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关键词:BT建设模式;回购总价;融资成本;投资回报率
中图分类号:F830.59 文献标识码:A
文章编号:1000-176X(2009)12-0075-07
BT模式下交易结构的核心关系是前期由投资方投入资金建设项目,后期由回购方分期支付项目回购价款以偿还投资方的投入,其实质是发起方在此期间向投资方进行了融资,因此,在回购阶段需要根据事先约定的资金成本向投资方支付投资回报。对于投资方来说,其投资BT项目,在于依靠自身的投融资与建设能力期望从项目的工程建设环节和回购价款支付环节获得收益;而对于政府方(发起方)而言,则希望通过采用BT模式缓解财政资金投资基础设施项目的资金压力,提高资金使用效率。因此,在BT项目的招投标及合同谈判阶段,围绕项目回购价款的一系列问题,如项目回购价款的组成与确定、回购支付方式与回购期限的选择等成为发起方与投资方关注的核心问题。
虽然近年来BT模式在我国发展迅速,完成了许多重大基础设施项目建设[1],但我国对于BT模式的法律法规等制度建设滞后,总体上对BT模式缺乏明确的界定、没有统一及配套的法律规范、欠缺规范合同的指引[2]。而有关BT模式的理论研究主要关注于BT模式的比较分析[3]-[4]、实施BT模式的制度风险与BT项目运作中的风险问题[5]-[8]以及BT实践中暴露出来的问题的应对策略[9]-[10]等方面,对于BT项目回购价款相关问题的研究相对不足。
因此,对于BT项目回购价款相关影响因素及作用机理进行分析,为政府方在合同谈判中的策略选择进行理论指导,从而合理确定项目回购价款及回购方式,并通过合同条款对项目回购价款进行控制,有利于BT项目的成功运作。
一、BT建设模式及项目回购价款相关概念界定
(一) BT模式
BT(Build-Transfer)模式,即建造―移交模式,是当今国际基础设施项目建设领域中被普遍采用的投资建设模式,指政府通过特许协议,引入社会资金或国外资金进行专属于政府基础设施项目的建设,基础设施项目建设完工后,投资者不对该项目进行“经营”或“拥有”,而是按照政府特许协议由政府回购[3]。因此,BT模式是一种投资方式,有别于普通的工程总承包方式。BT项目的具体运作方式主要可以划分为以下几种:
1.施工二次招标型
即政府方招标选定的投资方(联合体)仅承担投资职能,由其设立具有法人资格的项目公司作为建设单位负责项目的融资、建设组织和管理,项目建成后由政府方回购[1]。这一模式下,投资方不直接负责项目实施,设计方、监理方及施工总承包方均需要项目公司二次招标确定。相应地,项目建设风险最大程度地转移给了投资方。
2.直接施工型
即政府方招标选定投资方(联合体),由其成立具有法人资格的项目公司作为建设单位,负责项目的融资、建设管理与施工总承包,项目建成后由政府回购[11]。其特点在于施工不需要二次招标,投资方(联合体)需要同时具备融资能力与施工总承包资质,监理由政府方和项目公司共同委托。投资方可以获得投资回报与施工利润,从而应用较广。
3.施工同体型
即政府方招标选定同时承担投资、建设管理和工程施工的项目投资方(联合体),由其设立项目管理机构(不具备法人资格)进行建设管理,其特点是项目的主要施工承包商与投资方、项目管理机构直接同体[11]。该模式下,设计、监理等一般都由政府方委托,相应地则承担更多建设风险。
以上运作模式是BT项目实施的主要模式,实践中曾经出现过的垫资施工型模式[1],因其极易作成建设部明令禁止的垫资施工总承包模式而较少采用。
(二)政府借款投资代建方式与BT引资方式在投入总成本上的比较
1.定性分析
(1)从融资的角度来看,引资建设的资金成本一般较高,因此,只有在政府缺乏基础设施建设资金,而且又难以从开发银行贷到资金的情况下,才可以选择引资建设方式。
(2)从项目管理角度看,由于BT模式选择市场化运作方式,可以减少政府的行政干预,尽可能减少设计变更,可以有效控制投资。在选择出资人及建设单位环节市场化程度越高,越可以引入竞争机制,节约政府的建设投资。如果市场化程度不高,可能会出现一些寻租行为,不利于发挥BT的效率优势。
(3)从行政成本角度来看,BT模式虽然由私人资本全过程建设,但是,对政府相关部门的监管水平较高,所以,行政成本节约效果并不一定显著。
2.定量分析
(1)假设这两种模式建设成本一致,即项目建设完成后二者总建设费用一样,都是10 000万元(1亿元)(如表1、表2所示)。
(2)假设代建模式政府投资全部来自于借款,利率5.94%,而BT模式的投资回报率为8%。
(3)BT引资模式下项目回购期5年,代建模式下,借款偿还期为5年。
(4)二者的回购方式或借款偿还方式采用的等额本金方式。
按照国家对代建取费的规定,代建单位代建费113万元。
因此,1亿元的项目其代建费=63+(10 000-5 000)×1%=113万元,这部分费用加到总支付的本利和中得到项目总投入成本为11 895万元。如表2所示。
可见,BT引资模式比代建模式多投入成本=12 400-11 895=505万元,大约500万元。
因此,BT引资模式的总成本高于代建模式,只有在政府资金短缺,无法从其他渠道获得建设资金,项目又急于建设时采用较为稳妥。
(三)BT项目回购价款
融资建设的项目原则上应由政府支付回购金进行回购。政府所需要支付给BT承包商的全部费用包括工程建设费用以及融资费用。根据包含关系,将回购价款分为回购基价和回购总价两个层面来讨论,回购总价包括回购基价,但同时回购基价又是计算回购总价的依据(如图1所示)。
图1 BT项目回购价款构成
1.项目回购基价
由工程建设资金与建设期融资费用两部分构成[12]。
(1)工程建设资金。包括BT项目建造期内的建筑安装工程费用、设备与工器具购置费用及其他约定费用,一般不包括动拆迁费用、设计费用等。
(2)建设期融资费用。是投资方在建设期的资金成本,由银行贷款利息和建设期的自有资金投资回报两部分构成。
2.项目回购总价
主要包括回购基价与回购期融资费用。理论上说,若回购期融资费用为0,即BT项目完成时点由政府方一次性回购,则由于未发生回购期资金成本,回购总价即回购基价。
(1)回购基价。回购期开始时通过双方回购协议中约定的回购价款构成内容与计算方式核定而形成的政府方应该支付给投资方的全部费用,包括工程建设费用与建设期融资费用(若存在回购缓冲期,则该期相应的融资费用也计入回购基价)。
(2)回购期融资费用。项目完成后,投资方的资金被继续占用而发生的资金成本,随回购价款的逐期支付而减少。
3.投资回报率的确定
BT模式的投资回报率的确定,国内通行的做法通常在同期银行贷款基准利率的基础上上浮2―4个百分点。
(1)如果BT出资方只出资,不建设,其投资回报率取上限;如果既出资又建设,其投资回报率取下线。
(2)回购期长的项目投资回报率高于回报期短的项目。
(3)建设期只按借款对待,回报率低,则回购期的回报率就要高些,双方进行谈判认可。
(4)实际上最简便的方法不区分建设期和回购期,统一给定一个投资回报率,建设期的投资回报(融资费用)参考建设期利息的算法,当年投入按半年计算投资回报,以前各年投入及未偿还的投资回报(利息)按全年计息,回购期按具体的回购方式进行计算。
假设投资者在建设期初一次投入资金,投资者要求的收益水平为银行同期贷款利率r,项目建设期为n,回购期限为m,投资年固定回报率为i。则:只出资不建设的一次投资回报计算公式如下:
i=(1+r)n+m-1n+m(1)
假设期为2年,根据公式(1),则投资回报测算结果如表3所示。
二、BT项目回购价款影响因素及机理分析
对于政府方而言,在与投资方进行回购协议谈判前必须确定项目回购总价控制措施与回购策略选择,以期更合理地利用未来财政资金,提高其使用效率。因此,在项目前期招标确定投资方的准备过程中,必须研究回购价款的相关影响因素及其作用机理,从而在合同谈判过程中进行合意的选择。BT项目回购价款的相关影响因素主要有:①资金投入方式;②建设工期;③工程变更;④基准利率与投资回报率;⑤回购支付方式;⑥回购期限等。其中,①②③④主要影响项目的回购基价,而④⑤⑥则影响回购总价。下文具体分析前述因素对于项目回购价款的影响机理。
(一)资金投入方式
BT项目一般为投资规模较大的基础设施项目,项目所需建设资金除一部分为投资方注入的资本金外,大部分是通过向银行或金融机构融资获得。不同的资金投入方式对回购价款有如下影响:第一,自有资金比例会影响到投资方的投资内部收益率与回购价款。若对于BT项目的资本金比例约定一个范围,则投资方通过减少自有资金比例(即取下限)充分发挥财务杠杆作用会提高项目投资的内部收益率[13],并因为计息基数额的加大会增加建设期的资金成本,从而使建设期融资费用提高。第二,在固定自有资金比例前提下(如我国基础设施项目一般为35%),自有资金与借入资金的投入次序对于回购价款的影响具有不确定性。BT实务操作中,投资方的借入资金均计算其资金成本而构成建设期融资费用,但其自有资金的投资回报则存在两种情况(计或不计)。在不计算自有资金回报的情况下,显然先投入自有资金有利于建设期融资费用的减少,而对于其自有资金回报率与贷款利率取值不同时,投入次序也影响到建设期融资费用。第三,资金投入的不平衡性对回购价款产生影响。若项目建设初期大量投入建设资金,则因其计息周期拉长而产生更高的资金成本增大了政府方的建设期融资费用。
(二)建设工期
理论上,BT项目建设工期越长则资金成本会增大,在工程建设费用不变前提下缩短工期会节约资金成本,使建设期融资费用进而项目回购基价下降。但具体项目的建设规模与标准、建设条件及其他不确定性因素的客观存在,使项目建设工期具有一定的不确定性,有可能使项目进度偏离合同理想状态造成工期延误,从而影响项目回购基价。具体存在如下几种情况:第一,可原谅的工期延误往往会使回购基价增加;第二,不可原谅的工期延误则因投资方的过失而由政府方反索赔可降低项目回购基价。
(三)工程变更
在BT项目建设实践中,工程变更是不可避免的,工程变更通常会加大项目的建设工程费用。但对于项目回购基价的影响与具体的BT运作模式关系密切,如采用二次招标型 BT模式[14],则项目建设风险均由投资方承担,设计、监理、施工均与投资方直接签订合同,由此发生的工程变更引起的费用增加主要由投资方承担,在一般总价合同框架下,对于政府方应支付的回购价款影响较小;若采用垫资承包型BT模式[14],由于投资方主要承担融资与直接施工任务,相应的设计、监理由业主方招标并负责管理,工程变更的相关风险主要由业主方承担,从而发生的工程建设费用增加及资金成本增加会进入回购基价。
(四)银行基准利率与投资回报率
银行基准利率与投资方的投资回报率主要通过影响融资费用(包括建设期与回购期融资费用)而反映到项目回购价款中。在BT项目招标阶段一般由投标人自报投资回报率,并在中标后最终与政府方谈判予以确定,对于政府方而言,往往要求其资金成本低于银行利率(体现出政府方选择BT模式实施项目较从银行贷款的优势),而其投资回报率则参考银行基准利率与行业特点在谈判中确定。而具体操作中,为简化计,可以不具体区分自有资金回报与融资资金的利息,统一在银行同期贷款基准利率基础上上浮一定百分比[13]。总之,基准利率与投资回报率的高低对于回购价款产生同方向的影响,而如果允许其随着银行利率变化相应调整,则政府方将承担利率风险。
(五)回购支付方式
主要包括不同还款方式与单期时间间隔的选择等,其对项目回购总价的影响各不相同:第一,在回购期内,对于回购价款的支付主要有两种方式[2](等额本金与等额本息),采用等额本金的方式则意味着投资方本金的提前回收从而提高其内部收益率,对于投资方更为有利[13]。第二,虽然业界对于回购期内多采用以年作为单期时限,年末付款的方式,但显然单期时间间隔的缩小有利于节省回购总价。相对于以年为单期,若采用更小的支付周期,则由于未付价款的计息时间缩短而降低了回购期的融资费用,减少了回购总价。
(六)回购期限
回购期限对于回购总价的影响相对简单,在其他因素不变的情况下,缩短回购期限对于投资方意味着本金的尽快回收从而提高了内部收益率;对于政府方,则由于回购基价计息周期的缩短而降低了回购总价。
三、BT项目回购价款影响因素变化举例
假定某BT项目投资估算为10亿元,要求投资方自有资金比例为35%,计划工期为24个月,投资方自有资金投资回报与贷款利率均按5.94%计,计算期以半年为一期(期初投入)。由于工期变化、工程变更等因素的影响相对较明确,以下重点结合投资方的不同的资金投入方式、回购支付方式与回购期限进行计算,以比较不同因素变化对于项目回购价款的影响方式。
(一)不同资金投入方式对回购基价的影响
由于该案例中,投资方自有资金比例确定,投资方自有资金回报率与贷款利率均按同期银行贷款利率(5.94%)计算,则不同的资金使用计划将对回购基价产生影响(如表5所示)。
表5不同资金投入方式对项目回购基价的影响对比单位:亿元
资金投入计划开工投入额/融资费用7个月投入额/融资费用13个月投入额/融资费用19个月投入额/融资费用回购基价
等额投入2.5/0.2972.5/0.2232.5/0.14852.5/0.074310.743
从小到大1/ 0.11882/0.17823/0.17824/0.118810.594
从大到小4/0.47523/0.26732/0.11881/0.029710.891
从表5可见,不同的资金使用计划将产生不同的回购基价。显然,资金投入由小到大的方式产生的回购基价最低,其主要原因在于后期投入的较多资金因为计息期短而产生较低的建设期融资费用。
(二)不同回购支付方式对回购总价的影响
即比较不同的还款方式(等额本金与等额本息)与不同的支付单期时间(年、半年、季、月等)对于回购总价的影响情况。
1.不同还款方式对于回购总价的影响
假定回购基价为10.743亿元(如表5所示),回购期为2年(单期为1年),比较不同还款方式对于回购总价的影响情况。
表6不同还款方式下项目回购总价对比单位:亿元
还款方式第1年末本金/融资费用第2年末本金/融资费用回购总价
等额本金5.3713/0.63815.3713/0.319111.6997
等额年金5.3902/0.63815.6702/0.358112.0566
从表6可见,等额年金的还款方式相对投资方更为有利,政府方为此多付出了回购总价,即项目回购期的融资费用上升。
2.不同支付单期对于回购总价的影响
同理,假定回购基价为10.743亿元(如表5所示),回购期为2年,假定以等额本金方式支付,分别取单期时间为年、半年、季等计算其对于回购总价的影响(如表7所示)。
表7不同支付单期对于回购总价的影响对比单位:亿元
单期时间第1期第2期第3期第4期第5期第6期第7期第8期回购总价
年6.00945.690311.6997
半年3.00482.92512.84532.765511.5407
季1.42271.41271.40271.39281.38281.37281.36281.352911.1022
从表7可见,回购支付单期的时间对于回购总价也产生影响,相对于以年为支付单期,以半年、季度为支付单期时回购期融资费用减少,相应降低了回购总价。
(三)不同回购期限对回购总价的影响
仍假定回购基价为10.743亿元(如表5所示),以等额本金方式支付回购款,单期为1年,分别取回购期限为2―5年,比较回购总价变化情况(如表8所示)。
表8不同回购期限对回购总价的影响对比单位:亿元
回购期限回购总价(回购期融资费用)
2年11.7002(0.9572)
3年12.0193(1.2763)
4年12.3384(1.5953)
5年12.6574(1.9144)
从表8可见,回购期延长,因为回购基价产生的融资费用增加导致回购总价上升;从另一角度而言,是由于投资方的本金被占用时间延长而产生的资金成本增大。
四、政府方对于回购价款控制的策略
基于前文对于回购价款影响因素及其作用机理的分析,政府方在招投标及合同谈判过程中应该有针对性地采取措施,有效控制项目的回购价款并采取合理的回购策略,最终反应在合同文本中作为项目建设阶段及回购阶段处理回购价款确定、调整及支付的依据,合同机制仍然是政府方有效控制回购相关问题的主要手段。
(一)加强合同价款的控制,严格建设期的资金监管
在BT项目的招标阶段,原则上应以批准的项目概算下浮一定比例报政府批准后作为招标控制价,由投标人竞价形成项目的合同总价,以之作为项目回购的暂定基价。对于投资方的资本金比例及注资方式进行明确约定并制定监控条款,保障其资本金注入在规定时间每期足额到位。要求投资方编制合理的资金使用计划,并严格审查防止其不平衡的资金投入而产生更多的融资费用。在合同条款中载明投资方的融入资金到位时间,并通过在银行设立工程建设专项资金账户加强对于投资方的资金监管,防止其挪用项目建设资金并保障工程款按期足额拨付。
(二)严格控制项目建设工期,加强工程变更审查
项目工期的延误与工程变更均可能造成项目回购基价的上升而增大回购总价。在招标阶段,政府方应该加强监督投标人的工程建设实施方案,审查其进度计划的合理性。在合同谈判过程中,应进一步加强项目进度计划的审批,并通过相应条款保障项目按进度计划推进工程建设,并对可原谅的工期延误等条件进行明确约定,尽量清楚划分工期延误的责任归属,防止回购价款增加;同时,在合同谈判过程中,对于工程变更应明确约定其严格的实施程序,对于政府方可予认定并同意调整合同价款的变更要有明确的约定。
(三)准确预测项目融资成本与投资回报率
BT项目的回购价款与投资方与政府方商定的融资成本与自有资金回报率关系敏感,特别是对于BT实践中给予投资方单一回报率的情况。应重点加强对于投资方回报率的测算,在招标或合同谈判过程中合理确定回报率,从而既保障投资方的合理利润,又节省了财政性资金。投资方回报率的确定需要结合银行同期贷款利率、行业基准收益率、项目特点及政府方信誉等因素;给予投资方固定回报率时,应重点预测银行同期贷款利率的年浮动趋势与宏观经济趋势,并与投资方谈判商定。
(四)合理选择项目回购策略
政府方的回购策略选择受到政府方未来财政资金收入的严格约束,在准确预测未来几年政府财政资金筹措能力及确定其资金优先使用计划的前提下,适当缩短回购期限,增加回购支付单期数,有利于减少项目回购总价,同时对于投资方而言,其投资回报也更高,是一种“双赢”的结果。
五、结 论
BT模式与传统的投资建设模式相比,可以缓解项目建设期政府财政资金的压力,提高投资效率,分散投资风险,有利于发挥大型建筑企业在资金和技术方面的综合优势。可以预测,BT模式在我国未来城市基础设施建设中会发挥越来越重要的作用。但作为一种主要应用于我国公益性或经营性较差的城市基础设施项目的新模式,由于缺乏BT项目专门的法规政策,对于BT模式运作的关键环节的理论研究与实务探索相对不足,制约着该模式发挥优势。本文主要针对政府方与投资方回购协议谈判中重点关注的回购价款确定及回购支付方式选择,研究了BT项目回购价款的相关影响因素并重点分析其作用机理,结合案例给出了算法及验证,并进一步为政府方在项目前期能够结合项目实际确定出相应的应对策略,为政府方合同谈判过程中对于回购价款的确定与回购方式的选择,以及合同条款中对于回购价款的控制提供理论上的指导。
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【关键词】众筹,商业模式,融资,销售
一、众筹简介
众筹,译自英文Crowdfunding一词,即大众筹资,是指募资人通过互联网平台,集合众多个人投资者的小额投资,积少成多,以支持其创业或其他社会事业的新型融资模式。相较传统融资方式,众筹由于门槛较低,更加大众化,其兴起为众多小规模企业、有想法但没有资金的创业者、有梦想但没有实现能力的梦想家提供了融资可能,同时也为小额投资提供了新的渠道。
众筹的主体主要包括投资人、募资人和众筹平台三方,这些主体在功能上均不同于传统上主体。如:投资人以小额投资为主,募资人一般为小型企业、初创企业或者艺术、科技等领域的创意项目所有人,众筹平台一般是互联网平台。
二、众筹的起源及发展
众筹的起源可以追溯至18世纪,当时很多文艺作品都是依靠“订购”完成的。例如,订购者为莫扎特、贝多芬等艺术家提供创作资金,当艺术家完成作品时,订购者会获得回报,如写有他们名字的书,或是协奏曲的乐谱副本,或者成为音乐会的首批听众等。但上述情况只是一种现象,并没有成为商业模式。
众筹作为一种具体的商业模式是起源于美国。2006年8月,美国学者迈克尔?萨利文第一次使用了Crowdfunding一词。当时他正致力于建立一个项目融资平台,项目发起人通过在平台上播放视频进行项目融资。迈克尔?萨利文利用Crowdfunding解释了平台的核心思想,并在维基百科中将Crowdfunding定义为:群体性的合作,人们通过互联网汇集资金,以支持他人或组织发起项目。
全球第一个以众筹为商业模式的网站Kickstarter上线于2008年。
2011年,众筹模式正式落地中国。起初国内众筹是以艺术家为代表的创作类众筹,后逐渐发展为艺术类众筹为主,智能硬件、农业、房地产等多板块众筹为辅的创新商业模式。
2014年,众筹在中国开始引起广泛关注。2014年是P2P的寒冬,却是众筹的春天,而2015年则是真正意义上的众筹元年。2015年,众筹行业将迎来的不仅是行业内企业数量的爆发式增长,更重要的是众筹的商业模式本身将在优胜劣汰中逐步走向成熟。
三、众筹的分类及商业模式探析
根据投资人获得的回报的类型,众筹可以分为商品众筹、股权众筹、权益众筹和公益众筹四类。
(一)商品众筹
商品众筹即以产品或具体商品作为回报的众筹方式。商品众筹是一种鼓励个人和初创型团队进行创新创业的行为。由于初创型企业风险系数较高、对于资金成本的承受能力较低、且在产品销售方面存在一定的壁垒,因此很难在传统渠道中融资。而商品众筹正是为了解决他们的问题而存在的。对于在众筹平台上获得的资金,项目发起人不需要承担成本,也不存在归还本金的压力,只需要在项目成功后提供一定数量的产品作为回报,而这正是解决他们销售问题的出路。因此,对项目发起方来说,商品众筹是一种能够同时解决融资问题和销售问题的新渠道。
同时,众筹平台汇集了一批支持创新、鼓励创意的人群,普遍具备宽容、乐观、慈善精神,其投资兼具商品预购与资助、捐质,旨在帮助普通人实现梦想,显著降低了创业团队的心理与经济压力,有助于促进其创意和创新,促进整个社会创新氛围的建设。
但是,就目前中国商品众筹的情况而言,大多数众筹平台都没有理解众筹本身的商业逻辑,进而没有找到正确的商业模式,导致众筹的“金玉其外败絮其中”――只是披着众筹外衣的电商。
(二)股权众筹
股权众筹即以股权作为回报的众筹方式,项目方通过出让股权进行融资。股权众筹主要是针对初创型企业的长期发展的。其与商品众筹最大的区别在于,商品众筹属于短期项目融资,而股权众筹属于长期投资行为,合理利用股权众筹,既能促进初创型企业的发展,帮助解决小微企业普遍存在的融资难题,同时能够为资金持有者提供新的投资渠道,让资金持有量不多的投资者同样拥有投资初创型企业、进而分享初创企业的成长收益的权利。目前国内在股权众筹这一板块的监管正逐步加强,为规避非法集资的风险,在设计股权众筹结构时需严格按照监管要求。
(三)权益众筹
权益众筹即以特定权益(除股权外)作为回报的众筹方式。权益的类型包括很多种,除了我们熟悉的股权、债权以外,还包括一些具有附加价值的权益,如投票权、建议权、荣誉权等。权益众筹的投资者一般保有较高的生活水平,持有资金充裕,对于产品本身没有过多的兴趣,所追求的是自我价值的实现。对于投资的回报,如果能够带来具有排他性和荣誉感的权益,或许比投资的收益本身更为重要。因此,权益众筹的重点在于回报结构的设计。
在人们基本需求逐步满足、对更高层次的需求逐步提高的大背景下,权益众筹无疑具有巨大的想象空间,是众筹未来发展的主要方向。
(四)慈善众筹
慈善众筹即不以获取回报为前提的众筹方式,具有公益性和慈善性。慈善众筹是指通过众筹平台,完成募捐等慈善活动。早期的公益基金会是慈善众筹的雏形,和慈善众筹具有异曲同工之妙。投资者对项目或者公司或者个人进行无偿捐助,融资者通过爱心捐赠获得资金,用于特定的用途。
众筹在慈善方面最大的意义在于利用互联网工具和金融化手段,打破时间与空间的限制,积少成多,达到慈善的目的。
参考文献:
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公用事业通常指那些有关大众生活的基础设施,其中包括:供水系统、电力系统、污水和垃圾处理、公路、铁路、地铁、港口、机场、桥梁、园林景观、医院、会议中心、学校等。这些项目传统上由中央或地方政府筹资兴建。近年来,私人资金被允许以项目融资的方式进入这一领域,开启了所谓公用事业民营化的课题。
项目融资在资本市场不发达的国家很流行。这种融资方式通常以公私合营的形式出现,其中BOT(Build~Operate~Transfer)最为常见。在一个典型的BOT项目中,私人一方提供资金和技术,并进行项目的建设和营运; 地方政府提供土地、执照等。私人一方一般将获得20年左右的经营权,以收回投资成本加上预期回报,尔后将经营权转给政府一方。在现时中国的利率环境下,私人一方对投资回报率的要求是每年10%~20%,即中国长期国债利率的2~5倍!
如此高的利率由谁来买单?当然是使用这个设施的所有居民和企事业单位。这还不是问题的全部。项目融资的法律结构非常复杂。项目所需资金多少,设施建成后对使用者收费的高低以及私人一方所获经营期的长短,都会成为谈判的焦点。如果地方政府缺乏法律或金融的专才,他们即使尽最大努力,也难免置当地人民于不利地位。比如:前些年靠外资或港资兴建的一些收费高速公路,由于谈判阶段对车流量估计过低以及法律上的漏洞,使得这些公路的营运现在成为收益极高的项目。只不过这些收益都落入外商或港商的口袋,当地政府只能望路兴叹。
似乎人们仍然没有从过去的失误中警醒,项目融资又有大规模扩展到其它领域的趋势。当前,在地方政府缺乏技术或无力筹集资金,而有关设施又是人民生活或经济发展之急需的情况下,项目融资作为权宜之计,或许有它一定的功用。但我们必须指出,在全国范围内大规模使用这种融资方式会带来长期危害性。
大规模应用这种融资方式,将榨干普通百姓以后几十年的辛勤所得,卷走当地资金。地方的长期经济发展,也必将深受其害。因此,我们无法理解和原谅,为什么国内的一些经济学家要大力提倡公用事业民营化和项目融资。唯一的解释是:他们并没有真正站在普通百姓的立场上。
市政债券这个名词显得范围狭窄,似乎地方政府债券更恰当。这个市场在美国是最早发展的债券市场。美国先有地方政府债券,次有联邦政府债券,然后有企业债券,一直到上个世纪七八十年代,才有垃圾债券和住房抵押债券等现代化金融产品。地方政府债券市场已经存在了200多年,但项目融资在美国几乎没有。事实上,在任何一个资本市场发达的地方,都不会有项目融资的用武之地。
关键词:融资平台 政府债务 转型发展 分类
中图分类号:F810
文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2017)03-277-02
2014年9月,国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),其中明确了“政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还”的基本原则,并提出了“剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务”的具体要求。这在“政府”与“融资平台公司”之间划出了一条清晰的界线,同时也意味着,“地方政府融资平台公司”这一特定称谓即将成为历史,地方政府融资平台公司如何实现转型发展成为一项重大课题,本文将就此予以初步探讨。
一、地方政府融资平台的定义及分类
根据财政部等四部委《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》(财预〔2010〕412号),地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,具有政府公益性项目投融资功能,并拥有独立企业法人资格的经济实体,包括各类综合性投资公司以及行业性投资公司等。
按照地方政府融资平台所承担公益性项目的特点、还贷来源及收益回报情况,进而可将地方政府融资平台分为以下两类:
1.无收益的无覆盖型融资平台。如单纯从事城市的道路建设、园林的绿化建设等完全公益性的公共服务与设施投融资的融资平台。
2.有收益的半覆盖型融资平台。这类融资平台投资的公益性项目能产生稳定的收入,如高速公路、供水、供气、供热、污水垃圾处理等,但其收入不足以完全覆盖成本。
二、地方政府融资平台存续的必要性
对于上述第一类的无覆盖型融资平台,其承担的无收益公益性项目应当通过地方政府发行债券来筹集资金,纳入财政预算管理,此类融资平台在保障其承担的在建项目续建和收尾工作后,应予以清理注销或者转为无融资功能的公益性机构。对于第二类的半覆盖型融资平台,仍有存续的必要,原因如下:
1.公益性项目资金缺口巨大,融资平台可以发挥融资功能。受《新预算法》对地方债券限额管理的限制,通过政府债券方式远远不能满足地方政府公益性项目资金需求。自2015年1月1日《新预算法》正式实施以来,2015年、2016年全国新增地方政府债券分别为6000亿元和1.17万亿元,合计仅为1.77万亿元。与之形成巨大反差的是巨额的PPP项目投资需求,据全国PPP综合信息平台数据显示,截至2016年9月末,全国按照要求审核纳入PPP综合信息平台项目库的项目为10471个,总投资额为12.46万亿元,为近两年新增地方政府债券总额的7倍。由此可见,公益性项目资金缺口巨大。有收益的半覆盖型融资平台,完全可以凭借其自身的融资能力承担起部分公益性项目投融资责任。
2.公益性项目PPP合作推进缓慢,融资平台可以加快项目推进。根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》,PPP操作包括项目识别等5大步骤、19个环节,操作周期较长,制约了地方政府公益性项目的加快推进。通过对财政部53个PPP示范项目的分析统计可以发现,从项目发起到签署PPP项目合同实际花费的时间平均为13.5个月,其中交通运输类项目所花费的时间则更是平均长达24个月,而按原有的融资平台模式,从项目启动到项目公司组建往往只需要数月时间即可完成。
3.社会资本逐利性增加财政负担,融资平台可以促进成本降低。一般意义上的社会资本出于利润最大化的目的,往往要求较高的投资回报率,而基于这些政府项目的公共设施性质,社会资本所要求的投资回报无法完全依靠项目自身的经营取得,需要通过政府提供可行性缺口补助等方式实现,实际上还是需要政府全部或大部分买单,因此,较高的投资回报率将增加政府财政负担。而对于原有的融资平台,利润最大化不是其主要目的,投资回报仅需覆盖其融资成本即可,有利于减轻财政负担。
基于以上原因,从弥补公益性项目资金缺口、加快公益性项目推进进度、降低公益性项目财政担的角度,有收益的半覆盖型融资平台具有继续存在的必要性。
三、地方政府融资平台转型发展的主要困难
对于有存续价值的融资平台,根据43号文的要求,必须实现转型发展,成为与政府相分离的真正的市场化经营主体,但受以往经营中项目特征、体制机制等因素影响,融资平台的转型发展主要面临以下困难:
1.投资结构单一,造血功能较差。融资平台承担的项目主要是资金投入大、投资收益少、回收期长的基础设施项目,投资结构十分单一,缺少足以支撑公益性项目的经营性项目收益来源,依靠融资平台自身经营难以实现盈利和现金流的平衡,需要通过政府补助等方式实现盈亏平衡,主要通过借新还旧实现资金周转。在累积效应作用下,盈亏平衡的缺口成倍增大,资金需求结构严重失衡,很多融资平台的资金需求中,用于资金周转的额度已远高于用于新建项目建设的额度。
2.融资渠道狭窄,融资成本较高。除少量融资平台已构建起渠道较为丰富、期限较为合理、成本较低的多元化融资格局外,绝大部分的融资平台主要还是依靠银行信贷融资,很少通过资本市场直接融资,无法获得更多低成本资金来源,造成融资平台总体融资成本偏高;而在其银行融资中,债务结构也不合理,短期债务比重过高,造成资金转贷压力极大,易于发生资金链断裂的风险。
3.市场化意识弱,运作效率较低。从外部看,融资平台承担的公益性项目往往不存在市场竞争问题,相对于纯粹的市场竞争主体,缺少来自外部的竞争压力,不利于运作效率的提升;从内部看,融资平台的运作机制相对于完全市场化的企业还不够完善,内部提质增效的动力不强。由此造成融资平台的运作效率总体上较低。
四、地方政府融资平台转型发展的对策及建议
基于融资平台在转型发展过程中的主要困难,结合政府和融资平台各自职责提出以下对策及建议:
1.理清政府债务,助推融资平台轻装上阵。融资平台公司在经济效益欠佳、资产负债率高的条件下运营多年,历史债务负担沉重,严重制约了平台公司独立生存发展的能力。建议全面梳理融资平台因承担政府公益性项目所形成的负债,在当前政府财力相对有限的情况下,先通过发行地方政府债券等方式,以低成本资金置换融资平台的高成本存量债务,降低融资平台的利息负担;同时,建立偿债基金制度,通过土地出让金等多种来源积累偿债资金,逐步消化融资平台的历史债务。
2.注重资源匹配,以市场化方式安排政府项目。单一的公益性项目往往难以达到盈亏平衡,要改变以往项目先上,后期有缺口再设法弥补的被动方式,改为在项目推出前,就综合配套好相关资源或政策,比如将公益性项目与经营性项目组合在一起,或是给予项目建设期的投资补助、经营期的可行性缺口补助等,以使项目的综合效益可行。衡量的标准是项目的投资回报率不低于融资平台的融资成本,否t,融资平台无法弥补成本难以持续发展;但应低于PPP等市场化方式下一般社会资本要求的投资回报率,否则融资平台无从体现降低财政负担的作用。
3.加强产业拓展,增强融资平台造血功能。融资平台应依托已有项目、政府配套经营性项目或政府政策支持等,积极拓展相关经营性产业,改变单一的业务结构,延伸产业链条,丰富产业类型,优化产业布局,增强经营性项目补贴公益性项目的能力,提高抗风险能力。
4.完善体制机制,提升市场化经营能力。针对融资平台运作效率偏低,成本偏高的问题,对标市场化水平标杆企业,注重融资平台经营体制、激励机制等的优化完善,不断提升市场化经营能力。突出融资成本和运营成本两大重点,融资创新投融资手段,积极运用低成本融资渠道,努力降低融资成本;加强运营成本的分析与控制,优化业务流程,配套绩效考核,持续推进降本增效。
5.推行优胜劣汰,实施融资平台重组整合。受公益性项目特点所限,融资平台面对的竞争程度相对较小,不利于通过外部竞争提升运作效率,但可以在各融资平台内部实施重组整合,形成优胜劣汰机制,以促进融资平台努力提升运营水平。同时,通过重组整合,也有利于融资平台资源的调剂运用,更好发挥融资平台的整体功能。
参考文献:
[1] 中华人民共和国国务院.关于加强地方政府性债务管理的意见[Z].2014.
[2] 中华人民共和国财政部.政府和社会资本合作模式操作指南(试行)[Z].2014.
[3] 中华人民共和国财政部.全国PPP综合信息平台项目库第四期季报[Z].2016(10)
“众筹”(译自Crowd funding)一词是舶来品,由2006年Michael Sullivan首次提出。作为中介的融资平台通过互联网――众筹网站将筹资人的项目或产品展示给大众,由投资者根据自己的兴趣、经济实力或需求进行投资。在限定时间内,募集资金达到或超过计划金额后,项目即启动。从而迅速的为项目发起人筹集到低成本小额资金的筹资方式,最后由发起人按照承诺向支持者进行回报。众筹征集的是资金,是一种新兴的为某个项目或企业融资的做法。
众筹作为一种商业模式,最早起源于美国,要有项目发起人(筹资人)、公众(出资人)和中介机构(众筹平台)这三个有机组成部分。无论国内还是国外,众筹商业平台起步的主要内容都是文化创意产业融资。这种融资模式多用于音乐作品的发行、低成本的电影制作等项目,主要以团购或预购形式支持产品的发行或项目的完成。自2011年后,中国开始引入众筹模式,各个众筹网站迅猛发展。除了线下众筹实体店,线上的众筹网站也是竞争得如火如荼。据统计,2014年中国权益众筹市场融资总规模达到4.4亿元,京东众筹、众筹网、淘宝众筹、点名时间和追梦网这五家平台融资规模总额达到2.7亿元,占比达到60.8%。而近日,苏宁众筹携手网络视频网站推出全国首款互联网金融体育类产品更是将众筹平台的竞争推至高点。
二、众筹商业模式的优势
(1)创业的门槛低。相对于传统的融资方式,众筹更为草根化。发起人多为有创造能力但缺乏资金的人,众筹平台帮助这部分创业者融到低成本的资金,并推出了既定的产品。项目发起人在平台上展示项目,让大众获取项目信息,寻找投资者。这为更多小本经营或创作的人提供了无线的可能,而这个过程如果走传统的融资路线会比较艰难。
(2)华丽的营销手段。众筹本身就是营销方式的一种,可以提高公众的认知。创业者通过众筹来获取资金,需要在社交网络、朋友亲戚之间进行宣传和推广,吸引更多的投资者。这个过程的好处在于,创业者要强迫自己以最快的速度将自身项目有展示给潜在的投资人。对于刚刚创建的企业来说,这样做能够为创业者打开知名度省下数年的时间和大量的金钱成本。
(3)重要的市场反馈。无论众筹成功还是失败,它能提供给企业一份市场调查报告。因为钱来自于消费者,消费者对产品的认可与评价就是一份市场调查报告,能在一定程度上反映出产品将来大范围投放市场后的结果。众筹模式的一个隐形价值就在于先让消费者掏腰包,再去制造产品。如果项目融资成功,并且实际的研发与生产过程一切顺利,那么这相当于在很大程度上降低了创业成本与风险。通过投资和预付费,调查项目热度,预知真正需求区域及市场容量。
(4)全民理财。投资者可以根据自己的兴趣、经济实力或需求对自己看好的项目或产品进行投资。公众可以用自己闲散的资金,利用在线支付方式进行小额投资,每个出资人都成为了“天使投资人”。众筹平台可以将投资者众筹不是捐款,支持者的所有支持一定要设有相应的回报。项目成功实现后,对于出资人的回报不是资金回报,而可能是一个样品产品。
三、众筹模式的风险及监管
(1)发起阶段。目前,我国有十多家可供发起众筹项目的融资平台,质量参差不齐。筹资人发起项目时需要填写项目说明,设置相关回报,提交审核,基本审核,实地审核等相关步骤。这一阶段存在的监管问题主要是缺乏相关法律法规对众筹准入条件的规定。没有明确表示要对完成该项目具体需要的资金数额进行专业性的评估,导致筹措的资金基本上会大于预算的资金。
(2)实施阶段。筹资资金能否恰当使用,项目进程是否顺利决定了项目的成功与否。筹资者可以不受任何约束的可以使用项目筹资款,基于众筹项目大多是创意项目,失败的风险较大。没有相关机构对资金运用的安全性和投资项目的进展情况进行跟踪核实和监管,导致投资者的资金承受了巨大的风险。目前公开的项目进程基本上纯粹来源于项目筹资者,没有监管机构或者独立第三方的监管或证明,可信度比较低。
(3)回报阶段。很多项目都没有事先约定在期限内回报投资者,也没有相关的约束机制执行或实行违约金制,因此项目对投资者的回报期滞后缺乏惩罚机制。这种情况助长了筹资人的违约心理,欺骗了投资者,不利于保护投资者的利益,打击了投资者参与众筹的积极性,造成了资源的浪费。
四、建议
首先,设置平台的准入门槛。目前,众筹平台对项目不承担任何责任,完全是基于信用在筹资。我国目前还没有建立起完整的信用体系,所以法律应授权有关部门建立严格的平台准入机制,要求平台具有较高的注册资本,限制曾经有过欺诈、扰乱市场秩序等经济犯罪人员进入,预防平台与投资者相互串通。