消极角色研究

转型期地方政府虽然带来的良好的经济绩效，但是这种发展的持续性却遭到人们的怀疑，而且其在民生建设领域中的“无所作为”更是招致社会的不满和指责。从新制度主义来看，特定情景下的激励结构和约束函数将地方政府变成一个具有相对独立利益的行为主体，在追求利益最大化的思想本源驱使下，地方政府成为“牟利型”政府，只追求经济绩效而罔顾其他，其行为偏离了其存在的本源———公共性。“理性经济人”的行为逻辑构造了地方政府追求经济利益而忽视民生改善的畸形发展策略，极大地降低了地方政府的合法性，侵蚀了中央政府的权威和国家的整体利益。除了从特定环境中的激励和约束函数中寻找地方政府在民生领域中的消极角色之外，研究者们还从道德伦理的角度思考地方政府的思想源头。祝琳认为地方政府的伦理决策是构建民生型政府的客观要求。转型期地方政府在决策过程中出现伦理失范，导致决策目标缺乏公共性，决策程序缺乏民主性，决策内容缺乏公平性，决策理念缺乏以人为本，决策责任缺失追究等方面的负面影响，建立完善的地方政府决策的伦理规制机制，应当从加强立法、完善绩效考核机制、提高决策者伦理素质、加强社会监督和实现决策民主化等角度着手[7]。转型期地方政府的消极逐利行为引起了学者们对于政府自利性的研究和探讨。所谓自利性，就是政府具有追逐自身利益的倾向和动机。对于政府的自利性，卢梭早在《社会契约论》中进行了客观的描述“：在行政官个人身上，我们可以区分三种本质上不同的意志：首先是个人固有的意志，它仅只倾向于个人的特殊利益；其次是全体行政官的意志，这一团体的意志就其对政府的关系而言则是公共的，就其对国家———政府构成国家的一部分的关系而言则是个别的；第三是人民的意志或主权者的意志，这一意志无论对被看作是全体的国家而言，还是对被看作是全体的一部分的政府而言，都是公意”“，公意总是最弱的，团体的意志占第二位，而个别意志则占一切之中的第一位。因此政府中的每个成员都首先是他自己本人，然后才是行政官，再然后才是公民，而这种级差是与社会秩序所要求的级差直接相反的”[8](P83)。从本质上讲，政府应当以提供公共产品和服务作为自己的根本任务，但是，当个体天然的自利倾向同政府组织的权力结合起来，并通过组织掩盖其行动的背后的逐利动机时，政府组织的自利性就凸显出来。相比较而言，政府的自利性是从属于政府的公共性，没有具备本质公共属性的政府的存在，自利性就无从谈起。“政府的自利性是指政府除了具有管理公共事务的本质属性之外，具有为自身组织生存和发展创造有利条件的属性”[9]。转型期地方政府的自利性是政府自利性的表现形式之一。地方政府作为政府整体中的一部分，应当与全局利益保持一致，但这并不意味着在具体问题上地方政府就必然不二于中央政府。金太军等认为地方政府的自利性表现在：不同地区政府之间存在利益之争；上下级政府之间的利益之争；地方政府为本地企业争利；地方政府为了在激烈的竞争中胜出而无原则地让利；地方政府与中央争夺经济社会管理职能。陈国权等则认为地方政府的自利性和政府部门的自利性在当前表现为本位主义和部门主义，它们是建国以来一直未能很好解决的“条块问题”的最好注脚[10]。转型期地方政府自利性的消极性是显而易见的。从职能的角度来看，政府的“错位”、“越位”和“缺位”并存；从公共政策来看，政府自身利益的倾向性会导致从政策确定阶段、政策制定阶段到执行阶段的一系列过程中对公共性的偏离；从政府行为来看，市场化的政府行为会导致政府机关设租抽租，将公共服务有偿化，严重腐蚀行政机器，影响行政的运行公正和效率。除了地方政府自利性视角之外，研究者们对于转型期地方政府消极性所导致的负面影响提出了很多看法。戴长征提出的“国家权威碎片化”是具有一定影响的概念“。国家权威碎片化”是国家为了追求现代化发展战略目标而增强地方自主性所产生的“意外后果”，本质原因在于行政官员对个人利益的追逐。中央政府在放权让利的过程中，在经济上实行的是“财政包干制”，在行政上实行的是“政治承包制”，导致原本应当下放给一个集体或组织的权力落入了个人之手，成为执法者个人追逐自我利益的工具。由于缺乏制度化的监督和制约，行政自由裁量权的滥用，以及非正式规则的盛行等问题，腐败成为国家权威碎裂化的一个结果。国家权威碎片化带来更严重的后果，是一个必须面对的严峻课题[11]。郑永年等则认为改革开放以来，中央地方权力格局的变化导致的消极后果体现在中央和地方政府两个层面上：中央集权但缺乏权力，地方分权但缺少民主。他认为，一个强大的政府必须具备集中性和人民性这两个方面，并且人民性是集中性的基础。转型期以来，地方政府成为独立的利益主体，而且不同的地方的差异性较大，中央政府不得不容许地方政府根据地方的实际情况来进行统治。这样作的直接后果就是很多权力到了地方以后就成为地方政策，“表面上强大的国家权力实际上被许许多多地方政府所分割和瓜分”[12]。与此同时，现行政治权力的运行是自上而下的，缺少基层民众的基础，权力的缺少人民性使得地方政府缺乏地方民众的必要监督，地方官员很容易肆意妄为，践踏国法民意。解决现行问题的关键就是“选择性地集权”，中央政府要在独立于地方政府之外建立一套属于自己的系统，将事关国家根本利益的权力集中起来，而将非全局性的地方权力交给地方政府行使。无论是“国家权威碎片化”还是“选择性集权”，都是针对改革开放以来随着地方政府权力的扩大和自利性倾向增强，中央政府对地方政府控制力式微的背景下提出的，这种现状虽然能够激发地方政府的积极性，但对于需要保持政治上具有高度稳定性和调控能力的中央政府无疑是不能容忍的。政治的集权和经济的分权之间存在的矛盾性使中央政府的选择面临左右为难的尴尬。除此以外，一个非常值得注意的问题是，现实政治经济中普遍存在的“人危机”问题对转型期地方政府的消极影响尤其突出，这应当是转型期特殊的权责配置和产权制度所带来的负面影响。对地方政府角色的消极性研究，除了从抽象的地方政府自利性和宏观层面的中央地方政府关系展开外，执行偏离也是一个重要的视角。政策和策略是党的生命[13](P1298)，是实现对国家和社会事务管理目标的重要手段。计划经济时期，地方政府几乎没有独立的利益，在执行上级政策的过程中，主观思想上没有执行偏离的动机，即使产生了执行偏离，也只是“技术性偏离”。随着经济社会的转型，地方政府成为具有独立利益的主体，政策的执行就演变成为复杂的过程。在对待上级政策执行的态度上，地方政府不仅表现出技术性偏离的特征，还带有主观思想偏离的故意。从自身的利益出发，地方政府对上级政策执行存在选择执行、歪曲执行、象征执行、“对抗”执行等不力表现，严重偏离了制定政策的初始目标，对中央权威造成了一些损害。何东平认为地方政府执行偏离的共同内涵是政策执行实效与政策预期目标的背离。政策执行偏差有不同的表现形式，具体表现为：附加式政策执行，又称扩大范围执行政策或政策扩大化，即政策在执行过程中附加了不恰当的内容，使政策的调整对象、范围、力度和目标超出了原政策的要求；照搬式政策执行，又称机械执行或政策复制，主要是指执行主体对上级政策的照搬照抄，简单地照章办事；象征式政策执行，又称政策虚化、政策敷衍或政策表面化，主要是指在政策实施过程之中，执行主体只做表面文章，只搞政策宣传而不务实际；选择式政策执行，又称政策缺失或政策截留，主要是指一个完整的政策在执行时只有部分被贯彻落实，其余则被遗弃；替代式政策执行，指执行主体在执行政策时，基于维护自身利益而采取与上级政府的政策不相一致的政策方案；抵制式政策执行，又称抗拒性执行或政策抵制，主要指公共政策的执行主体或执行对象对现有的政策不认同、不接受，从而产生抵制情绪[14]。执行偏离问题首先源于政策制定本身的问题。政策是对社会价值的权威性分配，它的运行和有效性有赖于它的权威性。转型期传统的单一化价值体系正在被新的多元化的价值体系所取代，政策所依赖的传统的权威基础被削弱，政策自身的问题变成为执行偏离的重要技术性因素。除政策自身因素以外，与政策执行相关的主体、执行机制、信息传递等是导致执行偏离的重要因素。如有研究者认为，政策执行主体的偏差行为主要发生在政策执行阶段，其中执行主体自身的利益需求，执行主体综合素质，执行主体之间的配合协调等问题严重。还有的认为，有关行政程序等方面的法律法规数量相对来说仍然较少，且内容不够完备，不易操作，尚未形成一套对行政执行过程和程序进行严格控制和约束的良好机制[15]。地方政府的执行偏离是地方政府的偏离在执行阶段的表现。对地方政府的执行偏离的研究内容全面、充实，涉及范围很广。但从研究的成果来看，一是研究的深度不够，描述性分析较多而个案分析相对较少，大多数研究倾向于泛泛而论，运用一种理论、选取一种视角、采用一种模型来分析和论证政策执行偏差问题比较缺乏。二是研究者没有将地方政府的执行偏离放在更广阔的转型社会背景中探讨，缺乏同地方政府的自利性的思想逻辑相结合的深入论证，更没有深入政府运行体制的层面来寻求解决问题的建议和对策，得出的结论相对浅显。再者，将偏离仅陷于政策执行阶段，没有扩大对偏离的整体认识和全面把握，也是研究眼界相对狭窄的重要原因。事实上，地方政府的偏离不是仅仅表现在执行阶段，而是伴随地方政府从思想形成到行为方式的全过程和多环节。

中性角色研究

转型期以来，地方政府承接甚至截留了大量中央政府下放的权力，成为拥有至少从表面看起来非常强大的权力。这种现状的形成一方面源于公民社会的发育不足，公民和社会组织的力量相对薄弱而难以承接国家下放的权力，另一方面处于体制内的地方政府更为中央政府“信得过”，更易于控制。同时具有较大行政性权力和“政治承包制”后较强自主性的地方政府成为地方经济社会发展的最重要变量，既可能成为“掠夺之手”，也可以成为“扶助之手”。一部分研究者认为，转型期以来地方政府在不同时期和不同区域表现不尽相同，具有中性角色特征，在特定的条件下，两种角色是相互转换的。在地方政府的角色上，VivienneShue提出“蜂窝状”结构的概念，具有一定的解释意义。他在《国家的范围》一书中运用国家社会二分法对时代的中国社会进行分析。他认为在当时的中国，由于缺乏相应的技术手段和发达的组织体系，在一个幅员辽阔、人口众多并且国情复杂的情况下，虽然是高度统一的集权体制，但是各地方却是相对独立性很强的单位，不同地域之间相对分割并且缺乏联系和沟通，形成“蜂窝状”结构。在这样一种蜂窝状结构中，地域性的组织相互独立，自成一体，形成独立运行的权力运行格局，它们受到中央政策的统一指导，但是由于地域的特点，它们在很大程度上在自己的王国里按照自己的逻辑执行政策，行使权力。与“蜂窝状”结构概念类似，国内学者何显明提出了“地方自主性”的概念。在《市场化进程中的地方政府行为逻辑》一书中他认为：地方政府作为一个拥有自身特殊利益结构和效用偏好的国家人，它在体现国家自主性的同时，还存在着其行为为地方集团利益和政府自身利益左右，偏离国家意志的轨道的可能性。地方政府所体现的国家自主性成为横向自主性，而其相对独立于国家意志的行为倾向称为纵向自主性[16](P83)。当地方政府过多受制于自身利益或者地方特定集团的利益，地方自主性就演变为一种消极力量，侵蚀了国家自主性；对于地方自主能力所带来的积极效果，何显明则结合“浙江现象”个案分析并提出了自己的看法：一方面，地方政府在体制内横向集权，通过与市场力量的“合谋和庇护”，保护市场微观主体制度创新；另一方面，地方政府形成了独立的思维和行动逻辑，并且试图最大程度上拓展政策空间，不断形成有效的地方制度创新。地方自主性在特定约束条件下的自主逻辑成为制度创新的重要来源。一部分研究者认为，转型期以来地方政府成为一个有别于社会利益、公众利益和国家整体利益的分利集团。地方政府的“分利集团化”是在中央政府放权后，政治体制改革的相对滞后和中央政府的权威减弱带来的双重“软约束”下形成的。但是地方政府成为分利集团并不表示地方政权绝对是“掠夺之手”，如果地方政府能够从地方经济的长期发展中获得收益大于通过掠夺方式取得的收益，那么，地方政府可能成为具有“涵盖利益”特征的“扶助之手”，相反，它就可能成为具有“狭隘利益”特征的“掠夺之手”[17]。民营企业是市场经济舞台的主角，也是地区经济发展水平的重要指标。地方政府对民营企业的作用是反应地方政府角色的一个重要侧面。一些研究者通过对（2003-2006）上规模民营企业的调查比较，实证分析得出的结论是：中国民营企业发展具有相当大的地区差异，这种差异内生于地方政府的行为。尽管中国正在经历从计划到市场的巨大转型，但是地方政府手中依然掌握大量的资源，不同的地方政府对民营经济采取的激励结构导致中国地区间民营经济的巨大差距。只有依靠司法制度的建立和完善，规范政府行为，保护个人产权，才能变地方政府的“掠夺之手”为“扶助之手”[2]。

本文作者：鲁敏作者单位：河北联合大学