〔摘要〕社会养老保险制度是我国社会保障体系的重要组成部分。目前，我国农村社会养老保障一直维持低水平、单一化发展，究其原因，主要表现为缺乏立法支持、政府责任缺失、基金缺乏法治监管、制度衔接不足等，不仅阻碍农村经济发展，而且影响社会稳定。为此，在依法治国的大背景下，应做好中央和地方的立法分权工作，加大政府投入，强化农村养老保险基金的法治监管，做好制度衔接工作，使农民的养老保障权真正得以实现。

〔关键词〕农村社会养老保险；政府责任；法治监管；制度衔接

2014年2月21日，国务院颁布实施了《关于建立统一的城乡居民养老保险制度的意见》（以下简称《意见》），将新农保和城镇居民养老保险制度并轨，推出了城乡居民养老保险制度。这项制度的改进使得农民工和城镇非从业居民可以纳入保障体系，这是公平原则在养老保险制度上的重大突破。但长期以来，由于我国旧有的二次分配制度不完善、不合理，农民规避社会风险的能力正逐步被日益提升的社会养老成本所削弱，因而客观上导致农民养老面临极大威胁。农民在养老过程中，既很难利用土地作为养老保障，也难享有同市民一样的社会保障，反而易成为“社会性的弱势群体”，由此产生的社会矛盾也越来越多，农民养老问题已成为政府不可回避的社会问题〔1〕。

一、重塑我国农村社会养老保险制度的法治理念

近年来，世界发达国家的老年人口也呈上升趋势，各国对养老保险制度的建设与研究正不断深入，其法治理念也在不断更新。党的十八大报告提出，建立全民覆盖的社会保障〔2〕，党的十八届四中全会指出，必须把增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点。因此，大力发展我国农村社会养老保险的首要问题，是如何把党和政府的服务宗旨归结到相关法源性文件中，重塑我国农村养老保险制度的法治理念。

（一）尊重保障人权思想

人权是作为一个自然人所应当享有的基本权利，生存权是人权中最基本的权利，任何权利都是建立在生存权基础上的。保障人权是我国法治理念的体现，农民作为中华人民共和国公民，理应享受社会养老保障权。我国宪法规定，国家要尊重和保障人权，要建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家需要发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。因此，构建和完善农村社会养老保险制度是我国保障人权的必然要求，也是我国政府的责任和义务。

（二）权利与义务统一理念

在农村社会养老保险法律关系中，基于政府的社会职能和国家赋予政府的责任，政府在农村社会养老保险法律关系中居于主导地位。而与政府在这一法律关系中的主导地位不同的是，农民拥有双重身份。农民不仅要缴纳养老保险费，作为给付主体，同时，在享受发放保险金过程中，又作为被给付主体。我们必须通过立法，明确双方的权利与义务，如政府在这一法律关系中不应直接参与支付养老保险，应由社会保险经办机构代为完成，明确养老保险管理中各方的权利义务关系，确保养老保险制度的顺利实施。

（三）公正与效率兼顾原则

缩小城乡的贫富差距，维护社会公正是农村社会养老保险制度的立足点。笔者认为，法治理念中既要重点考虑在保障范围上体现公平正义，如将进城务工人员强制纳入养老保险的保障范围，现有养老保险覆盖全体村民；又要在筹资模式中体现实质公正，如加强政府政策扶持和经济投入，根据各地区实际情况适时加大补贴等，防止因养老资源分配不均导致的贫富差距再次扩大。在最终的给付标准上应体现公正与效率，根据各地区实际和个人自愿，适当延长个人缴费年限，最终提高保险金领取额度，体现公正与效率兼顾原则。

二、农村社会养老保险制度存在的问题及成因分析

多年来，受城乡二元结构的影响，我国城乡发展在经济、社会保障等方面存在明显差异，农村养老困境重重，主要表现为农村经济发展水平较低、家庭养老观念较强、老人生活照料存在诸多困难、社会养老机构数量少且发展滞后等，这些问题的成因主要表现在以下几个方面：

（一）缺乏立法支持，部分制度、规定缺乏可操作性

党的十八大提出，全社会要努力探索建立适合我国农村社会养老保险的制度，但至今为止，仍没有一部从整体上专门规范农村社会养老保险的法律，下位法缺少授权依据，这势必造成地区发展不均衡和政府责任缺失。由于不同地区间经济发展水平和社会保障水平的差异，政府虽然计划建立全国统一的基础养老金最低标准调控制度，从中央层面建立统一的农村社会养老保险制度，如国务院提出的《意见》，但目前尚未对相关实施制度作出明确规定，如基础养老金的具体操作规定、调整周期等，而现有的部分制度、规定缺乏可操作性。

（二）政府责任缺失，管理混乱

由于我国农村养老保险基金的监管机构分散，管理层次过多，致使养老基金不集中，无法发挥规模效应。养老基金的管理不透明、不公开，就很难对其进行有效监督。投资渠道单一，政府投入不足，也使政府的主导地位虚置〔3〕。由于区域经济发展不均衡，出现了管理混乱、监管不到位等现象，严重阻碍了我国社会保障制度的建设，影响农村地区社会保障公平正义的实现。当前的城乡社会养老保险基金大部分由政府和企业缴纳，受保人缴纳小部分。但我国目前农村养老保险采取的资金筹集方式较单一，缺乏企业介入，政府责任部分缺失。由于政府主导作用没有发挥好，我国未能实质性地建立全国统一的养老保险制度，而城乡居民基本养老保险制度，也仅把“新农保”和“城居保”合并，并没有从真正意义上实现城乡养老制度的统一。

（三）基金缺乏法治监管，配套制度欠缺

农村养老保险制度的发展，在一定程度上有赖于保险基金的保值和增值目标的实现。《意见》指出，基本养老保险金依赖于政府债券投资和银行存款来达到保值增值目的。当前我国经济发展的态势，使得保值增值的目标难以实现，现有养老保险基金基本上处于贬值状态〔4〕。未来一个时期内，我国将步入老龄化高峰期，保险金的支付规模会增加，这势必会造成养老保险金的很大缺口，因此，养老金要入市、养老金要增值运作的呼声日益高涨。而养老保险基金的运作首先要完善法治配套制度与措施，否则容易引发法律风险和经济风险。目前，部分养老金入市的投资运营和监督等措施确实是无法可依，相关的配套制度很不完善。

（四）制度衔接不足，基础建设薄弱

社会养老保障制度包括一系列社会养老的制度和规定，如养老组织形式、养老医疗等多方面的制度规定，而社会养老保险制度仅是该体系内的一部分。而现有的养老保障配套制度，如农村医疗卫生服务体系中的新型农村合作医疗制度、乡村医生从业管理制度、民政部门与社会福利救济组织的权责分配等，目前还不完善，加之制度对口衔接欠缺，难以体现出农村养老保险制度的立法目的，更谈不上使之落到实处。同时，由于我国农村基础建设薄弱，加之历史原因或传统思想的影响，导致养老设施落后，养老配套措施极不完善，农村养老的实质困境仍然存在。

三、完善农村社会养老保险制度的有效路径

按照党的十八届四中全会精神，国家要恪守以民为本、立法为民理念，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护，要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程。养老保险制度的基本属性是保障性，确保保障范围与水平的提高是促进农村社会养老保险发展的当务之急。

（一）做好中央和地方的立法分权工作，充分放权

一是政府需要进一步拓宽保障水平和层次，养老保险更要关注极少数困难公民的现实需要，这才能体现二次分配的公平性，使国家、社会的资源能依宪治理、依法分配。二是根据各省农村发展实际情况，发挥地方政府的主导作用，充分放权。下放给较大的地级市以立法权，做好中央和地方分权工作。中央从立法的高度明确农村社会养老保险的原则、性质、组织结构，推进地方社会保障方面法源性文件的制定和实施细化工作。三是鉴于我国社会、经济结构呈现城乡发展不平衡、东中西部地区发展不平衡的特点，各省在全国性保障立法尚未细化之前，按照《立法法》的规定和上位法的授权，用地方立法来细化农村社会养老保障工作更为实际。

（二）明确主体，加大政府投入

国外养老保险模式其实主要关注三个问题：一是养老保险要解决社会弱势群体或困难人员，倡导实质的公平，重点保障公民的基本生存权；二是政府在其中起主导作用，地方政府的权限相对更高，自由度更大，便宜行事；三是依法设立保险制度，重点在于实施和监督，使政府在公民中有着很高的公信力。因此，作为一种社会保障制度，养老保险应该强调公平优先，而不能完全市场化。政府在国民收入的再分配中要加大对农村养老保险的财政投入。同时通过政策改革和经济扶持，发挥好政府筹资的优势，减少社会和农民负担。只有这样，才能保证农村养老保险变成具有“社会性”和“福利性”的事业。

（三）强化农村养老保险基金的法治监管

我国当前农村社会养老保险基金投资方式单一且狭窄，抗风险能力弱，可以适当放宽城乡居民养老保险基金筹集渠道和投资渠道。首先，拓宽养老保险资金的筹资渠道，从政策和税收上鼓励社会单位、企业捐赠农村养老保险事业，动员民间组织兴办福利设施等。其次，适当放宽投资渠道，优化投资组合，通过政府和社会机构的力量，优化投资渠道，实现社会养老基金增值保值。第三，在保障养老保险基金规模不断扩大的前提下，吸取国外的先进经验，采取高安全性高回报率的投资方式，最大限度地实现保障基金的保值增值。但是，农村社会养老保险完全实行市场化运营是不可取的，不符合设立该制度的初衷，风险性和投资性过高，无法体现保障性的实质。笔者认为，对部分养老金可以在法律授权的情况下，由国家和地方确立运作主体，如由符合规定的市场法人，按照有关法规和政策，专门组建政策性的农村社会养老保险机构，国家给予政策扶持和优惠政策，保险公司提供最终服务，引导农民投保。农村社会养老保险部分实行市场化运作，将会充分发挥政府和市场两个主体的积极性，比单靠政府或市场更有保障性，更能充分发挥宏观调控和市场规制的积极作用。

（四）完善制度建设，做好制度衔接

在养老保险的制度实施上，要制定可行性标准，因地制宜地根据地方居民生活水平制定地方的保障标准，在社会财富再分配工作上达到实质公平。应发挥行政机关、司法机关等监督机关对农村社会养老保险资金管理上的监督作用，完善公开透明的分配制度，做到保险资金分配公开透明，同时上下级地方政府之间也要做好监督工作，达到行政、司法的双重监督，更好地利用好养老保险基金。在完善养老保险制度的同时，还要做好其他社会保障制度的衔接，完善我国农村社会保障体系，完善基本生活设施的建设，多种保障手段并用，为农村地区养老保险发展提供良好的“软硬件”环境。

四、结语

综上所述，农村社会养老体制的滞后，制约着农村经济的发展及农民生活水平的提高。无论是城镇化中的失地农民，还是老少边穷地区的有地农民，农民与市民应同样享有《宪法》规定的公民权利。笔者认为，在依法治国的大背景下，应努力探索建立适应我国经济发展水平的农村社会养老保险制度及养老模式，充分发挥政府和社会的作用，完善农村养老保险制度，建立健全其他配套制度，做好相关制度的衔接工作，使农民的养老保障权真正得以实现，不断促进我国经济社会的良性发展。

〔参考文献〕

〔1〕李昌麟.弱势群体保护法律问题研究———基于经济法与社会法的考察视角〔J〕.中国法学，2004（2）：23-27.

〔2〕本书编写组．十八大报告辅导读本〔M〕．北京：人民出版社，2012：11.

〔3〕曹文献，文先明．集体补助视角下新型农村社会养老保险的财力支撑研究〔J〕．金融与经济，2009（8）：49-51.

〔4〕薛惠元．新农保能否满足农民的基本生活需要〔J〕.中国人口•资源与环境，2012（10）：170-174．

作者：白锐 张翼杰 单位：山西大学商务学院