三、国债融资与税赋环境及财政政策取向的研究

（一）我国宏观税负水平与经济增长关系的实证分析

增强财政份额离不开税收政策。税收作为政府财政收入的四大（税赋融资、收入融资、债务融资和基金融资）主要来源之一，在任何国家的政府收入中都占据着重要的地位。税收与经济增长之间存在着一定的函数关系。基恩·马斯顿（1983）系统地对21个国家的宏观税赋与经济增长之间的关系进行实证分析，得出以下结论：低税国家的人均GDP增长率为7.3％，高于高税国家1.6％的水平；低税国家公共消费和私人消费的增幅大于高税国家；低税国家的投资增长率为8.9％，而同期高税国家的投资增长率仅为6.8％；另外，低税国家在出口增长率、社会就业率和劳动生产率方面也均大于高税国家。减税对经济的促进作用是明显的。低税政策带来资本等生产要素的收益率大幅度提高，刺激投资与消费，从而增加了产出。另一方面，低税可以促进资源从低效领域向高效领域转移，提高了资源配置效率。80年代，降税成为税制改革的核心。1981～1989年间美国个人所得税从50％下降到28％，公司所得税从46％下降到34％。一些发展中国家如泰国、南韩等也纷纷推出减税方案，刺激经济增长。改革开放以来，我国经济增长之路就是一条减税让利之路。税负的减低对经济发展所起的作用是不可否认的。进入90年代后，我国的税负与经济增长之间到底是一种什么样的关系呢？国内学者研究认为，1981～1993年间中国税负总水平与经济增长之间呈现的是一种非常微弱的负相关关系。我们以1985～1997年的数据为基础（利用SAS的EXPAND功能把年度数据转化为月度数据后再分析），对GDP增长率与宏观税负水平之间的关系进行了回归和相关性分析，基本上也得出了相同的结论（相关系数：－0.174）。但考虑到1985～1993年间政府推出了利改税和工商税制改革等力度较大的措施，可能对分析结果造成一定影响。因此，我们以1994年为分水岭，分别对1985～1993年的数据和1994～1997年的数据进行了划时段分析。发现1986～1993年间GDP增长率与宏观税负之间的相关度明显得到提升（相关系数：－0.540）。说明这一时期，减税对经济的贡献度是较大的。1994～1997年，GDP增长率与宏观税负之间的影响力明显减弱（相关系数为：0.109）。也正是这一时期，我国经济增长方式开始由消费主导型向投资主导型转换，改革力度增强，经济增长幅度趋缓。税负水平与GDP增长率之间的负影响力下降也是符合现实的。

（二）宏观税负环境与实际水平的实证分析

鉴于我国税收占GDP比重偏低，现实降税空间不大。从1994年以后我国宏观税负与经济增长间的这种不显著弱负相关性的增强来看是否意味着，可以在不影响经济增长的情况下，实行增税方案呢？很显然，增税有利于增强财政实力，降低债务风险，但这又与刺激内需的政策相左。增税将减少民间部门支配资源的比重，制约其投资积极性。这是政府不愿看到的结局。在解决这个问题前，首先应当对我国目前的真实税负环境进行实证剖析。

1985～1996年间，我国税收收入占GDP的比重最高为22.8％，低于同期发展中国家25％的水平，也远低于发达国家28％～50％的水平。从1985年到1996年我国税收占GDP的比重以年平均5.06％的速度下降。因此，从狭义税负的角度来看，我国的宏观税负是很轻的。但与此同时，费收入占GDP的比重却增长了25.75倍（表2）。据统计，1997年我国各级政府收费项目达6000多项，各类收费总额近4200亿元，相当于同期财政收入的45％。而美国（1975），韩国（1995）和日本（1999）非税收入所占比重分别仅为6.7％、5.7％、5％。可见各种非税收入严重挤占了税收，侵蚀了税基。在一些地方费的增长规模和速度已远远超过税收的增长规模和速度，据初步估计，包含预算内外收入和制度收入的广义宏观税负从1992年的25.01％上升到1996年的30.15％，已经大大超过适合经济增长的合理税负（18.49％）水平。由此可见，费的负担相对于税的负担，显得十分沉重。这种税收收入的“缺位”和非税收收入的“越位”现象影响了国家财政收入的增长，也减少了居民、企业部门的可支配收入额。现行的税制结构存在着明显的缺陷在一定程度上影响了财政“两个比重”的提高。以流转税为主体的税制降低了税收收入对GDP的弹性（小于1）：“两税”负担率在不同所有制企业中存在着分布不均的现象。1994～1996年国企、集体、股份制企业和涉外企业分别为8.47％、4.4％、3.59％和4.51％。税收负担地区分布失衡，1993～1996年西部7省区和东北地区的平均税负水平与东部4省，东南部3省相比，平均高出近2个百分点。税收结构以工商企业税为主体税，个人所得税和消费税份额极低。近年来企业在国民经济中的份额基本保持不变，而居民份额却不断上升，个人所得税流失却高达50％。这势必造成企业税负加重，利润减少，抑制投资。这种不合理的税收负担结构严重制约了税收总量的提高。此外，1994年实行新税制以来，税收增长率一直高于GDP增长率，近年的通货紧缩加大了宏观税负上升的速度，无形中减少了企业的利润。

（三）政府融资方式的选择和效应分析

在企业税赋较重的情况下，利用大幅增税提高财政收入的余地很小。目前增加财政收入的可行途径之一就是费改税和优化税收结构。但实行费改税必须在决策成本和效率成本综合权衡的基础上才能实施。在经济不景气条件下实施大规模的费改税无疑造成效率成本牺牲太大。税制结构调整涉及利益格局的重新界定，牵涉面广，但通过优化税制结构，调整增量，可适度增加税负总量，执行难度相对较小且短期效应明显。因此，优化税收结构是目前增加财政收入的可行途径之一。同时，考虑到国民收入分配格局在短时间内难以得到根本性改观。在经济面临需求不足的情况下，仅仅依靠优化税制结构增强财政力量至少在短期内是无法满足拉动经济增长对资金的需求的。单纯依靠增税来解决财政收入问题，往往会进一步加剧资源配置的扭曲，不利于经济增长，其可行度较低。发展中国家普遍存在税基窄，税制结构不合理，征管不力等问题，短期内制约进一步开发税源的能力。如果单纯地把增加财政份额的希望寄托在增税上，反而适得其反。

在影响经济增长的需求因素中，消费和净出口是政府无法实施直接调节。可支配收入稳定性决定了消费的波动幅度比GDP的波动幅度小得多，对政府而言唯一可直接调节的只有支出或投资，投资又是在总需求当中最容易变动的部分，它的波动通过乘数效应引起总产量和总收入的变化。在财政收入一定的前提下，增加政府开支，不可避免地涉及到融资途径的选择。政府融资方式的选择基本遵循以下原则：在政府支出形成的公共产品中，凡是效用表现在当代的，应当采用税赋融资来解决。凡是效用表现在将来的，可以用债务融资来满足。因此，是采用税收融资，还是采用债务融资，关键取决于债务支出用途。经常性支出与当代人利益直接相关，宜用税赋融资；建设性支出往往与将来利益相关，宜用债务融资。税收政策和国债政策同为财政政策的重要组成部分，税收政策在实现经济长期稳定增长方面具有公共支出政策和国债政策无法比拟的优势，出现负效应的概率较低，但其政策时滞较长的缺点与国债政策外部时滞较短、发行弹性大的优势相比，也就决定了当前国债政策的必要性，而且从理论上讲，中国的国债收入大多数用作公共设施等领域的投资，基本上属于建设性支出。

2000年中国财政税收大幅增长，几乎相当于GDP增长的三倍。扣除打击偷漏税增加的部分，绝大部分来源于企业利润。税收增长虽然扩大了财政在资源配置中的份额。但却增加了企业负担。因此，无论是从短期还是从中长期来看，不能一味地以提高财政税收为目标。特别是在目前中国企业所面临的税赋并不轻松的条件下，采用大幅提高税率的方式无疑是与积极财政政策目相矛盾的。应当借鉴西方税制改革“低税率、宽税基、少减免、严征管”的经验。重点实施以“费”改税和优化税制结构为核心的税制改革。税制结构调整是刺激社会投资的办法之一。完善的税收制度和结构，可以保证税收政策的效应得以更好地发挥。随着税收政策效应的发挥，也将有利于逐步调整国债发行规模。实行“费”改税必须在决策成本和效率成本综合权衡的基础上才能实施。在目前这种情况下实施大规模的“费”改税无疑造成效率成本牺牲太大。税制结构涉及利益格局的重新界定，增税牵涉面广，执行难度相对较大且短期效应不大，反而容易产生经济收缩效应。优化税收结构的核心目前应集中在拓宽税基和加强税收征管上，在保持社会税收规模不变的条件下，通过内部安排和调整，均衡税负，相应减轻企业税负，也是增加财政收入的可行途径之一。但仅仅依靠税收和税制结构的优化来增加财政收入是无法满足扭转自前经济下滑态势的短期资金需求的。因此，在中国继续面临需求不足的情况下，以扩大发债规模的途径进行融资，支持以赤字财政为主要内容的扩张性财政政策成为了政府的首选。