国有资产监管体制范文第1篇

一、中国特色国有资产监管体制的初步实践与改革发展

国有资产监管体制是经济体制的有机组成部分。在传统计划经济体制下，国有资产监管体制发挥了应有的历史作用。随着历史条件变化和经济发展的要求，传统计划经济体制的弊病日益凸现，国有资产监管体制的改革也显得愈加迫切。党的十一届三中全会以后，在邓小平理论指导下，我国开始了波澜壮阔的经济体制改革，国有企业改革也拉开了历史大幕，中国特色国有资产监管体制随着中国特色社会主义建设伟大实践的不断深入，也进行了积极的探索实践。

（一）中国特色国有资产监管体制的初步实践。

改革开放以后，随着经济体制改革以及国有企业改革的逐步深化，国有资产监管体制围绕中国特色进行了不断的改革完善。目前，这个发展过程大体经过了四个阶段的探索：

1．地方对国资管理方式的探索。从20世纪80年代中后期开始，一直持续到21世纪初，各地通过改革调整，形成了不同特色的国资监管和运营模式，主要有“上海模式”、“深圳模式”、“珠海模式”、“吉林模式”等，基本建立了“国资管理机构—国资运营机构—企业”的三层运行体制，开拓了国有资产监督、管理和运营的新途径。虽然这些模式存在着不同问题，但各地实践为探索中国特色国有资产监管体制积累了宝贵经验。

2．国家成立专门的国资管理机构。～*8年，国家成立并撤销了国有资产管理局。该局主要职责是会同有关部门制定国有资产管理的政策、法规及规章制度并组织实施；负责国有资产的清产核资、产权界定、产权登记、处理产权纠纷；参与研究国有企业税后利润和国家股权收益的分配方案，并监缴国有资产产权收益；等等。虽然国有资产管理局运行时间不长，但对如何加强国有资产管理和建立中国特色国有资产监管体制进行了积极探索实践。

3．国家对国有资产管理的新探索。*8～*3年，国家撤销国有资产管理局后，把国有资产管理职能分配给了政府相关部门，直接由他们监管国有企业的资产、经营活动和主要经营者。同时，国务院实行了稽查特派员制度，由国务院向国有重点大型企业派出稽查特派员，负责监督企业的资产运营和盈亏状况。*9年底，党中央成立中共中央企业工作委员会，其主要职责之一，就是对国有企业国有资产的经营管理进行监督。这些探索对强化国有资产监管、促进国有企业改革发展起到了重要作用。

4．国家建立新的国有资产监管体制。从*3年至今，我国开始了新一轮国有资产监管体制的改革完善。党的十六大报告提出，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。十届全国人大一次会议通过国务院机构改革方案，决定设立国资委。这是第一次在政府机构设置上实现了社会公共管理职能与所有者职能的分离，突破了政企不分、政资不分、出资人不到位的体制性障碍。五年来，中央和省、市（地）三级国资监管组织体系基本建立，国资监管法规体系初步形成，国资保值增值责任体系层层落实，国资监管体制不断完善，国资监管工作取得明显成效。实践证明，党中央、国务院关于国有资产管理体制改革的决定是英明正确的。中国特色国有资产管理体制的建设取得了重要进展。

（二）当前中国特色国有资产监管体制的改革发展。

中国特色国有资产监管体制需要不断的改革发展。它与社会主义市场经济体制的发展完善是相吻合的。虽然目前我国国有资产监管体制改革取得明显成效，但仍然存在各种问题，还需要社会各方面共同努力，继续推进中国特色国有资产监管体制的改革发展。

一是推进政企分开、政资分开，切实做到政府公共管理职能与国有资产出资人职能分离。这是党的十六大和十六大以来多次强调的国资监管体制改革原则。这些原则有力促进了国有资产监管体制的完善。但是，由于体制原因和改革进程等诸多因素，仍有一批国有企业隶属政府部门主管，仍有相当部分的企业经营性国有资产没有授权国资机构监督。因而仍然不同程度地存在多头监管、出资人监督不到位等现象。这些不仅容易造成国有资产流失，更重要的是在一定程度上影响了整个国有企业和国资监管体制改革的进程。所以，在当前和今后一个时期，需要加大经济体制和政治体制改革力度，进一步推进政企分开、政资分开，坚持政府公共管理职能与国有资产出资人职能分离，真正做到权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合，为中国特色国资监管体制发展创造良好的环境。

二是建立健全国有资产监管法律体系。目前，我国国资监管法规体系初步形成，仍需进一步抓紧健全。主要是：积极推进《国有资产法》的修改完善，使《国有资产法》更加符合中国特色国有资产监管体制的改革方向，更加有利于加强国有资产的统一监管；围绕《公司法》规定，根据国有企业改革发展实际，抓紧研究制订配套的有关规章；根据《物权法》、《证券法》、《反垄断法》、《预算法》等相关法律，规范国有资产的监督、管理和运营，使国有资产监管体制改革和国有资产监管法制体系与相关法律衔接更加紧密；进一步完善《企业国有资产监督管理暂行条例》的配套规章和规范性文件，确保国资监管工作依法有序进行。

三是发展完善国有资产监管制度。围绕国有资产出资人更好地依法履行职责，需要加强相关制度建设。当前重点：（1）加快建设国有资本经营预算制度。在当前试点基础上，围绕如何更好地“收、管、用”抓紧研究制订一批规章和规范文件，完善相应的机制，确保国有资本经营预算依法有序进行。这项制度建设应与国有资产监管体制改革、国有企业改革发展和国有经济布局结构调整相适应。

（2）完善国有产权监管制度。加强国有控股上市公司监管制度建设，进一步促进上市公司国有股份有序流转和重大资产重组行为规范运作；推动国有产权交易制度建设，强化国有资产交易监管；加强境外国有产权管理，切实防止国有资产流失。

（3）建立健全国有资产保值增值考核和重大资产损失责任追究制度。完善考核指标体系，创新考核方式方法，逐步实现精准考核，有序推进经济增加值考核，不断完善经营业绩考核体系。抓紧建立健全重大资产损失责任追究制度，不断规避经营风险，使国有资产监管责任层层落实到位。

（4）坚持和完善国有企业外派监事会制度。外派监事会制度应与国有资产监管体制改革相协调，与《国有资产法》以及《企业国有资产监督管理暂行条例》等相适应，与社会主义基本经济制度相融合，理顺国有资产监督体制机制，创新监事会工作方式方法，不断提高外派监事会制度的权威性和有效性。

四是探索国有资产监管和运营的有效方式。目前，主要是适应形势发展需要，通过制度化、规范化、信息化建设，强化基础管理，使财务风险防范、综合绩效评价和财务监督体系完善更加紧密结合起来；通过整合监督合力，发挥各自优势，使监事会监督、纪检监察监督和审计监督更加紧密结合起来；通过完善授权经营，建立国资经营机构，使国资监管和经营更加紧密结合起来。

二、中国特色国有资产监管体制的基本目标、框架和发展完善

中国特色国有资产监管体制的建立是一个长期发展完善的过程。我们应在国有资产监管体制改革和国有企业改革发展中不断探索实践，不断寻找中国特色的有效监管形式，不断地增强国有经济的活力、控制力和影响力。

（一）中国特色国有资产监管体制建立的基本目标。

按照中国特色社会主义理论要求，紧密结合中国国情，全面融合社会主义基本经济制度本质要求和社会主义市场经济体制内在规定，充分体现国民经济发展客观需要、企业发展规律和出资人基本职责，坚持政企分开、政资分开，政府公共管理职能与国有资产出资人职能分开原则，逐步走大国资、大监管、大运营的路子，不断创新国资监管和运营方式，建立健全国有资产监管制度，加快形成国有资本有进有退、合理流动的机制，确保国有资产保值增值，不断发展壮大国有经济，使国有经济在全面建设小康社会、实现社会主义现代化的伟大事业中发挥更加重要的作用。

（二）中国特色国有资产监管体制的基本框架。

今后构建中国特色国有资产监管体制的基本框架主要包括四个层面：一是由国家基本经济制度—国家相关法律法规—国家国资监管政策形成的法律制度体系；二是由各级人民代表大会—国务院和地方人民政府—各级国资监管机构形成的国资监督体系；三是由国务院国资监管机构—省级国资监管机构—市（地）县国资监管机构形成的监管组织体系；四是由国资监管机构—国资运营机构—企业形成的监管运营体系。这四个体系支撑中国特色国有资产监管体制的运行和发展。

（三）中国特色国有资产监管体制发展完善的主要内容。

随着中国特色社会主义建设不断深入，社会主义市场经济体制日趋完善，中国特色国有资产监管体制也将得到进一步健全。社会主义初级阶段是一个长期过程。中国特色国有资产监管体制完善也是一个长期过程，需要我们大胆探索，努力实践。

1．进一步完善国有资产监管的法律与制度。一是坚持和完善国家基本经济制度，紧密结合社会主义初级阶段的具体实际，使国有资产监管法律和制度始终与中国特色社会主义的建设发展相互适应；二是坚持党的十六大、十七大确定的国有资产管理体制改革方向，科学界定国资监管机构的职责定位，积极探索国有资产监管和运营的有效实现形式，努力规范国资统一监管和有效指导的运行机制，不断推进国有资产监管法律和制度的完善；三是根据《公司法》、《证券法》等法律以及有关行政规章要求，适应国有资产监管体制改革和国有企业改革发展趋势，进一步加强相互间的衔接协调，建立健全一系列有关国资监管的配套规章制度；四是围绕出资人更好地履行职责，切实做到权利、责任和义务相统一，管资产和管人、管事相结合，加强相关制度建设，提供有效制度保障。

2．进一步完善国有经济布局结构的调整优化。不断发展壮大国有经济是中国特色国有资产监管体制的重要使命。随着形势的发展，我们需要以更加开阔的战略眼光来推进国有经济布局结构的调整。应与建设具有国际竞争力的大公司大企业集团结合起来，真正做大做强做优一批具有较高知名度的跨国经济实体；应与跨区域经济发展结合起来，积极引导生产要素合理流动，在区域特色经济板块中发挥骨干作用；应与推动产业结构优化升级结合起来，加快转变经济增长方式，努力成为自主创新的先导力量；与关系国民经济命脉的行业、产业和部门调整结合起来，不断保持合理的发展规模，确保国家经济安全；应与国家实施“走出去”战略结合起来，更加适应经济全球化发展趋势，不断增强世界资源的配置能力，争取在国际市场竞争中发挥更加重要的作用。

3．进一步完善国有资产保值增值监督体系。中国特色的国资监督是中国特色国有资产监管体制的重要组成部分。在继续加强各级人民政府及其审计机关监督的同时，还应加强和完善三个方面的监督：首先是各级人民代表大会应加强对国有资产的监督，依法听取和审议本级人民政府代表国家履行出资人职责的情况和国有资产监督管理的情况，尽快把全国各类国有资产依法纳入统一监管的轨道；其次应加强社会监督，依法定期向社会公布国有资产状况和国有资产监督管理工作，不断提高透明度，积极创造良好的社会监督氛围；第三应加强和完善纪检、监察、组织监督以及外派监事会监督等的沟通协调，整合监督资源，形成监督合力，努力探索实践综合监督的有效实现形式，不断提高监督的权威性、有效性和灵敏性。

4．进一步完善国有资产监管范围和运营系统。根据国有资产管理体制改革的探索实践和国有经济布局结构的调整优化，应该适时调整国有资产的监管范围和运营方式。党的十六届三中、五中全会和十七大都强调要完善各类国有资产管理体制和制度。随着国有企业公司制股份制改革的不断深入，国有资产证券化、资本化、市场化经营趋势的不断发展，国资监管机构作为出资人代表，应该在实践检验的基础上，逐步通过授权经营方式，探索各类经营性国有资产监管体制和有效经营方式，提高国有资源配置效率，切实防止多头监管和低效运营。同时，国资监管机构可以通过“国资监管机构—企业”、“国资监管机构—国资经营机构—企业”两种模式完善国资监管运营系统。对于企业法人治理结构健全、经营规模庞大和客观条件需要的特大型企业集团，可以通过第一种模式，授权企业履行运营和部分出资人监管等职责；对于非授权经营企业，可以通过第二种模式，授权国资经营机构股权管理、资产处置、资本运营和部分出资人监管等职责。

国有资产监管体制范文第2篇

第二条国务院国资委根据法律、行政法规和国务院授权，依照本办法，对地方国有资产监管工作进行指导和监督。

第三条省级政府国资委、地市级政府国资委对下级政府国有资产监管工作进行指导和监督。

第四条指导和监督地方国有资产监管工作，应当遵循下列原则：

（一）坚持国有资产属于国家所有，维护国家整体利益；

（二）坚持中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，尊重地方国资委的出资人代表权益，鼓励地方国资委探索国有资产监管和运营的有效形式；

（三）坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，依法履行指导和监督职能，完善指导和监督方式；

（四）坚持国有资产管理体制改革和国有企业改革的正确方向，维护国有资产安全，防止国有资产流失，实现国有资产保值增值。

第五条国务院国资委依法对下列地方国有资产监管工作进行指导、监督：

（一）国有资产管理体制改革；

（二）国有经济布局和结构调整；

（三）履行资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人职责；

（四）规范国有企业改革、企业国有产权转让以及上市公司国有股权管理；

（五）企业国有资产产权界定、产权登记、资产评估监督、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理；

（六）国有企业财务、审计、职工民主监督等内部制度建设；

（七）企业国有资产监管法制建设；

（八）其他需要指导和监督的事项。

第六条国务院国资委制定国有资产监管规章、制度，指导和规范地方国有资产监管工作。地方国资委应当根据国有资产监管法律、行政法规和规章、制度，结合本地实际情况，制定相应的实施办法。

第七条国务院国资委应当加强对地方国有资产监管工作的调查研究，适时组织工作交流和培训，总结推广国有资产监管经验，建立与地方国资委交流联系的信息网络，解释国有资产监管工作中的问题，提出国有资产监管工作指导建议。

第八条省级政府国资委制定的国有资产监管、国有企业改革、国有经济布局结构调整等方面的规范性文件，应当自公布之日起30日内由省级政府国资委法制工作机构统一抄报国务院国资委法制工作机构。

第九条国务院国资委对地方贯彻实施国有资产监管政策法规的具体情况进行监督检查，及时督查纠正国有资产监管中的违法违规行为。

第十条国务院国资委对举报地方国有企业违规进行改制、国有产权转让等致使国有资产流失的案件，应当督促省级政府国资委调查处理。

省级政府国资委对国务院国资委督促查处的违法违纪案件，应当认真调查处理，或者责成下级政府国资委调查处理，并将处理结果及时反馈国务院国资委。

第十一条省级政府国资委应当以报告或者统计报表等形式将履行出资人职责的企业名单、本地区企业汇总国有资产统计报告、所出资企业汇总月度及年度财务报告以及其他重大事项及时报告国务院国资委。

第十二条国务院国资委指导和监督地方国有资产监管工作，应当严格依照国有资产监管法律、行政法规及规章、制度规定的有关工作程序进行。

第十三条国务院国资委对地方国有资产监管工作进行指导和监督，应当充分征求地方国资委的意见和建议，不得干预地方国资委依法履行职责。

地方国资委应当严格遵守国有资产监管法律、行政法规及规章、制度，依法接受并配合国务院国资委的指导和监督。

第十四条国务院国资委相关责任人员违反本办法规定的，国务院国资委应当责令其改正；情节严重的，依法给予行政处分。

第十五条地方国资委违反有关法律、行政法规及本办法规定的，国务院国资委应当依法责令其改正；情节严重的，予以通报批评，并向地方政府通报有关情况，依法提出处理建议。

第十六条地方国资委可以参照本办法，制定本地区国有资产监管工作指导监督实施办法。

第十七条本办法由国务院国资委负责解释。

第十八条本办法自2006年5月7日起施行。

国务院国资委负责人就《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》答记者问

国务院国资委日前公布了《地方国有资产监管工作指导监督暂行办法》（以下简称《办法》），国务院国资委负责人就《办法》出台的有关情况回答了记者提问。

1、问：如何充分认识《办法》出台的重要意义？

答：首先，加强地方国有资产监管工作指导监督，是贯彻十六大精神、落实国家所有权的重要体现。党的十六大明确指出，中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，应当在坚持国有资产属于国家所有的前提下进行。总理在十六届二中全会上强调指出，地方国有资产管理体制改革要按照中央的统一部署，自上而下，有序推进，要按照中央的精神加以规范。国务院的《企业国有资产监督管理暂行条例》明确规定，上级国资委依法对下级政府的国有资产监管工作进行指导和监督。

其次，加强地方国有资产监管工作指导监督，是坚持正确的改革方向、保证国资监管政策法规有效实施的重要措施。目前地方国有企业改革、国有产权转让和国有经济布局结构调整等工作的力度都在不断加大，国有资产管理和国有企业改革取得了积极成效。但同时也存在一些问题，主要是有的地区国资监管的政策法规没有得到完全充分的贯彻执行，有的地方国资委在依法履行出资人职责方面存在需要进一步规范的问题。因此，急需加强指导监督和督促落实工作，确保改革的正确方向和国资监管政策法规的真正落实。

同时，加强地方国有资产监管工作指导监督，也是建立上下协调的国资监管体系、进一步深化国有资产管理体制改革的重要内容。目前省级政府国资委已普遍设立，地市级政府国资委也基本组建完成，国有资产监管组织体系初步形成。在此基础上，依法理顺并规范上级国资委与下级国资委之间的指导监督关系，既是进一步深化国有资产管理体制改革的重要内容，也有利于保障国有资产监管工作规范有序进行，有利于发挥地方国资委的积极性。

2、问：《办法》确立了什么样的指导监督工作体系？

答：《办法》所确立的指导监督工作体系分为两个层次：一是国务院国资委与地方各级国资委之间的指导监督。国务院国资委根据法律、行政法规和国务院授权，对地方国有资产监管工作进行统一指导和监督。指导监督的主要方式是制定和督促执行国资监管规则，这些规则对地方各级国资委具有普遍指导规范效力。二是地方上下级国资委之间的指导监督。省级政府国资委和地市级政府国资委对下级政府国有资产监管工作进行指导和监督。

需要说明的是，本办法虽然主要内容是规范国务院国资委对地方国有资产监管工作的指导和监督，原则规定同样也适用于地方上下级国资委之间的指导监督，各地可参照本办法，根据实际情况制定本地区的实施办法。

3、问：应当着重对地方哪些工作进行指导和监督？

答：指导监督的范围主要是两方面：一是国有资产监管，二是国企改革及国有经济布局结构调整。具体来讲，包括国有资产管理体制改革，国有经济布局和结构调整，履行资产收益、参与重大决策和选择管理者等出资人职责，规范国有企业改革、企业国有产权转让以及上市公司国有股权管理，企业国有资产产权界定、产权登记、资产评估监督、清产核资、资产统计、综合评价等基础管理，国有企业财务、审计、职工民主监督等内部制度建设，企业国有资产监管法制建设，等等。这些工作有的侧重于指导、有的侧重于监督，最终目的都是为了保证国有资产监管工作上下联动、政令畅通，依法规范有序进行。

4、问：指导和监督主要采取哪些具体方式？

答：指导国有资产监管工作主要是通过立法等方式进行。国务院国资委制定国有资产监管规章、制度，指导和规范地方国有资产监管工作。地方国资委应当根据国有资产监管法律、行政法规和规章、制度，结合本地实际情况，制定相应的实施办法。在具体业务指导方面，国务院国资委主要是加强对地方国有资产监管工作的调查研究，适时组织业务交流和培训，总结推广国有资产监管工作经验，建立与地方国资委交流联系的信息网络，解释国有资产监管工作中的疑难问题，提出国有资产监管工作指导建议等。

《办法》确立了四种监督制度：一是规范性文件的抄报。即省级政府国资委制定的重要规范性文件，应当在规定期限内抄报国务院国资委。二是法规实施的督查，即国务院国资委对地方贯彻实施国有资产监管政策法规的具体情况进行监督检查。三是举报案件的查处，即国务院国资委对举报地方国有企业违规进行改制、国有产权转让等致使国有资产流失的案件，应当督促省级政府国资委组织调查处理。四是重大事项的报告，即省级政府国资委应当将履行出资人职责的企业名单、本地区企业汇总国有资产统计报告、所出资企业汇总月度及年度财务报告以及其他重大事项及时报告国务院国资委。

国有资产监管体制范文第3篇

众所周知，市场经济体制下政府的职责主要是高效经济地提供公共产品，维护稳定而公平的社会秩序和健全的经济制度框架，而非单纯追求自身的经济利益。政府抓经济工作并非就是忙于上项目、办企业。如果政府将大量的资源用于官员偏好的经济项目上，由于天然就解决不了营利性和公益性的矛盾，这本身就会降低经济资源的利用效率，再加上片面追求GDP的高增长，往往导致大量的资源被用于明显不具有公共性或公共性很弱的项目上，而未被服务于公共目标，未被用于提供真正的公共产品，从而使政府在面临真正的公共事件时捉襟见肘，这次SARS事件就是很好的例证。

因而，搞好国有企业的监管和改革，应以“三个代表”重要思想为指针，真正深刻领悟理解“三个代表”是我们党的立党之本、执政之基、力量之源；而不能简单地认为国有经济（企业）是我们党的执政基础，是保持社会稳定的不可或缺的一块基石。从长远看，国有经济存在的领域原则上应是私有经济不愿（无利可图）或不能（虽有利，但风险过大）进入但又是国家需要的领域或产业，如：一次性投资大且资金回收周期长的基础设施等项目，以及科学的基础性研究等等。其他领域即便是传统意义上关系国民经济命脉、国家安全和重要自然资源等领域，国有经济（企业）也应逐步依法有序退出。广为人知的撒切尔夫人在英国推行的改革，其主要的做法就是政府从国有企业中退出，大规模的私有化。当然，这就迫切需要建立起一套稳定、有效的司法制衡体系，以确保国家的利益和安全不受损害和威胁，由过去主要通过直接经营管理国有企业的方式控制国家经济，变为主要通过间接手段在法律的框架内更科学、高效地控制国家经济。这与我国加入WTO在指导思想上是一致的。因而，现阶段搞好国有企业监管和改革的指导思想是：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持有所为、有所不为，积极贯彻落实国有经济布局和结构的战略性调整，加快建立符合社会主义市场经济体制要求的国有经济（企业）监督管理体制。新的国有资产监督管理机构（国资委）对企业的监管属于“国有资本”监管，这意味着以资本回报为目标和以业绩考核为指标，按《公司法》规定的方式和程序行使出资人职责。其工作目标应有三个：一是完善国有企业法人治理结构；二是实施国有经济的战略性结构调整；三是保障国有资本高效使用。有人说：国有企业是最后的“免费午餐”，这说明当前确立正确的指导思想，加快建立符合社会主义市场经济体制要求的国有经济（企业）监督管理体制，尽快做到在国有企业监管与改革中依法、有序、公开、公平具有现实的迫切的重要意义。

㈡国有资产监督管理机构的法律地位？

最近，国务院令第378号《企业国有资产监督管理暂行条例》中明确了新的国有资产监督管理机构（国资委）是代表本级政府履行出资人职责、负责监督管理企业国有资本的直属特设机构。中华人民共和国宪法修正案（1993年3月29日第八届全国人民代表大会第一次会议通过，公告第8号）第五条规定：“国有经济，即社会主义全民所有制经济”。从这个角度讲，国资委（政府）行使的出资人职权（国有企业产权）来源于人大，各级人民代表大会具有国有企业‘股东大会’的性质。国有资产监督管理机构（国资委）是政府内专司监管企业中国有资本的常设机构，是行政执行层面的机构，是典型的授权行政主体，并非国有企业架构的一部分。在法律上并不是国有及国有控股、国有参股公司的股东会（国有独资企业例外），更不具有董事会的性质。而国有资产监督管理机构（国资委）任命或选派股东、董事参加的国有及国有控股、国有参股公司的股东会、董事会，才是企业架构的一部分。因而国有资产监督管理机构（国资委）与国有企业之间并没有“行政隶属关系”，只是被授权行使“出资人职责”，国有资产监督管理机构（国资委）应通过“管人”即管股东和董事来实现“管事”、“管人”和“管资产”。企业经营层只需对董事会负责。

㈢如何做好国有企业监督管理体制与现行政府体制的有机结合？

年初国务院国有资产监督管理委员会成立之前，我国国有企业监督管理体制是：在“体”方面是“多龙治水”--分部门分职责分别行使国有资本出资人权力；在“制”方面是国家（国务院）“统一所有”、各级政府“分级监管”。最近，国务院令第378号《企业国有资产监督管理暂行条例》中明确了新的国有企业监督管理体制：在“体”方面：国务院、省（自治区、直辖市）和设区的市（自治州）人民政府，分别设立权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合专司的国有企业监督管理机构，为结束“多龙治水”的局面迈出了重要的一步；在“制”方面，实行由国务院和地方人民政府（不包括县、乡两级）分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益。坚持政府的社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开，坚持政企分开，实行所有权与经营权分离。国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。新的国有企业监督管理体制改变了过去国家（国务院）“统一所有”各级政府“分级监管”的模式，明确了地方人民政府（不包括县、乡两级）代表国家履行出资人职责，享有所有者权益。但也同时上划了县级政府的国有资本的监管权、出资权和收益权。这样就需要研究以下几个方面的问题：

①国有企业监督管理体制与现行行政区划的关系

我国《宪法》第三十条规定，我国的行政区域划分如下：

（一）全国分为省、自治区、直辖市；

（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；

（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。

直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。

虽然我国宪法规定我国行政区划分省、县、乡三级，但目前普遍实行的是“市管县（市）”体制。1999年，中央关于地方机构改革的中发[1999]2号文件明确了“市管县(市)”体制改革方向并要求加大改革力度。随着中央2号文件的贯彻执行，在地方政府机构改革中，我国72个地区行政建制被撤销，市管县的行政体制将在我国全面确立。其中辽宁、广东、江苏、山东等省已经全部实行市管县体制。市管县体制对于密切城乡关系、加强城乡合作、巩固工农联盟、促进城乡一体化进程等诸多方面都起到了一定的推动作用。但随着区域经济和城市化的发展，尤其是市与县经济差距的缩小，同时由于市管县体制缺乏系统配套的城市发展机制和人口政策的平台，该体制下的市县矛盾已经成为当前我国城市产业群区行政区划管理中的突出矛盾。尤其在经济发达的东南沿海地区，如苏锡常地区、珠江三角洲、环渤海经济圈等，市管县体制已经严重束缚了区域经济发展，影响了区域城市规划和管理，许多市视县为附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，导致了这两个利益主体的冲突，市管县体制的弊端日益突出（1）。显然，新的国有企业监督管理体制通过上划县级政府的国有资本监管权，否定了县、乡两级政府的国有资产出资权和收益权，必将加深当前市管县体制的矛盾。在市场经济体制下，作为法律上不同主体的各级政府，理应具有权责一致的财产权。在国有企业监督管理体制上，也应相应地在法律的框架内赋予各级地方政府国有资本监管权。而且，由于上下级政府国有资产监督管理机构之间没有行政隶属关系，亦没有资产关系，因而也就不存在国有资产监督管理机构层次过多，会减低管理有效性的问题。

②国有企业监督管理体制与财政体制的关系

1994年我国正式推行分税制财政体制。这是建国以来规模和范围较大、利益格局调整明显、影响深远的一次重大制度创新。分税制规范了各级政府间的财政分配关系和分配秩序，初步确立了具有中国特色的分税制财政体制的基本框架；建立了收入稳定增长的机制；促进了中央财政收入占总财政收入比重的提高，强化了中央宏观调控能力；出台了过渡期转移支付法规，初步建立了地区间财力均衡的机制。但我国实行的分税制，是在中央与地方的事权划分和支出范围不很明晰的基础上进行的；中央和地方政府职能尚未得到重新界定，政府间的事权划分基本上保持了原体制的范围。企业所得税基本仍接行政隶属关系划分（今年已初步做了调整）。由于事权划分不明，财政在职能上是缺位与越位并存。

新的国有企业监督管理体制上划了县级政府的国有企业的所有者权利，必将加重市级政府与县级政府之间对事权的推诿。我国国家资本收益（包括出售国家股的收益）的一个重要用途应该用于建立社会保障制度，如果县级政府没有相应的国家资本所有权和收益，当前又未建立完善的转移支付制度，他们就会拖延甚至推诿社会保障的责任，这对于整个社会公平和社会稳定都是不利的。中央政府和各级地方政府之间的一个重要工作就是要合理确定与分级行使国家资本所有权、分税的财政体制相匹配的社保责任，使国有资产的产权与社保事权、财政体制相匹配。

③国有资产监管体制的分权与政府行政体制集权的矛盾将加剧政府的“唯利是图”趋势

新的国有企业监督管理体制虽然使省、市级政府拥有了相对独立的财产权，但并没有相对独立的行政立法权力，上级政府在政治上对下级政府有绝对的权威。在这种情况下，上级政府很容易产生机会主义行为：把问题尽量往下级政府压，把利益尽量往本级政府收，这种行为的结果是矛盾层层下放，上级政府的日子好过了，下级政府却犯了难。此外，政府行为的机会主义倾向也有损政府的公正性，政府的行为也因此更像唯利是图的企业，而不像提供公共产品的公共组织。

㈣如何防止国有资产监督管理机构的错位和缺位？

在市场经济体制下，对具有较完善法人治理结构的公司制企业的经营、监督和管理，本质上要求实行分权体制，即所有权与经营权分离。同时为防止损害所有者权益，又要求权力制衡，分权与制衡是密不可分的。这也是当前建立国有企业监督管理体制的出发点。如何防止国有资产监督管理机构的错位和缺位？所谓“错位”有两方面含义：一是损害企业的法人财产权。表现为干预企业正常合法的经营管理活动；二是非法越权行使“出资人职责”，不能体现国家所有者的意志。表现为内部人控制。所谓“缺位”是指：不能尽职尽责，或无所作为。

在理论上讲，防止国有资产监督管理机构的错位和缺位，本质上不在于执行层面的内部控制，而在于国有资产所有者监督权的实现，这一点已经由内部人理论所证明，如韦伯那样期待的精英治理模式已经越来越收受到冲击和抛弃。因而，维护国有资产所有者权益的合法利益不受侵害，其源动力来源于所有者或其代表。因而建立民主的、完善的、高效的立法和司法体制，是确保有效地贯彻国有资产所有者或其代表的意志，维护国有资产权益的合法利益不受侵害的根本保证。因而，当前建立新的国有企业监督管理体制，在“体”上是“一龙治水”还是“多龙治水”；在架构上是“两层制”还是“三层制”，都仅是形式不同罢了。只要国有资产监督管理机构（国资委）和国有资产经营机构（企业）既不受立法机构监督，又不受司法机构的独立审查，书面上对权责利的规定再好，也难免国有资产监督管理机构的缺位和错位，难免国有企业被内部人控制。

当前，为防止国有资产监督管理机构错位和缺位的首要任务是组建一支职业董事队伍，并通过这支队伍行使好“出资人职责”。传统的管理国企的方式未能摆正董事的位置，未能充分发挥董事的作用。具体表现为：第一，把董事的职位作为即将离退休干部的过渡职位安排。没有打算真正使其发挥作用，再者，这些人员的学识水平和结构大多不能适应要求，难有作为；第二，由上级机构的各级干部派到下属子公司和关联公司去兼任董事，不能集中精力；第三，由子公司的董事长、总经理、财务总监等执行人员兼任董事。由于“屁股决定脑袋”，这些董事往往是从子公司的角度考虑问题，而不是为股东考虑，结果很难摆正母子公司的关系。在目前的国有大型公司和企业集团的母子关系上，都遇到这样的问题。因而，必须组建一支职业化的非执行董事队伍，这些人员要从社会上懂经济会管理的人才中选聘，他们的职责就是代表出资人（国有资产监督管理机构）在一家或若干家公司中担任董事，并严格按董事职责办事，不让其在任职子公司中担任任何执行性职务。母、子公司千条线，董事一线牵，职责分明，奖惩挂钩。由他们代表国有资产监督管理机构具体监管企业，这是确保新国资监管体系成功的重要一环(2)。当然，这涉及改革当前的干部人事制度问题。

㈤国有企业监督管理新体制需要司法体制保障？十六大报告要求“国家要制定法律和法规”，明确国有资产管理机构、营运主体和企业的法律地位、机构组织，运行规则和权利、职责，落实国有资产保值增值责任。

①切实发挥各级人大立法机构的监督和制约作用

1994年我国正式在三级政府之间实行了分税制财政体制，最近新的《企业国资监管条例》初步明确了三级政府之间的财产权，这样进一步动摇了传统的自上而下的集权的经济体制，强化了地方政府配置资源的手段。在我国目前的政体下，为防止诸侯经济倾向，迫切需要切实发挥人大立法机构的监督和制约作用，完善司法体制，使经济活动在法律的框架内运行，真正成为市场经济，而不是“市长经济”，使经济资源主要通过市场手段配置，而不是行政手段，使国有企业监督管理走出“一放就乱，一收就死”的怪圈。这方面我们可以从研究建立在联邦制基础上美国的联邦和州政府之间的关系上得到启示。

②新《企业国资监管条例》最大的贡献是使国有企业从“贵族”变成“平民”成为可能。

国有企业监管体系本身就是市场经济的产物，它的建立是国有经济市场化的重要组成步骤，其最大的贡献是使国有企业从“贵族”变成“平民”成为可能，使国有企业从过去靠国家行政法调节的特殊企业法人变成靠民商法和公司法调节的一般企业法人（3）。这是一个历史性的跨越。当务之急是配合这一“跨越”，抓紧修改和调整《公司法》等相关法律法规。这将为规范国有企业监管的方式和办法，加大对国有资产流失查处力度，改革和完善国有资产收益收缴办法等提供法律依据和保障。

③防止“周正毅事件”在国有企业中发生

“蓝田股份”、“超大农业”戏剧性地破灭了，现在周正毅和他的农凯集团又一个在顷刻间倒塌，这都向我们清楚地表明，那就是即便是产权明晰的股份制公司，也不会天然是市场主义者。只要公共权力不被公众和司法有效的监督和制衡，在逐利的本性下，资本就会和失去监督的“公权”紧密结合，即便我们有这样那样的规章制度。失去了“特权”又没有社会公共管理职能的国有资产监督管理机构遇到这类问题时，该如何做？另一方面，如果政府以社会公共管理权挑战国有资产监督管理机构的财产权，如通过“政府会议纪要”、各种“领导小组”、“指挥部”的文件代替国有资产监督管理机构的决议等，又能如何做？

众所周知，新《国资监管条例》第四十条规定，国有及国有控股企业的企业负责人滥用职权、玩忽职守，造成企业国有资产损失的，应负赔偿责任，并对其依法给予纪律处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。但这就会产生一个问题，国有资产监督管理机构（国资委）将如何行使追究权？由于国资委仅履行出资人职责，对于参股企业没有任何特权，如果发现企业负责人损害了国有资本利益，直接或间接造成企业国有资产损失，只能通过选派的董事建议公司董事会采取措施。那么，如果国有参股比例比较小，公司完全被大股东和企业负责人控制时，国资委是否会同样面临目前有些上市公司中小股东被大股东和经营管理人员侵害利益的尴尬局面？可见当前迫切需要抓紧完善我国的司法体制，建立通畅、公平、高效的司法解决渠道，避免“穿新鞋，走老路”。因而作为新国有资产监督管理体制，应“新”在体制创新上，而不是职能合并、人员集合。

㈥国有资产监督管理机构的组织机构设置？

新国有资产监督管理机构的职责通俗地讲就是“定规则，管董事”，实质是明确所选派董事的权限，科学合理地划分出资人职责，即《公司法》讲的三大权力—选择经营者、重大决策权和收益权，使董事按照《公司法》的规定在董事会中贯彻国有资产监督管理机构的意志，因而说新国有资产监督管理机构名其曰“国有董事管理委员会或国有董事局”更加名符其实。

所谓“定规则”是指制定董事的工作规则，也就是明确董事与国有资产监督管理机构间的关系和工作规程，而不是制定企业的运行规则。企业的大政、方针应按照《公司法》的规定分别由“董事会”和“股东会”确定。所谓“管董事”是指应通过董事会的渠道来实现管资产、管人和管事，行使出资人职责。

为了实现出资人人格化，避免出现出资人机构化，遇事集体决策、集体负责，最后无人负责的局面。作为行使出资人职责的国有资产监督管理机构在组织机构上应实行职能制而不是直线制；在决策上，应实行委员会制而不是首长制。如决策采用投票的方式，每人一票，表决结果记录在案。委员会主席只是会议的召集人，而且由各委员轮流担任，比如一人一年。国有资产监督管理机构由若干专业委员会组成，委员会的决定通过法律规定的董事会和股东会权利的行使来影响企业，而不是绕过董事会或股东会直接向企业下达红头文件等方式来影响企业。国有资产监督管理机构所有的内设专业委员会只是职能性参谋部门，没有职能直接对国有企业发出指令、表达意见和下达红头文件（4）。而且内设专业委员会应该按照出资人职能来设，不能按照行业来设，例如可设预算委员会、产权委员会，投资委员会等。同时，应注意运用电脑网络技术提高效率、减少开支、精简机构。

㈦如何构建国有企业监督管理体系的组织架构？

之所以提出这个问题，是为了澄清广为影响的国有资产管理体系“三层论”中的一些模糊认识。国有资产管理体系“三层论”即指建立国资委—国资运营机构—企业三层模式的国有资产管理体系，其理论出发点是通过三层架构隔断政府与企业的直接关系，实现政企分开、所有权与经营权分离。事实上这是一厢情愿的制度设计，只要没有不同的财产利益主体（如多元化的股东、债权人等），又没有相应的现代企业制度、司法体制做保障，“三层论”在运行中走样就不足为怪了。而且从法律关系上看，作为中间层的“国资运营机构”是经同级政府（国资委）授权负责管理所属国有企业，行使出资人职责的企业法人。虽然我们将国资运营机构设计为企业法人，但从法律上讲，国资运营机构是典型的授权行政主体，其行使出资人职责的行为本身就是行政行为。实践中也正说明了这一点，基本上国资运营机构是在运用行政手段履行政府职能，成了“婆婆”加“老板”。而且“三层论”的实质是搞“授权经营”，这在新的根据授权履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制中已没有现实意义和理论基础。

事实上，新《企业国有资产监督管理暂行条例》已明确国有企业监督管理机构与国有企业就是投资人和被投资人的关系，至于国有企业又对外投资了几层，这是母子企业的产权关系，这与我们所讲的政府层面上的国有企业监督管理体制没有直接联系。实现政企分开、所有权与经营权分离，关键在于建立完善的现代企业制度，即切实发挥“新三会”—股东会、董事会、监事会的作用，并以此作为联系政府与国有企业的桥梁。

㈧国有资产经营预算与政府财政预算的关系？

编制国有资产经营预算是人大立法机构实现对国有资产运营进行监督的需要。现在我们有政府财政预算,但我们还没有独立的国有资产的经营预算,公众和人大立法机关还无法通过预算对国有资产的经营状况进行了解和监督。

独立的国有资产经营预算应由国有资产监督管理机构在每年的年初做出,并提请人大审议通过后执行。在预算中,应反映国有资本监管的方针、政策，国有资本总额,组成结构,年内计划目标等。在年末的时候,应对年内计划完成情况进行总结决算。国有资本收入的用途是吃饭还是投资，是公共性开支还是资本性开支。国有资本收益作为政府的重要的收入组成部分，如何从国资体系到财政体系，如何完成整个公共财政体系与资本性收支体系的重新构造，这都是我们需要深入探讨的问题。这些在没有具体规定之前，对各级政府来讲既是挑战又是机遇。

㈨国有资产监督管理体制与三农问题的关系？

当前我国“三农”问题的实质是乡村人均占有经济资源少，人力资源素质普遍低,并且有相对日益恶化的趋势。造成这一局面的原因既有历史的自然原因，也与建国以来在乡村实行的人口政策、经济政策有关。当前我国“三农”问题日益突出的背景是九十年代后期以来，国内城镇居民消费结构呈升级式转变态势，城镇居民的“恩格尔”系数迅速下降，同时从国际环境看，北美地区（包括墨西哥的北美自由贸易区的成立）和欧洲（1999年末，欧盟在英国的尼斯开会，决定从2004年开始，将陆续接纳10个以上的东欧国家加入欧盟）建立了新的产业垂直分工体系，对亚洲国家的劳动密集型产品出口产生了替代效应，国内国际市场对我国乡村的劳动密集型产品需求萎缩，加上贸易壁垒等因素的影响，直接表现为乡村外向型经济拉动减弱，乡村经济发展停滞，农民收入增长乏力，实质是经济资源交换受阻，扩大了乡村失业人口，使“三农”问题显现的犹为突出。

另一方面，我国长期实行集权的计划经济体制，广大乡村经济资源呈“单向流动”状态，而不是双向的市场等价交换，表现为广大乡村经济资源主要由下级“组织”向上级“组织”集中（如产品剪刀差及乡绅阶层的消失），同时对城市投入相对多对乡村投入少，而且基本不承认地方政府特别县乡政府对辖区内自然经济资源的财产权，这都促使了乡村的贫困，加重了县乡基层政府财权与事权不对称的矛盾。

解决我国“三农”问题的根本在于改善乡村人口素质，提高劳动技能，更加高效地获取和利用经济资源。现阶段可通过明确地方政府对某些自然经济资源的财产权（如土地），通过“财”来聚集“人”。一是可以直接改善乡村人口素质，在乡村内部形成新的产业分工体系，摆脱对外向型经济的过分依赖，进而实现工业化、城镇化，形成能够自我发展的良性机制。二是可以直接拓宽地方政府特别县乡政府的收入渠道，解决农村税费改革后县乡政府收入下降的问题，同时也可以缓解私采矿藏、掠夺式开采、环境污染等问题

相应的需要在各级地方政府中建立国有资产监管机构，明确其对辖区内某些资本性自然经济资源（即作为资本金的自然经济资源）的所有者权益，履行出资人职责。中央政府与地方政府的利益关系可通过税收财政体制解决。

㈩如何开创国有资产监督管理工作新局面？

俗话讲：万事开头难。国有资产监督管理工作千头万绪，有属于体制层面的“大事”，也有技术层面的“小事”，我们应该放眼全局，从“小事”做起，以“小事”推动“大事”。

①规范使用各种概念。如我们常说的企业国有资产，实际是指国有资本，即财务报告中反映的国有所有者权益。再如我们不要用企业国有权益概念代替国有资本，因为国有权益除包括国有资本外，还包括国有债权，等等。

②全面规范各类国有投资企业，使其符合《工业企业法》和《公司法》等有关法规的要求。一是本着尊重历史、平等协商的原则，明确国家对企业的所有者权益，特别是历史上形成的集体企业、“拨改贷”企业等产权不清晰的企业。二是《公司法》施行前已设立的国有企业，符合设立有限责任公司条件的，并有多个投资主体的，可以改建为有限责任公司。同时，要避免出现一个企业两个牌子（法人）的现象。

③建立完善的产权登记制度，切实摸清家底。一是改变过去重财务管理，轻资本管理的局面。着重解决当前资本统计重复问题，即母子公司间资本重复统计。解决对于注册资本增减、股东变动时，有些企业不做帐务处理，使财务报表不能反映企业资本变动情况，甚至有些企业财务核算与核算主体脱节，在关联公司间随意划转成本费用。二是改变当前由政府国有资产管理机构向企业核发《产权登记证》以确定国有出资的做法，而应按照《公司法》的规定，由公司向股东（国有资产监督管理机构）签发出资证明书，以此作为国有出资的法律文件。

④按照《公司法》完善“新三会”，防止由国资委代行股东会、董事会职责。对企业要进行公司制改制，建立有效的公司治理结构，健全股东会和董事会，当前着重防止由国有资产监督管理机构（国资委）代行股东会、董事会职责。

⑤加快国有企业改制改组的法规制度建设。应按照《公司法》的要求，抓紧制定国有企业改建为公司的实施步骤和具体办法，报请国务院批准后实施。切实解决好“钱从哪里来？（公司制改造成本）”、“人往哪里去？（如何转换国有企业职工身份）”的问题。

⑥“放眼全球”纳贤才，建立和完善对企业负责人的选派和考核工作。只有改革当前企业负责人管理体制，改变其国家干部身份，成为职业经理人员，成为企业董事会的高级雇员，业绩考核才会取得较好的效果。

⑦尽快改变不合“时宜”的监管手段。如新国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，只是履行国有资本出资人职责，因而不宜再行使对企业的产权界定职能。再如资产评估确认制度虽然发挥过积极作用，但我们应当清楚，一方面资产评估确认制度模糊了企业、评估机构和确认机构的法律责任，而且在法理上也讲不通；另一方面，防止贱卖国有资产的关键在于建立公开、公平、透明的交易平台，而不是一方的主观定价。上市公司国有股减持以失败收场，就是典型的例证。

⑧尽早建立国有资本经营预算制度，完善人大立法机关监督体系。确保新国有资产管理体制运转成功，离不开人大立法机关的监督。应尽早建立国有资本经营预算制度，拓宽和完善人大立法机关的监督渠道，解决好“谁监督国资委”的问题。[参考文献]

（1）“对市管县体制的新思考”，黄仁宗，《决策咨询》，2001年第8期

（2）“建立国资组织体系应解决的八大问题”，中国经济时报，2003年4月28日

国有资产监管体制范文第4篇

当前区县企业国有资产实施有效监管面临的主要问题、原因及对策建议

对区县企业国有资产如何实施有效监管是区县党委、政府面临的一个重大现实课题。党的十六大、十六届三中全会对企业国有资产监管体制进行了重大改革，一改过去多头管理、分散管理的局面，由国资委统一代表政府履行出资人职责，实行管资产与管人、管事相结合，这种体制设计是国资监管体制改革的重大进步。在目前新旧体制交替的过程中，区县企业国有资产监管究竟面临哪些问题，是什么原因，如何采取对策，本文作一简要思考。

一、当前区县企业国有资产监管面临的主要问题

当前区县企业国有资产监管面临的主要问题，就是新旧国资监管体制交替过程中不可避免的一些问题，既表现为历史惯性的遗留问题，又表现为新体制还未完全建立还不完善的问题。具体表现在以下五个方面：

(一)国资家底不清，监管难度较大

区县企业国有资产监管面临的一个重大问题就是家底不清、历史遗留问题较多、国资情况复杂、监管难度较大。国有企业分布的广泛性决定了企业国有资产分布的广泛性，每个企业的国有资产分布又千差万别，点多面广跨幅大使企业国有资产变得复杂,给监管工作带来了困难。企业国有资产无论从种类、数量，还是从识别、变化等，都比行政事业单位国有资产要复杂得多。尤其是企业国有资产处于一个相对变化的过程。企业经营行为直接影响到资产变化。在企业发展的过程中，除正常的资产转让影响到资产情况外，企业投资、企业经营、正常的盈亏都将影响到资产情况，这种变化的监督就给区县国资部门带来了更大的困难。受体制影响，长期以来，企业国有资产分散管理、多头管理，甚至无人管理，加之财政国资部门的“边缘化”管理，企业国有资产虽名为“国有”，但形成了较多的管理“空白”，久而久之，造成国资家底不清，国资基础工作严重欠账。从区县普遍情况来看，无论对企业而言，还是对国资监管部门而言，要报一本清晰完整的国有资产台账显得比较困难，这就难免使国资监管陷入“糊涂管理”的境地，给国资监管工作带来较大的困难。

(二)监管不够全面，面临诸多陷阱

区县企业国有资产监管相对于行政事业单位国有资产监管而言，显得相对滞后和松散。长期以来，重视行政事业单位国有资产管理，轻视企业国有资产的管理，企业国资监管一直处于一个相对宽松的“边缘化”地带。财政国资部门监管的重心偏重于行政事业单位的财产财务管理，对企业国有资产管理基本上作为一种副业，采取的是一种“备案”制，拿来就批，报了就行。由于行政管理与企业经营管理的脱节，受认识水平和管理水平的限制，长期以来对国资监管存在严重的“漏项”管理，认为监管国资就是监管国资“出口”，总认为把国资转让的环节把关了就管住了所有国有资产，而对于投资管理、招投标管理、重大事项请示管理、薪酬管理、业绩考核等很多方面形成较大空白，造成诸多“陷阱”。国资有似唐僧肉，受经营者“道德风险”的影响，经营者很有可能将企业国有资产玩于股掌之间；会计、审计、拍卖等中介机构，由于受利益驱使，很可能利用中介服务的“特权”，活动于经营者与市场业主之间，不惜牺牲国有资产的价值进行交易；社会老板也盯着国资，人为操纵拍卖现场，致使拍卖价钱无法实现“市场发现”等等，这些陷阱都使国资监管面临巨大的风险。

(三)操作政策模糊，查处缺乏力度

受旧的国资管理体制的影响，也由于一直没有一部《国有资产法》，国资监管政策显得繁杂无序，散落在有关部门、有关行业的政策中，要想全面准确的掌握政策显得比较困难。旧体制对国资监管说到底是一种得过且过、见子打子的体制，所以从根本上的制度设计显得十分乏力和脆弱，造成较大的政策漏洞。国资监管的一些关键性制度设计根本上还未建立。国资监管有不少制度属于借用或套用。由于政策的零乱导致理解政策不一和执行政策不一，严重地削弱了国资监管政策的权威性。加之国资监管是一种分级管理模式，各地有各地的搞法，就更使得国资监管工作各演各的戏，各唱各的调，搞自选动作太多。上下级国资监管部门的经常性的指导关系尚未完全建立，国资监管信息沟通体制未定型，使得国资监管信息陷于封闭和不畅，久而久之造成国资监管的随意性。操作政策的模糊直接影响了对违规查处的任性和乏力。国资部门对企业违规做法往往采取的是“补手续”的补救措施。企业一旦违规，讲客观理由非常多，诸如发展的问题、实际情况的问题、时间紧迫的问题等等，使国资监管的权威性受到很大挑衅。

(四)国资部门处境难，出资人职责难到位

新的国资监管体制的重大成果就是成立国资委，由国资委代表政府履行出资人职责，实行管资产与管人、管事相结合。话虽简单但是理解执行还有一个相当长的过程。对国资管理体制的理解本来就是一项艰苦的脑力劳动，需要大量的知识储备，很难把这一体制的内涵在短时间内在社会层面包括政府部门得到有效理解和普及。要扭转多年来多头管理、分散管理的局面，实现统一过渡到由出资人监管，是一个需要从大脑根子解决问题的艰难“洗脑换脑”工程。国资委作为新的政府特设机构，由于其出世涉及到诸多部门的利益职能调整，所以从提上政府议事日程的那一天起便进入艰难期。职能的设定争议大、监管范围的取舍争议大、档案及工作的交接推动难、面上工作的开展举步维艰，部门难以放权，企业难于接受。区县国资委与其他行政主管部门势必出现一个较长时期的“拉锯战”。拉锯的结果很有可能导致旧体制的复辟。企业也还很不适应。长期以来，由于出资人缺位，使国有企业经营者淡化了“放牛人”的意识，渐渐养成了一种游离于大股东之外的“坐山”格局，对于新的出资人的出现，认识不到位，尊重共事不够，不能很好地处理好放“牛”人与“牛”老板的关系，国资委参与决策难。要真正实现出资人职能到位，实行管资产与管人、管事相结合，树立起出资人权威，国资委还有一艰难的过程。

(五)片面强调抓监管，突出抓发展不够

政府赋予国资委的职能，就是履行出资人职责，实现管资产与管人、管事相结合，确保国有资产不流失，实现国有资产的保值增值。在执行过程中，由于受旧管理体制的惯性影响，作为出资人，在适应新的国资管理体制上还存在较大差距。对出资人角色理解不深不透，对于如何履行出资人职能思考不够、思路不宽、行动不快。习惯于坐在办公室翻条条款款搞审批。乐于和习惯了审批和权力，不屑于懒于服务和协调，有一种高在企业之上的官僚衙门作风。片面强调抓监管，把条条款款视为尚方宝剑，就资产管资产，就人管人，就事管事，未能很好地把管资产、管人、管事与管发展有机地结合起来，抓监管与抓发展两张皮。片面理解资产所有者职能与经济管理职能的分开，认为经委抓了经济运行国资委就不抓，把国资委完全视为一个政策管理部门，视为一个监督机构。介入企业的思路不多，方式不够，更多地是履行一种法规明令的条文审批，参与重大决策乏力而脆弱，出资人角色浮在其表。这是区县国资委容易犯的一个通病。作为出资人，本应是与经济距离最近的一个特设部门，但抓企业的战略发展不够，研究企业的经济运行不够，解决企业存在的困难和问题不够，集中力量抓企业大事不够，抓招商引资工作不够，抓资本运作不够，抓安全生产不够，出资人职能停留在原来的经济管理职能上。

二、当前区县企业国资监管存在问题的主要原因

旧的国资管理体制的影响根深蒂固，新的国资监管体制尚未完全建立定型，企业国资监管处于重要转型期，是区县企业国资监管存在问题的主要原因，分析起来：

(一)旧的国资监管体制的弊端暴露。长期以来，国有资产分散管理、多头管理，甚至无人管理，造成国有资产家底不清、国资监管政策执行情况不一，国有资产监管失控，国资管理水平停滞不前。国资监管积累的问题越来越多，久而久之形成恶性循环。尤其是长期的被动状况助长了企业及政府对国资监管一些根深蒂固的消极意识，给国资监管工作带来了难以走出的误区。

(二)新的国资监管体制尚未完全建立。十六大、十六届三中全会明确了新的国资监管体制。新体制的建立收效还有一相当长的过程。政府各部门、企业和社会各界对新体制的认识理解在短期里难于奏效。目前各地组建国资委的工作才接近尾声，对国资委的职能完全认可确立还有一不小的过程，配合新体制调整还有一系列配套制度有待完善，探索中的国资监管工作难免存在不少问题。

三、加强当前区县企业国资监管的对策建议

十六大、十六届三中全会明确了新的国资监管体制，为加强区县企业国资监管定位了一条更好的道路。改革旧体制，建立新体制，开创新天地。目前区县党委、政府及国资部门很重要的任务就是消化理论成果，摸清国资家底，创新监管机制，加快经济发展，形成齐抓共管国资的局面。

(一)深化认识，统一行动，形成监管共识

建立新体制就必须学习新体制、宣传新体制、认同新体制。政府各部门、企业及社会各届要形成对新体制的共识，把思想和行为统一到新体制上来。一是要强化对国资委职能的宣传。国资委是受本级政府委托，专职行使该级经营性国有资产出资人职能的特殊法定机构；国资委就是国有企业的出资人，是股东、是老板，国资委履行资产所有者职能，实现管资产与管人、管事相结合，其他部门履行行业管理职能；企业经营班子是放“牛”人，对国资委负责，服从国资委管理，对国有资产保值增值负总责。二是要理顺国资监管部门与政府经济管理部门的关系。各级党委、政府要把理顺国资委职能纳入重要工作日程，要站在理顺国资管理体制、促进地方经济发展的战略高度，坚定不移地为新的国资监管机构撑腰，坚定国资委代表政府履行出资人职责，实行管资产与管人、管事相结合不动摇，政府其他部门只履行经济管理职能。国资委要积极向党委、政府汇报工作，主动加强与其他部门的衔接沟通，努力争取大家的支持。三是要宣传国资监管政策。要大力向政府各部门、企业以及社会宣传国资监管政策，举办必要的培训班，加强舆论宣传，使国资监管和国有资产运作做到有章可循，有规可守，严格按政策法规办事。

(二)清产核资，建立台帐，严把出入关口

要管好国有资产就必须明确家产底细。要采取扎实细致的办法，下定决心，摸清区县企业国有资产底数，解决长期以来资产状况不明、底细不清的顽症。政府及国资监管部门必须强化这一基础工作。一是要搞好清产核资。对区县国有出资企业开展一次全面彻底、透明规范的清产核资大行动。区县党委、政府要作为一项重要的专项普查工作，加强清产核资组织工作，严肃清产核资的工作纪律，确保全面、准确地摸清区县企业国有资产的情况。对于中介机构，由国资委直聘，直接支付费用，中介机构对国资委负责；政府和国资委派工作人员全程参与，并建立专家评审制度，确保清产核资工作的质量。二是建立区县企业国有资产台帐。每个国有企业必须建立资产台帐，国资监管部门要建立逐个企业的国资台帐档案，建立一对一对应关系。严肃增减国资入帐的制度。建立国资销帐制度。凡涉及资产流动(包括增减)，必须由双方对变帐。建立定期不定期抽查制度，加大资产流失的监督查处。三是改进国有产权转让制度。国有产权转让是防止国资流失的重要关口。当前，很有必要实施转让国有产权“两分离”制度，作为企业经营者，不直接参与产权转让的过程。直接由国资监管部门组织实施产权转让。国资监管部门要加强对评估、审计、拍卖等中介机构的管理，加大进场交易的工作力度，促使产权转让真正实现“阳光操作”。

(三)建章立制，规范管理，明朗监管制度

管好国有资产必须建立全面、统一、公开的制度。目前一项重要的任务就是要分门别类清理法规政策，根据实际情况建立一些新制度，大力促进政府部门、企业和社会各届对国资监管制度的熟知认可。一是要建立投资管理制度。对国有企业的投资行为按照一定范围进行核准或备案，杜绝盲目投资。二是要建立招投标管理制度。对重大工程项目和购置重要国有资产以及重大经营行为，必须进行招投标管理，杜绝“黑洞”。三是要建立产权流转制度。尤其要坚持产权流动一个部门审批，一个漏斗进出，不能由企业自行随意处置国有资产。对重要资产管理外的漏管、不易管理和不管资产，要建立相应的监管制度。四是建立薪酬管理制度。科学界定薪酬，完善激励约束。五是建立经营预算制度。把国有企业的运行纳入预算管理，做到收有计划，支有约束，收益有指标。六是建立业绩考核制度。尤其要坚持对重要指标的考核，确保监管目标的实现。七是建立培训制度。把企业人才队伍建设和国资管理干部队伍建设提上重要议事日程，培养一批谙熟市场经济、精通国资运作管理的人才。八是建立中介机构管理制度。重点就针对中介机构执业的公正性建立制度，重点是中介机构入围制、国资委直接付费制、国资委参与中介服务过程制度、专家评审制度等。

(四)分级管理，明确责任，加强监管网络

管好国有资产必须强化监管网络，把能够用的网络节点都用起来。由国资委统一履行出资人职责后，并不是所有的监管责任全部落在了国资委头上，国资委负主责，总牵头。集团公司要管好子公司，子公司要管好孙公司，一级负责下一级的国有资产保值增值责任。由部门、乡镇管理的企业，部门、乡镇要履行好保值增值的责任。要大胆探索创建一些监管平台，加强监管网络。一是结合实际组建一批投资公司或集团公司。当前不少区县国有企业已发展至一定数量，也具备一定的质量，可以归类探索建立一些投资公司或集团公司，履行出资人职责，行使国资监管任务。二是改革国资委监管工作方式。建立委领导分别牵头、各科室人员科学组合、定点联系监管企业的制度。组建4-5个工作团队，各有侧重监管企业，分工协作监管国资，每个工作团队负责相应企业的监管，重大问题通过国资委联席会议讨论解决，把面的监管和点的监管有机结合起来。三是在各国有企业确定1名产权代表。原则上从董事中确定，或直接向企业派出产权代表。产权代表代表国资委利益，代表国资委说话，当好国资委与企业的中介。四是明确国资委与有关部门、乡镇的关系。国资委负责国资专业监管事项的审批，有关部门乡镇履行审核职能；国资委负责监督部门乡镇执行国资监管政策，并负责查处相关违规行为。

(五)突出中心，立足发展，做大做强经济

国有资产监管体制范文第5篇

论文摘要：行政事业性国有资产是我国庞大国有资产的重要组成部分，是政府履行公共服务的重要载体，管好规模日益庞大的行政事业性国有资产，对构建和谐社会、促进我国经济社会全面、协调和可持续发展具有重要的意义。但是，由于种种原因，我国的行政事业性国有资产管理十分薄弱，效率不高，矛盾和问题比较突出，严重影响到了国有行政性事业资产的保值增值。因此，探讨其中的问题及成因，并从加强信息化建设入手探索行政事业性国有资产管理新路，以便更好地发挥行政事业性国有资产的功能，是摆在我们面前的重要任务。

行政事业性国有资产是指由行政事业单位占有、使用的，在法律上确认为国家所有，能以货币计量的各种经济资源的总和。它们分布在行政管理、科研教育、文化卫生等各个系统，数量庞大，形态各异。近年来，我国的行政事业性资产增长迅速，据财政部2006年资产清查的结果统计，截至2006年12月31日，全国行政事业单位国有资产总额达到8.01万亿元，其中净资产总额为5.31万亿元，占全部国有净资产总额的35.14%。随着公共财政体制改革的不断深化，财政资金将逐步从一般性竞争领域退出，国家对公共事业的保障力度将进一步加大，这将进一步促进行政事业性国有资产总量的快速增长。这样庞大的国有资产如何进行有效的管理成为了关注焦点。现阶段，由于各种原因，我国行政事业性国有资产管理还存在许多问题，需要采取新的措施，提高其管理水平。

一、行政事业性国有资产管理存在的主要问题

一直以来，行政事业单位的国有资产管理由国家所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制。从经济学的视角上看，这是一种典型的委托关系，表现为所有权和控制权的分离。即虽然行政事业国有资产名义上是国家所有，但实际上是各个单位行使着资产的控制权。在理性人的假设前提下，委托关系中所有权人与控制人存在着利益冲突。在国有资产管理的现实中，在各国有资产的实际控制人的潜意识里，这就是他们部门的财产，由此形成了“各自所有，各自为政”的利益分配格局，这与国有资产保值增值的目标是不一致的。同时由于我国国有资产还属于分散管理，监管手段相对落后、监管乏力，使得作为所有者的国家产权虚置，管理失控，出现诸多问题，主要表现在：

第一，资产配置不合理，产权虚置，家底不清。资产配置标准体系不完善，没有统一的资产配置标准，相关部门在编制部门预算和配置资产时，缺乏科学的参考依据，造成配置标准不统一，影响了资源的配置效率。资产管理与配置管理脱节，管配置的不掌握资产的存量情况，管资产的不了解资产的配置情况，导致“出口”管理与“入口”互相脱节，影响了工作的整体性和有效性。对单位使用非财政资金购置资产不受约束，一些单位购置资产不顾实际需要，超标准购建资产，不仅增加了购置支出，而且在使用和维护方面每年还需要花费一定的资金，加重了单位的经济负担。虽然财政部门每隔几年就花费大量的人力物力搞资产清查，造册登记，但各个单位和部门敷衍对待，草率填写，使政府一直无法核算其真实家底，即使财政部门拿到资产清查统计报表，由于没有考虑损失或者增值、折旧等因素，账面价值实际上已经失去了经济上的意义。

第二，资产使用效率不高，闲置浪费现象严重。由于可以无偿占有、使用，各单位总想方设法多向财政要求资金，多占用国有资产，而不顾本单位的实际需要，由此引发单位、部门之间相互攀比，使资产配置不合理，造成单位间办公条件和福利的苦乐不均。由于部门各自为政，没有管理部门优化配置、调剂使用，在使用过程中缺乏规范化管理，对使用情况又疏于考核，所以，不仅设备重复购置严重，还造成资产闲置，利用率底，损失浪费严重。其中固定资产尤为突出，部分单位公房闲置或出租、公车私用等，有的设备每年只使用数小时，多年闲置，缺乏保养，损坏严重，最后只能淘汰或者以较低残值处理。

第三，管理体制不完善，资产流失严重。从宏观上讲，财政等部门分别从不同角度对行政事业单位国有资产进行监管，但实际工作中存在资产管理的真空地带。管理权和使用权分散在相应的各职能部门中，管理标准、口径、方法不统一，管理责权难以划分，部门之间不易协调，资产管理和财务管理相脱节。“非转经”行为引发国有资产流失。在市场经济条件下，部门单位为了多给职工发奖金、搞福利，总是将尽可能多的剩余国有资产对外经营，形成经营收益，但由于“非转经”后产权归属不清，无人向经营者追索投资收益和所有者权益，单位能直接从中得到利益，这就使得单位争相办经营实体，甚至把一部分精力放在如何创收上，这既违背了“非转经”以弥补行政事业单位经费不足的初衷，也影响了政府社会管理职能的发挥。

造成上述问题的原因是复杂多样的，与管理体制、部门单位制度、管理人员及其管理能力水平、管理方法等都有密切的关系。总的来说，其根本原因还是由委托关系引起的信息不对称问题。相关管理部分无法将庞大的行政事业国有资产静态和动态情况及时全面的了解和把握，这是造成国有资产管理难度较大的主要原因之一，信息化则有利于解决这些问题。

二、信息化建设有助于解决行政事业性国有资产管理问题

我国行政事业单位国有资产规模庞大，分布范围十分广泛，不可避免的要通过层层委托进行管理，伴随着这种委托关系而来的即委托方与方的信息不对称问题。要在现有的体制下减少信息的不对称性，只能增加信息的透明度，而信息化无疑是一种有效手段。信息化通过统一的技术平台，用标准化的数据和业务额操作流程，及时、全面、准确地反映国有资产的管理状况，有利于管理层有效的监控、可以使国有资产的管理相对透明化从而降低委托所带来的成本包括监督成本以及资产浪费、使用效率低下而引起的机会成本。另外，从发展的角度看，管理信息化也可谓大势所趋，信息技术已经成为现代管理中的有力武器，通常来说，管理信息化可以从根本上改变传统的管理模式，大大降低因距离和时间而造成的管理成本，提高了管理的效率和水平。具体而言：

首先，信息化有助于行政事业性国有资产更合理的配置。随着经济和社会的发展，国民人均收入的提高，财政支出的相对规模逐年递增，公共经济规模、公共部门及公共资产规模也会相应扩大。而公共支出的比重提高必然带来公共部门的扩张和公有资产的增加，政府对资源（资产）的占有和使用过多，从而对资源的有效配置和国民福利带来了负面影响。通过国有资产的信息化，采集基于行政事业单位国有资产全过程管理的基础数据，了解资产占有和使用情况、闲置资产的数量与分布情况，能够将从国有资产的管理、统计、查询、分析一直到决策支持等一系列的功能变为可能，从而能够将行政事业性国有资产层次化和集中化管理，简化国有资产管理工作流程，提高国有资产管理效率，杜绝随意购建资产的行为，使公共资源的配置更加合理。

其次，信息化有助于强化行政事业性国有资产的监控，防止国有资产流失。国有资产管理信息化是降低管理成本的重要举措，也是加强财务监管，堵塞管理漏洞的有效手段。它可以规范管理程序，细化管理对象，强化管理力度，实现资金的有效监控，减少决策的盲目性，大大提高国有资产管理的效率和水平；管理信息化通过管理审计和跟踪监督等，能有效降低或消除行政事业单位国有资产管理过程中的非客观因素影响，保证行政事业性国有资产管理的流程化、科学化、规范化，有效防止行政事业性国有资产的流失。再次，信息化建设有助于提高资产使用效率，避免资产闲置浪费。国有资产监管重要指标的资产配置效率和运营效率，要有根本性的改善，管理信息化提供了一个公开公正公平的环境，国资监管部门可以随时了解资产的变动情况，对资产进行适时监督和管理，及时发现闲置或浪费国有资产的情况，加强国有资产的调剂或调配，优化国有资产配置分布，提高国有资产的利用率，保证国有资产的有效运营和保值增值。

三、加强行政事业单位国有资产管理的信息化建设

行政事业性国有资产是国家国有资产的重要组成部分，是国家机器正常运转、政府向社会公众提供各种公共产品和服务的重要物质基础之一。随着我国国有资产管理体制改革的逐步深入和行政事业单位国有资产管理需求的不断增强，行政事业单位国有资产管理信息化建设已经被各级政府所重视。近几年我国正在逐步建立健全信息系统，在全面推进信息化的基础上，将所有的行政事业性国有资产状况统一在一个平台上，实现管理方式和管理手段的飞跃。在推进信息化过程中，我们应注意解决以下几个问题。

一是统筹规划，统一运作。推进行政事业单位国有资产集中统一管理，机关事务管理局联合财政部门聘请社会中介机构对行政事业单位国有资产进行全面清查，进行账面和实物对比，彻底摸清家底，在此基础上建立完整的资产数据库，实现国资监管部门与各单位信息化系统相互兼容，实行统一产权登记、统一处置管理、统一办公用房标准、统一资产经营和统一福利标准，提供可靠的数据保障。利用国有资产管理信息系统，了解资产占有和使用情况、闲置资产的数量与分布情况，提高资产的使用效率，杜绝随意购建资产的行为，实现对国有资产在事前、事中、事后进行不间断的监测。

二是抓好信息标准化建设，提高资产管理规范化水平。信息化的本质是标准化，依照标准规范由专门部门实施管理，是现代管理的基本特征。建立和完善信息化的支撑体系，广泛借鉴西方发达国家的公共财产管理经验和我国经营性国有资产管理体制改革已经取得的成果，在完整的法律框架下，构建集中统一监管的行政事业单位国有资产产权管理体制和涵盖资产形成、使用、处置的全过程运行机制。形成运转协调的资产监管机制，是信息化建设的长久之计。从机制入手、做系统化的整体考虑，防止只解决一时一事的短视行为，企图通过一次性的工程行为，一举解决信息化中的标准化问题是不切合实际的，而是应结合实际，确定信息化发展战略及运行机制，推动行政事业单位国有资产管理工作法制化、经常化、科学化、正规化，建立正常、严格的管理秩序。

三是重视人才队伍建设，提高队伍的整体管理水平。要想顺利实施行政事业单位国有资产管理信息化，关键在于人才队伍的建设。一方面，国有资产的管理无论在何种程度上实现标准化或者智能化，最终执行的都是相关的人员。而由于行政事业性国有资产的管理信息化不仅仅涉及信息技术的使用，更重要的在于国有资产管理的相应的专业知识。这是一项以信息技术为核心的管理创新工程，需要复合型人才来组织并承担有关规划、设计、实施、运作等复杂工作。只有将信息技术与资产管理专业知识融会贯通，信息化才能健康发展。因此，实行国有资产的信息化首先要建立一支紧密协作的团队。另一方面，委托问题往往是由于人主观上有其自身的利益诉求、客观上又存在信息优势而引致的。归根到底还是受人即国有资产的实际控制人的意志支配的。因此，人才的思想道德素质更是重中之重。如若没有解决利益的一致性以及实际控制人意识层面的问题，国有资产信息化最终必然沦落为一个耗费巨大的摆设。另外值得一提的是，信息化绝非信息部门或者管理干部的专利，它关系到全体工作者，将落实到每名员工的日常操作中。唯有全员积极参与信息资源开发和管理，行政事业单位国有资产管理信息化才能发挥应有的作用。因此，行政事业性国有资产的信息化还需注重对全体员工信息化知识、技能的培训。

四是处理好安全与监管的关系。行政事业单位国有资产信息化系统可谓涉及范围广，信息量大，有的分布在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，因此，始终要把信息安全放在至关重要的位置，始终坚持安全与监管并重。行政事业单位国有资产管理网络环境下的信息安全体系是保证信息安全的关键，包括计算机安全操作系统、各种安全协议、安全机制（数字签名，信息认证，数据加密等），直至安全系统，其中任何一个安全漏洞便可以威胁全局安全。进一步加强安全监控体系、密匙管理体系、网络信任体系、应急反应体系等信息安全基础设施建设，建立完善信息安全等级保护、风险评估制度；发展自主可控信息技术，争取掌握信息安全工作的主动权；完善信息安全保障体系，加强信息安全制度建设，建立确保信息安全的应急处理机制。努力做到未雨绸缪、防范于未然，做到安全地监管。

总之，利用信息化手段管理行政事业性国有资产，是对国有资产管理方式和方法的重大创新，是国有资产管理的新突破。国有资产管理信息化可以在统一的技术平台上，及时、全面地实现信息共享，有效增强管理过程中的控制力，从而全面提升行政事业性国有资产的监督管理水平。

参考文献：

1.曹艳杰.对行政事业性国有资产实行规范化、专业化、市场化经营管理的探讨.中国农业大学学报，2004（2）