目前，地方政府在农村土地方面的行为倍受争议。有人认为，地方政府在土地征用过程中“以土地生财”、把“土地作为第二财政”、以土地作文章搞“经营城市”等，极大地侵害了农民的权益。其实，自改革开放以来，在中国土地产权制度变革的过程中地方政府是重要的创新主体，发挥了重要的作用。因此，分析地方政府在土地制度变革中的行为，有助于为今后土地制度的改革提供思路。

一、地方政府是土地制度创新的重要主体

20世纪80年代初实施的家庭联产承包责任制被普遍认为是农民的“伟大创造”。不过不可忽视的是，地方政府在制度创新中发挥了重要作用。家庭联产承包责任制首先是在安徽、四川、贵州、内蒙古这些贫穷的农业大省开始实行。而这些省份的地方政府为农民“地下半地下”的包产到户提供了政治保护和给予合法承认。在当时，全国各个省份面对基层自发的产权创新有着不同的约束。在制定中央政策过程中，不同地方政府根据自己当地的利益和主张进行了讨价还价。地方政府提供产权保护的动机在于其对“收益—成本”的估计。由于中国的资源分布极不均匀，在率先实施改革的那些省份，自然灾害多、农村人口比例高、经济发展水平低，因此饥荒概率高，救灾压力大，对“包干到户”的支持有利于粮食问题的解决。而中央在当时的“行政性放权”给予地方政府较大的自由，从而减少了地方政府的制度创新成本。周其仁（1995）认为，20世纪80年代的政策决策过程中，围绕产权创新的中央政府与农民两极之间作交易的模式发展为“农民—社区—地方—中央”多极之间的谈判、沟通和“交易”；从长期角度看，这里包括了重建国家与社会关系的要素。

1984年之后的土地产权制度改革，创新了各种类型的土地使用制度。比如山东平度的“两田制”、贵州湄潭的“增人不增地，减人不减地”、广东南海的土地股份合作制、苏南和北京顺义的“规模经营”、中西部地区的“四荒”使用权拍卖等。主要的土地使用权制度改革是在国务院批准的农村改革试验区进行的，包括贵州省湄潭县、广东省南海县、江苏省无锡县、浙江省温州地区，这些地区都属于国务院批准的第一批农村改革试验区，这些土地使用改革的制度设计和实施都是由地方政府操作的。地方政府的行为在整个制度变革中成为一个不可缺少的关键环节。

二、土地制度变革中的地方政府行为分析

地方政府在土地制度创新中的绩效，关键在于能否提高制度创新的收益，降低制度创新的成本。下面以三种典型的制度变革模式为例，分析地方政府的制度创新绩效。这三种模式是：“两田制”模式、贵州湄潭“增人不增地，减人不减地”模式、南海股份合作制模式。

（一）“两田制”中的地方政府行为分析发起于山东平度的“两田制”将承包地分成口粮田和责任田，口粮田按人口平分，责任田则按人、按劳或招标承包，承包者交纳一定数量的承包费。口粮田与责任田承担的义务不同，口粮田只负担农业税，责任田除负担农业税外，在改革早期还要完成粮棉等国家定购任务，并以承包费形式负担村提留、乡统筹费。“两田制”的制度创新，是在东部沿海地区的农业劳动力大量转移、土地撂荒、农业生产出现萎缩、农产品定购任务兑现难等情况下出现的，采取“两田制”的制度安排，对社区而言，责任田明码标价承租费用，使社区减少了与农户的“谈判”费用，又保障了上级各项任务的完成。对地方政府而言，“两田制”较好地实现了“公平与效率”的原则，既可以保持家庭经营制度的稳定，又可以相对容易地获得税收和各项费用。责任田的制度设计满足了政府和社区的利益，减少了均田制度下的不确定性和交易费用，而且可以较好地避免土地均分所造成的土地零碎化，实现规模经营。“两田制”一产生就获得了快速的发展，到1994年“两田制”面积占家庭承包总面积的42．3％。但是，到了20世纪90年代中后期，“两田制”发展有些失控，社区集体为获得更多的利益，采取招标承包的方式，有的地方随意扩大机动地面积，个别地区机动田面积占土地总面积的30％；有的甚至收回部分农民承包地搞租赁经营。农民对此强烈不满（张红宇，2002）。招标方式，特别是社区领导人为获取更多的“承包费”以高价出租责任田，侵占了农民的利益。1997—1999年，这一阶段政府对“两田制”的政策有所调整，强调要尊重农民意愿。“两田制”面积开始下降。1999年，实行面积已不足10％。实行“两田制”的土地面积在不同阶段情况见表1(略)。从“两田制”制度创新的动机分析，地方政府和社区集体具有制度的创新动机，他们是制度创新的“第一行动集团”，这在农业部的统计中也得到了证明。农业部在1997年对全国23个省区统计，采取行政手段推进“两田制”的社区占“两田制”社区总数的83.5％，条件成熟、农民自愿的社区仅为16.5％。从制度创新的方式看，这属于“中间扩散型制度变迁方式”。“两田制”的制度初始设计较好地实现了“公平与效率”原则，可以减少交易费用，提高制度绩效，但也给了地方政府和社区集体更多的土地产权。在地方政府和社区集体的权力约束较弱的情况下，作为理性人，他们在追逐利益最大化的过程中侵犯了农民的权益。

（二）“增人不增地，减人不减地”模式中的地方政府行为分析从1987年开始，贵州省湄潭县作为全国首批14个农村改革试验区之一，进行了土地制度的改革试验。其中实行“增人不增地，减人不减地”（又可称为“生不增，死不减”）的土地制度是其重要的试验内容。这一制度的实质是在土地稀缺的情况下，一次性将土地交给农民。这与其他地方政府和社区的“调地偏好”形成了强烈的反差（如部分实施“两田制”的地区）。其目的主要是稳定土地产权，防止调地产生的交易成本和土地破碎，同时形成人口控制的自我约束机制。湄潭县在1985年人均耕地只有1.27亩，县境内山丘广布，最高海拔1556米，最低海拔460.8米，岩溶地貌比例较大。全县地面坡度大，地面坡度15～25度的面积占总面积的41.4％，地面坡度大于25度的面积占总面积的14.9％。由于耕地的山地性质，导致耕地的整理需要大量的投入。而土地的调整必然剥夺对土地投入较多的农户的利益，而且对土地的调整也使土地零碎化严重。因此，对社区和地方政府来说，调地成本必然非常高，要牵扯基层干部很大的精力。同时，牵扯他们很大精力的还有“计划生育”工作，而“生不增，死不减”恰恰形成了人口增长的自我约束，这形成制度实施的重要收益。而与湄潭县同时开展土地制度建设的金沙县把这项制度称之为“抑制人口过快增长的土地制度”，其制度实施明显指向“抑制人口过快增长”，即通过切断农户对新增人口分配土地的预期来抑制人口增长。

由于“增人不增地”必然会损害增加人口的少部分农户的利益，在土地分配问题上，少数人会比多数人强大。在1998年湄潭县耕地顺延承包50年不变时，全县有分地人口32.5万人，现实人口39.3万人，土地顺延承包意味着有6．8万人没有土地。对于这些人口，如果没有生存保障，必将引起尖锐的矛盾。湄潭县丰富的非耕地资源给予了解决途径。根据湄潭县综合农业区划资料提供，全县有宜林荒山、荒坡、河滩等未利用土地共75．6万多亩，占总面积的25.3％，其中直接可开发利用的有62．7万多亩，占总面积的20．9％，非耕地资源人均可达1．64亩，是现有人均耕地的1．32倍（王景新，2001）。丰富的非耕地资源是这些人口在农业内部消化的重要途径。湄潭县在1987年土地制度改革一开始就把推动非耕地资源的有计划开发作为制度创新的重要内容，这为解决新增人口与土地的矛盾创造了良好的途径。“增人不增地，减人不减地”模式，符合湄潭县山高坡陡的特殊资源禀赋条件，降低了调地过程中的交易成本，避免土地因调整而细碎化，增加农户对土地的投入，有利于计划生育政策的执行，制度创新的绩效明显。

（三）“土地股份合作制”模式中的地方政府行为分析广东省南海市土地股份合作制改革试验开始于1992年。南海市实行土地股份合作制有其特殊的环境和条件。1992年初，邓小平南巡讲话掀起了经济建设的新高潮，大量资本流入广东，开发区大量兴起，南海市的土地被大量征用。在土地征用过程中，地价开始上涨，农民的“惜地”心理受到强化。而当时土地承包经营制导致的土地分散经营的格局导致一系列的矛盾。（1）土地家庭承包制与农村工业化的矛盾。乡镇工业发展过程中需要解决区域集中问题，而在征用土地建立乡镇开发区过程中遇到农户和经济合作社的抵制；由于土地价格的上涨，农民不愿放弃土地，原来部分已农转非的农民还要求倒流回农村。（2）土地的产权分散在自然村、农户手中，制约着镇一级和管理区对村镇建设的统一规划和统一管理，形成土地家庭承包不利于城乡一体化的局面。（3）农村土地被征用后，征地补偿分配引起尖锐的矛盾。（4）农户分散经营，户均耕地仅为2．9亩，而且好坏搭配远近插花，难以实现农业规模经营和现代化。

从地方政府的角度看，为实现工业化和城市化的发展，必须打破土地分散在农户手中的局面，集中土地实现土地的集约化利用。采取土地国有化的政策，剥夺农民的承包权和社区集体的土地所有权，势必引起强烈的社会矛盾，而采取赎买的政策，成本又太高。只有采取一种农民参与、共同获利的制度改革方式，而土地股份合作制恰好能满足土地集约化利用又让农民共同获利的制度安排。这种制度安排可以将土地集中，土地价值按股份界定到人。对地方政府而言，土地集中有利于地方工业化和城市化的发展。对农民而言，一方面可以享受股份分红，从而使农民享受土地增值带来的收益；另一方面土地集约利用使他们具有更多的就业机会，可以从土地中转移出来从事第二、三产业。土地股份合作组织的建设以社区为基本单位，将讨价还价的范围限定在社区之内，容易形成“集体的一致行动”。截至2000年，南海市已先后建立农村股份合作组织1870个，其中以村委会（原管理区）为单位组建集团公司191个，占该市村委会总数近80％；以村民小组为单位组建股份合作社1678个，占全市村民小组总数的99．8％。

从南海市1992—2000年的经济发展看，土地股份合作制的制度绩效明显：促进了农业适度规模经营和农业结构调整，提高了农业生产效率；促进第二、三产业的全面发展和农业劳动力的转移；农村集体经济实力增强，使大部分村社有能力为农民提供社会保障和社会福利。从实践上看，土地股份合作制是地方政府、社区、农民“共赢”的制度安排。

（四）三种模式制度变革的总结从“两田制”、“增人不增地，减人不减地”、“土地股份合作制”三种模式的土地使用制度看，其实施地区各不相同，“两田制”主要在东部、中部地区，“增人不增地、减人不减地”主要在西部地区，而“土地股份合作制”主要在经济发达的东部地区。不同地区具有不同的环境条件，三种模式的制度安排也存在很大的差异。单从产权的状况看，“两田制”与土地按人口平均承包相比，其中招标承包责任田的产权对农户而言其使用权并不稳定，社区集体具有一定的支配权，因此削弱了农户对土地的权利。“增人不增地，减人不减地”模式强化了农户的土地使用权。“土地股份合作制”使得农户对集体土地和财产具有按份共有的产权，但统一之后的土地使用权归集体支配，农户根据其股份享有收益权。三种模式的比较情况见表2(略)。

从三种模式的制度创新可以看出，由于中国各个地区的资源禀赋各不相同，地方政府对土地产权制度的安排具有很大的差异。但在一般情况下，制度创新都契合了当地土地资源的配置要求，取得了较好的制度绩效。只有“两田制”由于存在制度的漏洞，导致农民权益被侵犯，20世纪90年代后期国家政策规定不予以提倡。

三、完善地方政府行为，促进土地制度创新

20多年的农村土地制度变革是从初始的“国家—农民”两极制度创新集团演变为“国家—地方政府—社区—农民”多极制度创新集团。在1984年完成家庭联产承包责任制之后，地方政府作为制度创新“第一行动集团”的地位得到强化，在制度创新中发挥了主导作用。地方政府主导作用的发挥有效地促进了中国土地产权制度变革的进程，提高了制度创新的效率。从三种模式的制度创新过程来看，地方政府制度创新的优势表现为：（1）地方政府和社区、农民之间具有较强的利益相关性，这使得新制度的效益具有激励兼容的可能，地方政府可以及时发现社区、农民对制度创新的需求，并提供相应的制度供给。此时，地方政府选择的政策规则有助于新制度体系的发育，解决新旧制度安排之间的冲突。（2）地方政府对特定的制度环境的认识更全面、更敏锐，与中央政府相比更了解制度资源的状况和当地农民的需求，同时也受到来自社区、农民要求实现其潜在利益的更大、更直接的压力。因此，地方政府制度创新更易与实际情况相结合，充分开发和利用制度资源，从而和农民达成一种现实的理解与共识。地方政府的制度创新对资源的优化配置起到非常大的作用。（3）地方政府作为一定地域内的权威行为组织，可以利用政治力量主动地追求本地经济利益的最大化，相对于微观主体有更强的组织集体行动和制度创新能力，从而节约了制度创新成本。

当然，政府作为一个由具体人员组成的公共机构，其目标函数中又包含着大量的私人因素。从官员政绩方面看有管理方便、政局稳定、获得提升等；从经济收益方面来看有政府的租金及其官员的公共消费；再加上制度供给的垄断性、监督机制的缺陷等因素的客观存在，地方政府在制度变革中的作用往往容易偏离合法和效率逻辑，可能引致创新行为变异。公务员之家版权所有

因此，在今后的制度创新中，必须优化地方政府制度供给为主导的中间扩散型制度创新。具体措施是：（1）增强农民的民主权利，使农民的需求和期望得到充分公平的表达，增强地方政府制度创新的民主性。（2）调整权力结构，理顺中央与地方关系。在地方事务地方化的基础上强化中央政府在全局性公共事务方面的制度化权威，既要赋予地方政府制度安排的供给权，又必须建立相应的中央调控机制。（3）完善决策过程，提高政府的创新能力。作者单位：陈天宝许惠渊中国农业大学经济管理学院庞守林中央财经大学）