关键词:刑事审判管辖/级别管辖/地域管辖/特别管辖

按现代诉讼原理，审判权须由控诉权启动。审判管辖属控审互动地带，因而涉及权力分工、权力和权利制约、程序公正诸问题。我国实行法治时间短，刑事审判管辖基础理论薄弱，虽移植大陆法系审判管辖的一些形式，但具体管理类型少，先天不足。面对近年来种类繁多、情节复杂的犯罪，多靠立法规定“囊括”，且立足于“法院系统内部的分工”，忽视这一控审互动领域权力和权利制约与保障，以致与民主法治审判管辖差距甚大，应改革完善。

级别管辖的问题与完善

立法对最高法院和高级法院的一审管辖权规定过于原则抽象，授予过大管辖自由裁量权，凸显级别管辖对级别越高的法院约束不力，使依法管辖打了折扣。

（一）关于最高法院一审管辖问题

法院组织法规定最高法院管辖法律、法令规定和它认为应由自己审判的一审案件，这种规定，赋予了最高法院一审管辖实为不受任何限制的权力，有悖法治原理。刑诉法规定最高法院管辖的一审案件是全国性重大刑事案件。但对什么是全国性重大刑事案件，立法未进一步指明或列举规定，也未以刑法有关罪刑条文参照规定。由于立法对最高法院一审管辖设档过宽，形成最高法院一审管辖的随意性。从1979年刑诉法颁布至今，最高法院一审仅审判过“林江反革命集团”案。全国人民极为关注的原中央政治局委员陈希同贪污玩忽职守案、原人大副委员长成克杰贪污受贿案，按其职位级别及巨大社会危害性和恶劣影响，按立法精神及社会公正正义价值评判，在全国可谓重大刑事案件。但这类案件最高法院一审并未管辖。（注：陈希同案件是由北京市高级法院一审；成克杰案也最高法院指定北京市第一中级法院一审。）管辖规定对级别越高的法院没有约束力。对遏制极为猖獗的腐败类大要案，在审判入口处已有所失轻，不利于对重大犯罪的打击和震慑，也引起了法治意识不断上升的广大群众以及全国人大代表的注意和不满。（注：《参考消息》2001年3月24日载，全国人大代表在通过最高法院工作报告时，“以高达30%的反对票、弃权票间接地对开展反腐斗争的方式提出了批评”。）若立法明确规定最高法院一审管辖具体范围，无疑对最高法院依法管辖树立公信力，具有良好促进作用。我国法院一审是公开审判（除依法不公开审理案件外），而二审、再审、死刑复核多为书面审，规范最高法院一审管辖意义更加重大，有助于为各级法院公开审判贯彻刑诉法一系列原则制度树立楷模，更有利于树立公开审判原则的权威和昭示对此原则的尊重。

法治发达国家最高法院管辖权限是非常明确的。单一制的法国、日本最高法院没有一审管辖权。法国最高法院管辖范围虽广及全国，但在权力制约框架下法律授权十分明确，最高法院对任何罪案都没有初审管辖权，只对刑事审查庭裁定、重罪、轻罪、违警罪法院终审裁判的上诉和已生效的重罪或轻罪判决的申诉具有“撤销管辖权”，因而法国最高法院被称为“撤销法院”。（注：参见法国刑诉法第609、619、623、625条。）日本最高法院只受理上诉和特别抗诉案。（注：参见日本裁判所法第7条。）联邦制国家最高法院有一审管辖权但由立法具体规定。美国最高法院一审管辖权、受案种类由宪法规定。（注：参见美国宪法第3条第2款第2项。）德国最高法院一审管辖权由法院组织法对照刑法条文列举规定。（注：参见德国法院组织法第134条。）可见不论单一制国家还是联邦制国家，均以清楚无误的管辖权限为基准，规范最高法院依法管辖，昭示分权制衡法治原则无处不在，为其最高司法权威的建树奠定了良好的法治基础。想必对我们应有所启迪。

（二）关于高级法院一审管辖问题

刑诉法规定高级法院管辖的一审案件是全省性重大刑事案件。何谓全省性重大刑事案件，立法未指明，也未对照刑法条文列举规定。由于管辖授权太灵活，以致法律规定与现实之间缺乏一致性。实务中，高级法院一审管辖刑事案件寥寥无几，大量精力用于刑法、刑诉法并未授权的依法应由最高法院承担的普通刑事犯罪的死刑复核。江西省原副省长胡长清贪污受贿被处极刑，在该省属全省性重大案件当无可非议，可实际上这一要案也不由江西省高院管辖，而是由审级低一级的北京中院一审管辖。云南省原省长李嘉廷在云南任职期间共受贿1810万被判死缓，在云南应属全省性重大案件，可也没由云南高院管辖，而是由审级低一级的北京市二中院一审管辖。贵州省原省委书记刘方仁受贿数额特别巨大被判处无期徒刑，也是北京市二中院一审管辖。问题还在于这类犯罪的省部级干部不仅一两人，近年来这类大要案也未呈下降趋势，（注：转引自吴敬琏《转轨中国》，四川人民出版社2002年版，第294页；另据《南方周末》2004年1月8日文介绍，2003年一年公开报道了13名省部级腐败高官的查处情况。）而管辖方式均基本同上。

这类案件按其犯罪性质及被告人职位级别和巨大社会危害性，应属全省性重大案件，理应由该省高级法院管辖。但因立法规定抽象空洞，该省高院管辖与否都有极大余地，事实上这类案件各发案地高院都未管辖（如有法定回避情形另当别论，后面转移管辖还将论述这一问题），而是由千里之遥且审级低一级的北京市或其它中院管辖，立法关于高级法院一审管辖规定形同虚设，致实际管辖于尴尬境地。这也与刑诉法关于刑事案件由犯罪地法院管辖规定相冲突，凸显高级法院一审管辖过于随意，有损其司法权威。如此，不仅公众难以理解，且是否公正适当也无法权衡。不论是立法弹性过大还是执法不严都会淡化人们对法律的尊重，时日一长要让人相信依法办事就更加困难。这类大要案如由案发地省高院一审管辖，体现尊重当地民众知情权，对全省公职人员和当地群众有更直接、更现实的法治教育意义，对这类犯罪也有更大震慑作用，利于各界监督树立法治权威。

德、日等国高级法院一审管辖权由法院组织法、裁判所法对照刑法或由刑诉法规定得非常明确具体，便于法院依法管辖。我国立法对高级法院一审管辖明细化非常必要，从审判人口处严格把关，使个案管辖“对号入座”，才不会出现级别管辖越权或落空的无序状态。

地域管辖之不足与修正

和世界多数国家一样，属地原则是我国刑法地域效力最主要原则。这一原则不仅具有实体法意义，还应对程序法具有指导作用。由于犯罪地有行为地与结果地之分，为避免犯罪漏网或生歧义争执，刑法规定“犯罪行为或者结果有一项发生在中华人民共和国领域内的，就认为是在中华人民共和国领域内犯罪”。据此，无论犯罪行为地还是犯罪结果地都是犯罪地当属定论。为使刑法规定不致落空，必须在刑诉法设定与其环环相扣的具体管辖规则。但刑诉法地域管辖还缺乏和刑法相配套的有关规定。最高法院审判解释又对犯罪地作缩小解释（注：参见1998年6月29日《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题解释》第2条。），地域管辖漏洞更明显了。

（一）关于犯罪地和地域管辖覆盖面问题

依刑法犯罪包括犯罪行为与结果，刑诉法犯罪地规定无疑应当与刑法衔接吻合，这是法制统一性的必然要求。据此，刑诉法上的犯罪地应是指犯罪事实之地，包括犯罪行为地与结果地。我国刑诉法对犯罪地并无明确限制性规定。学界相当长时期对犯罪地是采行为地与结果地说，即各犯罪行为地与犯罪结果地都是犯罪地。审判解释没有任何权力对立法作出扩大或缩小解释，只能忠实于立法本意。但最高法院审判解释把犯罪地限制为“犯罪地是指犯罪行为发生地”（财产犯罪除外）（注：参见1998年6月29日《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题解释》第2条。）。对犯罪地作缩小解释，尽管解释者意图可能是想使犯罪地更清楚减少管辖争议，但这一缩小解释和刑法关于犯罪包括犯罪行为和犯罪结果的明确规定相冲突，也使刑诉法刑事案件由犯罪地法院管辖的规定从周延的地域管辖变成了不周延，使地域管辖出现漏洞和不必要争议与麻烦。因有的犯罪即时完成，行为地与结果地同一以行为地为犯罪地，而有的犯罪行为地与结果地不同一，例如行为与结果异其土地区域即所谓隔地犯，将其犯罪地限制为犯罪行为地且以行为地法院管辖为唯一标准，对这类犯罪管辖就会出现问题。加之刑诉法对犯罪地法院管辖的补充规定仅提到“由被告人居住地法院审判更为适宜的，可以由被告人居住地法院管辖”，也就是将被告人被逮捕地、被拘留地、案件破获地法院的管辖权都统统排斥了。地域管辖过于狭窄僵硬，难以应对相关犯罪。

例如，甲在我国和N国临界处N国领域向我国境内开抢打死中国公民。犯罪行为地无疑不是在中国而是在N国，犯罪结果地肯定是中国。按刑法犯罪行为或结果有一项发生在我国领域内就认为是在我国犯罪，依刑诉法案件由犯罪地法院管辖，两者基本吻合没有排除这类案件是在我国犯罪应由我国法院管辖按我国法律处理。但若按解释，就与刑法、刑诉法规定明显冲突，缩小了案件管辖范围，这类案件管辖会出现争议。因解释已留下瑕疵，起码授人以柄：“犯罪地是指犯罪行为发生地”从地域管辖总体上已把这类案件拒之于外，有损我国司法主权。

事实上犯罪行为地和结果地不同的案件并不少见，如邮政人员故意延误邮件，致公共财产、国家和人民利益遭受重大损失；以电话、传真、信件、E-mail侮辱、诽谤他人或教唆他人犯罪或捏造事实诬陷他人，意图使其受刑事追究；在长途交通工具上安放爆炸物后离开；采用移动通信装置对炸弹定时通过电话遥控起爆等。且随着我国人员流动加剧和科技迅速发展及案犯反侦查能力增强，犯罪行为地和结果地不同的案件肯定还会呈增加趋势。如仅以犯罪行为地法院管辖为唯一标准，这类案件管辖定会出现不必要的麻烦和拖延，束缚司法机关手脚，甚至使犯罪者漏网。

从司法实际看，刑事案件除案发前得到群众举报或案犯自首外都是出现犯罪结果后，结果地公安机关立案和展开侦破，即多是从危害结果入手查找和发现作案人。犯罪结果地在诉讼中具有重要作用。特别是当犯罪结果地与行为地不同一，往往是结果地公安、检察机关做了大量工作才寻找到行为地。但由于解释不合刑事诉讼规律，在地域管辖中抽去犯罪结果地，会浪费犯罪结果地和行为地控方有限的人力、财力、物力资源；因结果地检察院必须将案件材料移送行为地检察院，后者审查起诉期限应从其收案之日起算，无端延误诉讼时效。地域管辖需要控审最佳衔接，必须考虑控方运作时空内容，从犯罪事实着眼，犯罪事实必然包括犯罪行为和犯罪结果，人为将这两者割裂，把犯罪地局限于行为地，势必造成管辖障碍。

为达最佳司法效果，从诉讼流程看，被告人被捕地、拘留地、案件破获地法院都应有管辖权。例如泰国华人亿万富豪陈世贤在澳门被从珠海去的湖南人唐少华抢劫杀害一案，唐在澳门作案，犯罪行为地、结果地都在澳门，潜逃后被粤湘警方在K517次列车上（行至广州花都区）抓获。（注：《广东省公安厅今天公布侦破富豪陈世贤被劫案始末》，《羊城晚报》2003年6月24日。）有人认为唐在澳门作案且澳门抢劫罪处罚较内地轻，此案应由澳门法院管辖适用澳门法律。我司法机关认为唐是在内地被捕，内地法院应有管辖权，指定珠海中院一审管辖。（注：被告人唐少华在珠海中级法院2003年9月9日开庭审理后于同年9月20日羁押场所自杀身亡。依刑事诉讼法规定，珠海中级法院裁定终止对唐少华被控抢劫一案的审理。参见《人民日报（海外版）》2003年9月26日。）可见将犯罪地缩小解释为犯罪行为地不科学，理论与实践根据都过于薄弱，无力支撑地域管辖，弊大于利，实属作茧自缚。

为使犯罪难逃法网，西方两大法系对犯罪地都采广义的“遍在地”说，认为犯罪行为地和犯罪结果地都是犯罪地，明定犯罪地或被告人住所地或犯罪破获地或被逮捕地甚至拘押地的法院都具有管辖权。（注：参见法国刑诉法第382、522条；德国刑诉法第7、8、9条；美国联邦刑事诉讼规则第18条；1980年英国治安法院法。）实有借鉴价值。

建议刑诉法修改时明确犯罪地包括犯罪行为地和犯罪结果地，并拓宽地域管辖覆盖面，增设被告人被捕地、拘留地、案件破获地法院的管辖权，使这类案件地域管辖免生争议。（二）我国船舶或航空器内犯罪管辖问题

1979年刑诉法制定于我国改革开放法制重建之初，受当时历史条件和犯罪情况所限，未设定与刑法相对应的、在我国船舶或航空器内犯罪案件的具体管辖。但1996年刑诉法对这一涉及国家司法主权的重大管辖问题仍未作具体规定就实在太遗憾了。虽然1998年6月最高法院的解释对此问题作了一些规定，但我国是成文法国家，根据宪法、立法法以及最高法院的法定职能，这类重大法律问题由审判解释规定不恰当。执行机关不能代替表意机关。法、德、日等国这类案件的审判管辖都是由刑诉法明确规定。（注：法国规定在飞行器上犯罪由飞行器降落地法院管辖。参见法国刑诉法第693条。德国规定在悬挂德国国旗的船舶、飞行器犯罪，该船舶、飞行器本籍港属地法院或行为发生后船舶、飞行器最初到达的德国港口属地法院有管辖权。参见德国刑诉法第二章。日本刑诉法第2条也有类似规定。）建议我国刑诉法修改时在地域管辖中对这一重大问题作出与刑法相应的具体规定。

特别管辖的瑕疵与改进

（一）指定管辖和转移管辖问题

按民主审判管辖理念，设置指定管辖是为解决案件因特别情形使固有管辖法院一时不明，由控方或争议法院提出通过上一级法院指定使原本就具有该案件管辖权的法院管辖。指定管辖的基础和实质是“原本具有管辖权的法院”，指定只是外在形式，要受制于“原本具有管辖权”，这才不与固有管辖相冲突，符合管辖法治原理。且需由控方或争议法院提出要求这一法定程序严格职能分工严防专断，而不是自行任意指定任何一个法院任意管辖。

转移管辖是由于对某一案件本有管辖权的法院因某种原因（如法官回避无法组成合议庭或审判该案件将影响当地公共安全），不能或不便对该案行使管辖权，为避免弊端公正司法，经过严格的启动程序，即要检察院或被告或有关法院根据事由提出，由上一级法院裁决将案件移送与原审法院同级的另一原本无管辖权的法院管辖。转移管辖针对的是极个别案件的特殊情况，为确保司法公正，案件由本有管辖权的法院转移到本无管辖权的法院管辖。因此，对转移管辖的原因须由立法指明，启动转移管辖必须有相应的权力分工、权力制约和权利保障措施，以防恣意滥选专断。

可见，指定管辖和转移管辖原本就不是同一类型的管辖。刑诉法第25条却把这两种管辖合二为一：上级法院可以指定下级法院审判管辖不明的案件，也可以指定下级法院将案件移送其他法院审判。认真分析这一概括性条款，是用“指定”、“转移”、“管辖”的文字意义将其结合揉成一条刚性极强（指定）但却又极灵活（转移）的“指定、转移管辖”，实际上是把这些案件的管辖决定权都集于上级法院，仅有指定管辖和转移管辖的一些表面形式，却缺乏指定管辖、转移管辖应有的实质内容和法定具体要件。不仅对“管辖不明”的情形没有规定，更未指出转移管辖的明确要求，而是由上级法院任意“指定、转移管辖”，实践中这类任意指定、转移管辖的案件随处可见，使管辖的法治意义荡然无存。

根据无控诉即无审判原理，对进入审判第一关管辖之争议的解决绝不能不考虑控方职能和意见，而仅理解成只要是审判管辖就由法院自行解决。在这控审临界处，需要控方启动也需要保障控方权力和权利（自诉人），设计由控方提出指定管辖或转移管辖请求不仅是贯彻控审分工的方式，还能以此作为监督制约措施，促使指定管辖、转移管辖公正科学。出于人权保障、公正司法考虑，在审判入口处辩方也应拥有相应的防御手段对应控方的攻击措施，赋予被告人因法定情形提出转移管辖申请权是必要的。此外，刑诉法第25条对“上级法院”也没作任何限制，未指明是上一级法院或哪一上级法院。以我国基层法院为例，其上级法院就包括三级，可以是上一级中级法院，也可以是高级法院甚至可以是最高法院指定管辖；而被指定管辖法院范围可以在市也可在省甚至全国范围。这种大大包围的粗疏立法理解难以避免歧义给管辖带来偏差和随意。凸显以行政命令方式分配案件管辖权，与司法权性质相悖。特别是该条后半部分“也可以指定下级法院将案件移送其他法院审判”，这里的“案件”没有任何限制性规定，以字面含义，当然包括下级法院管辖的任何案件，“其他法院”也无任何具体说明，过于宽泛。再从司法权公开透明性质看，由于没有法定具体原因，径由上级法院（也不知到底会是哪一级）指定转移管辖法院，不仅在开庭前究竟应由何级何地法院管辖，被告人、被害人、社会公众无法衡量，且由于管辖规定太抽象，也无法衡量该管辖是否正确适当。检察机关权力和被告人权利均受到削解，管辖问题裁判文书也无理可讲，仅写上“根据××法院指定管辖决定，立案受理”。胡长清、李嘉廷案由北京中院管辖，依据就是指定转移管辖。在案发地如此重大影响之案件，既未见检察院、被告人提出转移管辖要求和申请（例如是否有法官具有法定回避情形应予回避不能组成合议庭或法院不可能维持裁判公正等），也不知到底是何原因就悄无声息地指定转移到千里之外的且级别低一级的中院管辖。其它大要案指定转移管辖也同样存在类似问题。凭上级法院一家之言定管辖的司法行政化作法，与公开审判原则相悖，也有太低估管辖法院法官素质能力之嫌，其社会效果尤其对程序法权威的影响不容乐观。

指定管辖和转移管辖，法、德、日等国是分别明确规定，有严格适用条件、启动方式和制约措施，严格控审分工，力求公开公正。（注：参见法国刑诉法第658、659、660、661、662～667条；德国刑诉法第13、14、19、15条；日本刑诉法第17、18、19条；美国联邦刑事诉讼规则第20、21条。）。

我们应当摒弃案件由哪个法院管辖都一样的蔑视甚至不要科学管辖程序制度的错误观点，设定科学、公正、有严格适用条件的指定管辖和转移管辖，赋予控辩双方对两种管辖的启动权和制约权，以避免随意指定、转移管辖的不明智作法。

（二）牵连管辖和竞合管辖问题

牵连管辖是不同数案件之间相关联，合并由有管辖权的数法院中的某一法院管辖。牵连管辖对象是互相牵连的不同案件，牵连管辖目的是为防止白耗时日的讼争，促进正确高效司法。为避免滥用牵连管辖，牵连案件的条件须立法明定，包括人的牵连（一人犯数罪）、事的牵连（数人共犯一罪）、人事均牵连（数人共犯数罪）等。

法、德、日等对牵连管辖均明确规定。英国刑事法院仅一个，对牵连案件管辖不存在问题，治安法院各有辖区，对牵连案件管辖和大陆法系相差不大。（注：参见英国1980年治安法院法。）

竞合管辖，是因同一案件犯罪要素、地域不同一，致数法院对该案都有权管辖而形成管辖竞合，根据控方和法院意见决定由其中一个法院管辖。竞合管辖的对象必须是同一案件。同一案件即被告与犯罪事实均相同，刑罚权仅属一个，刑事诉讼以刑罚权为对象，按诉讼原理不能分割审判重复追究，以防随意专断重复使用审判权一案几判。德、日等对竞合管辖也有详尽规定。（注：参见德国刑诉法第12条；日本刑诉法第10、11条。）

我国没有明确区分牵连管辖和竞合管辖，立法仅笼统规定几个同级法院都有权管辖的案件，由最初受理法院审判，必要时可移送主要犯罪地法院审判。这里的“案件”，是指同一案件还是不同案件或是不同案件之间互有牵连？从立法上难寻答案。“主要犯罪地”，其内涵、外延是什么，立法也未进一步指出。“必要的时候”，更是十分抽象，反映出管辖立法粗糙不成熟。究其实质，是没有仔细研讨司法实务中互有牵连的几个案件分别由几个法院受理和同一案件由多个法院受理的情况究竟如何管辖为最佳，在理论上也未探究竞合管辖和牵连管辖的界限及划分标准，更未考虑这两类管辖中控审分工及控辩双方参予制约，加之受立法宜粗不宜细思想影响，简单地把这两类管辖拼凑在一起作为“合并管辖”。因此，难免理解有误，使实务操作各异，造成不必要冲突扯皮。

建议刑诉法修改时取消第25条含混不清的规定，表述为两条。一是牵连管辖，首先指明相牵连案件的法定情形。例如一人犯数罪，共同犯罪或犯与本罪有关联关系的窝赃、销赃、伪证等罪。考虑到我国检察机关的职权和法律监督性质以及被告人权利保障，可规定为“数同级法院管辖案件相牵连者，通过这些法院取得与检察院申请相符合的合意将数案件合并由其中一法院管辖。不能取得合意时，根据检察院、被告人申请由共同上一级法院裁定管辖法院。不同级法院管辖的案件相牵连者，合并由该上级法院管辖”。二是竞合管辖，“同一案件分别系属于有管辖权的几个同级法院，由最先受理的法院管辖”。之所以指明同级法院，是因为竞合管辖针对的必须是同一案件，既然是同一案件，只要级别管辖划分明确，管辖竞合一般不发生上下级法院都受理的问题。

建议取消刑诉法第23条和法院组织法的类似规定

刑诉法第23条规定，上级法院在必要的时候，可以审判下级法院管辖的第一审刑事案件；下级法院认为案情重大、复杂，需要由上级法院审判的第一审刑事案件，可以请求移送上一级法院审判。这一规定由于使用了极其抽象的用语，如“必要”、“案情重大、复杂”，实质上成了弹性极大的“任意管辖”。管辖方式上，其前部分，实为授予上级法院一审管辖几乎不受任何约束的权力；后半部分，过低估计下级法院审判能力，削解下级法院法定管辖权限，也是司法实践中请示汇报案件的护身符。既不符合审判独立原则又非常轻易地否定了法定各类管辖，使管辖充满随意。法院组织法也有类似规定。均是学习原苏联法的结果。（注：1995年6月颁布的俄罗斯联邦刑诉法第40条规定：“上级法院有权作为第一审受理下级法院管辖的任何案件。”该法基本上沿用苏联解体前的刑诉法，类似的管辖规定对我国刑事审判管辖立法有重大影响。）

我国刑事审判管辖立法，基本明确了基层和中级法院管辖范围，今后修改时将高级法院和最高法院管辖案件明细化并对地域管辖不足进行完善，各级各地法院案件管辖范围就基本明确；对指定管辖、转移管辖、牵连管辖、竞合管辖予以革新补充，特殊案件管辖也完全于法有据；刑诉法23条任意管辖和法院组织法类似规定已无继续存在的必要。