政府是一个为社会提供公共产品和公共服务（以下简称（公共产品）的行政组织。为社会提供私人产品的企业进行生产经营活动是要讲究效益的，为社会提供公共产品的政府也应该讲究行政效益。怎样理解行政效益？为何需要提高行政效益？提高行政效益的途径有那些？本文对此作一探讨。

一、行政效益的内容

行政效益是政府行政活动所获得的行政收益与所消耗的资源的比较。政府每一行政活动，一方面要消耗一定的资源，这形成了政府的行政成本（见作者《行政经济学——政府行政的经济分析》第三章和《论行政成本》、《行政成本评估研究》天府新论2005年第6期，2006年第六期。互连网上有大量转载），另一方面，又会产生某种结果，如果这种结果能够给这个社会带来利益，这就是行政收益。如果带来同样的利益，资源消耗少，行政成本低，那么，行政效益就大，反之，则小；如果消耗了资源，付出了行政成本，不仅没有给这个社会带来利益，反而给这个社会造成了损失，那么，它所获得的，就是负的行政效益，可称之为“行政负效益”；如果它给这个社会带来的利益小于它所付出的行政成本，即俗话说的“得不偿失”，也是一种负的效益。由此可见，行政效益就是政府行政活动所获得的行政收益与行政成本的比较，用数学语言来表述就是：

行政效益=行政收益-行政成本

从上面公社中我们可以看出，行政效益是行政收益与行政成本的差额，它类似于企业的利润，是所费与所得的比较。行政效益的本质要求是，政府应当以尽可能小的资源消耗，或者尽可能低的行政成本，获得尽可能大的行政收益。

行政效益率是行政效益与政府资源消耗和资源占用的比较。行政效益率可用行政效益与资源消耗或行政成本进行比较，也可以用行政效益与政府占用的资源进行比较：

行政效益率=行政效益/资源消耗或行政成本

这类似于企业成本利润率。这一公式反映了行政效益与资源消耗的关系。如果分母不变，即消耗同样的资源或付出同样的行政成本，获得的行政效益愈大，行政效益率就愈高；反之则相反；如果分子不变，获得同样的行政效益消耗的资源愈少，或者说，付出的行政成本愈低，行政效益率就愈高，反之则相反。

上面的公式反映了行政效益和资源消耗的关系，并未反映出行政效益和资源占用的关系。反映行政效益和资源占用的关系可用下面公式来表述：

行政效益率=行政效益/资源占用

这一公式类似于企业的资金利润率，可以全面反映行政效益和政府资源占用的关系。

按照马克思政治经济学的观点，资源消耗可以归结人类劳动的消耗，人类劳动消耗包括活劳动和物化劳动两个方面，资源占用也包括活劳动和物化劳动两方面的内容。因此，行政效益率也可以表述为行政效益与劳动消耗和劳动占用的比较。

行政效益包括经济效益和社会效益两个方面的内容。从经济方面来看，经济方面的行政效益是指政府活动对社会经济活动所产生的积极影响。政府虽然是一个行政组织，属于上层建筑，但是政府活动与社会经济活动并不是截然分开的。政府的活动总是和物质财富的消耗联系在一起的，而政府是不生产物质财富的，政府消耗的物质财富来自于社会，这是其一。其二，政府的收入最大，没有哪一个社会组织能够比拟；在市场上，政府是最大的购买者，也是没有哪一个社会组织能够相比拟的。政府的收支活动对社会经济的影响力最大；其三，政府是一国宏观经济的管理者和调控者，政府采取的宏观经济政策直接影响着社会经济的运行和发展；其四，政府采取的其他社会管理政策也是直接间接为社会经济服务的，也会影响社会经济活动。正因为政府活动与社会经济之间存在的这种密切的关系，使得如果政府行为得当，特别是事关全局行政决策得当，会对社会经济的发展起到巨大的推动作用；如果政府行为错误，特别是决策失误，会对社会经济活动产生巨大的阻碍。政府行为对社会经济的这种作用，在我们这样的国家里更为明显。政府的每一活动，都应考虑它对社会经济系统的反作用。政府的活动应当有利于维护社会经济的稳定，促进社会经济的发展，这是注重政府经济方面的行政效益的客观要求。

政府讲求经济方面的行政效益的基本特征是：它注重的是宏观经济效益，而不是微观的经济效益。举例来说，政府投资修建一条公路，承建这条公路的建筑企业关心的是微观经济效益，即完成这条公路的修建能够赚取多少利润。政府关心的则不是修建这条公路所能赚取的利润，而是这笔投资能够拉动经济有多大的增长和这条公路建成后能够对沿线经济和社会发展的作用。政府注重宏观方面的经济效益，是由政府的性质和政府在社会活动中扮演的角色决定的。政府是全民利益的代表，是整个社会经济活动的管理者，它关心的是整个社会经济的发展。

政府注重的是宏观经济效益，而不是微观经济效益，并不是说，它就根本不关心微观经济效益。因为微观经济效益是宏观经济效益的基础。微观经济效益与宏观经济效益的关系，经济学界有很多论述，这里就不再重复。

政府活动当然应当讲求经济效益，这是不言而喻的，但政府是个行政组织而不是经济组织，政府行为不完全是经济行为，政府行为的目的从根本上讲是为社会的稳定和发展，因此，政府活动更注重社会效益，经济效益是从属于社会效益的，这是行政效益最基本的特征。

二、行政效益与行政收益

鉴于行政成本及其与行政效益的关系作者已有论述，这里，仅对行政收益作进一步的分析。

行政收益是指政府提供公共产品所获得的社会评价。公共产品的收益不同于私人产品。私人产品的生产者是通过市场交换来实现他的全部收益的，公众对私人产品的评价通过对其支付的价格表现出来。如果我们用R表示私人产品的收益，用Q表示私人产品出售的数量，用P表示人们愿意对其支付的价格，私人产品的收益可用公式来表示：

R=Q*P

可见，构成私人产品收益的因素有二：一是产品产量，二是消费者愿意支付的价格。

政府提供的公共产品在数量上是可以衡量的，但价值却无法衡量。虽然政府在进行行政活动、生产公共产品时也要消耗劳动，特别是政府所生产的物质性公共产品也凝结或物化了政府的劳动，但它是不通过市场交换而直接供社会消费的，它进行行政活动、生产公共产品所耗费的劳动不能转化为价值。由于政府提供的公共产品没有市场价格，公众在消费它时也无须支付货币。这就提出了一个问题——用什么来衡量政府提供的公共产品的收益呢？作者认为，既然不能从价值入手分析政府公共产品的收益，就只能从政府公共产品的功效方面来分析它的收益。功，即功能；效，包括效果和效用两个方面。功能是政府某一行政活动、某一公共产品所固有的功能作用；效果是该行政活动或该公共产品的客观效果；效用是公众对该行政活动或该公共产品的主观评价。功能与效果是客观的，效用是主观的，评价政府行政收益应该把主观和客观结合起来，进行综合评价。

由于政府行政活动或政府公共产品的收益不能使用货币对其进行直接衡量，只能从功效入手，结合主、客观两个方面进行综合评价，因而，不可能像评价私人产品收益那样精确无误，它只能近似地、尽可能客观地反映政府行政活动或政府公共产品的收益。作者认为，衡量政府行政活动或政府公共产品收益的指标主要有群体满意度、经济扩张（收敛）指数、社会进步指数。

群体满意度。群体满意度是指消费或享受政府提供的某一或某类公共产品的群体对该公共产品的满意程度。它可以用绝对数，即该类群体中满意或不满意的总人数来表示，也可以相对数，即满意或不满意的人数占该群体人口总数的百分比。群体满意度是衡量政府公共产品收益的一个重要指标。用群体满意度来衡量公共产品的收益，可以用公式表述为：

公共产品收益=公共产品供给量Ⅹ群体满意人数Ⅹ该公共产品的寿命周期或

公共产品收益=公共产品供给量Ⅹ群体满意度Ⅹ该公共产品的寿命周期

经济扩张（收敛）指数。经济扩张指数是指政府提供某一公共产品对社会经济的推动作用。与之相反的是经济收敛指数。它是指政府减少某一公共产品的供应或政府提供的公共产品不当对社会经济活动所起的收敛作用。政府活动，特别是政府对社会经济的干预活动，会直接或间接的作用于社会经济系统，扩张或者收敛社会经济。在现代经济中，政府对社会经济的干预主要表现为政府的宏观调控。在繁荣时期，政府一般用“紧”的财政政策和货币政策，收敛社会经济规模，抑制经济的过度膨胀；在萧条时期，政府一般用“松”的财政政策和货币政策，扩张社会经济活动，以实现经济增长、充分就业的目标。即使政府提供一般性公共产品，也会对社会经济活动产生作用。例如，政府对城市的改造、修路、建机场、失业救济、乃至办医院、学校，发展国防事业、发展科学文化教育事业等，无一不对社会经济活动产生影响。因此，经济扩张或收敛指数是反映政府收益的一个重要指标。

应当指出，不能认为经济扩张指数就是政府的“正”收益，经济收敛指数就是政府的“负”收益。在特定时期，需要政府对社会经济进行收敛，例如，通货膨胀时期。政府通过对社会经济活动的收敛，稳定了社会经济，也是一种“正”收益。只有政府提供的公共产品不当，阻碍了社会经济的发展，才是“负”收益。

经济扩张或收敛指数一般可以用“乘数”进行计算，也可以通过分析由于政府提供或未提供某种公共产品对报告期与基期的经济增长指数反映出来。

社会进步指数。什么是社会进步？目前在理论界并没有统一的定义。我们认为，社会进步首先是一个社会系统工程，其内涵包括人的素质的提高，科学、文化、教育、体育、卫生等社会事业的发展，社会环境和自然环境的改善等诸多内容，其核心是人的素质的提高。其次，社会进步是一个动态的、发展的过程，它泛指一个社会从落后走想现代的过程以及当时所达到的水准。社会进步指数是指当前社会发展所达到的水平同过去（或对比的历史时期）社会的发展水平的比较。社会进步指数可采用多个指标来进行计算，如反映人的素质提高的指数，就可用当前人均寿命、人均享有的医疗卫生、人均享受的受教育程度同对照期的人均寿命、人均享有的医疗卫生、人均享受的受教育的程度相比较；科学技术的进步可用当前科学技术达到的水平同过去的科学技术水平相比较；文化进步可用现代人们享有的人均文化用品、文化娱乐设施同过去人们享有的人均文化用品、文化娱乐设施相比较。如此等等。

促进社会进步是政府的当然职责，也是政府提供的公共产品应当具有的功能。但是如果政府提供的公共产品不当，不仅不能促进社会的进步，反而会阻碍社会的发展。因此，促进社会进步，是衡量政府收益的一个重要指标。如果政府为社会提供的公共产品促进了社会的进步，我们就说政府的活动获得了收益；如果政府为社会提供的公共产品促进了社会快速的发展，我们就说政府获得的收益大；反之，我们就说政府获得的收益小。如果不仅没有促进社会的发展，反而阻碍了社会的发展，我们就说政府获得的是“负”收益。

三、行政效益与行政效率

在行政学界，对什么是效率有不同的理解。一般认为，行政效率是政府行政活动的产出与投入之间的比率：

行政效率=行政产出/行政投入

（《行政管理学》夏书章等编著，中山大学出版社，1998年版）

行政效益和行政效率既有区别又有联系，它们的区别表现为：

第一，计算方式不同。行政效率是行政投入与行政产出的比率，行政效益是行政收益与行政成本的差额。

第二，内涵不同。从效率的本来意义上讲，它是输入与输出的比率；经济学和管理学引入这一概念，是研究投入和产出的关系；人们日常生活中讲的效率，更多的是一个时间观念，即在较短的时间内办更多的事；行政学引入效率这一概念，是研究行政投入与行政产出的比例关系，而行政效益研究的是政府活动和政府行政产出的后果。

第三，外延不同。行政效率的核心要求是以最小的行政投入获得最大的行政产出。至于这一产出的后果是什么，是给社会带来利益还是损失，则不是行政效率所回答的问题。行政效益研究政府活动和政府的行政产出的后果，它回答的是这种后果究竟是给政府和社会带来了利益还是带来了损失。如果带来利益，那是一种什么利益，是经济利益还是社会利益？带来的利益有多大？谁在受益？同样，如果带来的是损失，它也要回答这是一种什么样的损失？损失有多大？谁来承担这种损失？

事实上，在企业的生产经营活动中，效率和效益是分开的。在行政管理学中，由于没有效益这一概念，往往把二者混同起来，这不能不说是行政管理学研究中的一大遗憾。

行政效益和行政效率的联系表现为：

1、从资源的占有与消耗（或劳动的占有与消耗）角度来看，行政效率愈高，获得同样的行政产出所占有与消耗的资源愈少，行政成本愈低，行政效益就愈高；反之，行政效率低，获得同样的行政产出所占有与消耗的资源多，行政成本就大，行政效益就低。因此，二者是正相关关系。

2、在行政产出积极、有益的前提下，提高行政效率就是提高行政效益。但是，如果行政产出的是废品或次品，行政效率愈高，行政“负效益”愈大，对政府和社会的危害也愈大；

3、如果行政产出是积极的、有益的，但行政产出所获得的收益小于行政成本，提高行政效率是降低行政成本，是使行政效益由“负”变“正”的必要手段。

总之，在保行政活动方向正确、行政决策正确的前提下，提高行政效率就是提高行政效益；如果行政活动方向不正确、行政决策失误，提高行政效率不仅不能提高行政效益，反而会给政府和社会带来危害。

四、提高行政效益的途径

政府行政活动要讲求行政效益，以最小的行政投入，获得有益于社会的最大的行政产出，是社会对政府的基本要求，也是政府活动应当遵循的基本准则。提高行政效益无论是对推动社会进步，还是对于加强政府自身建设，都具有十分重要的意义。

讲求行政效益，能够减轻纳税人的负担。讲求行政效益，要求政府尽量减少资源的消耗与占用，不仅政府可以实行低税政策，并减少税收以外的其它费用负担，还能够尽量减少政府对企业的干预，使企业能够集中精力从事生产经营活动。

讲求行政效益，有益于社会。讲求行政效益，要求政府不仅要降低行政成本，而且要求行政决策要正确，其产出即公共产品必须符合社会的需要，能够促进社会的进步。

讲求行政效益，有益于政府自身建设。讲求行政效益，要求降低行政成本，政府必须精简机构，减少资源的消耗与占用；讲求行政效益，要求政府必须规范自己的行为，按照法定程序进行行政决策，能够减少政府行政决策的失误；讲求行政效益，要求政府办事必须节约，有利于加强政府的作风建设；讲求行政效益，要求杜绝腐败，有利于政府的反腐倡廉，重塑政府在民众中的威望。

总之，树立行政效益的观念，按照行政效益的进步要求办事，扎扎实实地提高政府活动的行政效益，于国于民都是有百利而无一害的事情。

提高政府活动的行政效益，其途径是很多的：

首先，政府及政府官员要树立行政效益的观念。由于理论研究的落后，理论界至今没有提出行政效益的概念，有的虽然偶尔见到行政效益的提法，也没有对其作出科学的解释和界定。据作者在一些地方讲授《行政成本与行政效益》的专题讲座时了解的情况，许多政府官员还是初次听到这些概念。政府及政府官员如果连这些概念都没有，怎么能够去讲求并提高行政效益呢？因此，要提高政府的行政效益，首先要加强对行政效益的研究，并在干部的培训教育中补上行政效益这一课，使其明确行政效益的内涵、外延、意义及其基本要求，牢固树立起行政效益的观念，才能在政府的活动中讲求行政效益，提高行政效益。

其次，要精简政府机构，倡行节约，反对大手大足，提高办事效率，降低行政成本。行政成本愈大，行政效益就愈小；反之，行政成本愈小，行政效益就愈大。降低行政成本是提高行政效益的主要途径。政府在降低行政成本方面是大有文章可做的。

再次，提供社会需要的公共产品。公共产品是满足社会共同需要的，但并不是政府生产的所有的公共产品都是社会需要的。举例来说，某县准备修建一座网球场，满足全县人民打网球的需要。这对于爱好打网球的人来说，当然是需要的，但对于大多数工人、农民来说，则是不需要的。此外，提供社会需要的公共产品还应当适度。公共产品也是受边际消费倾向递减规律和边际收益递减规律制约的。公共产品供给过度，会使其收益减少，也会影响行政效益的提高。

最后，要减少政府公共产品生产的废品，杜绝次品流向社会，控制副产品。废品耗费了成本，却不能获得任何收益；公共产品的次品如果供给社会消费，为害无穷，应该杜绝向社会提供；公共产品生产的副产品，弄不好就会造成“搭车收费”，所以应该严格控制。

提高政府行政效益的途径是很多的，上面只是列举了一部分。我们相信，只要政府及政府官员真正树立起讲求行政效益的观念，认真研究和探索提高行政效益的途径，实实在在地降低行政成本，提高行政效益，必将建立起一个人民真正满意的政府。