行政调解的效力范文第1篇

关键词：行政调解；范围；程序；效力；救济途径

中图分类号：D922.1 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）34-0076-02

在国内构建“大调解”制度的呼声下，行政调解作为解决纠纷的重要组成部分，受到了行政机关的青睐。近年来，全国各级行政机关也在积极探索行政调解的实践经验，北京市于2011年6月了《加强行政调解工作的意见》，对行政调解的意义、原则、对象范围、工作机制、工作体制以及社会参与机制予以明确。在社会矛盾凸显的社会转型期，行政调解以其专业性和灵活性、快捷性的优势，其在纠纷解决方面的重要作用不容轻视。“在现实中没有通过诉讼得到解决的纠纷不计其数，即通过当事者之间的交涉、第三者的斡旋及调解、仲裁等达到解决的，甚至通过诉讼外的方式解决的纠纷，相比于通过审判解决的占压倒的多数。”[1]然而，需要注意的是，行政调解的进行需以尊重法治为前提，行政调解并非万能，行政机关在调解的过程中，必当警惕由于对其范围、程序、效力、救济途径等认识上的误区，从而防范其对法治价值可能带来的损害。

一、行政调解范围的能与不能

哪些纠纷可以由行政机关进行调解？对该问题的判断应当考虑两个层次。

一是以法律规范的规定为限。只能法律规范授予行政机关调解职能的，行政机关才能进行调解。对于法律规范确定应当予以行政处罚、行政强制的案件，不应当有损其刚性规定，否则即使达到了息事宁人、维护稳定的目的，也是以损害法治秩序和权威为代价。

二是法律规范未规定的，应当限于“与行政职责相关的民事纠纷”。行政机关在履行职责的过程中，必然涉及对相关民事纠纷的处理，如果法律规范对此没有规定的，行政机关可以灵活采用调解方式进行调处，既可以为相关争议提供专业性知识的支撑，又可以满足行政管理的需求，符合行政领域的效率原则。

对于与行政职能、职责无关的纯民事纠纷应当排除在行政调解的范围之外。这样的制度设计是基于以下考虑：首先，社会的纠纷解决机制作为一个整体，其中各种纠纷解决方式在不同方面的作用各有侧重，不能指望行政调解包打天下，对于与其行政职能无关的纯民事纠纷应当更多地通过其他方式（如仲裁、人民调解等）予以解决，这体现了行政机关对民事纠纷的介入限度；其次，行政机关的人力、财力、物力有限，不应在纯民事纠纷的调解中过度耗费，否则反而影响了行政机关的工作质量和效率；最后，从行政机关内部来看，各个行政机关负责某个特定领域的行政管理工作，与行政职能相关的民事纠纷的解决，是行政机关的行政管理职责所在，不同的行政机关应当在特定范围内调解特定纠纷，而不能越俎代庖。在美国，行政调解也对除了劳工、运输等特殊领域的民事纠纷采取不予介入的态度，能够列入行政调解范围的民事纠纷通常与行政职权或行为有关，或者由于行政机关所具有的专业性可以快速解决的民事纠纷。

二、行政调解手段的能与不能

行政调解过程中需谨防强制调解。为及时化解社会矛盾，维护公共利益，避免延误纠纷解决时机，行政机关也可依职权主动进行调解。根据北京市《加强行政调解工作的意见》对于资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷，以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷要主动进行调解。

然而，不应将主动调解演变为强制调解。自愿原则是调解行为的精髓，行政机关主动进行调解并不意味着行政调解的必然启动，在行政机关主动要求调解时，如果有任何一方当事人明确表示不同意调解，行政机关不能单方启动调解程序。

另外，行政机关可能通过行政调解进行变相的强制，不自觉地将自己的意志强加于相对人，从而异化行政调解的功能。这样的担忧不无道理，因此，需要通过对行政调解原则、程序、监督和救济制度的构建，对行政机关进行原则和规则上的约束，行政调解就不会沦为变相强制的手段。

三、行政调解效力的能与不能

“由于行政机关具有公权力属性和中立第三方的地位，其调解具有较高的合法性、合理性和规范性，所主持达成的调解协议效力理应高于一般民间调解协议。这样不仅可保障公权力和资源的合理使用，也有利于敦促当事人履行。”[2]

然而，需要警惕的是，虽然行政调解协议效力应当高于一般民事调解协议，但绝对不能有终局的效力，司法对行政调解的审查应当是必要的，保障当事人的诉权应当是社会公平正义的应有之义；其次，不宜直接赋予行政调解执行力，行政调解过程中没有行政权的直接运用，不属于具体行政行为，也就不具备行政行为的执行力；最后，若赋予行政调解协议不同于一般民事调解协议的效力，其前提是程序设计上应当保证独立性、专业性、公平性，否则必然会适得其反。

综上所述，笔者认为，当事人应当按照约定自觉履行行政调解协议，但应规定提出异议的期限，若逾期未明确提出异议且不履行的，可以由行政机关或一方当事人将行政调解协议送交有管辖权的法院进行确认。经法院确认有效的行政调解协议书，与法院的正式判决效力相同，可以成为申请强制执行的依据。如此的制度设计，既规定相对人在一定期限内可以任意反悔，不违背自愿原则，保障了当事人诉权；又使其不同于一般民事调解协议的合同效力，有助于促使当事人认真对待自己的权利，有利于秩序的迅速恢复，是调解二者矛盾的有效平衡点。

四、行政调解程序的能与不能

行政调解的程序设计固然重要，可以保证其公平、公正。然而不容忽视的是，行政调解的优势恰恰在于其灵活快捷性，不宜为其设置过多的条条框框，因此程序的设计应当限定于基本的认识和原则问题，防止将行政调解程序设置过于烦琐严格。

缘于行政调解的多样性，其影响的利益大小程度相差甚远，因此其程序也应当相应地进行双重构建。对于案情简单、责任清楚的行政调解，一般由行政管理人员当场调解，对于程序的要求并不严格。这种非正式的简易程序实际上是实践中行政调解的常态形式，最能体现行政程序的灵活性、非正式性、效率性；对于重大、复杂的行政调解，应当适用正式程序。包括启动、确定调解人员、调查、实施调解、行政调解的终结等环节。

另外，需谨防久调不解，通过规定调解的时限，可以保障调解的效率，逾期不能达成调解的，行政调解机构应当及时终结调解，这样有利于督促当事人合理地利用行政调解这种救济方式，有利于消除久调不解而浪费资源的现象发生。

五、行政调解救济途径的能与不能

由于行政调解行为不具有直接强制力，行政调解机构和调解人员对上级调解或法院判决改变调解协议的不承担责任。不宜将其纳入行政诉讼的受案范围，当事人对调解协议反悔的，可以向法院就原有民事纠纷提起民事诉讼，这在现行法律中已有体现。例如《治安管理处罚法》第9条规定：“经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。”

如果行政调解过程中调解员故意或有受贿行为影响调解的公正，能否就调解行为本身提起行政诉讼，对此学界尚有争议。有学者认为“如果行政机关及其工作人员在调解过程中采取了不适当的手段，例如强迫当事人调解或者达成调解协议的，……对这种行为不服的，应允许当事人以调解事项为由向上级行政机关申请复议或提起行政诉讼”[3]。

这种观点的不合理之处在于：首先，这是没有意义的，现行体制已经对纠纷提供了充分的救济渠道，对原有纠纷的调解结果有异议，完全可以通过民事诉讼、仲裁等方式解决，如果对调解行为提起行政诉讼，经过诉讼请求撤销调解协议，再重新进行调解，对调解结果仍有异议，再提起民事诉讼，这一系列漫长的过程无异于是对司法资源的极大浪费，同时也可能成为当事人有意将行政机关牵入纠纷的借口；再次，对行政调解人员的不端行为，可以用行政诉讼之外的其他手段，例如由监察部门按有关规定和程序追究相关人员的责任。这样的惩戒措施在现行制度下是可行的，对于约束监督调解员的行为是行之有效的。

六、结语

有批评者认为行政调解等替代式纠纷解决方式是对法治主义的威胁，是以法治之外的价值代替了法治的价值。对此，也有学者进行了辩解：“诚然，ADR程序所关注的某些因素，例如成本收益、效率等，可能并不是法治中的核心价值。但是应当看到，ADR的适用并不是要重建一个新的法律价值体系。恰恰相反，它是在法治主义原则和法律规则的指引下而运行的。当事人之间进行对话交涉的理据并不仅仅是对利益的追逐。有效的对话和交涉必须以对原则和规则的认同和尊重为基础。在法律原则和规则指引下的交涉与合意，是作为一种生活方式的法治主义的应有之义。”[4]通过本文分析，可以肯定的是，在进行行政调解时，应当在解决纠纷的功能和法治秩序构建之间寻求合理的平衡点，不能顾此失彼。目前的调解浪潮应当特别关注法治视野下的行政调解制度构建。

参考文献：

[1][日]棚濑孝雄.纠纷的解决与审判制度[M].王亚新，译.北京：中国政法大学出版社，1994.

[2]范愉.行政调解问题刍议[J].广东社会科学，2008，（6）.

行政调解的效力范文第2篇

2008年，最高人民法院的《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》实质上认可了调解制度。因此，行政争议不适用调解的原则，在我国法律上已经发生了改变。运用调解方式解决行政争议得到党中央、国务院高度重视运用调解方式解决社会纠纷，是我国的一项优良传统，也是世界各国司法界效仿的典范，被称之为“东方经验”。一直以来，党中央和国务院努力推动运用调解方式解决行政争议理论和实践发展。2004年，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出，要积极探索高效、便捷和成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，充分发挥调解在解决社会矛盾中的作用。2006年《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：“完善矛盾纠纷排查调处工作制度，建立党和国家主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、司法调解有机结合，把矛盾化解在基层、解决在萌芽状态。”2010年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》要求，充分发挥行政复议在解决矛盾纠纷中的作用，努力将行政争议化解在初发阶段和行政程序中。办理行政复议案件注重运用调解、和解方式解决纠纷。党中央和国务院的这些规定，为国土资源行政复议调解制度建设提供了依据，指明了方向。运用调解手段解决行政争议实践效果良好由于调解手段解决行政争议已经具有明确的法律地位，而且具有简便、高效、成本低、办案阻力小和纠纷解决彻底等特点，近年来越来越受重视。浙江、河北、黑龙江、广东、上海、湖北等地政府行政复议机构通过调解达成协议的行政复议案件，已达到受理案件总量的20%~30%。

2007年以来，国土资源行政主管部门积极探索，注重运用沟通协调方式化解矛盾，吉林、陕西、天津、四川等地区国土资源管理部门开展了行政复议调解实践，充分运用调解方式化解矛盾、处理案件，已取得良好效果。国土资源部近三年来受理的复议案件中，有25%以协调方式化解，真正做到了案结事了，实现了法律效果、政治效果和社会效果的统一。这些实践探索，积累了一定的工作经验，在构建和谐社会、维护社会稳定中发挥了重要作用。构建国土资源行政复议调解制度的总体思路当前，行政管理的发展趋势是从公共权力走向公共服务，在国土资源管理中这一特点尤为突出。建设国土资源行政争议处理制度，应当从公共服务改革这一更加宏观的视角来改革和完善工作机制，更多地从申请人的角度考虑行政争议解决机制建设，其目标是让争议的处理更加便捷、友好和低成本。行政复议调解制度正好体现了这一价值取向，适应了这一工作需求。国土资源行政复议调解制度建设，应当列为今后行政复议工作的一项重要内容和工作重点。根据国土资源行政争议的特点和行政复议制度法制化进程，国土资源行政复议调解制度的构建，应当从以下方面入手。

明确国土资源行政复议调解的基本原则国土资源行政复议调解制度，既要遵循行政复议工作的基本要求、基本规范，又要考虑调解这一处理案件方式的特殊性，在工作中遵循一些基本的原则和要求：自愿原则。国土资源行政复议调解以双方当事人自愿为前提，只有申请人和被申请人都自愿接受调解时，复议机关才能启动调解程序。调解过程中，如果一方当事人反悔，应当终止调解，并重新进入复议决定程序。合法原则。国土资源行政复议调解必须在合法的范围内进行，包括调解的范围合法、依据合法、程序合法和结果合法。调解应当依据法律法规、国家政策或公序良俗，不能违法调解；调解协议不得违反法律法规禁止性规定。

公正原则。行政复议人员在调解案件过程中要始终处于公正地位主持公道，充分尊重当事人的意志，做到客观、公平、公正，以事实为依据，以法律为准绳。效率原则。国土资源行政争议案件调解不成时，要快速转入复议决定程序，避免久调不决、重复调解等现象，最大可能满足对公平和效率的双重追求。合理界定国土资源行政复议调解制度的适用范围实践中，适用调解解决的国土资源行政复议案件范围有限，并非所有的行政争议案件都适用调解。行政复议调解只应对合法但明显不当的行政行为进行调解，禁止对违法行为或无效行为进行调解。适用范围不当，可能影响行政复议工作的权威性和严肃性。适用调解的国土资源行政复议案件主要集中在以下几个方面：一是国土资源行政处罚中涉及行使行政处罚自由裁量权作出行政处罚决定的行政复议案件；二是行政程序瑕疵具体行政行为引起的复议案件；三是行政不作为案件，例如政府信息公开行政不作为等；四是当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷。需要注意的是，赔偿和补偿数额要严格限定在《国家赔偿法》等法律规定的范围之内。严格规范行政复议调解程序目前，实践中行政复议调解主体往往依照其他行政程序或自创程序进行调解，随意性较大。行政复议调解作为整个行政复议工作的一个有机组成部分，其程序设计既要有利于争议的协调解决，又不能影响整个行政复议工作及时、有序开展。因此，在程序设计上要符合从简从快、规范有序的原则。申请。复议双方当事人在复议机关作出复议受理决定后自愿提出调解申请。为达到定分止争目的，复议机关可以积极主动劝导当事人进行调解，但禁止强迫进行调解。主持调解。在行政复议调解中，行政复议机关作为调解主体，应当在充分了解调查事实后，对当事人进行协商疏导，听取当事人陈述和申辩，引导双方当事人自愿达成争议解决协议，消除当事人之间的纷争，减少当事人之间的对立和对抗。调解过程中，应当制作调解笔录。制作和送达行政复议调解书。对于调解达成协议的，复议机关要及时制作调解协议书，调解书应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果，并加盖行政复议机关印章，行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。生效的复议调解书与行政复议决定书具有同等效力，对双方当事人都具有法律约束力，必要时可以启用国家强制执行力保证执行。行政复议调解书一旦作出并生效就意味着行政复议终结，当事人不可就同一事实和理由再次提起行政复议。构建国土资源行政复议调解制度的具体建议从行政复议工作实践和立法趋势来看，行政复议受案范围将进一步拓宽，复议程序将更加规范。今后国土资源行政复议工作将面临更大压力。及时应对新形势下国土资源行政复议工作面临的新情况、新问题，不断提高行政复议工作水平，需要加快推进国土资源行政复议调解制度建设，充分运用协商调解方式解决纠纷。从当前来看，需要做好以下工作。

行政调解的效力范文第3篇

   一、行政调解问题的提出

《中华人民共和国行政诉讼法》是我国三大诉讼法之一，它的颁布与实施标志着我国司法审查制度的正式确立，是我国民主与法治建设史上重要的里程碑。它对我国政治、经济和社会生活产生着深刻的影响，被看成是一场“静悄悄的革命”②。但是，在制定《行政诉讼法》的时候，由于各种条件不是很成熟，对很多问题的规定比较原则，留有较大的空间。该法在实施以来，无论是公民、法人或其他组织、司法机关及行政机关在执行运用法律过程中，都出现了各不相同的实际问题。这些问题有些属于人们的认识问题，有些是因体制及观念方面的原因而形成的，有些则属于《行政诉讼法》立法本身存在的问题，为正确理解和适用《行政诉讼法》，结合行政审判实践，本人选择撰写此论文。

《行政诉讼法》第五十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”这条的规定是建立在“行政机关没有对国家权力的处分权”的基础上，不适用调解的原则是立法之初为避免行政机关因规避诉讼而与相对人进行协商，怕损害公共利益所作出的规定。其主要考虑的原因有以下几点：（1）行政权属于公权力的范畴，它既是国家赋予行政主体的职权，也是行政主体应承担的责任。其行政机关本身与行政相对人之间没有“交易”和“讨价还价”的余地。如果允许调解的话，就意味着行政主体是可以随意处分自己的职责，这不仅违背了行政职权不可处分的原则，有损国家权力的权威，也可能使行政主体用牺牲公共利益的代价换取相对人的和解，从而使其避免败诉的结果。（2）司法权与行政权是两种不同的国家权力，均由国家权力机关产生，并对权力机关负责。如果允许调解，法院将起到组织、协调的作用，这意味着法院在某种程度上可以处分行政权力，违反国家机关分工的原则。（3）我国行政诉讼制度功能定位于保护公民、法人或其它组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行政。基于上述因素，法院在审理行政案件时不适用以调解方式进行结案。目前不适用调解方式来审理行政案件的做法已不宜存在于审判实践中，由于法院和行政机关为了解决行政争议而在当事人之间进行的协调已成普遍现象，不少地方还总结积累了一些经验，也取得了较好的法律效果和社会效果。从许多国家的法律制度和司法实践看，其并不排斥以调解方式来解决行政争议。且有些国家已经建立了行政诉讼调解制度。因此，目前以协调方法结案的比例较高，注重调解行政诉讼案件，加强行政诉讼案件调解制度的研究，应当是建立和谐社会的应有之意。

另外，《行政诉讼法》第67条第3款规定行政赔偿诉讼可以适用调解。行政赔偿之诉可以适用调解，就意味着在法定的范围内，行政主体对国家财产有一定的处置权。既然行政主体可以通过调解协议的方式依法处分国家财产，那么用同样的方式在法定的权限范围内处分其他行政职权，在行政诉讼中适用调解也应当是顺理成章的。

综上，《行政诉讼法》第五十条规定的人民法院审理行政案件时，不适用调解已不能完全适应在目前的行政审判程序中。故应在行政审判的审理和裁判方式上明确确立符合我国现实情况的调解原则。

二、建立行政诉讼调解制度的必要性

调解的积极作用主要表现在：1、调解有利于当事人息诉，能够使矛盾和纠纷得到彻底的解决，减少上诉、再审、申诉、缠诉和“不断翻烧饼”等现象，真正达到“案结事了”的效果。2、调解有利于解决执行难问题。因调解有便于履行的好处，即在当事人自愿的情况下，由其自由履行相关义务，减少上诉环节，能够达到彻底的解决纠纷。3、调解有利于提高法院的审判工作效率。可以在原告的诉讼请求之外一并解决双方的更多争议，而不必另案另诉。但调解是在不违背法律规定、不违背当事人的自愿情形下而进行的。4、调解有利于达到良好的社会效果，保证社会稳定，这既是社会各界对法院的要求，也是法院保护自身的需要。5. 调解可以降低诉讼成本，实现诉讼经济。我国《行政诉讼法》第五十条规定的人民法院审理行政案件时，不适用调解的原则在实践中已基本上得到了贯彻，然而，在贯彻行政诉讼立法精神的同时，在审判实践中已有大量的行政案件在变相的适用了以调解方式来解决行政争议。因此，不允许调解的规定已名存实亡。故在行政诉讼程序中建立调解制度已成为必要。

（一）、行政诉讼的立法目的对行政诉讼调解制度的建立有决定性的意义

行政诉讼的立法目的，应当是正义和平等价值在社会发展阶段的具体体现。行政诉讼只有保持与法的价值取向一致，定位在对行政管理相对人实施行政救济和补偿的基点上，它才是一部符合正义和有价值的良法。行政诉讼的运作过程和处理结果，从有权提起行政诉讼的行政管理相对人来说，其直接动力和最终的目的是为了保护自己的合法利益而寻求的司法救济，对行政机关的监督不是行政管理相对人所要追求的诉讼目的。因此，行政诉讼只有定位在对行政管理相对人实施救济和补偿、及时解决矛盾和纠纷才是符合正义的有价值的良法。行政诉讼中的调解是指行政主体和相对人在法院审判组织的主持下，基于自愿平等协商的原则，经过双方的协商解决行政纠纷的一种行政纠纷解决途径③。行政诉讼的调解正是符合行政诉讼的以上目的。所以，行政诉讼的立法目的对行政诉讼调解制度的建立有着决定性的意义。

（二）、行政诉讼的实践表明建立行政诉讼调解制度已成为现实的必要

行政诉讼作为解决行政争议的一项诉讼活动，其与刑事自诉、民事诉讼一样，当然可以适用解决纠纷的最普遍方式――调解。而我国现行行政诉讼法立法时过于刚性，规定在行政诉讼中不适用调解的做法，实际上已把行政机关与行政管理相对人视为不可调和的双方，使行政诉讼比较缺乏人情味。从审判实践来看，行政案件撤诉率的现象已经表明，大多数行政案件是可以通过调解的方式，使争议双方的矛盾得以化解。《行政诉讼法》规定的在审理行政案件时不适用调解的原则并不能排除人民法院在审理的过程中对双方当事人进行一些说服教育工作、或者行政机关已改变原具体行政行为，原告自动申请撤诉；有些是在诉讼外，作为被告的行政机关给于原告某些好处而让原告申请撤诉。一般出于当事人的意愿，作为主持人的人民法院对申请人申请撤诉的，几乎都予以批准。与其让这些变相的调解处理成为规避法律的工具，不如从制度上加以规范，准予当事人调解、协商，由人民法院对当事人达成的协商协议的合法性进行审查，在不违反当事人自愿、法律强制性规定、不损害公共利益和他人利益的情况下，确认当事人双方达成的协商协议（调解协议）的效力，使调解成为保护当事人合法权利，促进行政机关依法行政的工作方式。

（三）、行政法理论的研究使行政诉讼调解的建立具有理论上的必要

行政机关是国家权利的行使者，现代行政权的行使和对行政权力性质认识的不断深入，主张行政机关绝对不能处分行政权力的观点已不能自圆其说。行政权作为一种国家机关执行、适用法律的活动，在行政过程中行政机关享有自主权，行政法规赋予了行政机关及其工作人员较大的自由裁量权。法律赋予行政机关的行政权力是羁束性权力和裁量性权力，虽然行政机关对其羁束性权力不能自由处分，但是，裁量性权力使行政机关在法律许可的范围内可以自由处分。按照法律规定的要求，政府行使的公权力在法律没有规定的情况下不得行使，而对于私权利在法律没有禁止的情况下就可以处分。况且，公权力无论是在行政程序还是诉讼程序阶段，均存在一个自由裁量的幅度问题，综上，公权力的处分仍然是可以进行调解并做适当让步，行政机关的自主权应得到法律的保障。

三、建立行政诉讼调解制度的可行性

 调解是指行政主体和行政相对人在人民法院的主持下，基于自愿平等协商的原则，经过双方的协商来解决纠纷的一种途径。调解不同于和解，和解是指诉讼双方当事人就双方的权利义务关系进行协议、相互作出让步以终结诉讼而解决纠纷的一种法律行为；调解具有诉讼活动和结案方式的双重含意。因此，笔者认为，调解应作为一项基本原则适用于行政诉讼程序中，作为行政诉讼活动中审理和裁判的方式。从调解制度的内容分析，行政诉讼应当遵循以下要求：

（一）、在行政诉讼中，调解本身应当以不违反法律的强制性规定、公共利益和他人合法利益为前提

调解是终结诉讼、解决争议、化解纠纷的重要手段，调解协议合法成立后将具有实质上的法律效力。另外，调解要充分体现当事人双方的共同意愿，同时能保障原告有与被告平等协商的能力，应将“坚持合法性调解”确立为行政诉讼调解的基本原则。在此体现的合法性说明并非所有的行政争议都适用调解，而调解的本质特征始终是要尊重当事人的意志，行政机关不能在调解中超越或放弃法律赋予自己的法定职权，只有在不违背法律的禁止性规定、不损害国家、集体和他人利益的前提下，才能通过低成本、高效率的调解方式解决争议，达到纠正违法或不合理的行政行为，以实现保护当事人的合法权益的立法目的。但在调解方面，作为审判机关的人民法院应保持消极的态度，充分发挥当事人的意思自治，让当事人在庭外没有外来干预的条件下进行自主协商。

（二）、行政协商是行政调解制度的内核

实践中，往往在做调解工作以前，可以由人民法院向当事人提出进行协商的动议。允许行政机关与其相对人在明辨是非、平等协商、互相谅解的基础上达成某种协议，并由审判机关根据法律规定对其协议予以认可，达到解决争议，终结行政诉讼程序的制度。首先，允许行政机关与行政相对人在平等的基础上对所争议行政行为的合法性和合理性进行协商，予以消除行政纠纷；其次，审判机关对于当事人之间达成的协议，只要在不违背国家基本法律原则的情况下，一般对该协议都予以认可；再次，审判机关在认可当事人之间达成的协议之后，将可直接出具终止诉讼的裁定书等有效法律文书予以终结诉讼。该文书具有终局性。因在该文书中包含有双方当事人达成一致的协商意见，给各方当事人一经送达，便具有法律效力。当其中任何一方不履行协议内容时便可申请人民法院强制执行。

（三）、调解适用的范围应当采取有限原则

从法律赋予行政机关的权力来看，在行政诉讼中并非任何的行政行为都可以适用调解，依法行政的法治原则要求行政机关不得任意处分行政职能，这也是行政职权不可处分原则。不同的行政行为和不同类型的行政案件使行政诉讼的调解制度受到限制。但如果不对行政诉讼调解的范围作出限制，将可能会导致法官滥用自己手中的调解权，影响行政诉讼立法宗旨的实现。因此，笔者认为，在行政诉讼法中应明确规定“限制性的调解制度”，由争议各方当事人在法律规定的范围内进行充分协商，在法律没有规定的情况下，行政调解不得损害公共利益和他人的合法利益。在只有包含民事因素的一般违法或不合理的行政行为才可以适用调解。具体包括的案件类型有：（1）涉及行政自由裁量权的案件，如行政处罚案件。（2）行政裁决案件。此类案件因法院只能作出维持或撤销的判决，因而也是行政审判中极易产生“循环诉讼”的一类案件，以土地案件居多。因此，这类案件如能通过调解的方式使当事人之间最终能达成合意，效果会更好。（3）行政合同案件。此类案件具有民事合同的特点，对这类案件进行协调，有利于发挥相对人的积极性和主动性，也有利于行政管理目标的实现。（4）因行政赔偿和行政补偿而引起的诉讼。行政赔偿诉讼可以进行调解，我国《国家赔偿法》已经作出了明确的规定。对于行政征用和行政合同等引发的行政补偿争议，亦应理解为可以适用调解，具体补偿应由行政主体和当事人进行协商解决，但应当注意对恶意串通行为的审查。（5）不履行法定职责的案件。此类案件涉及公民的财产权和人身权，行政机关负有法定职责，但在法定或合理期间不予履行。对此类案件如果能够以协调的方式进行解决，可以促使行政机关尽快履行自己的法定义务，有利于提高行政效率，节约诉讼时间和行政成本，维护相对人的合法权益。（6）行政许可案件、行政给付和行政奖励案件。

（四）、行政诉讼调解模式的选择应借鉴民事诉讼的调解模式，并结合行政审判的实践进行确定

调解是以自愿为基础的，则判决是以强制为特征的，两者是性质完全不同的一种解决纠纷的审判方式。建立行政诉讼调解制度，要正确处理调解与审判的关系，使两者的特长得到充分的发挥。笔者认为在行政诉讼中的调解方式应选择调审合一的审判模式。在审理的行政案件中，并不是所有的行政案件都适宜调解，有的案件适宜，有的案件它就不适宜调解。故在审判实践中，协调作用的发挥已经证明，在行政诉讼过程中，调解不论是在庭前还是审判中，一般都是坚持能调则调，当判则判，调判结合，案结事了，妥善解决争议各方当事人之间的行政纠纷。但需要注意的是，对行政诉讼案件的调解要坚持先审后调的原则，不审就调，既不利于树立行政审判的权威，也不利于保护原告的利益。即被告总是期望着有更多讨价还价的机会。判决是对原告最有利的方式。只有立足于判，才能最大限度地保护原告利益，树立法院权威，也只有立足于判，才会为协调成功创造最好的条件。协调办案的重点应放在行政案件中的涉民问题和政治性强而不好下判及法律无明确规定的案件上。关于以调解方法结案的方式有：（1）撤诉。这是实践中习惯、通行的做法。（2）制作和解或调解笔录，终结诉讼。将协调的内容记入笔录，笔录中要有当事人明确表示愿意放弃或终结诉讼的真实意思表示。这种结案方式适合于能够当庭执行或没有具体执行内容的行政案件。（3）直接出具终止审查裁定书。制作的裁定书，在法律文书中载明当事人已经达成的协商意见，对争议的具体行政行为终止审查，该裁定为终局裁定，不能上诉，具有强制执行力。这种结案方式有利于及时解决纠纷，化解矛盾。（4）行政附带民事调解书。同民事诉讼中的调解一样，行政诉讼中采用调解是当事人以行政法上的权利义务为处分标的的合意行为，调解协议或文书与判决书的效力相当，可以作为强制执行的依据④。该调解书在送达前允许反悔；义务人不履行义务的可以申请人民法院强制执行；如调解违反自愿和合法原则，当事人可申请进行再审。这种结案的方式最为规范和严肃，但是，有时是没有必要去使用。要实现社会的和谐，建设美好的社会，始终是人类孜孜以求的一个社会理想。根据新阶段中国社会经济发展的新要求和社会出现的新趋势、新特点，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主、公平、正义、诚实友爱、充满活力、人与自然和谐相处的社会。现代行政法所研究和所要解决的焦点问题就是如何充分发挥行政救济程序的价值。在实现公民权利最大化的同时，使行政权力的价值得到最大程度的实现。实践表明，公民在为保障自己的私权利，而与行使国家公权力的行政机关进行的充满激烈对抗的行政法程序中，其结果往往不是一方的胜利，而是因为付出的巨大程序性成本导致双败。要实现社会的和谐，必须实现公权力与私权利之间的和谐。要实现这种和谐，我们就必须重视行政救济中行政调解机制的价值，并将其作为行政救济法的基础之一。

综上，调解是一种能够达到当事人无反悔、无申诉、无上访的理想结果的审判方式。如果能在行政诉讼程序中建立调解制度，充分发挥调解的积极、能动作用。对于转变行政审判理念，保护相对人的合法权益，监督和维护行政机关依法行政都具有重要的意义。但是，在行政诉讼程序中建立调解制度，毕竟是一种大胆的尝试，该制度，若能规定的明确、具体、具有可操作性时，则可达到理想的社会效果，反之则起到相反的作用。因此，在立法过程中，应对以调解方式结案的规定，再加以明确，并将调解的标准和范围作一适当的限制，使适宜调解的案件能真正取得应有的法律和社会效果。只有这样才能不负民众、国家的重托，才能为社会的和谐、稳定作出贡献。  

【注释】

①②杨悦新著“行政诉讼法‘大修稿’亮点与盲区”《中国普法网》2005年5月30日

③胡肖华：《权利与权力的博弈》，中国法律出版社2005年版337页。

④马怀德：《司法改革与行政诉讼制度的完善》，中国政法大学出版社2004年版第326页；

【参考文献】

1.《现代汉语词典》商务印书馆，1983年版；

2.李步云、汪永清主编《中国立法的基本理论和制度》，中国法制出版社出版，1998年版；

3.姜明安主编的《行政法与行政诉讼法》，法律出版社，2003年版；

4. 皮纯协主编的《行政法与行政诉讼法教程》　中央广播电视大学出版社

2000年4月出版；

5. 曹建明主编的《中国审判方式改革理论问题研究丛书》（1）（2）  中国政法大学出版社  2000年出版；

6.刘莘主编的《行政立法研究》，法律出版社  2003年版；

7.2006年2月8日的人民法院报b版《诉讼调解中的的行为规范》 张卫平；

8. 《公民与法》2003年第15期 《公民与法》2004年第35期  《公民与法》2005第69期；

9.李琳 闫立彬《论行政诉讼可以适用调解原则》，载中国法律信息网；

行政调解的效力范文第4篇

    完善公安行政复议调解机制:

    (一)明确公安行政复议调解的原则

    在《行政复议法实施条例》中,规定了调解遵循的两个原则,即自愿、合法原则。但在实践中,上述两个原则显然不足以涵盖整个调解制度应当遵守的原则,因此,在完善行政复议调解制度时,首先应当对调解原则进行完善。(1)效率原则。及时、便民原则是《行政复议法》规定的行政复议的基本原则,因此行政复议调解工作也应当遵循该原则。“复议调解应当及时、便民、快捷,要讲求效率,不能久调不决。对于调解未达成协议,或者调解生效前一方当事人反悔的,复议机关应当及时作出复议决定”。(2)公平公正原则。在《行政诉讼法》中明确规定各方当事人在行政诉讼中的法律地位平等,但在《行政复议法》中确无相关的表述。从客观上来说,行政复议中申请人和被申请人的地位也是平等的,这就要求复议机关在处理行政争议时必须遵循公平公正的原则,不偏不倚。(3)公益原则。任何人无权处分他人的权益,因此妥协和让步应当保持在不损害社会公共利益和第三人合法权益的限度内,避免因急于解决纠纷而侵犯他人的合法权益导致新的争议产生,更不能以损害国家利益、公共利益和第三人利益为代价追求调解的结果。

    (二)明确公安行政复议调解的案件范围

    (1)适用调解的案件范围。除现有立法中规定的两类适用调解的案件外,本文认为适用调解的案件还应当包括以下几类:①存在程序瑕疵的具体行政行为。②公安机关行政不作为但已无实际履行必要的案件。③涉及范围广泛,可能影响社会稳定的行政案件。(2)不适用调解的案件范围:①公安机关超越职权作出具体行政行为的复议案件。②涉及公共利益的行政复议案件。③公安机关具体行政行为合法且合理的复议案件。④其他特殊情形下的复议案件,如当事人有多次违法犯罪前科,屡教不改的;又如,当事人违法行为的主观恶性较重,违法行为后果严重的。

    (三)明确公安行政复议调解的程序

    (1)公安行政复议调解程序的启动。调解程序的启动应当包含两个方面:一是启动的时间。启动的时间应当是在复议申请受理后、复议结果作出前,即在行政复议案件审理期限内均可以启动调解。二是启动的方式。行政复议调解的启动可以采取两种方式,一种是依申请启动,另一种方式是依职权启动的方式。(2)公安行政复议调解的举行。行政复议调解的举行应当公开进行,但涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私或当事人申请不公开进行调解的除外。并且,作为行政机关,应该在对当事人调解之前通知各方调解的地点、时间。同时,在申请人或第三人是未成年时应通知其家长或其他的监护人到达现场。(3)公安行政复议调解程序的终结。调解程序的终结有两种情况:一是调解程序的结束,即双方当事人在复议机关的主持下达成调解协议,并且调解协议书由双方当事人签收后生效。第二种情形是调解程序的终止。

行政调解的效力范文第5篇

论文关键词 公权 行政诉讼 调解

一、相关概念解析

（一）调解

调解，是指在居中第三人的主持下，对纠纷双方当事人劝服疏导，引导双方当事人通过自愿协商，互让互谅以解决纠纷的活动。诉讼调解，是指在诉讼过程中，法院依当事人的申请或者依自己的职权，在遵循自愿、合法的基础上，以调解方式解决当事人之间纠纷的一种诉讼制度。

（二）行政诉讼调解

长期以来，我国的诉讼调解制度主要体现在民事诉讼中，故理论界对行政诉讼调解制度的概念界定还有许多争议，难以达成一致。有的学者认为：行政诉讼中的调解是在法官的主持指导下，以不损害国家、集体或他人利益为前提，在被告的法定职权范围内，经过协商达到合意的一系列活动。 也有的学者认为：行政诉讼调解是指在行政诉讼中，在法官主持下，依据自愿合法原则，行政主体和相对人针对某些特定的行政争议，在互谅互让、平等协商基础上达成协议，部分或者全部地终结诉讼的一种法律行为。 笔者认为，行政诉讼调解是指在行政诉讼过程中，行政机关和行政相对人及有法律上利害关系的第三人在人民法院的主持下，基于自愿平等的原则，协商解决纠纷的一种方式。

二、法学界认为不适用行政诉讼调解制度的原因

（一）公权力不可处分说

行政机关没有对国家权力的处分权，基于此，“不适用调解”的原则是避免行政相对人为规避诉讼而与行政机关恶意串通，损害社会公共利益。其主要考虑了以下几点原因：（1）行政权是公权力，它来源于法律的授权，没有法律的授权，行政机关本身没有与相对人协商处置其行政权利的权利。如果允许调解，就意味着行政主体可以任意处分自己的权力，这不仅违背了行政权力不能随意处分的原则，还可能使行政机关牺牲公共利益以此获取相对人的谅解，从而避免败诉。（2）司法权与行政权是互相独立的两种国家权力，均由最高权力机关赋予。如果允许调解，意味着法院在某种程度上可以干预行政权力，这也违反了国家机关权力的分工原则。基于上述因素，人民法院在审理行政诉讼案件时不得以调解的方式结案。

（二）当事人在诉讼中的法律地位的不平等

根据前述对行政诉讼调解的定义，行政诉讼调解是在自愿平等的基础上达成，而当事人双方一方是行政机关、另一方是行政相对人，二者具有天然的地位不平等性。

（三）现实考虑

有学者认为：“在我国行政审判的现实环境下，一旦在实体法上规定调解原则，调解本身所具有的弊端可能彰显无遗。而且目前的撤诉制度事实上已起到调解作用，因此不宜在立法上规定行政诉讼调解原则。” 持这一条理由的反对者，反对的并不是调解制度本身，而是担心调解制度在实际运用中会被滥用、被异化，成为行政机关打压公民、排除异己的工具。

三、对上述理由的质疑

（一）公权不可处分

1.“公权不可处分”这句话本身概念太绝对，适用起来困难，它没有区分公权力的种类，实际上公权力有多种，行政权、司法权、立法权等都是公权力，其各自在相应领域都有相应的处分性。

2.行政裁量的广泛存在，是当代行政法的基本特点。行政裁量理论最早是由德国宪法与行政法学者提出的，建立在承认不确定法律概念存在的基础上，在德国法概念中称为裁量余地。 其实任何一个行政行为，既是立法者意图的实现，又是执法者主观实践的结果。而为这种裁量的自由性，理论的理想状态是：法律对行政机关的所有行为都作出明确规定。但这永远是一种理想，由于行政事务的复杂、多变等因素，决定了立法者不可能对所有事务进行周全立法，只能赋予行政机关自由裁量的权力。

既然行政机关可以自由决定实施行政行为的强度及方式，那在出现争议诉诸法院的时候，行政机关完全可以依据其自由裁量权更改自己的处理方式及强度，与行政相对人进行充分沟通，这种解决行政纠纷的方法，节约了社会矛盾的产生，应当是处理行政争议所努力追求的。因此，所谓“公权不可处分”的理论不能对建立行政诉讼调解制度构成阻碍。

（二）当事人地位天然不平等性

这是概念混淆的问题。首先适用调解的前提条件是双方地位平等，但行政争议中双方地位的不平等并不等于行政诉讼法律关系中原被告地位不平等，而实质上根据《行政诉讼法》第7条 的规定，这两个法律关系分别归属于行政管理与司法诉讼程序，性质截然不同，混淆了概念。

（三）现实考虑

调解制度本身适不适合我国的国情，不是只有行政诉讼中存在，而是整个行政和司法环境的共问，既不能说调解制度的正确性，也不能证明调解制度是错误的。实质上调解制度是一项着眼于个案正义，符合以ADR为代表的新型争议解决机制的发展趋势的一种纠纷解决方式，强调个案的公平公正，追求案件的社会实际效果。

四、行政诉讼调解的合理性分析

从实践中看，行政诉讼调解制度已经被人民法院广泛地运用于行政审判实践，并且取得了良好效果。所以实践证明，调解制度运用于行政诉讼中有其合理性及可操作性，笔者下面从几个方面对行政诉讼调解的合理性进行分析：

（一）“服务行政”理念的构建为行政诉讼调解制度提供了理论前提

目前构建服务型政府已经是我国行政改革的目标。 行政机关不再是横行霸市的大佬，本身服务意识增加。同时大量的非政府组织、社会中介机构以及非营利性组织也承担起公共管理职能。实践中出现了一些新的行政行为如行政合同等。由于这类行政行为本身的强制性非常弱，它的实现必须依赖行政主体与行政相对人之间的合作与协商。而调解作为解决纠纷的方式，其最突出的优点就在于它是通过原、被告双方的协商来寻求一个双方都能接受的方案，这与当今服务行政观念相吻合 。因此，服务行政观念的建立使得传统的行政权力不得处分观点受到了挑战，为行政诉讼调解制度的建构提供了理论前提。

（二）行政诉讼法律地位的平等为建构行政诉讼调解制度提供了法理依据

我国《行政诉讼法》第 7 条的规定是我国行政诉讼法的一项基本原则，为行政诉讼调解制度提供了法理依据。

（三）国内丰富的司法实践为构建行政诉讼调解制度提供了实践支撑

最高人民法院从2007年以来了一系列司法解释，逐步推动行政诉讼调解在实践中不断尝试开展：例如《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保护的若干意见》中提出了要“探索构建行政诉讼和解制度”；《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》旨在鼓励双方当事人通过合意协商最终以撤诉的方式结案；《关于进一步贯彻“调解优先、调判结合”工作原则的若干意见》中明确要求把调解、和解和协调案件范围扩展到行政案件，并对相关具体工作做出了安排。这一系列相关司法解释的出台，以及自2007年开始的行政诉讼调解制度的试点工作，已经取得了一些实际效果，可以说调解作为一种纠纷解决的方式，在化解官民矛盾、解决行政纷争、促进社会和谐上起到了重要的作用。

（四）调解制度特有的价值功能为构建行政诉讼调解制度提供了实效性基础

现行的行政诉讼裁判制度其固有的弊端：程序的僵化；结果的唯一性但却不合理性；行政诉讼过高的诉讼成本等等，而调解却有以下特有的价值可以弥补行政诉讼固有弊端：

1.能够有效定纷止争，实现法律与社会的效果的统一。《行政诉讼法》之所以规定行政诉讼不适用调解，主要是要强调司法权与行政权的对抗，但这却从本质忽略了诉讼本身解决纠纷的基本功能，这是诉讼古老也是最重要的功能。 既然行政诉讼具有定纷止争的功能，法律就应当赋予法院多种解决行政争议手段和方式，使司法途径能起到切实可行的效果。而调解制度则正是这样一种有效解决问题的方式，通过调解当事人能够快速进入行政争议问题的核心，实现行政争议的快速处理和圆满解决。

2.有利于节约行政诉讼成本。降低诉讼成本就意味着如何在诉讼过程中尽量减少人力、物力、财力的消耗，争取以最低的成本取得最大的效益。而实质上，诉讼的判决对解决某些争议而言并不是最理想的方式，它繁琐的程序延迟了争议解决的时间，从而达不到节约诉讼成本的目标。而调解以其方便快捷的程序有效的降低诉讼成本，缓解了对抗。