一、粮食安全面临的形势

一是比较效益下滑对粮食生产的影响越来越大。农民在粮食生产中的角色已由过去的“生产者”变成了“经营者”，种粮效益成为农民发展粮食生产的首要目标。农民种不种粮、种多少粮、种粮投入多大主要看比较效益。现在，一方面是生产成本不断上涨。过去主要是生产资料成本上涨，随着农村劳动力转移和土地流转加速，近年来人工成本和土地流转费用也在快速上涨。现在种一亩地，农资、人工、流转租金算下来每亩成本要700元以上，正常年景可以实现纯收入300多元，抵不上一个人三天的打工钱，遇上灾年还会亏本。另一方面是价格上涨空间受限。现在国内外粮食价格倒挂，我国的关税保护水平又低，进口对国内价格形成抑制和打压，同时，受制于“天花板”效应，粮食生产成本上涨又不能在价格上得到体现。怎样协调产业政策、价格调控政策和进出口政策，为国内产业健康发展营造良好环境，使种粮农民获得必要收益，将直接影响到国家粮食安全。

二是转变农业发展方式的要求越来越迫切。我国农业资源“先天不足”，面对持续刚性增长的农产品需求，我国只能在日益趋紧的资源环境约束下谋划农业生产。虽然这些年我国也采取了退耕还林、退牧还草、休渔禁渔这些养护资源、改善环境的措施，但还不具备像资源大国那样长期、大范围的耕地休耕条件，农业发展不得不依赖资源的高强度开发，资源环境的弦已经绷得很紧。要看到，今后一个时期，我国城镇化率将以每年1个百分点以上的水平提升，工业与农业、城市与农村争水、争地的矛盾越来越突出，环境污染加速向农业农村扩散，农业发展面临的资源环境约束不断趋紧。随着工业化城镇化推进，每年要占用耕地600～700万亩。粮食主产区的农业用水问题越来越突出，有的地方地下水资源过度开发，灌溉设施老化失修，区域性和季节性干旱频繁发生，已经成为粮食生产的主要威胁。还要看到，目前农业资源利用方式也不够合理，不同程度存在耕地“重用轻养”、大水漫灌、化肥农药过量施用等问题，农业面源污染等问题日益突出，这与社会公众对农产品质量安全、对城乡生态环境的要求不断提升形成反差。如何在农业发展的同时保持农村青山绿水和良好生态环境，也成为十分艰巨的任务。

三是加强农业支持保护面临新的发展要求。新世纪以来，随着国家财力增长，我国对农业的支持保护力度不断增强，为粮食生产“十连增”、农民增收“十连快”提供了重要支撑。但也要看到，在经济运行的新常态下，加强农业支持保护面临新的形势，需要适时调整和完善相关政策。随着整体经济运行由过去的高速增长逐步转向中高速增长，财政收入增幅也随之放缓。有专家估算，按照我国目前的经济规模，经济增速下调一个百分点，GDP大约减少6000亿元，税收相应减少1000多亿元。从2014年前三季度的经济数据看，国内生产总值同比增长7.4%，全国财政收入同比增长8.1%。在这样的大背景下，要保持前些年“三农”投入快速增长的势头殊为不易。这就要求在继续增加投入的同时，更加重视提高财政资金效率，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的撬动作用，进一步提高政策的指向性和精准性。经济增速和财政增速放缓，还会影响到农民工资性收入和转移性收入的增长，这些变化都对农业支持保护政策提出了新要求，对国家粮食安全产生新影响。

二、确保国家粮食安全的举措

针对新的形势，中央2013年底提出了新的国家粮食安全战略，即“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”。我们要立足经济社会发展全局，深刻理解、准确把握这5句话20个字的丰富内涵。

第一，在发展目标上，始终坚持以我为主、立足国内。就是我们的饭碗应该主要装中国粮，这是由我们的基本国情决定的。我国作为世界上最大的粮食生产国和消费国，受资源约束，需要有效利用国际市场和国外资源。但十几亿中国人不能靠买饭吃、讨饭吃过日子。这是因为:一方面，国际市场调剂空间有限。目前全球的粮食贸易量仅有2500～3000亿公斤，不到我国粮食消费量的一半，大米贸易量350亿公斤左右，仅相当于我国大米消费量的1/4，既不够我们吃，也不可能都卖给我们。另一方面，大规模进口不可持续。在粮食贸易上，我国的大国效应明显，买什么什么贵，卖什么什么贱。如果我国长期从国际市场大量采购粮食，可能引起国际市场粮价大幅上涨，不仅要付出高昂代价，也会影响我国与一些发展中国家的关系。因此，只有立足于国内保障13亿人口的吃饭问题才是可靠的。

第二，在发展优先序上，始终坚持确保谷物基本自给、口粮绝对安全。过去我们强调保全部、保所有，这是当时历史条件下没有办法的办法。现在耕地就这么多，需求又那么大，必须有取有舍，集中力量先保住最基本最重要的。综合考虑未来一段时间我国农产品供需形势和资源条件，首先要“保口粮”，其次要“保谷物”。也就是说，稻谷、小麦这两个主要的口粮品种要做到绝对安全，进口只能是品种调剂，而玉米随着饲料需求的快速增长，进口比例可以稍微高一些，但也要做到基本自给。这样定位，绝不是减轻保障国家粮食安全的责任，决不能误读为可以放松国内粮食生产，而是要合理配置资源，集中力量把最基本最重要的保住。一是优化品种布局。水稻核心是建设东北平原、长江流域和东南沿海3个优势区。东北地区着力发展优质粳稻;长江流域要稳定双季稻面积，逐步扩大江淮粳稻生产;东南沿海地区要稳定水稻面积，着力发展优质高档籼稻。种植面积要大体稳定在目前的4.5亿亩以上。小麦核心是建设黄淮海、长江中下游、西南、西北、东北5个优势区。种植面积要大体稳定在3.4亿亩以上。玉米核心是建设北方、黄淮海和西南3个优势区。目前，我国玉米面积5.45亿亩，应保持基本稳定。二是支持重点产区。主产区是粮食生产的压舱石，目前13个粮食主产省的产量占全国的75%，商品量占80%，调出量占90%。要加大对主产区的财政转移支付力度，逐步使800个产粮大县的人均财力达到全国平均水平，调动主产区重农抓粮的积极性。鼓励主销区与主产区建立长期稳定、互惠互利的区域合作关系，加快建立主销区对主产区的利益补偿机制。三是扶持新型主体。从发展趋势看，新型农业经营主体越来越成为发展粮食规模化生产、提供商品粮的重要力量，也是保障国家粮食安全的重点。要在稳定农村土地承包关系并保持长久不变的基础上，引导土地有序流转，扶持种粮大户、家庭农场、农民合作社等发展粮食适度规模经营，新增补贴要向这些新型经营主体倾斜，让多生产粮食者多得补贴。

第三，在发展着力点上，努力确保产能、强化科技支撑。尽管实现了“十连增”，但我国粮食生产在很大程度上仍然要看老天脸色，粮食生产的稳定性、可控性还不高。目前，我国中低产田占耕地面积的2/3，有效灌溉面积仅占一半多一点。据专家测算，我们的高产田提质后亩产可提高5%，中低产田改造后亩产可提高20%，加起来就会新增生产能力500亿公斤。提高粮食发展稳定性，最根本的是增强粮食综合生产能力。近年来，我国农业科技取得了长足进展，2013年农业科技进步贡献率达到55%;我国农业生产方式已由传统的人力畜力为主转向以机械作业为主，2013年农作物耕种收综合机械化水平超过59%。农业科技和机械化发展，为粮食连年增产提供了有力支撑，但与发达国家相比，我国农业科技水平差距还不小，潜力也不小。因此，实现确保产能，关键是做到“两藏”:首先是藏粮于地。耕地是粮食生产的命根子，必须坚持既要保护耕地数量，也要提升耕地质量。要严防死守耕地红线。虽然第二次全国土地调查显示，耕地的账面数字有所增加，但耕地还是那么多，产能也还是那么多，实际并没有增加。对此，必须有清醒的“红线意识”，耕地红线要严防死守，农民可以非农化，耕地决不能非农化。要采取强有力的措施，保持耕地面积基本稳定，要划定永久基本农田，确保“有地可种”。要切实加强耕地质量建设。大兴农田水利，大力推广旱作节水农业技术，加强耕地质量建设与管理。应加大涉农资金整合力度，集中新增千亿斤粮食生产能力规划、农业综合开发、土地整治等项目资金，大力开展旱涝保收高标准农田建设。到2020年，全国要新建8亿亩旱涝保收高标准农田。其次是藏粮于技。解决我国农业问题最根本的出路在科技，要更加重视和依靠农业科技进步，走内涵式发展道路，给粮食生产插上科技的翅膀。要深化种业科技体制创新，强化种子企业技术创新主体地位，加快推进制种育种基地建设，开展重点品种联合攻关，充分运用传统育种技术和现代生物技术加快良种研发，选育一批高产、优质、高效新品种。推进劳动过程机械化，生产经营信息化。要完善农机购置补贴政策，在主产区推进水稻、小麦、玉米三大主粮全程机械化。我国农业信息化建设起步虽晚，但发展较快、前景广阔。要推动信息服务进村入户，直接面向农民开展政策、法律、市场、技术等全方位信息服务，发挥信息化对农业现代化建设的助推作用。

第四，在发展策略上，适度进口农产品，用好两种资源、两个市场。立足国内，并非所有粮食和农产品都要自给。为弥补部分国内农产品需求缺口、满足市场多样化的需求，适当进口、用好两种资源、两个市场是我们的必然选择。要抓紧谋划重要农产品贸易战略。统筹考虑国内生产供给和消费需求，加快研究编制我国粮食贸易战略，加强进口农产品规划指导，加快进口来源地布局，推进进口市场多元化，推动形成稳定的贸易格局。注重打好进口牌，增强在国际市场上的话语权。加强相关产业保护。当前，随着农产品内外价差扩大，进口农产品的压力加大。在新的形势下，既要充分利用国际市场调剂品种余缺、调节年度平衡、满足国内需求，又要考虑粮食生产对我国农民的重要性和国际粮食市场上我国的大国效应，综合运用国内政策和进出口调控政策，加强对国内产业和生产者的保护。在国际粮价低的时候，可适量进口粮食来补充国内库存，减轻国内资源环境压力。但要把握好进口的规模和节奏，防止个别品种集中大量进口冲击国内生产，给农民就业增收带来不利影响。要加快实施农业“走出去”战略。近年来，我国农业“走出去”发展较快，呈现出规模扩大、速度加快的特点。据统计，目前有超过300家企业在全球70多个国家和地区开展了农业投资合作，累计投资超过37亿美元。加快农业“走出去”步伐，已成为我国保障粮食安全、拓展农业发展空间、优化资源配置的重要战略。企业是农业“走出去”战略最重要的实施主体，要加强规划指导，加大政策扶持，引导农业企业到境外发展对外依存度高、对我影响大的经济作物，在有条件的地区适当发展粮食作物，重点支持农业企业到境外投资建设农业基础设施、农产品加工厂以及收购码头和仓库等物流设施，为农业企业“走出去”创造良好外部环境。

作者：陈晓华单位：农业部副部长