一、高教体制改革的初始条件决定了政府主导行为的必然性

1.我国高教体制改革是在国家经济体制转轨和现代化建设驱动下启动的,是整个国家社会转型的有机组成部分。作为后发展国家,在社会转型过程中面临体制改革和经济发展的双重任务,二者相互交织,互为因果,使得制度变迁过程错综复杂:既存在改革不到位,旧体制束缚经济发展的威胁,也存在改革引致的利益冲突激化甚至引发社会经济危机的风险。政府凭借其政治力量和资源配置权的优势,一方面可以强制推行改革,大大加快改革的进程;另一方面对改革进程进行调控,协调改革与发展的关系,维护社会政治稳定,保持经济的持续增长,最大限度地规避改革可能引发的社会经济危机。始于20世纪80年代初期的我国经济体制改革就是以政府主导为特征的,是在党中央国务院领导下,自上而下,有秩序、有步骤地进行的。这一政府主导型制度变迁方式在推进经济体制改革和实现经济持续增长方面显示了积极功能。经济体制改革的成功无疑对高教体制改革产生了较强的示范和导向作用,作为整个国家体制变迁和社会转型构成部分的高教体制改革,也很难摆脱对政府主导模式的“路径依赖”。

2.高教体制改革要解决两大任务:一是建立与社会主义市场经济体制相适应的新体制;二是克服教育资源的短缺和低效配置,促进高等教育的发展。这两大任务与整个国家改革与发展的任务相对应,同样呈现出相互制约、相互促进的关系。高等教育属于准公共产品,具有明显的外部正效应,其发展状况关系到国家的综合国力,即使世界上发达的市场经济国家也不会视其为纯粹的私人物品而完全由市场提供和调节。随着知识经济的来临,对于我国这样一个确立赶超型战略的后发展国家来说,高等教育的外部正效应特征更加明显。发展经济学的研究证明,一个国家的经济增长主要取决于它的知识积累、技术进步和人力资源的水平。因此,政府在推进国家现代化的进程中,将始终承担发展高等教育的任务。此外,由于生产力发展水平的不平衡和地区差异,我国政府在增进全社会的教育公平方面历来承担着历史重任。因此,政府保持对改革进程的可控性,协调各种利益关系,以改革促发展,实现改革与发展的良性互动,是保证改革顺利实施的必要条件。

3.在长期计划经济体制的影响下,高校的资源配置和管理实行高度集中统一,学校只是行政组织的隶属物而不是一个独立利益主体,缺乏追求自身利益和自我发展的动力机制。高等教育长期存在的短缺现象以及由此形成的“卖方市场”使高校没有生存危机,缺乏竞争压力。在既定的制度环境下,高校进行制度创新的组织成本和谈判成本较高。改革意味着打破现行规章制度的束缚,要么学校花费昂贵的“说服”费用,去获得政府部门的准许,要么承担自发行为带来的“违规”的风险。以上条件限制了高校进行自发型制度创新的利益驱动和机会,出现制度创新乏力。

4.经济体制改革的进程推动并制约着高教体制改革的进程。例如,没有劳动力市场的建立就没有毕业生统包统配制度的改革,没有所有制结构的多元化就难以改变国家单一投资办学的格局,没有区域经济的发展和政府管理经济职能的转换,中央部门办学体制的改革就难以操作实施等等。正因为高教体制改革不可能“单兵突进”,它有赖于社会配套改革,包括政府自身改革,因此由政府对改革的总体方案、步骤、措施、进程进行统一规划并协同实施将减少改革的盲目性和组织实施成本,从而提高改革效率。

二、政府主导行为对于推进高教体制创新的积极功能

1.与经济体制改革和社会其他改革协同配套,整体设计,分步实施,利用时机,重点突破。1984年,中国的经济改革在农村取得了显著成就,国有企业改革经历了“放权让利”的试点和“价格双轨制”等增量改革的探索。党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》,决定加快以城市为重点包括科技、教育在内的体制改革步伐。1985年党中央做出了教育体制改革的决定,提出了高教体制改革的基本任务,将政府与学校的关系置于改革的中心,高校的办学主体地位受到关注和重视。高校在招生、科研、毕业生分配、人事分配制度等方面进行了一系列旨在扩大学校自主权限、增进与社会直接联系的改革,高校相对独立的利益主体意识和地位开始培育。1992年,党的十四大正式确立“建立社会主义市场经济新体制”的改革目标。1993年初,中共中央、国务院颁发《中国教育改革和发展纲要》,进一步明确了与社会主义市场经济体制相适应的高教体制改革的目标、内容、步骤。伴随经济体制改革的整体推进,生产要素市场的建立,区域经济的发展和政府管理职能的转变,中央政府成功推进了以下几方面的改革:(1)确立了以解决“条块分割”弊端为重点的管理体制改革任务,探索出了“共建、合作、合并、划转”的改革途径;(2)实现了招生计划形式的“并轨”(即取消国家任务计划和调节性计划招生在录取和收费标准上的差异),在我国确立了大学生缴费上学制度;(3)毕业生双向选择的就业制度开始形成;(4)扩大并推广高校内部管理体制改革试点。1998年党的十五大提出了21世纪我国经济和社会改革与发展的目标、任务和战略措施。1999年6月,《中共中央国务院关于深化教育改革,全面推进素质教育的决定》提出“今后三年,……基本完成高等教育管理体制和布局结构调整,形成中央和省级人民政府两级管理,以省级人民政府管理为主的新体制”。这一时期高教体制改革取得突破性进展:一是抓住了国务院机构改革的有利时机,坚定不移地推进高教管理体制调整,结束了长达半个世纪的、与计划经济体制相适应的中央业务部门办学的历史,解决了“条块分割”的体制问题,基本完成高教管理体制调整的目标。二是将管理体制调整与高校合并相结合,初步改变了我国高校规模小、学科设置单一,不利于高质量创新人才培养,与世界高等教育和科技发展趋势不相适应的状况。三是利用高校扩招的机遇,适时推进高校后勤社会化改革并取得了实质性进展,解决了这一长期困扰高教发展的体制性障碍。高教体制是整个社会制度体系的有机部分,高教体制创新有赖于制度环境的创新。政府根据经济体制改革的目标和进程来设计和推动高教领域的制度创新,有利于把握改革的时机,规避改革障碍,大大减少制度创新的成本。

2.发挥宣传动员优势,营造有利于改革的舆论氛围。诺思认为,意识形态是一种节约机制,人们用它来认识外界环境,并靠它提供一种“世界观”,使决策过程简化。强有力的意识形态可能使行为主体做出与自身利益相违背的决定,在制度变迁中,意识形态起着减少或增加交易成本的作用。①在推进高教体制创新过程中,党和政府注重发挥长期以来形成的思想政治工作的强大优势,一方面研究国际高等教育发展趋势,另一方面加强宣传和动员,增强行为主体的改革理性。例如为推进部门办学体制改革和高校布局结构的调整,国务院从1996年开始连续四年每年召开全国高等教育管理体制改革座谈会,为这项改革的实施做了充分的思想动员和舆论准备。由此形成的改革共识为这项改革的顺利推进提供了条件。

3.借鉴经济体制改革“增量改革”的渐进式战略,协调利益关系,实现平稳过渡。以“增量改革”为特征的中国渐进式改革道路与前苏联、东欧国家的激进式改革道路形成鲜明对照,在改革进程中减缓了利益格局调整的激烈冲突,保持了社会稳定和经济持续高速增长。我国高教体制创新在很多方面借鉴这一改革策略取得成功。②例如招生收费制度改革涉及公众利益,是一项潜伏风险较大的改革,由于实行“新生新办法,老生老办法”的不同收费标准,采取政府控制收费标准,建立健全奖、贷、助学金制度,三年分步实施,最后平稳实现了改革目标。后勤社会化改革同样如此,学生住宿收费实行“新生新办法,老生老办法”,保护了“老生”的既得利益,使这项改革顺利实施。

4.实现改革与发展的良性互动。改革与发展既相互制约又相互促进,使广大群众能够从改革中受益从而积极支持和参与改革,是我国政府成功推进经济体制转轨和社会转型的经验所在。我国高教体制改革的历程同样伴随高教资源的扩充和高教事业的发展。特别是20世纪90年代后期的改革,呈现出很强的改革与发展相互促进的良性互动特征:经过合并调整的高校增强了学科实力,提高了办学效益;高校扩招为后勤社会化改革提供了机遇,改革成果又为高校扩招提供了条件保障。1998年以来全国高校新建学生宿舍面积超过建国以来学生宿舍建设面积的总和;1998—2001年,全国普通高校年招生增幅高达48%、38%和21%,在校生增幅接近翻了一番,高考录取率增加20个百分点,毛入学率从9.8%提高到13%,为在本世纪初叶实现高等教育大众化(毛入学率到15%)的目标奠定了基础。

三、政府主导行为在实现改革目标上的局限性

如前所述,我国高教体制创新过程充分显示出政府主导作用的必然性及其积极功能,但是,政府主导的制度变迁方式在实现变革目标方面却不可避免地存在局限性。

1.为了实现高校面向社会自主办学,就必须使高校成为真正独立的利益主体和法人实体,摆脱对行政组织的从属和依赖,从集权决策走向分权决策。但是,政府主导型制度变迁遵循的是等级规则:一个类似于金字塔的行政系列及其权力安排,处于顶端的权力中心确定制度变迁的形式和内容,并通过纵向隶属的行政系统自上而下地实施制度创新。为了保证政府主导行为的有效性,就必须维护政府的权威性,保持等级制的稳定性,这一点恰恰与学校的自主地位以及分权决策体制形成冲突。办学主体地位的形成导致利益主体多元化、决策分散化、权威扩散化,其直接后果是弱化权力中心的权威并瓦解纵向隶属的等级制,进而破坏政府主导型制度变迁方式的有效性,为避免这种后果,政府行为具有限制或放慢扩大学校自主权的内在倾向。回顾我国高教体制改革的历程,在理顺政府与高校的关系方面改革进展不大,尚未完成改革任务和达到改革目标,原因之一就在于此。

2.政府主导型制度变迁方式有赖于政府是否拥有完备的信息系统,是否能够充分收集、处理真实的制度需求信息,捕捉制度创新机会,选择正确的改革方案。而在一个金字塔型的等级制权力结构中,信息分布往往是不对称的,即处于权力中心的政府远离制度实施现场,不能直接掌握第一手资料,缺乏足够、充分的信息,特别是发展变化的信息;处于服从和执行者地位的高校不拥有制度创新的权力,但却是办学行为的实施主体,直接掌握大量信息;由于政府与高校在制度创新中追求的目标并不完全一致,而等级制的特征是下级服从上级,这样在政府与高校的信息沟通方面就存在某种障碍,不排除下级单位按照有利于自身利益的原则对信息进行筛选或阻碍信息传递的可能;即使排除这一可能,由于等级结构的存在,信息传递过程也有可能出现时滞和失真的问题。政府不能及时占有充分信息使政府主导型制度变迁方式的有效性受到极大威胁。

3.政府主导型制度变迁方式的特征之一是保持对改革进程的可控性,既要有利于向改革目标推进,又要把它控制在政治、财政和社会可承受的限度内。政府为了取得改革经验,规避改革风险,需要对改革实施空间限制,赋予若干组织在特定范围内实施特定内容的制度创新优先权,即进行改革试点,并设置进入壁垒,取得经验后,再进行推广。为了推进改革,政府往往给予试点单位特殊的优惠条件,从而使得试点单位可以获取双重收益:一是优惠政策带来的收益,二是新的制度环境带来的收益。由于存在改革试点进入壁垒,这种双重收益可以长期存在。先试点后推广的改革方式有其成功之处,但其缺陷在于:

(1)它有可能扭曲制度创新行为,带来虚假的制度创新成本和收益,刺激盲目的“改革积极性”,例如为了获得政府的专项投入支持而不顾具体客观条件的盲目并校。由于某些争取改革的行为并不是要真正破除旧体制,而仅仅是“寻租”,这样使改革实效打折扣,往往出现局部试点取得成绩,推广效果却不甚理想的情况。

(2)它有可能带来试点高校和非试点高校的利益不均衡,增加改革的摩擦成本,例如优先获得招生、专业设置等自主权的学校有可能吸引好的生源,造成高校之间的利益摩擦,有碍公平竞争。

(3)政府要承担改革试点的风险并支付改革成本,其推进改革的力度受制于政治约束和财政约束。

(4)强化了行政审批,助长了“寻租”行为,不利于政府职能的转化和公平竞争环境的培育。可见,由于政府主导型制度变迁方式自身的局限性,使其在积极推进我国高教体制创新进程的同时,又不可避免地阻碍着这一进程的继续推进。改革陷入了著名的诺斯悖论:“国家的存在是经济增长的关键,然而国家又是人为经济衰退的根源”。③政府是改革的主导力量和直接推动力,但政府又可能成为改革的阻力或改革的对象。因此在政策选择上,政府面临“两难抉择”:一方面,政府的作用与改革进程呈正相关关系,即政府的主导作用越强,改革进展越快,强化政府行为应是正确的政策选择;但另一方面,政府的作用与改革进程呈负相关关系,改革实现的利益主体多元化、决策分散化、自主权扩大化与政府主导作用构成冲突,政府作用越强,离改革目标似乎越远。由此看来,适当弱化政府作用也应是正确选择。我国高教体制创新过程能否继续推进,改革目标能否最终实现,在很大程度上取决于我们能否适时而恰当地协调这一内在矛盾的能力。

四、在深化改革中实现政府行为的相应调整

为解决政府主导型制度变迁方式与制度变革目标的冲突,政府行为应随条件的变化和改革进程的推进做相应调整。

1.从供给主导变迁到需求诱致变迁。制度变迁方式可区分为供给主导性变迁和需求诱致性变迁。新制度经济学将“制度”视为公共物品,在市场机制下,由于存在“搭便车”问题,制度的供给总是小于需求,政府行为可以弥补制度供给不足。“由政府命令和法律引入和实行”的自上而下的制度变迁是供给主导性变迁,由于创新主导力量是政府,带有行政强制性,又被称为政府主导型或强制性制度变迁。需求诱致性制度变迁是“由个人或一群(个)人,在响应获利机会时自发倡导、组织和实行的”,④它具有利益启动、自主决策、盈亏自负、自愿参与、平等竞争、自下而上推进等特征,主导力量是非政府的个人或社会组织。受改革初始条件的限制,供给主导性制度变迁方式是必然的选择,它以较低的组织实施成本在最短的时间内强制推进了改革。但是,这一制度变迁方式与制度变革目标之间存在冲突。而需求诱致性制度变迁具有的特征使它与“面向社会自主办学”的改革目标具有内在相容性。因此,为取得改革成功,我国高教体制创新应实行供给主导性变迁与需求诱致性变迁的结合。政府在推进改革的进程中要注意为需求诱致性变迁创造条件。首先,高校必须成为具有独立利益主体地位和自主行为能力的创新组织。其次,高校要有获利机会,只有当制度变迁的预期收益超过预期成本,才会驱动高校去进行制度创新。改革以来,随着学校经费来源多渠道的形成,政府财政拨款在学校总收入中的比例下降,学校面向市场(招生、科研、社会服务、社会捐赠)获取经费的能力在增强,学校的经费收入差距拉大,其相对独立的利益主体地位得以确立。随着我国全面进入小康社会和知识经济的到来,高等教育面临日益高涨的社会需求,潜伏着巨大的获利机会。但是,由于高校自主办学的权限还受到多方面的限制,行政审批过多过细且有泛化趋势(许多改革试点纳入审批范围),在招生、收费、专业设置等方面仍然维系着传统计划经济的模式,使高校不能将巨大的社会需求转化为资源,这就会刺激高校冲破种种限制进行制度创新。因此,政府要因势利导,进一步放松行政管制,扩大高校办学自主权,例如实行研究生教育收费,实行收费标准在一定范围内由学校自行调整;逐步放开招生计划指标控制、专业设置审批等,使学校能够直接面向社会需求做出灵活、迅速的反应,并从中捕捉制度创新的信息和机会。总之,在政府之间的管理体制基本理顺之后要着力解决政府与高校之间的关系问题,探索新的政府管理高校的模式。

2.从行政约束到竞争约束。扩大高校办学自主权能够解决的是激励问题,但解决不了约束的问题。政府与高校之间实际上存在着委托-关系。“当委托人赋予某个人一定的权利——比如使用一种资源的权利,一种关系就建立起来了”。⑤由于委托人(政府)和人(学校)的利益(效用函数)经常不相一致,委托人需要实施对人的控制。但是,由于在委托人和人之间信息分布不对称,委托人远离实施现场,不能及时、充分地获取相关信息并掌握人的行为能力和偏好,因而面临“道德风险”和“投机行为”问题。传统的计划体制用标准、划一、剥夺自主权的行政约束较为有效地解决了这个问题,但却付出了激励机制丧失和资源配置低效的沉重代价。高教体制改革伊始的重点在“扩权”,但却难以摆脱“放乱-收死”的怪圈,究其根本原因,就在于放松行政约束之后,不能有效解决关系中的监督、制约问题。20世纪90年代初的“扩权”,曾经带来调节性招生计划失控,学校受利益驱动不顾条件和质量盲目扩张,以分换钱,办学秩序混乱,社会公正受损。可见,高教管理体制改革不能通过单纯的“扩权”来取得成功,只有解决了约束机制的问题,高校才能享有充分的自主权,才能保证高教资源的有效配置和事业健康发展。解决以上问题的出路是扩大市场选择,培育竞争机制。高等教育是准公共产品,但并不排斥引进市场竞争机制。公平竞争的环境可以矫正信息分布的不对称状况,使政府对高校的办学行为进行客观评价从而实行必要、有效的行政激励和约束;在市场选择和竞争约束下,高校具有提高教育质量,维护办学声誉的自觉意识和行动,否则会在竞争中处于劣势,遭受生源数量不足,质量下降的惩罚。建立竞争约束的基本要点是:(1)降低市场准入条件,从社会吸纳高教资源供给,发展多种形式的民办高等教育,增加社会选择机会,以形成竞争格局。(2)建立一个竞争机会平等的机制,在目前竞争起点不平等(由于历史原因,我国的高等院校在办学水平和实力上存在巨大差异)的条件下保证参与竞争活动权力的公平,竞争规则的公正,竞争过程的透明,竞争结果的有效。要通过改革政府财政拨款制度,将拨款与绩效挂钩,鼓励相同类型、相同层次的高校进行公平竞争。

3.从政府改革到改革政府。在政府与高校的关系中,政府起着举足轻重的作用,是矛盾的主要方面。“解铃还需系铃人”,政府自身的改革对于政府角色的转换和改革目标的实现是至关重要的一环。首先,政府要充分发挥对全国高等教育的宏观调控功能,管好只有政府才能管好的事情。中央政府应当集中和强化的权力主要有以下几点:一是制定和实施与国家现代化进程相配套的高等教育发展战略和规划,包括国家重点支持项目的设计和实施,提升国家高等教育的水平;二是提高政府的利益整合能力,以解决高等教育发展的地区差距,协调利益冲突,维护全社会的教育公平,其重点是扶持落后地区的高等教育发展;三是制定“游戏规则”,维护市场竞争的正常秩序,包括制定最低教育标准并监督实施,以避免竞争对教育质量的负面冲击。除此之外,传统体制下中央政府过于集中的权力要进行分解,一部分属于高校的办学自主权要还给高校,一部分权力下放给地方政府,一部分职能转移给社会中介组织。其次,加快政府机构改革和职能转换的步伐。教育作为公共产品或准公共产品,是国家公共职能的一个重要组成部分,尽管随着管理模式的转变,政府对学校的直接管理职能将大幅度削减,但在宏观管理职能以及建立、维护正常的微观活动秩序方面却面临巨大的挑战。再考虑到中国作为发展中国家较强的政府主导特征,这意味着,国家教育管理的公共事务总体上是在增加而不是减少,因此教育行政机构改革的重点不是削减规模而是转换职能。要由直接管理为主转向间接管理为主,由微观管理为主转向宏观管理为主,由行政审批为主转向搞好规划、协调、监督和服务为主。要根据职能转换的需要确立全新的机构改革思路,强化规划、协调、监督(包括建立标准)和服务的宏观管理部门,摆脱长期计划经济影响下对学校微观过程进行直接管理的机构设置格局。再次,探索新型的政府管理国立高校的模式。对国立大学的管理模式是理顺政府与高校关系的重点和难点。要防止的是:(1)对国立大学“保护”过度,使其长期处于垄断地位,享受政策优惠,从而缺乏主动适应市场需求的外在压力;(2)对国立大学行政干预过度,越俎代庖,管得过死,使其丧失自主地位和办学活力;(3)“所有者缺位”问题,即国家利益无从体现或被割裂、架空,在现存体制下,国家作为大学举办者的权能往往由不同的部门行使,容易造成政出多门,各行其是,不仅缺乏效率,而且难以保证国家利益的实现。因此需要研究国立大学的治理结构,建立有效的委托—制衡机制。总之,随着加入WTO之后政府自身改革步伐加快,教育行政部门应抓住机遇,跟上改革的步伐,建立功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的行政体制,适应高等教育进一步改革发展的要求。