一

1995年9月7日，国务院《关于组建城市合作银行的通知》（国发[1995]25号），决定自1995年起在撤并城市信用社的基础上，在大中城市分期分批组建由城市企业、居民和地方财政投资入股的地方股份制性质的城市合作银行，并选择京、津、沪、深和石家庄5城市作为试点。1998年12月，经国务院同意，人民银行与国家工商管理局联合发出通知，将城市合作银行统一更名为**市商业银行，简称城市商业银行。

按照国务院25号文件精神，城市商业银行组建时在股权结构的设置上，被要求地方财政持股比例要达到30%左右，单个法人股东持股比例不超过10%，单个自然人持股比例不超过2%，从而形成事实上的地方政府对城市商业银行的控股地位。调查表明：各地方政府在城市商业银行的平均直接持股比例是24.2%，其中东、中、西部省份的地方政府对城市商业银行的平均持股比例分别为22.3%、28.9%和21.9%。个别地方政府的持股比例达到50%。

而此时也正是国家金融体制改革向纵深发展时期，工、农、中、建四大国有商业银行拉开改革序幕，实现机制转换和经营管理方式的转变，进行机构、业务、人员和资源的结构调整、优化。对地方政府影响最大的是，随着国有商业银行机构网点的收缩和业务审批权限的集中，地方经济发展对间接融资的需求敞口越来越大，地方政府项目尤其是地方自批项目得到国有银行的资金支持越来越难。城市商业银行的组建对地方政府来说无疑是雪中送炭，地方政府对此也非常积极。即使是一些财政困难的地方政府也千方百计筹集资金积极入股城市商业银行，并努力拥有对城市商业银行的控制权力。这样，地方政府对国有商业银行分支机构的“控制力”越来越弱，而对城市商业银行的“控制力”却越来越强。也就是说，在国有商业银行深化改革的过程中，国家通过组建城市商业银行为地方政府提供了可支配的金融资源（银行资源）。

所以，城市商业银行股权结构设置的要求和现实结果表明，城市商业银行的组建客观上形成一种事实即中央政府对地方政府在金融调控权力上的一种“让渡”。于是，地方政府便拥有了对城市商业银行的绝对控制权。

二

地方政府对城市商业银行的绝对控制权，降低了城市商业银行本应有的股份有限公司的组织和运行效率，为地方政府干预城市商业银行的运行带来极大便利，并为城市商业银行的经营风险埋下隐患。

因为地方政府通过控制城市商业银行的董事长、监事长和行长等高级管理人员的任命权，无形中使城市商业银行必须依附于地方政府，甚至变成地方政府的准财政部门。事实上，大多数城市商业银行虽然按照《公司法》、《商业银行法》和本行《章程》等法律规定举行必要的选举形式，但最终的决定权不在股东大会、董事会，而在地方政府。组建初期，相当一部分行的董事长、行长由地方政府官员担任或兼任。这使得城市商业银行组建伊始其运行机制仍为行政化而非市场化。这种行政控制，使城市商业银行逐步演化为地方政府背离当地实际和比较优势，进行盲目投资的工具。特别是由于金融机构的负外部性，以及由此引出的金融机构发生经营风险后国家有可能施以援手、承担其成本的预期，更加剧了地方政府的投资动机和道德风险。抽样调查表明，城市商业银行的一大块信贷资金被财政化。以湖北省某城市商业银行为例，从1998年到2002年，该行为支持地方政府市政基础设施建设和重点项目工程，向政府累计发放贷款33亿元，而该行2002年的总资产、贷款余额为26亿元和14亿元。西北某城市商业银行向地方基础设施建设和政府重点项目工程贷款一度达到贷款余额的30%多，曾遇到较为严重的流动性问题。西北另一家城市商业银行资本金不到4亿元，单笔为地方政府担保贷款近8亿元。据调查推算，城市商业银行贷款中，地方政府直接干预投到地方市政建设和地方重点项目贷款占贷款余额的16%?25%，部分行高于25%。

地方政府这种行为是中央与地方财力博弈所引致的。在现行体制的中央和地方之间的委托?关系中，地方政府实际上面对的是一个来自中央政府的多任务委托合同，其中既包括经济增长、税收增加、农民增收等经济目标，又包括环境保护、社会稳定等社会目标。委托人（中央政府）经常会把GDP、税收增长率、就业率等作为评价和奖惩地方官员的主要依据，在这种政绩考核压力下，人（地方政府）的博弈是拿出主要精力用于中央政府可观察和易于观察的“政绩显示”，如高于其他地区和本地区历史记录的GDP增长率、大型工业项目、高标准的市政建设以及“人心工程”??*件实事、*件大事、*件好事等等。地方政府要干的事那么多，财政入不敷出成为必然，地方政府会设法寻找财政的替代品。在集资、摊派、罚款不得人心，发行地方政府债券又行不通的情况下，地方政府只能转而加强对地方金融机构的控制，试图用金融手段来替代本应由财政手段发挥的功能。这种途径的诱人之处不仅在于还本付息压力不在本届政府，而且还在现阶段中国金融体系固有软预算约束做支撑。这种软约束不但导致地方政府债务风险的无限膨胀，还是引致城市商业银行贷款风险加大、风险贷款增多的重要诱因。调查研究发现，城市商业银行的贷款风险状况与地方政府一般性财政收支缺口高度负向关联，意味着地方政府财政收入是否充裕往往从某种意义上决定了其对城市商业银行施与影响的性质和强度。地方政府税源充沛财政收入状况好的地区，地方政府往往对城市商业银行施与的是积极的影响，如浙江省的一些地方政府采用资产置换等方式来改善本地城市商业银行的资产质量，以保证其能持续地为本地经济提供充足的金融服务，促进地方经济的发展，呈现出良性互动的好现象。相反，地方政府税收增长缓慢，财政入不敷出的地区，城市商业银行成为其缓解地方财政收支矛盾的一种次优选择。地方政府往往对城市商业银行施与的是不利的影响。

三

地方政府对城市商业银行行政性的强制干预这种先天性制度安排，引发了城市商业银行的一系列制度变迁和城市商业银行高级管理人员的行为异化。而这种制度变迁和行为异化破坏了城市商业银行贷款管理组织体系和制度约束机制的作用，致使贷款风险内部控制失效，贷款的高风险就在所难免。

地方政府的强制性干预使城市商业银行的法人治理机制难以完善，激励约束机制难以发挥作用。从一定意义上说，商业银行治理结构是借以处理商业银行中的各种合约、协调和规范商业银行中各种利益主体关系的一种制度安排。在这种制度安排中，建立在清晰的产权边界基础上的股权结构决定了股东结构和股东大会，进而决定了董事会、监事会和经营层的组成，在这个委托的链条中，不同股权结构背景下委托人或委托人代表对人的监控能力和积极性是不同的，因为不同的委托人中有资本私有者和政府官员，对行为承担的风险和从中获取的收益是不一样的。因此，只有产权关系清楚、股权结构合理，才可能形成有效的治理结构。地方财政股在城市商业银行所占比例最高，由于地方财政股的产权主体虚置，难以有效建立市场化的激励机制和约束机制，致使维护地方财政股权益的工作较难落实，地方财政股在治理结构中的作用被其他利益集团所替代，利用地方财政股的支配权为特定利益者的利益或非经济性、非效率性的目标服务。这样就必然出现股东大会流于形式、董事会越权行驶、监事会虚设或由党委代劳，董事会与股东大会脱钩，难以代表股东利益进行决策等问题。从而使城市商业银行本来应当具备的所有者、经营层等利益集团之间的相互制衡的治理结构被破坏。

在这种治理结构下，董事长成为城市商业银行内部最高权力的代言人，董事长的风险偏好主要取决于地方政府干预的积极与否。而城市商业银行的发展战略、风险管理战略乃至贷款风险管理策略都取决于董事长的抉择。实践中，董事长所代表的董事会关于城市商业银行的诸多决策，都有多元性，也就是说城市商业银行的发展目标不是风险可控下的效益最大化，而是城市商业银行所拥有的资源效用的最大化。贷款风险不是其考虑的至关重要的内容。

在这种治理结构下，经营者短期行为严重，难以建立风险管理的长效机制。由于行长等经营班子成员的任命权由董事长和地方政府绝对控制，行长及其他成员在经营管理中只能听命于董事长，进而服从地方政府。所以，经营层实际工作中，往往对人不对事，特别是贷款。虽然董事长不参加贷款审查委员会，但只要是董事长交代的贷款，或地方政府交代的贷款，符合条件的要办，不符合条件的也得“创造”条件办。这时，“政治”第一，风险第二。值得注意的是，日常工作中，经营者还要面对地方政府官员个人行为交待的关系贷款。在现时银行信贷买方市场情况下，“上面”交代的贷款，大多数是不符合信贷政策风险较大的贷款，经营者往往处于两难境地：贷吧，风险显而易见；不贷吧，面临被免职或调离岗位的危险。在信贷风险责任相对软约束情况下，经营者往往选择前者。而且，还会在办理“上面”交代贷款的同时，将自己的关系贷款搭车办理。固而，银行“关系贷款”、“人情贷款”屡禁不绝。

在这种治理结构下，城市商业银行决策层、执行层“银行价值增值”意识不强，风险管理理念发生偏差，致使银行整体经营管理理念、经营模式发生变化。因此，董事会对经营者的考核往往注重于速度规模指标。在这种绩效考核方式下，经营者往往只重视眼前利益，较少考虑银行长远利益。表现在信贷上，就是追大户，喜长期，重放轻管。在任期内，千方百计要把手中掌握的银行资源吃光用尽，利益前置，风险后移。

四

综上所述，可以得出以下几点结论：

1.城市商业银行股权配置制度决定其非完全市场化的经营管理体制，意味着部分信贷资金财政化或准财政化，被财政化的信贷资金意味着现实的或潜在的贷款风险。

2.地方政府干预下的贷款无论风险如何，在操作中都是具有强制性的，这种强制性是超越城市商业银行内部控制制度的。其结果不但是风险贷款的出现，而且还造成银行对贷款责任人贷款责任的软约束。

3.制度变迁导致城市商业银行高管人员行为的异化，直接影响城市商业银行贷款原则、贷款政策的制定，影响城市商业银行贷款风险管理策略、贷款风险管理制度执行和贷款风险管理理念的树立。

总之，城市商业银行的风险贷款有城市信用社遗留下来的，也有组建初期内控不到位分支机构违规发放形成的，还有宏观政策调整和市场变化形成的以及城市商业银行信贷人员的业务素质和贷款风险管理技术落后对风险判断失误形成的等等。除此之外，深层次的原因是城市商业银行制度体制使城市商业银行非市场化，地方政府对信贷的直接干预不仅使被干预的贷款已经或即将形成风险，更重要的是引致城市商业银行高管人员贷款风险管理理念发生偏移，信贷风险内控机制失灵。