政府追求政治稳定和社会和谐的利益偏好迫使政府进行制度创新

中国的民间金融制度供给从来都不是以经济利益最大化作为优选目标。王曙光、邓一婷的研究表明，政府的利益偏好直接影响了民间金融的演化路径。政府作为理性经济人，即使知道民间金融的实际边际产出贡献率和效率高于正规金融，去仍然要抑制民间金融，以达到扩张自我控制力的目的。张杰也认为只要国家从金融产权垄断形式的扩展中所获收益大于所付成本，国家就会千方百计地设法维护其金融产权的垄断性。因此，政府的制度供给首先考虑的是自身的利益实现，从温州民间金融试点的时间选择来看，我们基本可以判断，政府的利益偏好于社会的和谐稳定、对经济和社会的控制力，如果这些目标受到了威胁，政府会考虑强制性制度供给，而社会整体经济利益则处于次要位置。在试点之前，温州的民间金融已经急剧膨胀，据2011年《温州民间借贷市场报告》显示，温州民间融资额高达1100亿元，9O%的家庭和60％的企业参与民间借贷。毫无疑问，这么庞大的资金在体制外运行严重影响了正规金融机构的经济利益；但是，更为重要的问题是，参与人群众多，高利贷盛行，创造暴富神话的同时也在制造企业倒闭的悲剧，资金不断逃离生产领域而进入投机领域，经济泡沫持续放大，借贷环节的任何一个链条断裂就极易演化为群体性事件，冲击社会秩序。据报道，2012年上半年，浙江省法院受理了民间借贷纠纷案58037件，涉案标的额高达283．9亿元，案件数量是2007年以来的最高点。民间借贷案增长最明显的是温州、舟山以及湖州地区，增幅分别达到了96．42、87．37和57．61。2007年浙江东阳吴英案集资额达7．7亿多，2011年温州的施晓洁案集资额达8亿多，浙江中江控股高利贷借款30亿元无力偿还，这些巨额非法集资案和民间借贷纠纷震惊了全国，对政府加速民间金融制度的创新施加了巨大的压力。也就是这一段时期，政府频繁开展民间金融调研，决定将温州作为试点城市，建立民间融资备案管理和检测制度，发展新型金融组织，研究开展个人境外直接投资试点，探索便捷的直接投资渠道等一系列措施。这些措施之所以会选择温州试点，一方面是温州的民间借贷规模庞大，另一方面则是温州的游资缺乏投资渠道，炒房团、炒煤团四处出击，放大了经济泡沫，对经济和社会秩序带来负面影响，威胁社会稳定和和谐，迫使政府进行制度创新。

政府缺乏内在动力推动民间金融制度变迁，重大危机驱动制度变迁

政府缺乏内在动力进行民间金融制度创新，一方面是为了维持国有金融的垄断地位，保持政府对资源的绝对控制权，另一方面则是由于决策者的天然惰性使然。Bromley认为，公共决策者经常采取使损失最小化的行动，而不是收益最大化的行动。中国的政府官员有任期的限制，制度变迁带来的风险和成本需要在任期内消化，而制度变迁的收益却可以延续到下一任官员，因此大部分的决策者没有动力推动制度革新。除非出现重大危机产生足够的外力迫使其实施变革，政府才会启动“危机驱动”式的制度变迁0[63以温州为代表的民间金融显然遇到了借贷信用危机(见上文)，直接威胁到了政治稳定，到了非改不可的时刻。诺思悖论也认为，政府推动的宪法演变(强制性制度变迁)有两个目的，一是界定产权结构的基本规则，使统治者的垄断租金最大化，二是降低交易费用，增加国家税收，两者相悖，导致制度锁定在低效率状态。中国推动民间金融强制性制度变迁，既不是为了第一个目的，也不是为了第二个目的。如果为了增加垄断租金，政府应该将所有的民间金融收归国有，减少或者剥夺民间资金的产权。阿尔钦和德姆塞茨的产权理论认为，产权是拥有者对其资源用途的选择权，包括所有权、使用权、收人权、转让权、处置权等。显然，改革前的民间资金受到了投资权、筹资权的限制，产权不完整，温州民间金融改革对民间资金的产权进行新的界定，增加了资金的收入、转让、处置等自由交易权，可见，政府不是减少而是增加了民间资金的产权和自决权，获取垄断租金并不是制度变迁的目的。同样，制度变革的主要目的也不是为了降低交易费用和增进效率，当然，制度实施有可能实际提高了效率，但是主观目的显然不在于此。比如，单从资金配置效率来考量，民间金融就远超国有金融，体现在民间金融支撑民营中小企业，国有金融支持国有企业，前者用不到40％的银行贷款，创造出超过8O；，6的产值，后者用6O9／5的银行贷款，产出不足2O％的产值，资金效率一目了然。如果改革首先考虑经济效率的话，则民间金融的制度改革理应在2O世纪9O年代早期民营经济起飞的阶段进行，而不是滞后2O年发生。可见中国的民间金融制度强制性变迁并不符合诺思早年的研究结论，而是典型的危机驱动型的制度变迁。这种危机始于2008年的全球经济急转直下，中国的民营实体经济受到重创，资金大量地流人投机领域，民间借贷席卷全国，城市和农村、沿海与内地，发达地区与欠发达地区，无一幸免。美国经济学家海曼•明斯基认为：投机性融资所占的比重越大，经济中总的安全边际就越低，金融结构就越脆弱。中国式的次贷经济危机已经到了危险的边缘，驱动政府果断决策，推动民间金融制度变迁。

多个要素市场出现了扭曲迫使政府变更制度

彭美玉等在谈到强制性制度变迁的边界问题时，认为当一个要素市场不完全时，通过诱致性制度变迁并不会导致资源配置的扭曲，只会改变不同行为主体的利益分配oEZ]诱导性制度变迁可以自动实现获利机会，譬如诺思和托马斯在《庄园制度的兴起和衰落》中论证了欧洲中世纪庄园制的衰落过程，从对人的产权到对土地产权的转变，是人口增加和土地稀缺性增加导致土地相对价格提高的结果。这也是土地要素市场不完全带来的诱致性制度变迁，农民投入土地获得的回报低于市场回报，报酬压力使农民脱离庄园转而到市场寻找机会，最终改变了不同主体的利益分配格局。而强制性制度变迁产生的前提是两个或两个以上要素市场不完备造成获利机会不能自动实现。我们认同这样的观点，联系到中国的民间金融制度变迁，我们发现中央政府下定决心规范民间金融，与高利贷案频发以及大量的企业主跑路潮密切相关，中小企业主为什么会出现跑债问题呢?从制度变迁的角度，我们认为现时的民营中小企业面临了多重要素市场的不完备，正规金融资金难以获得，民间资金市场价格扭曲，土地租金的政府垄断，劳动力市场价格迅速升高(注：最低工资限制、工人的社保要求，工资不完全是供求决定)，再加上金融危机带来的产品需求市场全面萎缩，民营中小企业陷入了自我剥削的尴尬境地，资金借贷和工人聘用越多，生产规模越大，利润越薄甚至亏损，企业主只得放弃生产经营，转而选择其他回报率高的领域，比如从事实业的企业主由于无法获得预期回报，直接将资金投入到民间借贷以获取高利润，进一步放大了经济泡沫；劳动力市场扭曲会使企业主隐性聘用员工，为了逃避员工保险和工资制约，不签定正式合同却存在实际用工关系等等。民营中小企业无力偿还债务，生存状况恶化进而采取各种极端行为，如企业主自杀、逃债、大量解雇员工等等，带来社会动乱，增加了社会成本，迫使政府采取措施变更制度。

强制性制度变迁之前充分的诱致性变迁，为正式制度建立奠定了基础

诺思在制度的路径依赖理论中强调文化、政治累积对制度变迁的影响。不确定性、政治协商困难等问题使政府在短期内提高经济绩效的能力非常有限，他认为后发展国家必须做好准备应对制度转型的长期性和艰巨性。体现在中国的民间金融领域，制度变革是典型的渐进式改革，政府并没有在一开始就从制度上完善民间金融，而是通过民间金融组织自身不断试错、不断休正，通过充分的诱致性制度变迁之后，形成了稳定、明确的制度需求和行业规则，经由政府的调研分析，才从制度上予以确认和规范。这一漫长的自发制度变迁过程，带来的好处之一是减少了制度突变的转换成本和建构成本，减少了社会的动荡不安，好处之二是带来了非正式制度的潜在变化，体现在人们的价值观、伦理、习惯、意识形态的渐变，比如最初人们不信任私人钱庄，觉得是投机倒把的行为，到后来渐渐地接受并且学会如何投人其中并区分优劣，从意识形态上有了改变后，正式制度变迁发生时，就可以以较小的摩擦成本嵌人到非正式制度中。如同西方发达国家的制度移植到发展中国家难以成功一样，正式制度的强制性变迁需要非正式制度提供土壤，否则容易出现不适应。在民间金融强制性制度变迁之前，充分的诱致性制度变迁完成了非正式制度的转变，并且积累了强大的制度需求，市场主体有了非常清晰的利益诉求，进行强制制度变迁就成为众望所归、水到渠成的事情。

利益集团持续施压推动制度变迁

强制性制度变迁过程也是利益集团角力的过程，民间资金所有者、地方正规金融、民营中小企业持续对政府施压推动正式制度变迁。一方面温州的民间资金规模大，据估算，2010年民间流动资本达6000亿，每年以14的速度持续增长，大规模的资金需要寻找高利润的出口，而目前高利润主要集中于铁路、能源等垄断性行业，投资门槛高且风险大，阻碍了民间资本的进人，民间资金所有者苦于找不到投资渠道。另一方面，占总数99的民营中小企业筹资困难，正规金融渠道不畅，民间资金又成本过高，中小企业的生存发展直接影响到地方政府的财政税收能力，获得更畅通的资金支持成为中小企业和地方政府的利益诉求。除此而外，规模庞大的民间资金影响了宏观经济调控效果，也冲击了正规金融的经营活动，民问资金主要流向房地产等泡沫成分高的行业，正规金融资金能力不足，难以支撑大型企业的升级改造需要，如何让资金走向实体经济是正规金融关注的问题。疏导民间资金，让民间资金有盈利空间的同时，尽量转向实体经济，支持民营中小企业的发展，沿共同利益方向的民间金融制度变迁才能被利益集团接受。

本文作者：徐军辉作者单位：广州大学