本文作者：董晓倩1，孙一平2作者单位：1吉林大学2北京大学

社会资本视角下我国公共危机治理难题

公共危机不仅是对政府能力的挑战，更是对全社会整体能力的综合考验。公共危机事件的破坏性、不确定性和社会性等特点，使公共危机管理不仅需要人员、技术、资金等硬件条件，还需要社会结构、社会心理、社会规范等软件条件。另外，公共危机事件的发生对经济资本、人力资本和社会资本都造成损害，但社会资本所受的损失最小，即原有的社会结构、社会规范等依然会发挥作用，而且社会资本还可以向经济资本和人力资本转化［4］。可以说，社会资本的丰富程度直接影响着公共危机治理的实现及效果。但是，由于社会资本是无形的，社会资本具有不同层次和多个要素，所以，人们不能随意评论社会资本的存量是上升了还是下降了，不然很容易犯下“盲人摸象”的错误。本文并不妄图去评论我国社会资本的丰富程度，只是通过一些典型个案和数字来描述我国公共危机治理中社会资本缺失的表现，并对其成因做进一步分析，以为未来相关研究提供一个分析框架。

(一)公共危机治理中的信任缺失

信任可以克服双方面对的不正当短期诱惑，是社会关系网络中无形的联结纽带，是打破集体行动困境的重要条件之一。从我国现已暴露的公共危机问题来看，我国公共危机治理中信任缺失主要表现为民众对政府和非政府组织的不信任。民众对政府的不信任。公共危机具有一定的扩散性，即因一个公共危机处理不当很可能引发一个或几个公共危机。民众对政府的不信任主要表现为因为这种不信任而使公共危机扩大化，甚至产生新的公共危机。近年来，由于民众对地方政府不信任所产生的群体性事件接连不断，防不胜防。另外，在公共危机发生后，民众极易恐慌，常常会不知所措或盲目行动。政府作为公共危机治理中的领导主体，公众对政府越信任越容易形成全社会共同的价值观念，进而凝聚全社会的力量，使公共危机得到有效应对。相反，民众对政府的不信任，则容易导致社会秩序失范。公众对政府的不信任可能是民众对政府工作人员品德、能力等方面的不信任，或因运用公共权力中的不当行为所引起不信任，或是对制度政策本身的不信任。这主要因为政府及工作人员观念上对公共危机的严重危害认识不足，对民众长期反映的社会问题麻木不仁，漠视民众生命财产安全，特别是忽视了民众的知情权、参与权和监督权，对民众的承诺不能兑现，应急机制不健全等。民众对非政府组织的不信任。“中国社会不缺少善心，缺少的是对公益组织的信心。”民众对非政府组织的不信任主要表现在经非政府组织转手的善款越来越少，不通过公益组织，点对点直接捐赠给个人的捐赠数额明显增长。特别是郭美美事件的持续发酵，使我国慈善机构陷入了信任危机难以自拔。相关数据显示，2011年3月至5月，全国慈善组织接收捐赠数额为62．6亿元，政府接收的捐赠总额约为70亿元，在政府接受的捐赠中直接捐赠给个人的数额仅为3887万元。郭美美事件发生后，2011年6月至8月，全国公益慈善组织接收的捐赠数额仅为8．4亿元，政府接收的捐赠总额上升到90亿元，直接捐赠给个人的数额上升到1．27亿元。民众对非政府组织的不信任不仅仅因为非政府组织往往“挂靠”行政单位，其“官僚化”色彩浓重，而其独立性、公益性特点弱化(甚至有的民众认为其实为政府的下属机构，将对政府的不信任转嫁到非政府组织身上)，还因为非政府组织管理体制存在明显的不足，捐助活动不透明、捐助资金信息不公开或公开得不全面、滥用善款等。

(二)公共危机治理中的规范缺失

当行动给一群人带来类似的外部性时，规范就产生了。政治学家埃利诺•奥斯特罗姆指出“当人们在那里生活了多年以后，会形成许多共同的互惠规范和模式，这就是他们的社会资本，利用这一资本，他们能够建立起制度来，以解决公共资源使用中出现的困境。”［2］198例如，在2008年冰雪灾害期间，重庆市酉阳县毛坝村停水停电信息中断，由于井水出水量有限，必须每时每刻有人守候才能接到水，经村民协定，每天24小时轮流守水，每天有70多户村民轮流守候在水井旁等水。然而，公共危机治理中也有规范缺失现象，主要表现为人们之间的不合作及对一些不道德、不合法的行为约束力不强。例如，在2008年冰雪灾害期间，受灾最严重的城市之一郴州，一度与外部的电力、交通、信息完全隔绝。在危机状态下，商家趁机哄抬物价，平时5角一根的蜡烛卖到了2元5角，郴电国际为了保证自己的电线却剪断了电业局的电线……面对商家的行为，却没有政府有关部门出面制止，普通市民也认为无可非议，人们顶多抱怨下“朱门酒肉臭，路有冻死骨。”在詹姆斯S•科尔曼看来，社会规范可以将行动的控制权从行动者手中转移到其他人手中，这主要因为行动具有“外部性”。也就是说，具有影响他人的后果(积极的或消极的)［5］。然而，规范是被灌输出来的，是由模式、社会化(包括公民教育)和惩罚来维系的。当前，我国关于公共危机治理的法律缺乏，新颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》主要规范了政府对突发事件的应对活动和政府责任，对民间组织和民众的行为规范和责任规定明显不足。例如，公共危机治理是一个需要社会力量广泛参与的过程，其中信息公开是促使民众广泛参与和进行监督的重要手段，然而本法对此缺少具体规定，在实践中难以实施。可见，现有的法律规定并不能形成公共危机治理所需的互惠规范。

(三)公共危机治理中的社会网络缺失

罗伯特•D•帕特南在提出其宏观社会资本的思想时，认为公民自发参与形成的社会联合体是社会资本的一种重要形式。在联合体中，公民可以建立起紧密的互动关系，可以通过联合体的形式完成各种集体行动。这一点在公共危机治理中得到了非常明显的体现。非政府组织提供公共产品是建立在互惠、信任、责任、义务的道德基础之上，这些特质决定了非政府组织提供公共产品的优势:公平与效率的结合，低成本、高效益，贴近基层、回应性强。在公共危机治理过程中，非政府组织在收集和传递信息、直接或间接地实施救助、向政府提供智力和技术支持、对政府进行监督和约束等方面都发挥着重要作用。非政府组织的缺失主要表现为两个方面:一是公共危机治理中公众参与的组织基础非常薄弱，真正能起到承载作用的非政府组织少。二是现代非政府组织分布不均匀，相对于城市，农村现代民间组织数量少。这主要是由于三个方面的原因:一是中国传统社会结构的根本特性是“家国一体”，这使中国形成了一个典型的“哑铃型”社会———一端是强大的国家或政府，另一端是原子化的个人和家庭，缺乏社会中间组织作为调节政府与民众之间矛盾和冲突的信息交换器、缓冲器和平衡器。二是政府对民间组织管制过多。例如，非政府组织注册难问题。目前，我国的非政府组织大多数都不能注册，由于注册困难，大部分非政府组织几乎都没有浮出水面，没有人知道它们的真实面貌，它们就像一盘散沙，支离破碎地散落在社会中，无法构成一个整体的第三部门。三是我国农村土地私有制基础上的宗族祠堂制度和土地公有制基础上的公社制度相继消失，而新的有效的公民组织却未成长起来。我国农村长期以亲缘和地缘关系为中心的传统社会网络，其特点是延伸的半径小，多为纵向，难以形成相互之间的最大认同和接纳。建立在公民权利义务基础之上，强调公民主体地位的现代民间组织的数量依然很少。

社会资本视角下我国公共危机治理绩效的提升路径

政府危机管理视域中人们将对公共危机的管理看做是政府责任，因为考虑更多的是以指令和控制为主的政府应急机制的建立。社会转型期的中国社会矛盾突出，政府在进行这种自上而下的危机管理时往往体现出力量不足，甚至是“火上浇油”，使公共危机扩大化。在此背景下，我们强调从社会资本的角度来理解我国公共危机治理问题，公共治理主体之间的信任、互惠规范和社会网络有利于调动社会资源，形成合力。从投资社会资本的角度来提升我国公共危机治理绩效重在形成“强政府、强社会”的公共危机治理模式，它在很大程度上意味着政府在公共危机治理中不仅要有较强的应变力、执行力，还要有针对其他参与主体的公信力、号召力和凝聚力;政府不仅要做到自己负责任，还要创造有效的司法环境使多方参与主体能在法制框架下进行合作;政府不仅要处理好内部部门之间的关系，还要处理好与社会力量之间的关系，积极培养社会力量及引导社会力量的有序参与。

(一)提升政府信用，加强社会诚信体系建设

政府信用是政府公信力的重要组成部分，政府信用对整个社会信用体系的良性运行具有主导责任。提升政府信用可以从以下几个方面入手:一是提升政府官员的信用，不仅要加强政府官员施政的信用意识和信用理念，还要将信用作为政府官员绩效考核指标中的重要因素，并不断完善政府失信的惩戒机制。二是提升政府组织的信用，加强立法、司法和上级行政机关对行政权的监督和制约，其中，着重强调人大的监督作用，并注意把人大的监督和审计监督、舆论监督、群众监督等监督机制有机结合起来，增强监督效果，积极预防政府失信。

(二)健全公共危机治理相关法律，规范参与主体行为

“法治”与“规范”有紧密的联系，正如安吉尔所说，法治在各个自由社会中始终被当做维护社会秩序的工具。危机状态下，通过政府内部权力划分和外部分权，可以构建一个权责层次分明、主体多元化的公共危机治理体系，而要使这个体系高效地运作，还必须以法律制度为保障。拥有一个比较全面的公共危机治理法律框架至关重要，在紧急事态面前政府应该做什么，公民应该做什么，相关的社会组织做什么，法律应该有基本的甚至详细的规定，所以，我国现阶段必须加强危机立法工作，特别是对于社会力量在公共危机治理参与中的参与范围、参与程序、参与手段及对参与行为的监督等都应有相应的规定。当然，如果法律对社会力量参与权利和参与自由进行了过多的限制，很可能会影响民间组织和民众的参与热情，所以，在立法过程中务必适度，保证利大于弊、得大于失。

(三)培养和发展非政府组织，拓展民众参与网络

非政府组织是我国现代社会资本的重要形式，相对于以血缘为基础的家庭结构而言，其是建立在平等互惠基础上的，具有较强的延展性、包容性和组织性。非政府组织的发展有利于促进各利益群体内部和不同利益群体之间的自我管理与协作，进而在公共危机治理中实现互救和公救;有利于收集民众建议和有序表达，进而实现政府主体与社会主体之间的信息互动和战略合作。但我国非政府组织规模小、能力弱、行为不规范等问题依然很严重，这也使非政府组织在公共危机治理中只起着“补充”作用，而没有发挥出更大的力量。面对这种情况，政府应给非政府组织更多的发展空间，对非政府组织放松管制，加强监督。现有研究文献对如何放松对实体非政府组织的管制和加强其监督已有较多论述。但是人们往往忽视了信息时代虚拟非政府组织的作用、引导和监管。虚拟非政府组织是一种区别于实体非政府组织的以网络信息技术为支撑的人机一体化组织，摆脱了地域限制和时间限制，具有跨区域、快速、回应性强等优势。例如，在2008年雪灾期间，名为“老韩的奇谈怪论”的博客，组织了“让北京行动起来”这一活动，旨在和那些因雪灾而不能回家的人形成互动，给予他们社会关爱，这一临时的虚拟志愿组织得到了人们的广泛关注。但是，人们在虚拟非政府组织中充当着虚拟角色，承担着虚拟责任，这就要求政府通过政府上网等手段对其加强监督和引导，尽量将虚拟非政府组织的参与行为规范在法制的轨道之内，而不是一味地屏蔽讯息。