一、我国农业保险面对的困境

1•赔付率极高,亏损严重

从1982年中国人民保险公司推出农业保险业务至今,虽然业务发展较快,全国的农险保费收入已从最初的20多万元增加到目前的几亿元,但赔付率一直居高不降,如,人保在1982年至2001年之间农业保险的保费总收入为70亿元,总赔付额就高达62亿元,平均赔付率为88•6%,加上15%—20%的经营费用,人保经营农险在近20年内赔了6个亿。此外,新疆兵团财产保险公司的农险经营状况也同样尴尬,在十多年的经营过程中,其农险的平均赔付率达81•59%,而2001年仅对新疆北疆植棉区受灾农户的一次性赔偿金额就接近1亿元。人保、兵保尚且如此,其它开办农业保险的保险公司就可想而知了。鉴于农险业务一路下滑,不少保险公司现已停办了农业保险业务。

2•费率标准偏高,投保比率较低,保险覆盖面狭窄

高昂的赔付率迫使保险公司提高费率标准。如一些地区的农作物险种费率就高达8%—10%,如此高的费率往往让那些寻求保险的农户望而却步,形成高费率导致低投保率、低投保率又引发高费率的情况。同时,我国地域广阔,各地农业条件和面对的风险差异很大,在灾害较多的地区,农户投保热情较高,而低风险地区的农户侥幸心理很强,不愿意承担高额保费而参加保险。这样一来,风险分担机制就难以很好的发挥作用,从全国来看,只有很小一部分农业财产能够得到保险保障,绝大部分暴露在风险之中,即使在1993年全国农业保险发展势头最好的时候,全国也只有4•88%的粮食作物、6•98%的经济作物和1%的养殖业投了保,农业总承保率不超过5%。

3•商业化农险模式不适应我国农业发展的形势

中国农业产业的特点是规模小、分散经营。在这样一个市场化、规模化和企业化程度都不高的产业中,由商业保险机构来承保巨大的农业经营风险,必然发生商业利润动机和实际政策功能的矛盾。一方面,地方政府常把商业保险公司开办的农险业务看作是保险公司自己的事,盈亏与其无关。因此,对于农险的政策支持力度不强。面对亏多赚少的农保业务,大大挫伤了商业保险公司承保农险的热情。另一方面,全国能够提供农户灾害损失保险的政策性保险机构数量不足,即使一些地方设立了合作性质的保障机构,也由于缺乏支持、实力单薄、管理水平不高而不具备应付较大风险的能力,对地方农业的保护效果不佳。

4•农业保险人才匮乏,业务质量受限

农业保险缺乏盈利性导致农业保险部门效益不高,人员待遇也较低,许多保险人才不愿意从事农业保险工作。如2000年,全国从事农业保险的专门人才仅为9000余人,平均每个县只有3人。如此单薄的农保人才队伍要处理好全国每年繁重的农保业务谈何容易。特别是展业、核保、勘察、理赔都是费时耗力的工作,没有足够的人手,应对门面工作都有困难,又如何能提高业务质量。而业务质量关系着农民利益和农险业务的深入。因此,农险人才的匮乏问题若不能得到很好解决,则必然制约农业保险的进一步发展。

二、解决我国农险发展问题的对策

1•改变现有不适合我国农业保险特点的组织体系和经营模式

我国的农险承保机构主要是中国人民保险公司和新疆兵团保险公司及其分支机构,一直实施着带有政策性的商业经营模式。实践证明,这样单一的、缺乏层次的组织体系和不符合我国农业保险特征的经营模式不利于我国农业保险的长远发展。借鉴国外的经验,高效率的农业保险应该是多层次、复合型的,并以政策为导向。具体地讲,一是应建立起由政府主办、政府经营的全国性的农业保险公司,并按农业经济区划设立下属分支公司。全国农业保险公司主要负责全国性险种条款和费率的制订,以及向其他经营农险的公司提供费用补贴和向农民提供保费补贴,并行使农业保险最后再保险的职能。而各级分公司则主要负责向所分管区域的农户进行风险管理的宣传教育、推广现行各项农作物保险计划,开发新险种,依据本区域具体情况调整保费率和农险计划;二是依据自愿、互助原则,建立政府支持下的县乡两级互助合作社,作为我国基层农业保险的经营主体。合作社既可以依据本地区农业风险特征灵活设计承保计划,又可能促进保险人与被保险人的利益趋向一致,从一定程度上减少道德风险和逆向选择的可能。但由于资金有限,承保大灾的能力不强,因此,需寻求理想的渠道对承保风险办理再保险,以完善职能;三是应以政府主导下的商业保险公司作为补充。

2•各级政府应加强对农业保险的支持力度

①财政补贴。借鉴国外的一般做法,政府给予农险的补贴主要有两类:一是保费补贴。如美国政府在2000年对农业保险投保人的补贴额平均约为纯保费的53%,其中,对巨灾保险补贴率为100%,对农作物保险、收入保险等多种风险的保费补贴率约为40%。我国各级政府可以根据当地农业风险状况和农村经济水平,从财政资金中划出一定份额,用于投保农户的保费补贴,以激发他们投保的热情;二是业务费用补贴。美国的做法是向承办政府农作物保险的私营保险公司提供险额的20%—25%的业务费用补贴。此外,美国政府还承担联邦农作物保险公司的各项费用,以及农作物保险推广和教育费用。我国农险业务的费用也大约在险额的20%左右,在地方财力允许的情况下,财政亦可以定期或不定期的补贴农业保险机构的费用支出。两种补贴的实施,将会有效缓解农险投保双方的利益磨擦,推动农险业务的顺利开展。②税收优待。我国目前对经营农业保险的机构除了免征营业税外,并未给予其他税收优惠待遇,这与农业保险风险高、收益低的状况极不相称,未能体现出税收的公平原则和调节功能。因此,应在一段时期内,一是适当减免经营农险的保险机构的所得税和其他税种;二是对农户收入中用于投保农险的部分从应缴纳的个人所得税中扣除;三是地方税务局可以根据本地具体情况,征收地方农业保险税,作为政府用于农业补亏抗损的资金。③利用救灾援助资金。我国是农业灾害繁多的国家,每年政府都会拨付一定数量的资金用于援助受灾地区。此外,每当有灾害发生时,政府也会通过民政部门组织社会各界进行募捐救助。如果能将这些救灾资金的部分划拨给中国农业保险公司进行统筹规划,中国农业保险公司必将得到较好的发展。

3•适当调整农业保险业务

应重点调整农业保险的承保范围、保费费率和投保方式。首先,应适当拓宽承保的风险范围和地域范围,不但要承保低风险的类目和低灾害发生率的地区,还要承保部分风险较高的类目和地区,切实体现农业保险保安全的特点,在农户中树立起良好的业务形象。其次,调整保费费率。坚持的原则是:总体下调,体现差异。保费费率过高会挫伤农户投保意愿,特别是我国农户投保又没有财政的保费补贴,因此,对于收入本来就少的农户来说,投保农险的负担过重。建立新的农保体系后,整体下调农业保险费率是必要的举措。但是,考虑到农业风险的多样性,应区别不同风险设定差异费率。如,我国南方一些地区的农村大面积种植价值较高的经济作物,一旦发生灾害,这些经济作物受损将导致的赔付率必定很高,农险公司就应针对农户投保的这些项目调低过去偏高的保险费率。另外,改变过去投保农业保险全靠自愿的方式,代之以自愿和强制投保相结合的方式。对于关系国计民生的重要农产品,如水稻、棉花、橡胶等应实施强制投保,以保证这些农产品生产和供应的长期稳定。对于其他作物,可以由各地政府依据本地情况决定是否采取强制方式投保。但是,对于参加强制投保的农户应给予保费补贴,以获取他们对该项政策的支持。

4•加强对农业保险专业人才的培养,建立一支素质合格的农保队伍

要建立我国农业保险的人才队伍,必须解决农业保险人才匮乏的根源问题:一是农业保险从业人员待遇低,人才流失严重;二是农险业务环境比较艰苦,工作必须深入广大农村;三是高校农险课程教育宣传农业保险的特点不够,许多学校保险类专业甚至没有设置相关课程。因此,针对这些问题,首先,应适当提高农业保险从业人员的待遇,争取达到全国保险类企业职工平均水平。农业保险组织也可以按保费收入的一定比例提留职工工资基金,按月发放,年末根据实现的利润补足差额,若当年亏损或当年利润不足以补足差额,则可以向财政申请无息或低息贷款。第二,应强化对农业保险从业人员的思想教育,培养他们立足本职,勇于奉献的精神。同时,地方政府应对长期在基层工作的农保人员给予一定的物质补助,并为他们的工作提供便利条件。第三,教育部门应要求开设有保险专业的各大高校补充农业保险的相关课程并鼓励毕业生积极投身于农村经济建设。

5•健全我国农业保险法规

法制建设是农业保险的前提和保障,只有制定了农业保险的法律规范,农业保险才能依法经营。如美国在1938年制订的《联邦农作物保险法》,日本在1928年通过的《农业保险法》以及1947年出台的《农业灾害补偿法》,都对其国家的农险发展起到了推动和保障作用。我国目前还没有规范的农业保险法规,农业保险的性质得不到界定,农业保险的组织体系、经营范围、基金管理、费率制定、赔付标准等也缺乏法律规范。在实际工作中,农险经营机构的行为往往表现出随意性和盲目性。因此,应尽快制订适合我国农业保险特点的《农业保险法》,并加快相关配套法规制度的建设,将整个农业保险活动完全纳入法制化轨道,保证农业保险有法可依。