的是社会公共意志，谋求的是社会公共利益，管理的是社会公共事务，承担的是社会公共责任［2］。换言之，县级政府是社会公共利益的代表，提供公共服务、维护公共利益、保障公共安全是其基本职责。目前，我国县级行政区有2860多个，覆盖了绝大部分的国土，80%以上的人口居住在县域范围内，绝大多数的公共危机也发生在县域范围内。公共危机直接威胁公众生命安全、财产，损害公共利益。这就要求县级政府必须积极介入公共危机管理，采取得力措施积极应对，维护县域社会秩序，保障社会安全与稳定。

1．2公共危机管理中县级政府的作用无可替代公共危机破坏性极大。危机救助、危机后恢复与重建，需要极大的社会参与，需要巨大的人力、物力和财力投入。这就要求其管理主体具有进行大规模社会动员的能力，具有极强的资源调动征集能力。非政府组织的社会动员能力十分有限，资源征集调动能力更是不足，从深层次讲，也不具备社会动员和资源调动征集的权力与法律地位。而县级政府作为一级政府组织，具有健全的职能组织体系和完善的运行机制，有能力进行广泛的社会动员，可以运用法律手段、行政手段调动征集本县域一切公共资源。因此，由政府之外的其他社会组织进行公共危机管理是不现实的，县级政府在公共危机管理中的地位和作用是无法替代的。

1．3公共危机管理的原则要求县级政府介入公共危机管理公共危机管理有两大基本原则，一是预防为主，二是反应迅速。县级政府处于基层，掌握县域内政治、经济、文化、社会等状况，以及自然环境、自然资源、社会风气、常见犯罪活动等信息。县级政府介入，有利于贯彻预防为主原则，便于进行潜在危机和风险分析，排除隐患，消除危机。另一方面，绝大多数的公共危机发生在县域范围内，县级政府具有迅速应对和处理的条件与优势，可以迅速到达危机现场，迅速布置应急措施，迅速上报危机信息，迅速调集必需的人力、物力和财力，及时控制事态发展，避免次生、衍生危机。

2．公共危机管理中县级政府能力的缺陷

县级政府能力是指县级政府在执行既定公共政策、履行政府职能过程中，以其所拥有的资源和权力为基础，解决面临的问题，实现其职能目标所体现出的内在能力。我国是一个公共危机多发国家。在以往公共危机管理中，县级政府发挥了中流砥柱的作用，公共危机应对处理能力大幅提升。但综合来看，在公共危机管理中，县级政府能力还存在一定的缺陷。

2．1预警能力不强公共危机管理是一项系统工程，包括危机预警、危机处理以及危机后恢复和重建等多个环节。当前，我国的公共危机管理多侧重于危机发生后的危机管理与危机后恢复和重建。特别是县级政府，危机防范意识不强，预警能力不高，没有常设的危机应对机构，缺乏健全的预警机制，缺乏系统科学的预警预控管理体系，不能做到事前预防、早期识别，致使发生公共危机后，仓促应对，被动处理。可以说，预警能力不强是导致近年来矿难、食品安全问题等频发的根本原因所在。

2．2控制应变能力有限从理论上说，县级政府对县域范围内发生的公共危机应是最先知晓的，应当当机立断，立即启动预案，果断采取应对措施，对公共危机进行控制以防事态扩大。另一方面，危机应对措施和控制办法无先例可循，需要有较强的随机应变能力。尤其在始发期，控制能力对于控制危机的蔓延具有重要的作用。但是，当前我国县级政府的危机控制应变能力还很有限，对危机发展态势判断不准，在危机面前反应迟缓，控制能力不强，应变能力不高，常常错失最佳应对时期，致使危机得不到及时快速控制，造成危机蔓延，损失扩大。

2．3资源整合能力不强毋庸置疑，政府是公共危机管理的主体，应在危机管理中发挥核心作用。但是，政府也不是万能的，有效的危机治理需要政府、社会公众、企业，乃至国际社会等的共同参与［3］。当前一些县级政府在处理公共危机时，几乎包揽了一切与危机管理相关的工作，不敢放手发动群众和社会组织参与，不能有效整合社会资源，在危机管理中孤军奋战，导致公共危机管理成本增加，管理效果大打折扣。

2．4信息沟通能力有待强化在公共危机管理中，信息公开是非常重要的，可以保障公民知情权，稳定人心，维护社会稳定，也有助于维护政府形象。然而，一些县级政府信息机构设置不合理，信息机构人员数量不足，信息搜集方法不科学，信息报告和披露制度不健全，不能迅速向上级政府反映情况，不能及时向社会和公众披露危机处理措施及结果;个别县级政府甚至采取“捂盖”办法，漏报、少报、瞒报，极力阻挠媒体介入报道，不让公众了解危机事件真相。这一点在矿难事故上表现得特别明显。

2．5职能部门协作能力低下公共危机不是某一个部门或机构可以单独应对的，需要公安、消防、财政、物价、医疗、卫生、交通、通讯、文化、宣传、民政等多个政府部门的联合与协作。当前，县级政府普遍没有建立公共危机专门管理机构，往往是公共危机发生后临时成立一个指挥协调机构，加之又缺乏应急运作规则，很难实现资源整合和高效协作，很容易出现各自为政、互相推诿，这势必影响危机管理的效率，甚至可能导致危机处置的重大失败。

3．提升县级政府公共危机管理能力的对策

在以往的公共危机面前，我国县级政府经受住了考验，积累了丰富经验。但也不可否认，县级政府在公共危机管理中的作用并没有充分发挥出来，公共危机管理能力与社会公众的期望还有一定距离，需要采取得力措施，加以提高。

3．1建立公共危机预警机制，强化危机预警能力县级政府应当尽快建立和完善公共危机预警机制，防患于未然，及时捕捉危机征兆，及时发现潜在危机。一是要建立危机监测系统。由于潜在危机因素众多，专业性强，需要长时间跟踪分析。因此，县级政府可以根据危机的类型，将公共危机预警任务分配给相应的职能部门。比如，卫生部门负责公共卫生事件预警，安全监督部门负责安全生产事故预警，公安部门负责预警，食品药品监督部门负责食品药品事件预警，气象部门负责气象灾害预警，等等。二是建立预警信息传送系统。预警部门收集到危机信息后，及时通过预警信息传送系统传送到有关部门。预警信息系统要尽可能减少传递层级，缩短传递路径，以减少信息传递时间，避免信息损耗、失真。

3．2建立公共危机专门管理机构，强化领导，提高应对处置能力为实行公共危机管理统一领导、统一指挥，便于协调和调动各种资源与力量，县级政府应当建立专门的公共危机管理机构，配备专门工作人员，在非危机期间，进行县域社会公共危机信息管理，进行公共危机管理的教育和培训等;在危机发生期间，制定出周密、具体的行动措施，明确行动方向，统筹安排人力、物力、财力，合理配置资源。同时，建立各类专业人才库、专家库，在公共危机发生时，根据危机类型聘请相关专业人才、专家组成智囊团，为危机管理提供咨询建议，必要时参加公共事件的应急处置工作。

3．3建立完善的危机处理预案系统，提高应变能力县级政府应尽快制定完善本地区总体应急预案及对应应急保障方案，根据公共危机类别，制定尽可能详尽的专项应急预案;督促指导政府职能部门、企事业单位制定应急预案;帮助乡镇政府、城乡社区制定修订重点领域应急预案，努力做到纵向到底、横向到边、相互衔接。在制定危机管理预案时，应明确危机管理的整体策略、危机管理组织机构、预案启动标准和原则性对策措施。特别是危机预案启动标准和原则性对策措施，要尽可能周全、周密、详尽，要包含人员调度和疏散方案、物资储备与调动方案、安全保卫方案、媒体公关对策等内容，并且应具有实用性、适用性、科学性、操作性强等特点。

公共危机管理的特征范文第4篇

摘要：本文从构建公共危机管理的意义出发，分析目前我国公共管理部门在处理应对公共危机上的不足，提出构建有效公共危机管理应对机制的对策和建议。

关键词：公共管理　公共危机　机制

公共危机是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危机公共安全的紧急事件。它是公共管理的特殊状态和特殊形式。严格地讲，公共危机事件管理并不存在普遍适用的策略，危机事件管理中的策略运用应当采取权变的观点，针对不同的危机事件采用不同的管理策略，一切以防范、化解危机，恢复社会正常运行为目的。在一定程度上，只要成功达到这个目的的策略就是合理的策略。

就公共管理部门而言，公共危机主要来自四个方面。一是公众对有关政策、法规的不完全理解。有的公众甚至认为一些政策有失公平，这使得公共管理部门在政策执行时遇到较大阻力。比如在个人所得税改革过程中，由于公众对改革的不理解，出现了多种声音，进而引发成牢骚，甚至有个别人发表不负责任的言论。二是自由裁量权的不当运用引发危机。自由裁量权是法律、法规赋予公共管理部门的一种“机动”权力，但它是一把“双刃剑”，合理、适度运用将有利于提高行政效率，保护国家、社会和公民的合法权益；反之则会出现“异化”现象，给权力寻租创造条件，对公民的合法权益构成威胁，给国家、社会带来损害。三是由于行政人员自身素质低导致的风险。有些行政人员缺乏工作责任心，凭习惯、凭经验随意执法，凭意气盲目执法，论关系、讲人情胡乱执法，从而引起行政相对人不满，引发不必要的纷争，造成公共危机事件。四是公民抵抗执法引发的风险。据报道，目前我国暴力抵抗行政执法事件时有发生。因此抵抗行政执法引发的公共危机，不但给正常社会秩序带来严重影响，而且直接危及行政执法人员人身安全，给行政执法人员的身心造成巨大伤害，应该引起高度的关注和重视。

一、构建有效公共危机管理应对机制的意义

目前我国正处在现代化的关键阶段，经济社会结构转型与体制转轨并行，传统因素、现代因素与后现代因素并存，导致现阶段是社会不和谐因素的活跃期和社会矛盾的多发期，因而也是各种类型公共危机的易发期。随着民主法制建设的不断推进和公众受教育程度的逐步提高，公民的民主意识、法律意识、维权意识得到了前所未有的提升，网络的出现及普及使信息的传播更加迅速和透明，这些都对公共管理部门应对公共危机的能力提出了严峻的挑战。如果不能对这些挑战做出积极回应，势必会影响自身的声誉和形象，失去公众的信任。

面对危机，如果行政人员在管理理念上对危机的严重危害认识不足，漠视人民的利益以及公众的知情权、参与权和监督权，欺上瞒下，口是心非、弄虚作假，或公共管理行为和效率上识别能力表现较差，应急机制不健全，对危机反应失当，致使危机扩散，可能出现以下几种情况：一是管理客体对公共管理部门的危机治理意愿和能力产生怀疑而盲动，导致秩序失范；二是由于在非常时期丧失公众的信任，社会矛盾突出，使行政行为关系紧张乃至冲突；三是当公共危机事件发生而未被有效控制时，媒体可能借机进行负面报道和恶意指责，损害公共管理部门的公信力。因此，公共管理部门需要通过建立必要的危机应对机制，采取一系列必要措施，以防范化解危机、恢复社会秩序、维护社会稳定、促进社会和谐。

二、目前我国公共管理部门公共危机管理应对机制存在的不足

近年来，我国十分重视对突发事件的预防和处置，也积累了比较丰富的处置突发事件的宝贵经验。特别是2003年发生“非典”疫情之后，全国上下迅速行动起来，把加快建立健全突发事件应急机制，提高应对危机的能力提升到工作日程，在应急预案体系和机制建设上进行了积极的探索，并取得了很大的进展。2008年，面对突如其来的“5·12”特大地震灾害，我国的应急管理系统经受住了严峻的考验。在应对巨大灾难的过程中，我们也清楚地认识到，当前的应急管理还存在—定的问题。

(一)危机防范意识有待提高

这一方面体现在对全球化下所滋生的各种风险和危机认识不足，对现代社会存在的各种危机分析判断机制还在进一步健全和完善中，导致危机不能及时预测和有效防治。另一方面，传统的“内紧外松”宣传策略和公共沟通方式已经不适应新形势新发展的要求，当危机(尤其是突发事件)来临时，一些基层部门还存在媒体公关缺位、宣传引导准备不足、舆论管理观念和方式老化等问题，亟待改进。

(二)部门间信息资源共享不够通畅

目前的公共管理体制还存在条块分割、效率不高、协调不畅等弊端，难以形成快速有效的危机反应机制。从纵向看，我国从中央到地方，就某一个公共管理系统来看，其内部信息网络已经畅通，但横向上，公共管理职能部

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门之间还没有建立起完备的横向信息网络，信息的水平交流有时受到阻碍，使得信息资源不能及时得到有效利用，形成信息交流、传输的瓶颈。

(三)应急预案的编制和实施还需改进

总体来看，各级、各部门应急预案体系基本上是遵照国家、省、市总体预案和专项、部门预案的内容，在时间紧、任务重的情况下完成的，一些预案没有结合本地特殊情况来研究和设定，同时，在已经形成的应急预案之间、专项预案之间、部门应急预案和专项预案之间，还缺乏有效的衔接、协调和演练，实战可操作性有待检验提高。

三、公共管理部门应对公共危机的对策研究

在下一步工作中，公共管理部门应该全面落实科学发展观，坚持以人为本，预防与应急并重、常态和非常态结合，全面布局与重点建设统筹、近期任务与长远目标兼顾，完善应急管理体制，提高应对突发公共事件的综合能力，保障公众生命财产安全，维护社会稳定，促进经济社会全面协调可持续发展和社会主义和谐社会建设。

(一)牢固树立以人为本的理念

管理危机的最有效方式是避免危机的产生。一系列公共危机告诫我们，公共管理部门只有把自己的主要职责放到依法行政、提供优质高效服务方面，才能使不折不扣依法行使公共管理权力与提供优质高效公共服务有机结合，才能够有效地应对各类突发性公共事件。公共管理部门在公共危机治理中最大的责任是维护国家和公民的合法权益，以人为本要求充分重视公民的应得权益。如果能做到让公民或相关人员理解、支持、配合行政工作，那么就会减少或降低执法风险，提高工作效率。为此，公共管理部门在行使行政权力的过程中，要坚持以人为本，牢固树立服务意识，保障公民的合法权益，并进一步完善公民与公共管理部门发生争议的行政救济制度。正确处理“执法”与“维权”，“执法”与“为民”的关系，在公共管理中充分尊重公民权利，给公民充分的机会表达对公共管理情况的意见和建议，引导公民正确行使权利，防止公民行使权利走向极端。要切实提高对公民的服务水平，实现在管理中服务，在服务中管理，营造相互理解的和谐征纳氛围，化解因征纳矛盾引发的风险。

(二)建立健全灵便的预警机制和高效的反应机制

预防危机是危机管理的重点，预防与控制是管理中成本最低、最简便的方法。危机预警制度体现和实现的是政府管理“使用少量钱预防，而不花大量钱治疗”的目的。公共管理部门应当重视和加强危机预警机制建设，尽早发现危机征兆，抓住解决危机机遇，控制危机蔓延，并且高效的作出反应，制定应对措施。一是树立公共危机意识。鼓励公众反映公共危机征兆或潜在威胁，在条伴许可范围内，尽最大可能地让公民参与到公共危机管理中来，与公共管理部门同呼吸共命运，是公共管理部门公信力在公共危机事件中的重塑与创新的表现。二是建立危机管理机制。其首要任务是要依法组建一个具有足够权力且能有效动员、指挥、协调、调度资源应对危机的中枢指挥系统，这是危机管理机制的灵魂。三是建立高效的危机反应机制。要在第一时间、第一现场作出反应，把权威的“声音”通过媒体第一时间传播给受众，让公众了解税务部门的作为，稳定民心。在第一时间关于媒体危机中公众关注的有效信息是毁断谣言产生源头的有效措施。由于危机事件具有易变性和危害性，反应迟缓必然加重危机状态。

(三)加强部门协作沟通

在日常工作中，要加强与各方面的联系和沟通，争取得到相关部门的配合和支持。如：加强与当地有美单位和部门的协作，构筑严密的信息资源共享网络；与上级部门及同行加强信息联系，形成网络，共同维护公共管理秩序，进一步化解可能出现的风险，避免公共危机的产生。

(四)高度重视法治建设

实践证明，将危机管理纳入制度化，法制化轨道，有利于保证突发危机事件应急措施的正当性和高效性。法治的建设包括两个部分：一方面体现在我们的行政立法上，任何一项法律法规或者地方性政策的出台都要坚持通盘考虑、统筹规划的原则，确保政策的适用性和合理性。同时要进行周密研究，广泛充分征求群众意见，做到统筹规划，避免出台的政策片面性、单一性，导致决策失误，适得其反，产生公共危机，另一方面体现在执行上，公共管理部门要坚持依法行政，依法管理，这样才能兼顾公平与效率，真正实现保障国家运转、维护社会秩序、促进经济发展的公共管理职能。

公共危机管理的特征范文第5篇

［关键词］危机；公共危机；公共政策制定

［中图分类号］D60［文献标识码］A［文章编号］1672－2426（2008）11－0031－03

“灾祸对于我们思想的影响相对来说是短暂的，灾祸仅限于在相对小的制度变革上发生作用，但旧势力会卷土重来，可以抵消第一次变革中的大多数成果。一个惊恐和受挫的社会不是真正重大变革能够扎根的地方，除非抢救时期有周密的准备和明智的行政管理。”斯蒂尔曼的这句话有力地阐明了灾难与公共制度之间的因果关系，以否定性的语气指出政府在保持社会持续、稳定、协调的发展进程中，应努力提高应对各种公共危机的能力。发生在我国1998年的特大洪水，2003年的“SARS”，这些公共危机破坏了原有的正常社会秩序和人民群众的正常生活，使公众的心理受到了严重打击。公共危机管理也成为了中国政府所面临的一项重大课题，而公共政策作为政府实施公共管理的重要途径，是国家公共权力运行的具体表现，其在公共危机管理中科学与合理的制定也成为广大学者、政府官员和社会舆论所关注的焦点。

2008年5月12日的四川汶川特大地震，形成了大面积堰塞湖泊，造成34处堰塞湖危险地带。而其中又以北川唐家山堰塞湖面积最大，情势最危险，一旦溃坝，后果不堪设想。2008年5月29日，抗震救灾指挥部和绵阳市政府针对溃坝险情制定了三套撤离方案。这三套方案的出台，缓和了受灾群众的紧张情绪，使得溃坝状况下的撤离及时有序，并为救灾工作的顺利进行提供了保障。

一、公共危机管理与公共政策制定

（一）公共危机的含义

公共危机的含义可从“公共”和“危机”两个方面理解。“公共”在《辞海》中的解释是：社会的共同领域，共同利益。“危机”在《辞海》中的解释是：潜伏的祸机，生死成败的重要关头。国外“危机”的概念最初来源于希腊语，普遍应用于医学领域，以形容一种至关重要的，需要立即作出相应决断的状态。18世纪至19世纪，危机一词进入政治领域，表明政府体制或政府所面临的紧急状态，是相对于政府的常规性决策环境的一种非常态的社会环境。斯蒂文・芬克（Steven Fenk，1986）认为，“危机是事物中的一种不稳定状态，在危机到来之时，当务之急是要实行一种有决定性的变革”；罗森塔尔（Rosenthal）认为，危机就是对一个社会系统的基本价值观和行为准则构架产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下，必须对其作出关键决策的事件。在一定程度上，危机是功能失调导致的极限现象，是国家全局或局部出现严重天灾、大规模混乱、暴动、武装冲突、战争等，社会秩序遭受严重破坏，人民生命财产和国家政权安全遭受直接威胁的非正常状态。

在一般意义上讲，危机指的是险境、灾难和时机、转机，它是相对于人类生活中正常的社会关系而言的。危机是一种非常态的事件，它破坏一定领域内和一定群体中存在的和谐和正常的状态，并且以扩大的态势迅速发展，如果在缺乏对策和控制的情况下将具有毁灭性的危害。

综合以上看法，公共危机可以定义为由于内部或外部的高度不确定的变化因素，对社会共同利益和安全生产严重威胁的一种危险境况和紧急状态。它具有公共性、突发性、紧急性、高度不确定性、威胁性以及非程序化决策性等特点，而汶川大地震中的堰塞湖溃坝事件具备上述的每一个特点，因此可以被认定为公共危机事件。

（二）公共危机管理与公共政策制定的关系

1．公共政策制定是政府管理公共危机的作为选择。首先，现代公共政策的特征符合应对公共危机的要求。公共政策是政府活动的总和，它不仅是政府进行政治统治的基本工具，也是政府实施社会管理的重要手段。国家职能的扩大已经成为全球范围内政治生活的一种普遍现象，行政机关在政策制定和实施的过程中的地位和作用越来越突出，人类进入了一个“以行政为中心的新时代”。同时，随着社会的发展和政府职能的扩大，现代公共政策的内容明显地丰富化。现代社会有什么样的特征，现代公共政策就有什么样的特征。在公共危机频发的现代社会，积极有效地应对各种危机已经成为公共政策的主要特征。此外，公共政策的权威性有利于公共危机的缓解和解决。公共危机的发生具有突发性和紧急性的特点，这就要求危机中的决策必须快速、高效，而公共政策的主体是国家和政府，其本质是国家意志的体现。国家和政府通过强制机关或者以强制机关为后盾来贯彻其意志，赋予了公共政策形式上权威性和强制性的特征，有利于公共政策的快速制定和高效执行，从而避免了公共危机的“蝴蝶效应”给社会带来更大的危害。

2．公共危机管理对公共政策的制定提出了特殊要求。政府危机管理的核心在于危机情境下的政策制定。危机一旦发生，其突发性、时间性、破坏性、涟漪性等决策形势，向政府中枢决策系统的公共政策的制定者提出了许多苛刻的要求，只有满足了这些要求才能实现制定高质量的公共政策，成功应对公共危机。首先是迅速决策。虽然公共危机事件存在着发生的征兆和预警的可能，但由于其发生的真实时间、地点具有一定的不可预见性，而且出乎通常社会秩序和人们的心理惯性运行，这就要求公共危机管理的主体迅速就危机作出决策，制定相应的公共政策，这对于决策主体的综合素质，如直觉判断力、想象力、灵感、创造力等提出了较高要求。其次，权力高度集中。危机管理的主体需要将权力高度集中于决策者手中，以便随时决断，快速制定公共政策。危机态势的突发性、严峻性和高效性，使决策者根本不可能有充分的时间发扬民主，决策民主化受到很大的限制，而且民主协商可能导致决策者延误时机，造成灾难性的后果。

二、汶川大地震中的政策方案规划分析

公共政策制定就是政府在公共危机面前政策的形成。公共政策的制定是一个复杂的过程，由一系列功能活动或环节所构成，包含了议程的设立、立案规划和方案的合法化等功能活动环节或阶段。在这里，我们仅结合汶川大地震中唐家山堰塞湖的溃坝撤离方案研究公共政策制定中的方案规划问题。

方案的规划是对政策问题进行分析研究并提出相应的解决办法或方案的过程。它包括问题界定、信息沟通、目标确立、方案设计、后果预测、方案决策六个环节。在政府的危机管理体系中，政府在危机出现后，必须在较短的时间内给危机定性，确立处理危机的目标，然后整合决策部门的人力、物力，拿出有效的方案，最后由决策领导人拍板，制定出处理公共危机的公共政策。

1．危机界定，力求精准。美国学者利文斯顿认为，问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题，对其机构产生的不良影响要比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大得多。界定危机就是给危机一个准确及时的定论，汶川大地震导致了面积最大、最为危险的唐家山堰塞湖的产生，在此情况下，绵阳市抗震救灾指挥部以及相关水利地质专家根据对地势、天气以及日益上涨的堰塞湖水位的精确勘测，形成了对溃坝危机可能性的准确认识，从而明确了对待溃坝危机的方向，使溃坝危机的危害和负面影响越来越小。从政府的角度讲，明确溃坝危机问题的性质，是有效制定相应政策的前提；从人民的角度讲，明确危机事件的性质可以避免谣言的传播，使他们对溃坝事件有认识和判断上的心理接受能力，自觉主动地配合抗震救灾指挥部的工作。所以，政府应该而且必须去辨析公共危机的性质，并以最快的速度将信息传递给广大人民群众，并向他们解释清楚，这既是作出正确决策、找到有效解决办法的根据，也有利于人们形成良好的心理接受基础，避免谣言的传播。

2．信息沟通，力求整合。信息整合的前提在于公开和透明，包括两个层面：首先信息本身必须是完整的、全面的；其次信息沟通的过程也必须是完整的，便于政策制定者和人民群众作出正确反应。在此次堰塞湖溃坝险情中，绵阳市政府在准确判断溃坝发生的可能性后，立即向可能受灾地区的群众通报了有关信息，并了相关文件要求及时转移和撤离，使得人民群众的情绪比较稳定。相对于曾经的矿难封锁消息，汶川大地震的实践证明，面对危机，人为阻碍信息的流动，往往是增加了它的无序流动，在结果上反而增加了不确定性，以至最后形成大规模的恐慌。信息的公开与透明是对公民知情权的尊重。而相反，捂着盖着不利于信息的整合，反而会造成恐慌，不利于救灾工作的顺利进行。所以，整合信息，力求全面的信息是了解公共危机真相和政策制定者进行有效决策的重要条件。

3．确立方案目标，力求明确。方案目标是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果。政策目标不仅是政策方案设计和择优的基础积聚，同时也是政策执行的指导方针。确立政策目标要求目标具有针对性、可行性、规范性、具体性和前瞻性。在传统的政府治理模式中，由于没有处理公共危机的专门机构，政府领导人在方案目标的确立上往往是给出一个大致的方向，由具体的相关部门去运作。相关部门确立自己的措施和方案目标后，将自己的决策目标和具体措施汇报给上级，这种运作模式虽然可行，但在政府进行公共危机管理中却是低效率的，既延误了处理危机的时间，又容易使具体的危机处理措施在实施中分化处理危机的方案目标，甚至在政策制定中推卸责任。在唐家山堰塞湖的溃坝设防中，绵阳市政府按照总理的指示，将抢救人的生命作为一切行动的目标，所有的措施都围绕这个目标来进行，有力地在政策制定中切中了要害。所以，作为公共危机处理的负责人，一定要有一个明确的目标，这样才能制定出科学合理的政策。

4．确立方案设计，立足于全面。政策制定作为一种决策过程，是对各种解决问题的方案进行选择的过程。政策方案设计的目的，就是提供可供选择的政策方案，以最终确立一种方案。政策方案的设计是政策制定的中心环节。在此次应对唐家山堰塞湖溃坝的危险时刻，抗震救灾指挥部和绵阳市政府针对溃坝险情制定了三套撤离方案，分别针对唐家山1／3溃坝，1／2溃坝和完全溃坝设防。

方案一：全市共需撤离常住人口14．76万人，流动人口1．1万人，淹没城镇面积460．2万平方米，淹没房屋410．24万平方米。

方案二：全市共需撤离常住人口91．16万人，流动人口29万人，淹没城镇面积5368．6万平方米，淹没房屋1903．44万平方米。

方案三：全市共需撤离常住人口99．01万人，流动人口30．99万人，淹没城区面积6234．6万平方米，淹没房屋2125．33万平方米，涉及35个乡镇175个社区，涉及重要单位192个。

由于堰塞湖发生溃坝险情具有不确定性，面对可能出现的情况，绵阳市政府以及相关的水利、地质、气象专家针对三种可能发生的溃坝险情分别制定了相对全面的对策，而这些对策的形成，一是来源于信息的整合，政府工作人员和专家对所了解的信息进行归总，根据确立的政策目标，对有可行性的途径进行了规划；二是来源于方案设计人员的专业化，水利地质专家对于溃坝险情具有专业化的知识，在公共危机面前能够有条不紊，运用专业化的方法，科学全面地制定方案。

5．科学预测，方案调整着眼于灵活。各种方案的设计，其最终都是服务于未来的，而未来具有诸多难以预测的因素。在方案实施之前要进行科学的预测，方案会出现什么样的后果，会不会超越大众的心理承受能力，会不会失控，都要求政府相关工作人员及专家进行科学的预测。在溃坝设防的方案中，专家和工作人员对于三种溃坝情况下可能造成的后果，例如撤离的人口、淹没的城区、房屋、乡镇等都有很具体和科学的预测，很好的掌握了实施的方案对于社会、政治、经济上的影响和可行性，使人民群众有一个良好的心理接受基础，而且随着事态的发展，对方案也可以灵活的变动和决策。因此，对于处理公共危机的的政策方案，必须重视科学技术的力量，预测各种方案实施可能带来的后果。此外，由于危机的突发性，事态的发展并不总是在人们的控制之中，事实方案也不是一成不变的。在案例中，绵阳市政府通报，在发生溃坝的情况下，将以防空警报的方式进行警报，同时采取包干的方式做好撤离预案。所以，随着事态的发展还应灵活地选择和调整方案，而不能一套方案一劳永逸。

三、公共危机管理中政策方案规划的困境与出路探寻

（一）公共危机管理中政策方案规划的困境

1．危机情势多变与方案规划滞后的矛盾。危机的突发性和紧急性决定了政府管理部门必须在很短的时间内，在极不确定的情况下作出关键性决策和方案规划。因此，危机决策一般是一种特殊类型的决策，具有显而易见的不可逆转性，它要求在有限的时间里和相当有限资源的约束下作出重大决策和快速反应。危机造成的客观情境往往使政策制定落后于多变的危机情势。危机造成的客观情势在于：危机决策的时间紧迫；社会公众和媒体强烈的政策诉求对决策者构成的社会压力和舆论压力；危机发展期的动态性、模糊性和多变性造成的信息有限。此外，危机发生后，决策者主观上很容易出现“主体盲思”的现象，一般的专业技术设备也告失灵，所以就难以制定出台政策，这样往往会错过危机解决的最好时机。

2．政策制定周期与危机生命周期的不协调。同人的生命一样，危机也有一个成长发育的过程，危机生命周期理论认为，从诞生、成长、成熟直到衰亡，危机发展的各个阶段，都呈现出不同的特征，在进行危机处理时，可以根据这些特征来识别危机发展的阶段。因此，可以在危机的初期，不经过成长和成熟阶段消除危机。但是，现实生活中，人们往往是等到危机爆发后才着手危机的处理。由于公共政策的制定与危机是一种动态的关系，因此有很多危机的产生都与公共政策的制定失误有着密切的联系。对于政策效果来说，它的显现有一定的时间滞后现象，不能满足快速应对危机的要求。德罗尔提出：“对于那些未能速见效果的公共政策，是应当将它们作为错误政策而抛弃，还是应视为需要更长时间才能取得积极效果的正确政策而坚持下去？这是一个两难。”这种政策制定周期与危机生命周期的不协调，容易造成公共政策制定应对公共危机的困难。

（二）走出公共危机管理中政策方案规划困境的出路探寻

1．科学认识危机。在全球化的生活状态下，危机已经是我们日常生活中的常态，而不是存在于我们生活之外的事件。自20世纪90年代以来，危机爆发时间间隔缩短，频率急剧上升，海啸地震，危机处处，防不胜防，时刻威胁着人们的生命和财产安全。面对危机，决策者既不能谈“危”色变，也不能粗心大意小视危机；既要看到危机的杀伤力，从维护国家安全、社会稳定的角度高度重视危机，也要看到危机中潜伏着发展的机遇。事实上，危机可以促进社会的协调，就像地壳内的能量有时会以地震的形式释放出来一样，政治、经济和社会结构内部的能量往往也通过危机释放出来。所以，危机并不意味着坏事来临，而是意味着未卜的前途。决策者或者说政策的制定者只有正确认识危机，才能“转危为机”。

2．优化政策制定系统。作为政治变革和政治发展的一部分，危机对于一个理性的、有活力的政府而言，能够成为公共政策改进和完善的外部动力。当今的政策制定系统在分析判断上存在许多固有的无能，如组织习惯上的制约，已有认知模式的局限，官僚政治的影响，对以往经验的迷信等等。这些无能导致了政策制定在分析判断上的许多质量赤字，不适应公共危机决策的非程序化和非常规化。因此，危机决策者要创新认知模式、提升逻辑推理能力、借助“外脑”专家，鼓励创新思维和多元化的思考，充分发挥政策制定系统的积极性和创造性，制定出多样性、彼此独立、紧扣政策目标的方案。

3．提高政策制定者素质。危机能否成功应对往往取决于公共政策质量的高低，而公共政策的质量又在很大程度上取决于政策制定者的素质。而作为政策制定者，则要加强学习，提高危机防范意识。政策学习就是政策制定者学习以往政策和其他政策的有益经验，同时根据外部环境的变化和新的信息，有意识地调整政策技术和政策目标，从而提高政策制定能力的过程。它有两种类型，一种是内生的政策学习，一种是外生的政策学习。内生的政策学习是指在体系内部，在较低层面上的政策调整；外生的政策学习则是体系内部与外部之间围绕着特定政策而发生的广泛互动。在危机管理中，特别强调危机后的学习。“发生后的每一次危机，对组织都是一次新的体验，它可以从中获益，发现危机管理体制中存在的种种问题，进而加以修正和改进。”这样的学习是政府能力得以提升的重要途径。但是并非每一个政府都有能力在危机中学习并顺利导向政策的转变，这就要求提高国家的组织能力和国家与社会成员的互动关系来加强政策学习。

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