公共管理原理范文第1篇

自20世纪60年代以来，公共管理的传统理论开始受到挑战，公共管理领域的理论裂变由此逐渐加剧，到80年代末90年代初，新公共管理（NPM)理论正值如日中天、有望取代传统理论成为主流理论之时，各种批判和更新新公共管理理论的理论又接踵而来。公共管理领域变成了各种理论竞相登场的大擂台，最终结果却是每一种理论都聚集在这一擂台上。每种理论都有其令人信服的一面，同时，每种理论都有其致命的片面性。公共管理领域在理论上出现这种“盲人摸象”的现象，使公共管理实践失去了理论导向，人们可以任凭主观偏好和依情景而定地提出源于不同理论的政策主张。这种系统理论缺失现象，对于经济转型国家公共管理改革有极大不良影响。

按照西方公共行政学的观点，第一个现代意义上的公共行政理论，“产生于19世纪，并于1900-1920年期间初具形态”[1]，即今天人们统称的“传统的公共行政理论”。时至今日，从较为广泛的意义上划分，现代公共管理理论至少存在三种理论范式：传统的公共行政理论、新公共管理理论、治理理论（或后官僚制理论、或新公共行政理论）⑺。

关于这三种理论范式之间的区别与联系，人们进行了大量的理论探索和论述，但大部分论述都是基于内容或组成部分上的区别而进行的，从方法论的角度，分析这三种理论范式间的关系则相当少见。这主要源于“评价理论的理论”的相对匮乏。幸运的是，波普尔的“证伪性理论演进范式”和库恩的“理论范式演进的危机范式”的诞生，为人们探索理论范式的演进过程与机制，提供了研究线索，并引发了一场理论范式演进问题研究的浪潮。大量开创性的研究，为人们认识和理解理论范式的演进过程与机制提供了有力的工具，特别是提出的概念框架，目前已经成为人们进行理论评价的基本探询方式。古巴认为，人们可以从本体论主张（即关于“现实”性质的假设）；认识论主张（即关于知识与认识者之间的关系）和知识论主张（即关于知识被发现的方式）这三个方面，对每一种理论范式进行分析，从而识别出其方法论上的问题[3]。

本文的目的，是要从方法论的角度，说明公共管理各种理论“失灵”的原因。通过综合运用波普尔与库恩的“理论范式演进理论”和古巴的理论构成中的三种主要变量以及理论的模式变量，对公共管理中三种主要理论（传统的公共行政理论、新公共管理理论和治理理论）的方法论进行分析。文章表明，这三种理论的方法论基本上是相同的：本体论上的确定性；认识论上的线性决定性；知识主张上的近似于直接的“对反性”；以及理论演变或扩展过程中模式变量选取的‘‘对反性”或并列性。由于这种方法论与公共管理现实的本体状态之间存在冲突，因此，以这种方法论构建的理论必然面临危机。为了建构有效透析和理解公共管理本体性质的理论，必须改变公共管理理论建构的方法论。

二、公共管理理论的方法论剖析

(一）传统公共行政理论的方法论

传统的公共行政理论是在所谓的“早期的行政系统”之上发展起来的。西方行政学认为，早期的行政系统最早出现于古埃及。按照韦伯的论证，这种早期的官僚制是“个人的、传统的、发散的和特殊的”，它以效忠国王或大臣、保护人、领导人或政党等某个特定个人为基础。

从本体论的角度上看，传统的公共行政理论认为，早期的官僚制与公共行政的本体论上的规范性要求相矛盾，符合公共行政的本体论上的规范性要求的官僚制，应该是“非人格化的、理性的、具体的、成就取向的和普遍的”⑷以及以效忠于正式制度安排为基础。从认识论的角度上看，传统的公共行政理论认为，公共行政系统应该是一台以规则为基础、以分工为技术支持的功能完整的精密的机器。因此，通过调整或改变行政系统内的模式变量从无规则向一切以规则为基础转变，行政系统就会与秩序、效率、普遍或非人格化的规范性状态相一致，从而实现从价值嵌人性状态向价值祛除性和工具主义状态的转变。其中暗含的逻辑似乎是，只要使公共行政能够向制度和规则负责，就可以解决早期公共行政面临的效率低下与腐败问题。随后发展起来的科学管理理论与行为主义理论，均以劳动分工和规则的不断细化为手段，强调公共行政的工具属性，即效率性，以致于规则细化到如此地步：到了20世纪60年代，公共行政面临的核心问题竟是传统公共行政之所以出现的优越性所引起的，即当初设想的实现其欲达目的的有效手段或措施，竟然成为实现其欲达目的的障碍[5]。传统公共行政理论所带来的这种僵化结局，源于下面的方法论图式：本体论上的规范性状态的确定性—手段有效性的确定性—手段实施时趋向目标的过程演进的确定性与线性性—达到欲达状态的确定性—最终却使过程本身成为结果或目的，而真正的目的非但没有达到，反而使实现欲达目的的手段成为了欲达目的的主要障碍。这的确是始料未及的。

传统的公共行政理论所倡导的对制度、规则和程序忠诚的行政模式以及政治与行政的分离，由于过分和绝对地放大了本体论意义中的相对关系，因而被人们广泛地视为一种神话，特别是关于这种模式有助于规避责任的确定性断言，最终使政治与行政“由于政治官员履行行政责任和行政人员承担政治责任而严重混淆”W。正如休斯所评论的，事实上，政治与行政之间以及政治领袖与官僚制官员之间的关系是复杂多变的，并不像威尔逊模式所描述的那种简单的、确定性的、线性的逻辑关系，而且可能永远都不会这样⑴。传统的公共行政理论的方法论是“本体论与认识论的双重对反性”（dualistoppositionsofontologyandepistemology)的典型代表：政治与行政的单一性对应于分离性、价值嵌人性对应于价值祛除性、人格化对应于非人格化等等，因而必然从一个极端走向另一个极端。

(二）新公共管理理论的方法论

新公共管理理论的建构过程，虽然较传统公共行政理论的建构过程更为复杂一些，但本质并没有改变。

新公共管理理论关于公共管理的本体论状态的规范性想象，从总体上说，是回归到亚当斯密的立场上，即市场与政府比较，不论从过程、结果还是实践的角度上说，前者更为有效，政府的无效率性与市场的有效率性，是一个确定性的客观现实[8];从认识论的角度上看，新公共管理理论认为，公共部门与私人部门的边界正在消失，而可竞争市场又为公共部门的管理向工商管理开放提供了确定性的理论根据。因此人们抵制市场或公共部门向工商管理开放的恰当理由，完全是主观臆断或狭隘利益所致’在政府或公共部门管理与工商管理之间所作的选择完全是非理性的意识形态上的选择[9]。新公共管理的论证方式，主要是演绎的和归纳的——从演绎的角度’得出反国家主义的观点；而从归纳的角度’得出政府无效率的观点。这两种论证方式的结果，都指向一种确定性的、共同的知识主张或政策主张：市场优于政府，公共部门的管理应该向工商管理开放；通过一系列措施（如压扁组织结构、解除政府管制、合同外包等等），可以确定性地消除公共管理的浪费、欺诈和滥用公共权力，从而有效解决传统的公共行政模式所面临的一系列问题W。

新公共管理理论的逻辑结果，是将市场和工商管理的优越性绝对化了’使市场化成为一种霸权性话语’最终演变成泛市场化主义，而最初新公共管理要解决的传统公共行政模式面临的那些问题却没有得到解决…]。这种结果与传统公共行政模式完全相同。

新公共管理理论最终事与愿违的结局’源于下面的方法论图式：本体论上的规范性状态的确定性（政府无效而市2005年9期总第243期场有效）—手段有效性的确定性（工商管理代替或改造公共管理）一手段实施时趋向目标的过程演进的确定性（如压扁组织结构、解除政府管制、合同外包等等可提高效率）一达到欲达状态的确定性（公共部门实现效率改进并克服传统公共行政面临的问题）"最终却使过程本身成为结果或目的（泛市场化主义），而真正的目的非但没有达到’反而实现欲达目的的手段成为了欲达目的的主要障碍。这也是市场化的提倡者们所始料未及的。

从方法论的角度上看，新公共管理的方法论与传统的公共行政理论的方法论完全一样’即运用“本体论与认识论的双重对反性”来构建理论：(1)如同传统的公共行政理论的逻辑一样，新公共管理的所有论述都有其正确的一面，但过分夸大了上述图式中每个环节的确定性、特别是公共部门与工商部门管理之间的相同性的相对关系，过分夸大市场化的作用及其有效性的范围，最终不仅导致责任的缺失，也导致效率的损失；（2)新公共管理理论在价值怯除和工具取向方面，较传统的公共行政模式走得更远，因而也就必然带来价值缺失、责任缺失、合法性缺失和正义缺失问题；(3)与传统的公共行政模式不同，新公共管理不是从行政系统内部寻求改革的模式变量，而是在政府与市场（两个对立变量）之间寻求改革的模式变量，并通过对比这两组变量在效率方面的差异而得出知识或政策主张。这种模式变量的选取，一方面，为创新公共管理理论拓展了视野，可以在更广泛的范围内寻求解决问题的方式；但另一方面，也增加了在两种不同单位的变量间进行比较的危险性。而这一点正是除了确定性原因之外，新公共管理理论没有实现其欲达目的的另一个主要原因。

(三）治理理论的方法论

治理理论，或称新公共行政理论及后官僚制理论，是在考虑了传统的公共行政理论和新公共管理理论各自的缺陷基础之上形成的一种理论。

从本体论的角度上看，治理理论认为，公共管理的根本特征不是效率性而是公共性，公共性以公平、公正与正义性为基础。因此，公共管理或公共领域的治理的规范性要求，是必须体现公平、公正与正义性[12]。从认识论的角度看，治理理论认为，公共性是一个多维度空间，而不只是一个一维效率空间，也不是“单一的公平概念”构成的空间。它是由政治过程、政府过程、市场过程和社会过程共同作用的空间。这一空间最重要的特征是网络性相互作用。从知识主张或政策主张方面看，治理理论认为，通过树立新公共服务的原则、通过建立参与式的制度与规则、通过构建伦理性的行政文化和共同治理的机制，就能够实现或有助于实现公共管理的公共性要求。

上述表明：（1)治理理论与新公共管理理论相比，理论基础更为庞杂，模式变量更为复杂多样，从某种意义上说，它是一种拼盘式的理论，没有统一的理论基础；（2)治理理论所倡导的“善治”，混淆了过程与结果或措施与结果之间的差别，特别是各模式变量如法治、透明性、政府有效性、监督、公众参与、责任性、公共物品的供给成本与效率、行政伦理与文化等等之间的关系，是平行的、分立的，还是相互依存或从属的；法治、政府有效性、监督、公众参与、责任性、行政伦理与文化的实现是否依存于某些条件，如果是，它们是什么，这些条件来自何处，这些条件与这些模式变量是什么关系等等，均模糊不清；（3)治理理论的知识主张或政策主张来源于不可靠的经验，最重要的，是这些主张缺乏相关条件的支撑，或不问条件地要求统一采取其开列出的“药方”。这对于公共管理实践来说几乎等于“天方夜谭”；(4)治理理论强调价值的嵌入性以及网络性相互作用，这是在方法论上强于前两种理论的地方，但在各种主体相互作用的过程中，能否保证公共性的价值而不是某一单方面的价值据支配地位，是一个非常值得怀疑的问题。因为参与、共同治理、多主体合作等等，都与强势群体、冷漠群体与弱势群体各自的态度以及它们之间的利益关系和博弈规则有关，如果只通过治理理论所倡导的对话、协商与合作就能够解决各群体间的利益冲突，从而实现公正、公平与正义，那么政府早在几千年前就已经消失了；（5)由于上述几个方面，治理理论变得不具备波普尔所论说的“可证伪性”，因为任何有效的措施或工具，都可以放在“治理”这一概念之中；（6)最后，也是最重要的是，治理理论关于本体论、认识论和知识主张方面的观点，仍是一种确定性的、决定性的和单向性的，因此，从本质上说，治理理论的方法论，与传统的公共行政理论、新公共管理理论是完全一样的，因而也必然具有这两种理论的所有弊端。

三、三种理论方法论的共同缺陷

上述表明，虽然自现代意义上的公共行政理论产生以来，新的理论不断出现，但在方法论上却几乎没有变化。

概括地说，以往各种理论在方法论上主要存在三大特征：一是本体论上的确定性，即规范的、终极状态的存在性；二是认识论上的线性决定性，即这种确定性的状态，可以用几个关键变量及其之间确定性的、线性演化的联结机制表述出来，并最终可以再现或回归其本源状态；三是知识主张上的近似于直接的对反性（approximatingthedirectopposi¬tionsknowledgeclaims),即从原来没有正确表征状态、机制策略变为正确地表征了本源状态与机制的策略，而这两种策略，要么是相反的，要么是并列的。这是我们熟知的、典型的还原主义方法论（methodologyofreductionism)。还原主义方法论的这三大特征，如果能够与公共管理的现实状态相一致，即与公共管理现实的、本体意义或存在意义上的性质相一致，那么，按照古巴的探询方式和准则，无论理论在解释现实的能力方面如何，都不存在方法论上的问题；如果不一致，那么，在这种方法论之上构建的任何理论，都注定存在重大缺陷。因此，首要的问题，是考察公共管理或公共领域的治理的本体论上的性质，而这个问题又依赖于对公共领域的本体论上的认识。

公共领域，不论如何界定，首先是人们相互作用的产物。因此，公共领域是：（1)一个社会和文化嵌入性的领域;(2)是一个时空依赖性的领域;(3)是一个知识和技术依赖性的领域。这三个特征决定了公共领域面临的问题，从本体论上说，是“结构不良的问题”。

公共管理原理范文第2篇

关键词:公共财政;城市公共资源;城市公共资源整合

城市化既是经济发展的产物,同时又是经济发展不可或缺的条件。而我国城市化的进程带有浓重的转轨经济色彩,改革开放以来城市人口增加基于以下三个主要因素:城市人口的自然增长,经济发展引致城市人口的迅速增加,以及随着计划经济时期被人为控制在各行政区划的人口的解禁而增加的流动人口。

城市化速度的加快使本来隐性的城市公共资源短缺很快显现出来,20世纪90年代中期至今,城市公共资源短缺的集中爆发从大城市逐渐蔓延到中小城市,并且集中表现在以下几个方面,如水务问题、公共交通、垃圾处理、供暖问题、城市管网建设等。各城市在极度被动的状态下开始了“兵来将挡、水来土堰”的城市公共资源供给的攻坚战,但政府很快就发现这是个无底洞,政府的投入永远无法满足城市化带来的公共资源需求膨胀,政府开始寻求其他的途径提供公共资源。在这方面实践走在了理论的前面,如PPP(Public-PrivatePartnership公私合作体制)模式。在国外比较着名的是英国撒切尔时期进行的私有化改革,在国内较早对这一领域进行探索的是天则经济研究所的公用事业研究。由于转轨经济的特殊性,在我国可参照的经验不多,更无可直接引用的案例,天则的公用事业研究也是边理论边实践,至今已有一些正待检验的案例。因此,可以说在我国城市公共资源的供给从理论到实践尚无比较成熟理论体系和可操作性规范。本文尝试从公共财政的视角分析城市公共资源整合的目标与原则,而这恰恰是进行城市公共资源整合所要解决的首要问题。本文包括如下三部分内容:城市公共资源内涵(本文所讨论概念的界定);城市公共资源管理研究的范围界定;城市公共资源整合的目标与原则。

一、城市公共资源的内涵

(一)城市公共资源的界定

城市公共资源是指自然生成或自然存在的资源以及由政府作为供给主体,被全体人民共享并具有一般公共物品特征的、城市生存和发展中不可或缺的物品。它能为人类提供生存、发展、享受的物质与条件,这些资源的所有权由全体社会成员共同享有,是人类社会经济发展共同所有的基础条件。

(二)公共资源的特点

城市公共资源属全体人员共同享有,一个物品是公共资源,必须有以下特点:

1.公共资源具有公共物品的特性。公共物品是相对于私人物品而言的。与私人物品相比,公共物品具有非排他性和非竞争性的所有权不属于某个人,而是属于部分成员和全体成员所有。它同时存在多个使用者,每一个使用者不存在竞争性,具有公共性质。

(1)公共资源的非排他性。一个使用者使用公共资源不会引起另一个使用者的效用减少。公共资源是一定区域内全体人员赖以生存的基础,是区域经济可持续发展的根本。

(2)公共资源的外部性。一旦公共资源遭到破坏时,对其他使用者来说会产生一种额外支出,例如,同使用一条河流的上下游两用户,上游企业排放污水必然会影响到下游居民正常生活。

2.公共资源具有稀缺性。在工业化社会以前,各种资源丰富,人们认为公共资源是取之不尽用之不竭的,然而随着工业化带来的经济飞速发展,科技的不断进步以及人口的剧增,人们才认识到了公共资源的稀缺也在日益增加。

3.公共资源具有整体性。这就决定了一旦某项公共资源受到破坏,将影响到公共资源的整体价值。如城市的环境污染、水资源短缺等会降低城市的整体价值。

4.公共资源价值具有一定的公益性。评价公共资源价值不仅偏重于其经济价值的评价,更重要的是偏重于对其公共资源的社会价值的评价,即公益性的评价。

城市公共资源具体包括:

1.城市中的自然资源。如空气、水、土地、森林、草地、湿地、矿产、海洋等资源。

2.城市中的社会资源。主要包括:一是有形资产。可经营资源、城市基础设施、城市生态环境、文物古迹和旅游资源等;二是无形资产。依附于有形资产的名称、形象、知名度和城市特色文化等无形资产的使用权、经营权、冠名权等相关权益。本文所讨论的公共资源问题主要集中在城市中的社会资源。

二、城市公共资源管理研究范围界定

通过上述公共资源的内涵分析,以及考察现代市场经济国家对城市公共资源管理的沿革,我们将城市公共资源管理的研究对象作如下界定:

(一)城市公共资源的提供

城市公共资源的提供主要针对上述分类中的公用事业部分而言。和其他转轨国家一样,我国公用事业也带有较为明显的计划经济的痕迹,因此我们在理论上首先应根据公共财政理论明确哪些是纯公共品,是由政府必须无偿提供的;哪些是准公共品必须由政府有偿提供的;哪些应该由市场提供的;哪些是暂时无法分清的。

(二)城市公共资源建设的融资模式研究

主要研究内容包括:全部由财政投资的公共资源;财政与市场共同出资的公共资源;由市场融资建设的公共资源。具体融资形式体现在:财政融资,包括财政预算、国债、政策收费等;银行贷款;企业和项目直接融资等。其中近年来表现尤其活跃的是企业和项目直接融资,涌现出很多重要的做法,包括:企业发行“准市政债券”;以信托为工具的“准市政债券”(如国内第一个成功的案例是上海外环隧道项目);保险资金的进入。2003年底,国务院常务会议原则通过《投资体制改革方案》,提出鼓励和促进保险资金间接投资基础设施。这些投融资模式应进行操作程序的规范、操作方法的完善,并逐渐将其一般化。

(三)城市公共资源的经营模式研究

在城市公共资源中有相当一部分是有偿提供的,这是一笔只要城市存在就永远不会枯竭的收入,现在由于经营城市公共资源的大都是国有企业,国有经济效率低是经济学人所共知的,因此现在经营城市公共资源的国有企业大都亏损。而私营经济的目标是利润最大化,在公众利益与其经济目标发生冲突的时候,难免会发生损害公共利益的事情,伦敦机场由于私有化而一度出现滞留旅客无法登机的混乱局面就是先例。城市公共资源经营模式研究从理论到操作细节的设计,以及适用的条件都应有事先的充分准备,而且需要通过区域试验不断积累经验,最终形成法律规范。

(四)城市公共资源的监管、评价体系研究

城市公共资源的监管、评价体系是城市公共资源正常有序运营的保障,监管、评价体系的不健全是转轨经济的又一特点,因此监管、评价体系的研究与城市公共资源运营模式研究同等重要。

三、城市公共资源整合的目标与原则

(一)城市公共资源整合的目标

通过城市公共资源的理论研究,以及对具体城市公共资源提供与管理的现状和背景分析,在借鉴国外和国内先进经验基础上,提出具体城市公共资源整合目标:理顺政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用;规范市场进入公共资源领域的规制及程序;完善城市公共资源监管体系;建立城市公共资源管理评价体系。

(二)城市公共资源整合的原则

1.以公共财政的理念为城市公共资源整合的基本理论指导

城市公共资源主要解决城市公共品的提供以及外部性的纠正,因此对现有城市公共资源进行整合的理论基础应是公共财政理论,以公共财政理论为基础,对具体城市的公共资源供给现状进行分析,确立政府对城市公共资源管理的责任、地位和作用,确定市场进入城市公共资源领域范围。

2.以经济环境、人文环境和制度环境的区域性特征为城市公共资源整合的基本出发点

城市公共资源管理带有较强的地域特征,不同地区的自然情况、经济发展、文化传统以及制度基础对城市公共资源的管理有较大的影响力,特别是在城市公共资源的经营模式上,在尝试改革之前应做本土化的可行性论证和细节推敲。

公共管理原理范文第3篇

关键词：学校公共关系；现状；原因；对策

中图分类号：G62文献标识码：A文章编号：1005-5312（2012）11-0233-02

随着新世纪办学环境的日益复杂，网络传媒的迅猛发展，对我国学校管理提出了日益严峻的挑战。由于新环境的变化、认识和管理的不足等原因，学校公共关系管理没有形成完善的理论体系和完整的实践格局；学校现实中的公共关系处于危机状态，这需要我们反思问题成因，进而提出对策。

一、我国中小学校公共关系开展和管理的特点

（一）被动性。就公众关系管理来说，其被动性表现为:往往是家长或其他公众找上门来再处理，主动经营的管理意识和战略意识缺乏。在处理方式上沟通不够，往往把外部公众当作假想敌，处于潜意识的敌对状态。就危机管理而言，其被动性就更明显。

（二）局部性。我国学校的公共关系是一种自然状态的事实性公共关系工作，被当作事务性工作来处理。就事论事，出现什么问题解决什么问题，没有全程质量管理和问题管理的意识；没有全员管理意识，以为教师和学生对学校的生存和发展并不负有公共关系责任；缺乏完整的操作程序；学校事实的公共关系工作大多以内部沟通为主，较少以外部公众为活动对象;沟通活动也是断续的非持续行为。

（三）分散性。工作、人员、部门、权力和职责都是分散存在的。学校事实存在的公共关系工作不是由某一专门部门和某人专门负责，而是由学校内部的许多机构和人员分担。多数学校没有专门从事公共关系的部门，这些学校主要由校办公室负责该项工作，一些学校由校长室、教务处或德育处负责。如学生处、德育处负责学生与公众的关系，教师和思想政治工作者都参与学生的教育工作；办公室、宣传处、外事处、教务处等部门都参与学校与内部公众的联系。

（四）非完整性。从意识到实践都是不完整的，没有形成完整的学校公共关系格局。大多数学校较少用公共关系眼光去审视问题和充分发挥各种媒介的作用，其效果往往是靠日积月累缓慢自发形成的，尤其缺少目标清晰的学校整体协调活动;不仅工作范围、对象、程序不完整，而且机构、制度都不完整；大多数学校都没有危机应对方案，大多数学校教室里有一张八开纸大小的紧急情况人员疏散图纸，不够醒目；更没有完整的评价和评价机构的督促。

二、造成这种现状的原因

（一）认识差距。中国是个人际关系发达的国度，按照“公共关系就是人际关系的演练”①的说法，中国应该是公共关系发达的国家，但事实正相反。一方面兴致勃勃地操作“关系”；一方面又耻谈“关系”，将之置于阴暗之角落。正如李兵在《公共关系管理》中所言:“尽管‘公共关系’这个名词在中国已经有了很高的知名度，并且在现实生活中越来越重要，但无论是在理论层面还是在实践层面，其地位并不高。甚至还常常被一些偏见和误解缠绕，在不少人心目中‘公关’往往被当作以某种不正当手段达到个人或小团体利益的代名词。究其原因，既与‘公关，的某些现实表现有关，也与人们对公共关系的认知和理解程度分不开。”②

学院派的预设是“攘外必先安内”，认为现在的学校首先要搞好内部管理，还无暇谈及公共关系问题。这个看法隐藏着两个误会:一是以为公共关系工作对象只是外部公众，忽略了公共关系是内部管理和有效学校实现的途径和战略；二是以为公共关系就是花里胡哨的宣传和吹牛，忽略了与公众持续沟通对于学校生存和发展的意义。实践派是从事基础教育管理工作的行政人员，对学校面临的挑战比学院派敏感，又有相当具体的体会，但是怎么操作就不系统了。对于他们来说，开展学校公共关系是行动上的困难，感觉无从下手。可见，公共关系实践因为缺乏有力理论的支持，很难被当作一项严肃的管理事务来对待。把公共关系提升到管理层面来把握和研究是必然的。

（二）研究匾乏。羞耻、不屑等认识障碍直接导致学者的行为拒绝，致使国内对学校公共关系问题的理论研究严重匮乏。所以才形成目前中小学公共关系管理没有完整格局的现状。就笔者所及，目前这方面的专门研究不多，还没有足够的教育方面或传播方面的专家愿意正面、直接研究学校公共关系管理这一问题。

（三）卖方市场。目前学校公共关系现实管理格局没有形成还有一个重要原因，就是目前的公立中小学还处于卖方市场。在这个人口大国，在优质教育资源有限、供不应求的前提下，许多政策保护这一市场地位。中小学的就近人学政策，使学校有了稳定而充足的生源；政府拨款制度使公立学校没有绝对的资金忧虑和后顾之忧，也没有形成和当地社区和纳税人报告资金使用的习惯和制度。长久以来，我国公立学校形成了轻视公众的办学和管理心态。而生源和资金的筹集、使用恰好是学校公共关系管理最主要的职责之一。公立学校正面临新的挑战。

三、学校公共关系需要管理

公共关系与学校生存底线的联系是长期的。这些问题不解决，将直接威胁学校和教师的生存!如何解决这个问题呢?我们需要借鉴，中国学校需要学习。因为管理是变化着的。就学校公共关系管理来说，建议在两个层面上展开。

（一）宏观层面管理建议

理论研究应该尽快完善学校公共关系的理论体系。政府、教育行政部门和社会团体应该重视解决学校公共关系操作中的实际困难。工作应该从以下几个方面着手:

建立学校公共关系的专门组织或负责机构，提出明确的宗旨，解决学校公共关系危机，帮助学校建立公共关系意识；上级部门应该进行有关培训，帮助校长在法人的责任中增加公共关系责任和意识;介绍学校公共关系基本知识和操作程序；或者在各级教育委员会下设立学校公共关系主管人员，直接对最高行政领导负责，为教育政策的制定直接提供调查结果等实证材料。官方协调促成学校公共关系理论刊物的正规化，提升水平，引起学者的关注和研究。促进建立学校公共关系评估标准和评价机制与机构，可以由官方授权或者由中介组织来做。督促各级教育行政部门和学校尽快制订社会各方面联合的学校危机管理方案。

（二）学校层面管理建议

1、树立公共关系管理意识

学校公共关系的重点是提高学校的公信力。公众相信并肯定教育的价值，不信任的是学校的管理、服务和质量。学校持续经营公共关系是战略性的任务，务必形成公共关系的管理意识。学校公共关系的管理意识包括：双赢意识、公众导向意识、信誉意识、传播沟通意识、学校形象意识、全员公关意识、员工第一意识、公共关系全程化意识。

2、公共关系管理实践完整化

学校公共关系管理的另一个着力点是使中小学公共关系管理实践初步完整化。

学校公共关系管理首先应该在三个层面分类展开。公共关系本身就是管理，主要由校长领导团队执行“领导”职能。管理层面的公共关系是规范的，正确地做事情，主要由学校中层干部执行“管理”的职能。经营层面的公共关系引人市场和营销因素，需要全校教职员工共同参与“经营”和“营销”。“领导”“管理”“经营”是学校公共关系管理三个层面的策略。

在这一前提下，学校应分类制订与各类公众的沟通计划，可以由相应的部门负责，目前可由校长统管公共关系工作。公共关系目标要纳人学校发展战略之中，仔细经营日常公共关系，而中长期公共关系要纳人领导决策范围；建立与各类公众沟通的信息渠道，常规公共关系信息的管理制度化，明确路径提高效率;公共关系职能明确，有具体部门独立执行；有资源可以保证公共关系的运作；学校要有社会责任意识；学校服务社区和社会的意识和行为。

总之，学校面对新世纪办学条件的日益复杂变化，应树立和提高公共管理意识，加强学校公共关系管理，从而提高我国学校的办学水平，为国家培养合格的人才。

注释：

①贺红扬.我在美国做公关.清华大学出版社，2004:1.

②李兵.公共关系管理.云南大学出版社，2004：1.

参考文献：

[1][美]斯图尔特・克雷纳.邱琼等译.管理百年.海口：海南出版社，2003.

公共管理原理范文第4篇

摘要：科学和完善的公共卫生应急体系是经济社会发展的进步标志和重要因素，纵观全球，没有任何国家公共卫生系统和公共卫生应急体系是非常完善、毫无问题的。随着社会一体化和经济全球化的不断推进，突发公共卫生事件呈现的种类和特征更加多元化和复杂化，公共卫生体系面临严峻的考验和挑战，突发卫生事件频发导致很多经济社会问题的产生。我国现阶段处于社会结构转型和各项改革的关键时期，社会不稳定和危机因素逐步增多，更易于发生突发公共卫生事件。

关键词 ：突发公共卫生事件；特点；意义

一、引言

1986年，德国社会学家贝克第一次使用了“风险社会”的概念来阐述后工业社会存在的普遍状况和现实问题，并逐步将“风险社会”加以理论化。随后世界范围内波及的突发公共卫生事件：欧洲各国发生因二恶英污染传播所致畜禽类、乳制产品污染问题，美国的结核牛和英国的疯牛病事件，墨西哥全球性甲流疫情暴发，我国从SARS 蔓延到H7N9 肆虐等等，均向世人说明我们身处危机频发的社会，人类的生命健康和疾病问题逐步凸显出来，“风险”与“危机”成为这个时代重要的特征因素。

贝克认为，风险社会有较为突出的两大特征：一是人类种子技术发展以及工艺革新导致社会发展的不确定性。二是社会制度变革与结构变化导致的风险隐患。这两大特征的相互结合与作用形成了现代风险社会。随着经济全球化与传播国际化的纵深发展，自然灾害、事故灾难、突发卫生事件以及社会安全事故突破国界与区域的界限，传导向强，扩张性加剧。“人造风险”与“传统风险”日趋常态化与集聚化，国内与国际风险、区域性与全球化危机之间的界限逐渐模糊，人们已经进入前所未有的风险社会。

二、我国进入社会风险以及突卫事件的高发期

1.突发公共卫生事件频繁发生

进入21世纪，从2003年传染性非典型肺炎（SARS）疫情在我国大部分地区的广泛传播到2008年持续性的暴风雪袭击我国南方14 个省（自治区）；从2008 年5月四川、甘肃遭受8.0级强烈地震破坏，到2009 年H1N1 流感引起的民众恐慌；从2009年全国各类自然灾害导致4.8亿人次受灾到2013 年H7N9 病毒的蔓延……自然灾害、社会安全、公共卫生事件频发不止，呈逐年上升趋势。研究表明，人均GDP到达1千到3千美元阶期时人口、资源、环境、公平、效率等因素处于社会矛盾承载的“瓶颈期”与“约束期”,同时也是处于“经济发展失调期、社会秩序易乱区、心理区间失衡区以及社会伦理重构期”的关键节点。根据这一观点与理论，目前我国处于经济发展与社会转型的关键时期，同时进入社会风险与突发事件的高发阶段。

2.突发公共卫生事件造成重大的社会灾难

从法律层面上，2003年《突发公共卫生事件应急条例》的颁布实施，标志着我国应对突卫事件有了法律意义上的指导、实践方面的规范，《突发公共卫生事件应急条例》的重要性与权威度具有里程碑的意义。从实践层面上，自从2003年SARS和相关重大疫情事件发生以来，中央和地方在预警机制、应对机制、事后管理机制等方面逐步改善，并成立了常设的、专业性的应急管理机构进行日常管理与服务，初步完备了卫生应急管理体系。但是实现政府突发公共卫生事件应急管理机制的科学化与合理化尚需时日，公共卫生事件的复杂性、紧迫性、危害性等不可预知的特性需要进一步健全政府公共卫生管理体制。

近几年来，我国突发公共卫生事件频繁发生，其破坏性、突发性、不可预知性及后果严重性受到各级政府和广大学者的普遍关注，如何更好地运用相关应急管理方法与理论解决突发卫生问题，如何有效应对与防范卫生事件，如何运用相关科学化与合理性应急管理机制把危害程度降到最低，成为我国政府亟待解决的棘手问题与现实困境。

三、突发公共卫生事件的特点及原则

1.突发公共卫生事件的特点

突卫事件的发生由于所处环境、产生原因及危害后果的不同，有其各自的特点与形态，但是突卫事件也有共同的基本特点。

(1)突发爆发性与不可预知性。这一特征说明：一是突发卫生事件难以通过科学仪器与工具手段进行预测和推断，事情的发生事前没有征兆，难以进行有效的防范与预警。二是突发卫生事件一旦爆发与蔓延，需要政府机构与相关部门在紧急状态与短暂时限内做出分析判断，认定事实与推断结论，从而更好地进入应对环节。

(2)复杂性与繁冗性。突发公共卫生事件可能是由多个源头与媒介引起的，地质灾害、化学细菌、传染疾病、农林牧副等都会在相当程度上产生危机事件，种类繁多，根源复杂。而且同类事件表现形式与动态化传播千头万绪，千差万别，处理方式与方法也差距甚远，较难预测其辐射范围和发展趋势。

(3)经济破坏性与社会危害性。突发公共卫生事件对于生产生活、生命健康、安全稳定息息相关，可以在短暂时间和微小区域造成人群发病与死亡、财产损失与社会动荡，对社会安全与经济发展影响严重，这一特征迫使政府部门需要及时有效地控制危机局面，减轻社会危害度和蔓延破坏力。

(4)处理的综合性和系统性。由于突卫事件的骤然性和突然性，其现场控制与处理、原因分析与调查、善后总结与预防涉及多个部门和机构，政策性与协调性较强，是一项综合性的系统工程与紧迫性任务，需要在政府部门的统一布控与系统管理下才能稳妥推进相关工作。

(5)全球化与国际化。疾病传播、中毒传染以及食品药品安全是全球性的问题，国际合作与沟通空间巨大。当前国际之间人与人联系密切，沟通顺畅，这都为疾病传播与蔓延扩散提供了可乘之机，公共卫生事件可以跨越洲际之间的阻隔以及区域之间的限定，横行肆虐，影响广大。

2.突发公共卫生事件应急管理的基本原则

(1)政府主导、社会参与的原则。突卫事件的特点决定了公共卫生事件的预防、监控、处理需要在政府机构的主导下进行，分类管理、分级负责、条块结合、属地管理的突卫事件应急管理体制机制已经成为应对公共卫生问题的关键路径选择，实时依据突卫事件的影响范围、危害程度以及资源分配比率等因素，启动与响应相关的应急预案与处理规划。同时公共卫生是一项涉及面广、波及群体宽泛的事业，非政府组织、大众媒体、民众等社会力量的参与在保证突卫事件效率化、效果性解决方面发挥重要作用。

(2)预防为主、以人为本原则。突卫事件是难于避免与直接监测的，对于公共卫生的应急举措首要在于预防，深化危机意识。无论是生物病原体所致流行病还是人为与自然因素所引起的公共卫生问题，坚持预防为主的原则可以将欲发生的突卫事件扼杀在萌芽状态中，可以将难于监控的突卫事件造成的损害降到最低；另外突卫事件危及民众生命安全与健康，必然导致财产与物质的损失，各级部门和政府机构应该始终坚持“以人为本”的首要原则，利用所有资源与设备，最大限度地保障群众生命安全，对于受灾群众和参与救援的人要竭尽全力做好防护与保障安全工作。

(3)公平性与效率性原则。每个公民都享有接受公共卫生物品消费和享有卫生保健服务的权利，政府在依法办事与履行职能时，要充分保障卫生医疗资源分配的公平性与效率性。当流行传染疾病、重大卫生灾害、食品药品危机等事件发生时，在统筹与优化卫生资源分配时，首先确保受灾群众卫生保健服务的基本功能；其次，政府必须强调效率性原则，安排组织科学化与合理化的救援措施（精干高效的救援队伍、充分及时的救援物品以及行之有效的卫生保健服务），通过卫生资源的合理配置和救援措施的精益化运行，确保突卫事件在第一时间得到有效的公平性救助与效率化救援。

(4)时间性与协同性原则。突卫事件具有突发爆发性与不可预知性的特征，事件爆发过程和危机传递由于信息不畅、沟通不良等原因容易加剧事态的蔓延，因此突卫事件的先发处理在于时间的有效把握，政府应该争取在最短的时间内控制危机局面，及时准确稳控事态的发展。另外突卫事件不断考验政府的管理水平和服务能力，事件通常会涉及多个领域和机构，除了卫生管理机构以外，交通运输、公安警察、食品药品监督管理部门、医疗保障机构以及通信辅助部门等也将协调参与，如何形成联动配合机制，从而更好地促成多个部门和工作人员的合作，发挥整体化优势，是政府行政职能履职的重要方面。

四、突发公共卫生事件应急管理的重要意义

随着改革开放的不断深入以及社会结构加剧转型，突发公共卫生事件的破坏性与影响性暴露出我国应急管理方面的缺陷与问题，风险增多导致的民众不安情绪与忧患意识亟待政府应急管理综合能力的提升。所以本文选题定位于政府应急管理机制研究，具有一定的政治意义，一种科学化、合理化、效能化的突发公共卫生事件管理机制，对于保障和维护人民群众生命健康、物质财产以及降低各类损失，维护社会稳定具有重要的现实意义。

1.突发卫生事件的管理与应对是政府能力建设的重要方面

在发生突发公共卫生事件后，地方政府如何应对，应对的效率性、效果性都会涉及到这一事件的影响程度、辐射范围以及损失程度，政府应急管理能力是处理公共突发卫生事件的关键，直接关系到社会稳定、人民满意度以及经济发展度，来自国内外诸多领域的公共卫生事件的爆发，对于政府应急管理能力与水平提出更高的要求，这关乎着我国和谐社会建设的推进程度，同时也严峻考验着政府管理能力建设。

2.建立科学化、效能化的突发公共卫生事件应急管理机制是政府社会管理的重要内容

突卫事件对于人类健康与生命安全造成严重威胁，对于经济发展社会稳定大众心理的广泛冲击不可小视，特别是我国特大城市上海人口集聚度过高，交往密切程度频繁，受威胁人群剧增，受破坏程度较高，事件一旦大爆发，危害性与损失度必然增大。城市地区现已为突卫事件发生的高危区域；而广大农村由于缺失相应的卫生常识与应对手段，事件发生极易酿成严重灾难，所以建立科学、效能化的应急管理机制极为重要。

参考文献

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[2]袁艳芳,蒋平.政府部门卓越绩效评价模式应用的必要性分析[J].科技与管理,2011(03).

[3]田家林.战略管理导向的政府绩效管理特点、效能及应用[J].技术与创新管理,2011(01).

[4]诚然,刘丽.战略管理框架下政府绩效管理探析[J]. 经济与管理，2010(10).

[5]韩锋,孙建丽.我国公共行政支出的战略性绩效管理初探[J].理论导刊, 2010(06).

公共管理原理范文第5篇

关键词:法治化

一、中国绩效管理综述

随着世界各国对公共部门管理工作的研究不断的纵向化伸展，绩效管理的出现为公共部门工作提供更加直观的管理方式。绩效管理作为改善公共部门服务环境、提高公共部门服务质量的重要公共部门管理工具，其存在的意义是不容置疑的。绩效管理不仅成为了社会监督、了解公共部门工作的实际情况以及存在的问题和解决措施的重要工具，还成为了规范公共部门工作的标杆和公职人员的行为标准以及调整社会与公共部门、公民与公共部门之间需求的重要工具。因此，规范绩效管理建立科学的法治化体系对于促进绩效管理的发展具有重要的现实意义。

(一)我国绩效管理法治化建设的基本原则基本原则是我国绩效管理在法治化的基础上应该以何种条件来标准自己的基本方式之一。再明确基本原则之前我们首先要明白绩效管理法治化的宗旨。因为在法治化建设之初就是包含了计划的整理流程和应对突发情况的紧急措施，旨在表明使公共部门成为一个良性工作的学习与服务环境。因此，提高绩效管理的效率就是绩效管理法治化建设的宗旨。再此基础上制定基本原则是绩效管理效率化和行政化的必要途径。

1．积极落实责任原则积极落实公共部门责任原则是建设服务满意型、责任建设型公共部门的基本前提，也是绩效管理的重要目标之一。现代公共部门的本质都是责任型公共部门，而责任公共部门的建立就是就是对法治化设计负责、对法治化设计的机构负责以及对社会公众负责。简而言之，就是负责什么?和对谁负责?的问题。具体地说，公共部门要承担来自法治化建设的相关法律法规的责任，和向社会、向社会大众已经所代表的职能部门负责。

2．人民满意型原则建设人民满意型公共部门是绩效管理得以存在的现实意义和现实体现。党的再次强调加强党的执政能力建设和全面提高绩效管理，就是在告诉我们增强执政能力建设和全面实施绩效管理的双向配合才能稳固人民满意型公共部门的建设。人民的满意程度是检验公共部门工作指标的重要标准，在绩效管理法治化建设的实践中，坚持人民满意原则，有助于建立科学有效的绩效管理体系，引导广大公职人员树立正确的发展观和政绩观，增强人民满意观念。

3．公开透明原则建立公开透明的公共部门已成为全是世界创新公共部门工作的新潮流，也是绩效管理得以发展的重要保障。自20世纪70年代起西方发达国家在实施公共部门工作方面的相关法律法规都引进了公共部门信息公开的机制，这样有利于减少公共部门工作的阻碍，增强了公共部门工作的透明度和公开度。绩效管理的公开透明原则有助于在绩效管理的各个流程保证实施监控和信息公开，使得从各个角度都具有知情权。

4．科学指导原则坚持绩效管理的科学指导原则问题，就是实现绩效管理的科学化、系统化的问题。现代绩效管理体系应该是科学的且法治化化的系统。绩效管理法治化遵循科学指导原则，有助于提升公共部门工作的管理质量和良性绩效管理环境的产生;有助于尊重法治化建设中的规律，减少主观盲目性和随意性起到规范整体的作用;有助于在绩效管理实际工作中减少误差和进一步提高效率。可见，遵循绩效管理科学指导原则是绩效管理法治化建设的必要条件。

(二)我国绩效管理的法治化得实践阶段绩效管理的法治化得实施是在英国、美国、澳大利亚、加拿大甚至是新西兰都有不错的推广效果。在推广绩效管理的法治化规范上都各自有一定的经验和相关的方式总结。所以，我们要借鉴西方发达国家的实际案例和有益的相关经验，结合我国绩效管理的实际情况，加快绩效管理法治化建设。

1．绩效管理主体法治化绩效管理的相关工作必须有规范的公共部门绩效主体执行才能保证绩效管理的顺利进行。在管理学中，管理主体的确定不单单考虑管理对象，还需要考虑职能来源的问题。绩效管理的主体多元化是现代公共部门工作的重要趋势。但是在发展绩效管理主体多元化的同时也会遇到一定的问题，同时在公共部门工作上也会存在一些误差。因为在设立绩效管理多元化主体的同时还要兼顾对实践的研究。同时，还有建立公共部门内部的自身、第三方评估机构以及社会公众主体的建设。

2．绩效管理评估指标法治化绩效管理评估指标的设立是对绩效管理进行实际操作的载体，也是绩效管理结果的现实表现。要正确运行绩效管理，建立一套科学、规范的公共部门绩效评估指标是前提基础。改革开放以来，我国各层级公共部门在以经济建设为基础的战略方针上严格制定各个评估指标。如今，标准且法治化化的评估指标已成为绩效管理的重要管理手段，在不断完善的评估指标体系上保持科学严谨的态度，使得评估指标的法治化化建设势在必行。

3．绩效管理流程法治化绩效管理流程是贯穿整个绩效管理的重要的存在。除了绩效管理的每个环节的基本程序外，连接各个环节也是机制也是流程的具体体现，不仅表现出绩效管理的整体连贯性，同时对与每个环节的紧密性也保持一定的联系。绩效管理流程的规范能保证最后绩效结果的客观性和真实性。因此，绩效管理流程的法治化是成就高效绩效管理的重要条件之一。

二、西方发达国家绩效管理综述

绩效管理的法治化化建设已经是西方发达国家在实施高效、客观的绩效管理工作的重要趋势之一。英、美、澳大利亚等西方发达国家在绩效管理上都制定了一系列的法治标准，以此来规范公共部门绩效的相关工作。通过法治标准的约束促进绩效管理的长效健康发展是提高公共部门效能、完善责任公共部门建设的必然趋势。

(一)美国绩效管理的法治化综述为了有效的监督绩效管理活动，作为一个法治化建设较为健全的国家，并且在公共部门活动和相关的绩效管理行为上都有一定的法治化规范指导的美国来说。在运行绩效管理相关活动的同时都会伴生出一些关于公共部门绩效的相关法律条例以此来规范绩效管理。其中，典型的法律条例就属在克林顿总统时期，在执政时期先后签署了约90个法律条令和50个左右关于公共部门工作的行政令，借以保证绩效管理的工作顺利进行。在众多绩效管理法案中影响最为广范的是《公共部门绩效与结果法案》(GPRA)。

(二)英国绩效管理的法治化综述英国的1982年是一个特殊的时期。随着《地方公共部门法》的颁布，地方公共部门工作发生了清晰可见的改变，同时将公共部门绩效的管理法治化提升到最佳，与中央公共部门绩效相呼应。此举标志着地方公共部门工作的进一步提升而且在绩效管理的法治化法案上得到了很好得完善，更是将公共部门绩效正是融入公共部门法案中不单单是管理得一种工具。1983年英国制定了《国家审计法》，授权审计长检查任何部门使用资源的经济性、效率及效果。这两部法律为英国国家审计署、审计委员会和其他各专业机构开展公共部门绩效审计和管理提供了法律依据。

(三)澳大利亚绩效管理的法治化综述1994年澳大利亚通过对《公共服务法》修订和即刻的颁布，标志着澳大利亚公共部门正式将公共服务委员会和业绩保护与管理局两个部门正式合并为公共服务和业绩保护委员会，并且任命专业得技术员和行政人员进行督导和检测，借以协调在公共部门工作存在得一切绩效管理得问题，保证公共部门相关工作顺利进行，进一步加强公共部门工作协调性和绩效管理规范性得统一，保证行政环境健康发展。此外，同年还了《联邦公共部门服务宪章》，根据公众的需要为联邦公共部门各部门制定“服务标准”，作为绩效管理的重要依据。

三、中西绩效管理法治化的优势分析

一个国家绩效管理执行的好坏甚至说对公共部门工作的促进的程度完全取决于一项好的法治化建设。法治化建设属于上层建筑的一部分，一项好的法治化有利于公共部门工作的规范化和科学化，在处理公共部门工作避免人情世故的参与。

(一)西方国家绩效管理法治化的优势在西方发达国家中绩效管理的法治化设计是随着时代进化而不断地进行调整的。在美国，《公共部门绩效与结果法案》的确立无疑是标志着美国绩效管理的成功，85项立法的签订确保了美国在进行对各项工作和职能部门的绩效评估都有法律依据进行评估，确保了以立法的形式对绩效管理的监督权。在英国，在绩效管理初期凭借着雷纳评审的优势顺利通过了绩效管理的事先预案，并在《财务管理新方案》得到展示，并在在《地方公共部门法》和《国家审计法》中都体现了绩效管理的相关条例，并在之后的发展中不断的完善并加入新的条例使之规范化。同时，在审计工作的基础上也加入了绩效管理的评估方式。在澳大利亚，以1984年指定的财务管理新方案为基础加入绩效管理元素，同年通过了《功绩保护法》并相应的激励机制作为辅助条例实施。

(二)我国绩效管理法治化建设的优势与西方相比我国公共部门绩效历史发展久远，从古代的考绩到现在绩效管理法制化都是一个段积极向上的过程。在指导原则上我们优先于西方发达国家，无论是公共部门责任原则、服务型公共部门原则、人民民主原则和公正公开原则都表示着人民大众为核心，不像西方国家那样注重效率、注重财政。我们在做好公共部门工作的同时时刻兼顾着人民群众，以人民为重努力完善正公共部门工作彰显人民情怀，这是我们的优势所在。