摘要：低保标准偏低、资金短缺、管理制度不健全是实施农村低保制度面临的主要问题。需要通过提高保障标准、丰富保障方式、拓宽资金渠道、完善基础管理等措施完善这一制度。

关键词：关键词：社会保障；农村低保；财政支出

2007年，我国全面实施农村居民最低生活保障制度。农村低保制度的建立与实施对全面推进农村扶贫事业，保证农村困难群体的基本生活，维护农村社会稳定和长治久安，加速推进社会主义新农村建设，构建城乡一体化的和谐社会具有重大的现实意义和深远的历史意义。尽管农村低保制度的起点较低，但由于保障人口基数大、历史欠账多、各地经济发展水平和地方财政状况差异巨大，全面实施这一制度仍将面临诸多挑战。

一、农村实施最低生活保障的现状

(一)保障标准低、区域间差异大。一是现行农村低保标准只是生活保障标准，远非发展保障标准。现行农村低保标准是典型的“生存保障”，一般由县或县级以上地方政府按维持当地农民基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并根据当地经济发展水平和群众生活水平的提高，综合考虑物价水平变化等情况，适时、适度进行调整。现行农村低保并不是包括教育救助、技能培训、医疗救助等改善人力资本、提高自身发展能力所需的“发展保障”。二是城乡之间低保标准和实际支出水平差异悬殊。2007年，民政部第三季度的民政统计数据表明，全国农村低保平均标准为70.9元／人·年，而城市低保平均标准为179.2元／人·年，农村低保标准仅相当于城市低保标准的39.5％。同期农村低保月人均支出水平为30元，而城市低保月人均支出水平为95元，农村低保实际支出水平只相当于城市低保实际支出的31.5％。当季全国财政用于农村低保的月支出为8.8亿元，用于城市低保的月支出为23亿元，农村低保财政支出仅相当于城市低保财政支出的38.2％。2007年，中央财政用于社会保障的支出高达2017亿元，其中用于农村低保的财政支出只有30亿元，仅占中央财政社会保障支出的1.5％。加上农村新型合作医疗和农村医疗救助支出的127亿元，农村社保支出也只占中央财政社保支出的7.7％。如果考虑到许多地方还为城市低保对象提供的医疗、教育、住房和就业培训等福利，城乡低保之间的实际差异会更大。三是地区间低保标准的差异较大。截止到2007年6月底，全国农村低保年标准均为857元／人·年，最低的甘肃省只有600元／人·年，最高的上海市为2560元／人·年。在实施农村低保制度的23个省份中，平均补助水平仅为月人均35.4元，其中，东部省份平均50.9元，中部省份平均25.3元，西部省份平均25.5元。从民政部公布的2007年第二季度农村低保补助标准来看，最高的广东省佛山市南海区是每人每月320元，而最低的云南省昆明市东川区每人每月仅8元，相差40倍。

(二)潜在保障对象众多、脱贫难度大。一是农村低保的潜在对象数量巨大。目前，农村低保的基本对象是各地收入水平低于绝对贫困线以下的农村居民，其范围大体相当于全国农村贫困人口。根据全国扶贫办的统计，截止到2006年底，全国年人均收入低于683元的农村绝对贫困人口有2148万人，全国年均低于924元的低收入农村人口有3550万人。如果将现行的农村低保标准提高到足以保障农村居民的基本发展需要(大约年人均收入为1200元)，则农村低保对象将增加到8000万人。二是农村低保对象基数增长很快。近年来，随着各地陆续调整农村低保标准及落实“应保尽保”的要求，享受低保的农村人口数量迅速增加。2001年，全国农村低保对象仅有304.6万人，到2006年已增加到1509.1万人，到2007年第三季度则迅速上升到2781.3万人，大约占农村户籍人口的3.7％，已突破了民政部最初预计的3.5％的底线。三是农村低保对象的脱困难度大。目前，在全国低保对象中，有约1／5为五保户，1／3强为残疾人口，超过1／4的人口居住在不适宜人类生存、条件恶劣的地区，即大约有50％的低保对象难以通过开发式扶贫和提高就业技能实现脱困，需要政府长期保障其基本生活。约25％的贫困人口需要通过投资高昂的移民安置才能从根本上解决贫困问题。从新进入贫困线的人口结构看，因病致贫是农村贫困的首位因素，以辽宁为例，全省因病致贫的农村人口占农村低保对象的37％。

二、实施农村最低生活保障制度的难点

(一)用于农村最低生活保障的财政支出给各级财政造成巨大压力。第一，地方财政资金压力远高于中央财政。为调动地方财政的积极性，防止出现地方定标准、中央出资金的问题，现行农村低保资金筹集方案采取以地方为主、中央给予专项补贴的办法。2007年，中央财政的专项补助资金大约占农村低保资金的30％。中央财政用于农村低保的支出不到当年中央财政支出的千分之一。相比之下，农村低保支出占地方财政支出的比例大约相当于中央财政的三倍。第二，县乡级财政支出压力远高于省级财政。目前，除福建、辽宁等少数省份实行农村低保支出以省为主的资金筹集模式外，多数省区效法财政部采取分级负担的办法，由地方四级财政分担农村低保资金筹集任务。但由于地方财力主要集中在省地(市)两级，县乡两级财政总体上属于“吃饭财政”，为了减轻农民负担，又不允许由村集体负担部分低保支出，而社会捐赠收入数量极为有限。第三，欠发达地区财政支出的压力尤为突出。我国经济发展水平和地方财政支出水平呈“东高西低”的特点，而农村低保对象数量和低保支出金额则呈“东少西多”的特点。越是经济欠发达的地区，低保对象占人口的比例越高，财政低保支出金额越大，低保占财政支出的比例越高。经济欠发达地区由于财力紧张，实施城市低保尚有困难，要全额、全面保障面广量大的农村低保支出困难更大。一些地方已出现“以钱定救助标准”、挤占挪用低保资金及未将农村低保列入地方预算等问题。(二)农村低保甄别机制和管理方式不完善。第一，农村低保对象不易确定。农村低保对象是收入低于贫困线的农民，但随着农村劳动力流动性增强和农民收入来源日益多源化，如何准确识别农村低保对象比较困难。而如何准确评估农民实物收入并合理抵扣其生产成本在操作上也有很大难度。因此，准确判断农村低保申请人是否符合受助条件已成为困扰农村低保制度实施工作的一大难题。第二，难以防范低保制度实施过程中的“道德风险”和“逆向选择”。随着农村低保制度的实施，一些地方开始出现子女不再负担老人养老金，而将赡养责任推卸给地方政府的现象。一些农村基层组织和基层干部囿于地方利益、个人利益的需要，或多或少地降低政策标准、扩大低保口子，或将原高于低保标准的“五保户口”也归入低保范围以减轻自身负担等，这些做法使享受农村低保人员的数量大大增加。此外，如何有效避免农村低保制度“养懒汉”是一个必须正视的问题。第三，农村低保工作队伍的激励和约束机制尚不健全。农村低保对象的识别与退出，低保对象扶助金额的确定，低保物资与服务的具体分配等农村低保制度的实施都有赖于广大农村基层干部做大量扎实细致的工作。作为政府专项工作延伸，农村基层干部为低保制度的普及和实施所付出的劳动也需要通过政府购买服务的方式加以激励和补偿。但目前由于地方财力所限，许多地方都没有将低保工作经费打入低保预算，也缺乏有效监督农村基层干部在低保物资和服务分配行为的保障措施。很难避免基层干部在实际操作中照顾亲朋好友或有意多报低保对象数量及瞒报低保对象收入水平等问题。

三、完善农村最低生活保障制度的对策

(一)提高保障标准，完善保障方式。第一，拓宽保障范围，提高保障标准，变生存保障为发展保障。目前，随着我国综合经济实力和政府财力的显著提高，财政支出重点正逐步从经济建设转向关注社会民生。应适时提高农村低保支出标准，逐步将低保对象的就业培训、子女基础教育、基本医疗保障和基本住房保障等支出列入农村低保范围。对财力暂时不足的地区，可根据财力和其他条件先易后难、突出重点、分阶段提高农村低保标准。第二，丰富保障方式，提高保障效果。为避免农村低保对象将低保金挪做他用，要在现有以现金方式提供农村扶助的基础上，增加实物和消费券方式，以确保农村低保支出不发生挪用现象。第三，统筹城乡及地区之间居民低保标准，逐步缩小购买力差距。政府应针对居民的实际生存发展需要建立以实物量和标准服务为基础的综合要素标准，再根据各地的物价水平换算为当地农村低保的货币化参考标准。要切实按照基础公共服务均等化原则，逐步缩小城乡之间、地区之间低保标准的购买力差距，并以此为基础核定城乡间和地区间居民低保专项转移支付额度。对低保标准高于参考标准的地区，原则上应核减其农村低保专项转移支付额度并用于补助财力不足地区。第四，建立农村低保标准调整机制，逐步提高保障水平。要建立指数化调整机制，根据物价变化，适时调整保障标准。在居民基本生活品价格上涨较快的年份，可根据实际情况加快调整频率、缩短调整周期；要建立相关参数体系，根据恩格尔系数、基尼系数等相关参数逐步缩小低保对象与社会其他阶层的收入和实际生活质量差距；要稳定并逐步提高农村低保支出在财政支出中的比例，逐步提高农村低保标准。

(二)优化财政支出结构，完善低保负担体制，确保农村低保支出足额到位。第一，优化财政支出结构、确保农村低保支出。资金保障是实施农村低保制度的关键，为此，各级政府既要充分利用财政收入的增量资金逐步增加农村低保投人，还要站在全面构建和谐社会和大力推进新农村建设的高度，优化支出结构，压缩各类楼堂馆所及超标准城市建设项目，集中必要的财力物力用于农村低保支出。要进一步整合扶贫资金、农村低保资金、农村社会建设资金，提高资金使用效率。各级财政部门在安排预算时应将农村低保支出足额编列入预算，人大、审计等有关部门应加大对农村低保支出的监督和审计力度。第二，拓宽低保资金渠道，吸引社会力量参与农村低保服务。建立健全社会捐赠制度，对提供农村低保捐赠的企业实行税收优惠。在农村大力开展针对低保对象的各类志愿活动，向农村低保对象提供各类急需的科技、教育、文化、医疗等公共基础服务，并实行服务费用减免优惠。大力开展城乡之间、地区之间、单位与低保对象之间的对口帮扶。在社会福利彩票收益中提取一定比例资金用于农村低保。第三，合理划分各级财政农村低保费用支出责任。要从各地低保支出资金需求和实际财力出发，兼顾财政在城乡居民低保支出之间的平衡，重新设计各级财政间农村低保的财政负担比例。适当提高中央政府负担农村低保支出的比例，待政府间转移支付逐步以非专项转移支付为主后改为以地方财政负担为主。取消县乡两级财政的农村低保资金承担义务，逐步形成以省市为主、中央补助、社会各界参与的农村低保支出负担的新格局。第四，增加专项转移支付，切实提高欠发达地区农村低保支出的资金保障水平。由于中西部地区农村低保对象多、地方财力弱、实施农村低保的难度大，中央财政和省级财政有必要增加农村低保专项转移支付额度，并重点向中西部地区和经济欠发达地区倾斜，根据地方财力的实力情况，确定不同的专项转移支付系数。

(三)完善农村低保甄别和管理方式。第一，进一步完善农村低保对象甄别机制。要建立简便有效的农民实物收入、劳务性收入、财产性收入和赠予性收入申报评估制度和相关评估标准，提高对农民实际收入的评估准确性，并切实降低调查成本。要建立农民财产和农民消费评估制度及评估标准，对财产数量及消费水平超过标准的农民，即使收入低于低保标准也不能纳入低保范围。要进一步完善农村赡养抚养制度，对因赡养抚养义务人无故未履行义务而进入低保范围的，可由政府提供农村低保，再由政府向有关义务人进行追索。要建立健全农村低保对象及补助额度公示制度，并将其纳入村务公开和乡镇政务公开内容，加强群众监督。第二，完善监管制度，防范道德风险。要进一步通过优化农村低保工作流程、明确相关业务工作标准，实现农村低保工作的规范化、标准化。要进一步加强农村低保工作的社会监督和专业监督，加大对相关违法违纪行为的查处力度。要将农村低保工作列入农村基层组织的政绩考核指标体制，定期开展农村低保工作满意度调查，切实加强群众监督。第三，加强工作人员物质保障，提高管理水平。要切实解决农村低保工作的机构、人员、编制、工作经费等实际问题，农村低保工作经费应足额列入相关预算。要大力加强农村社会保障工作人员的业务培训，切实提高农村低保工作人员的专业素质和服务能力。要结合农村电子政务建设，加快农村低保管理信息系统的开发与应用，运用现代信息管理手段，提高农村低保的工作效率和信息传输速度。