1失业保险法功能定位治标不治本

不管是早期的《失业保险条例》还是近年的《社会保险法》，我国失业保险法的性质主要为“保障型”立法，其功能定位为保障失业者的基本生活，无法从根本上解决失业问题。日本国会在1974年通过的《雇佣保险法》，在原有《失业保险法》基础上作出重大性质调整，新法明确指出“在谋求工人原有的生活安定的同时，使求职活动容易进行，促进其就职并有助于工人职业的稳定，从而预防失业，增加雇佣机会，改进雇佣的结构，开发和提高工人能力，增进工人福利。”对比旧的失业保险法，日本的雇佣保险制度开始强调失业保险法在促进就业方面的功能。由此可见，随着时代的发展，失业保险的功能定位逐步从失业保障转向促进就业。

2我国失业保险法促进就业效应弱的原因

2.1失业保险给付水平低我国失业保险法规定：“失业保险金的标准，按照低于当地最低工资、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定。”例如《北京市失业保险规定》明确规定，北京市的失业保险金的发放标准为北京市最低工资标准的70%至90%。浙江省失业保险条例规定，城镇失业人员每月领取失业保险金的标准按当地最低工资的70%计算。对比我国以最低工资为标准，国际上多以失业前的工资为标准，且失业保险金占失业前工资的比例一般为中等以上。例如德国失业保险制度规定，若失业者家庭中有至少一个18岁以下的孩子，享受的失业保险待遇为纯工资的67%，反之，则为60%。参考图1，可以发现2001—2010年我国职工年平均工资呈现稳步上涨趋势，而各年平均每个失业者领取的失业保险金额上涨并不明显，并且与职工年平均工资之间的差距越来越大。数据计算的各年平均每个失业者领取的失业保险金额占职工年平均工资的百分比，不仅与国际标准相差悬殊，还呈现出不断下降趋势。这说明我国的失业保险法的给付水平至多保障失业者的基本生活水平，无法弥补失业者寻找工作的搜寻成本，也没有多余的资金用于提高人力资源素质，对于失业者再就业的激励较小。此外，上述我国失业保险的给付水平只是针对城镇职工，而农民工在失业时只能领取一次性生活补助，其待遇相较城镇职工要更低。以浙江省为例，一次性生活补助按照不低于相同缴费时间的城镇职工可以享受失业保险金总额的百分之四十确定，缴费满一年，领取两个月失业保险金，一年以上部分，每满八个月增发一个月失业保险金。假设一个在杭州就业的农民工三年合同期满失业，那么该农民工可一次性领取五个月的失业保险金，目前杭州市最低工资为1470元，城镇职工每月可领取的失业保险金为最低工资的70%，即1029元，该农民工一个月的失业保险金额为1029*40%，即411.6元，其一次性补助金为411.6*5，即2085元。如果该农民工在短期内不能就业，就可能在失业地发生生活困难。并且农民工在领取一次性生活补助后，无法享受政府提供的再就业培训及补贴。

2.2给付期限长我国失业保险的给付期限按照劳动者失业前所在单位和个人累计的缴费年限来确定。缴费满一年不足五年，领取期限最长为十二个月；累计缴费时间满五年不足十年的，最长为18个月；累计缴费十年以上的，领取失业保险最长二十四个月。我国失业保险的给付期限，远远长于世界上其他国家，比如日本根据投保的期限，给予了17周到52周不同的失业保险给付。英德两国的失业保险周期最长为一周年，且对不服从政府就业安排的失业保险者采取降低失业标准的措施。领取期限过长对就业效应带来的影响在于：一、恰恰满足了具有自愿性失业倾向群体的心理；二、有些失业者边领取失业金边自由就业，即隐性就业；三、根据工作搜寻理论，失业者的再就业率与搜寻强度成正比，和保留工资成反比。搜寻强度指失业者寻找工作的努力程度，以接触空缺岗位的频率衡量，保留工资指失业者愿意接受一份工作的最低工资。工作搜寻模型表明失业保险给付期限过长会对再就业产生抑制效应，即提高了失业状态的“价值”，降低失业者的搜寻强度，提高了失业者的保留工资，从而使失业者在失业早期的再就业率下降。虽然就长期来说，过长的支付期限会提高失业者被雇佣的价值，在失业保险期限即将到期时，失业者为了将来能重新获得领取失业保险金的资格，会在这段即将到期的时间内积极寻找工作，导致失业者脱离失业的概率会急剧增加，即所谓的资格效应，但是此种再就业形式并不稳定，包含投机成分，且无法达到就业结构的优化，不是我国再就业政策所追求的。所以，总的来说，过长的失业保险给付期限给就业带来的影响弊大于利。

2.3给付条件及停领条件不合理根据失业保险条例第十四条及二十一条，农民工领取失业保险金的条件为：单位招用的农民合同制工人连续工作满一年，本单位已缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或提前解除劳动合同的，由经办机构根据时间长短，支付一次性生活补助。而根据国家统计局（2011）《城市农民工生活质量报告》数据显示，10%的农民工签订了长于两年的劳动合同，7.91%的农民工签订了1-2年合同，75.68%签订了9-12个月合同，多为短期合同，所以，对大部分农民工来说，连续工作满一年的给付条件过长，许多农民工受此条件的限制无法领取失业保险。而农民工的知识技能通常较弱，工作机会较少且多集中在劳动密集型产业，是最需要失业保险来促进其再就业的群体，并且灵活就业逐渐成为就业市场的常态及扩大就业的重要途径，让农民工如此庞大的灵活就业群体游离在失业保险体系之外，有失公平。根据失业保险条例第十五条，失业保险有七个停领条件，其中第六条：无正当理由，拒不接受当地人民政府指定的部门或者机构介绍的工作，属于软性条件，有无正当理由的鉴定完全依赖于社保经办部门的主观判断和经验，易引发道德风险，部分失业者会利用该条款，拒不参加工作，靠失业保险金度日。同时停领条件中的第一条：重新就业，只能约束重新签了劳动合同的人，无法约束隐性就业人群，造成部分群体边领取失业保险金边就业。隐性就业一方面会对我国失业率的统计造成影响，造成失业规模被高估；另一方面，会造成再就业工作效率损失。在失业群体中，包括自愿性失业、隐性就业、生活困难群体，在这三个群体中，再就业措施对生活困难群体带来的效用最大，但由于政府难以区分生活困难群体和隐性就业群体，所以部分再就业补贴或是培训被提供给隐性就业群体，引起再就业工作效率的损失。

2.4统筹层次低失业保险条例第七条：失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹；其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府自定。据笔者对全国个省市失业保险条例的观察，我国失业保险普遍实行市、县级政府统筹管理体制。低层次的统筹层次阻碍了劳动力的流动，不利于失业者的再就业。其原因在于：失业保险的支付标准以一地的最低工资标准为基数，而各地的最低工资标准差异较大，即使在一个省的各县市也存在差异，失业者从最低工资标准较高的地区转移到标准较低的地区求职时，会遇到待遇损失的情况，为避免失业保险金支付时的福利损失，失业者可能选择在原就业地领取失业保险金。

3发挥我国失业保险法就业效应的法律调整

3.1针对给付水平和给付期限的调整首先，改变给付水平必须从源头开始，即先改变缴费率。我国失业保险法规定，雇主按企业全部职工工资总额的2%缴纳，职工按照本人工资的1%缴纳，农民工个人不用缴纳。这一费率同发达国家相比，明显偏低。缴费率偏低也直接导致了失业保险的给付水平偏低。所以，笔者建议将目前失业保险缴费率提高到5%，企业和个人均按2.5%缴费，允许各统筹区域根据实际情况调节；对于个人缴费部分，取消农民工个人不缴费的规定，设立最高缴费工资及最低缴费工资作为缴费的上限及下限，高于上限工资的按上限工资为基数缴费，低于下限工资的以下限工资为基数缴费。考虑到农民工总体工资水平偏低，所以对其取消设立缴费下限工资的规定，而是以实际工资为基数缴费。此外，农民工缴纳失业保险费的实施需要配套制度，即对其实施选择性失业保险制度：在城镇就业的农民工，由其本人选择，养老保险关系可以留在城乡居民保险关系内，或者参加城镇职工养老保险，但都必须参加失业保险，享受同等待遇。取代农民工参加失业保险就必须参加城镇职工基本养老保险的规定。其次，在缴费率提高的基础上，改变以最低工资为基数计算失业保险给付，改为以当地平均工资为基数计算，但就长期来看，应建立本人指数化月平均缴费工资的计算方式，具体公式参照养老保险，体现缴费水平越高，给付水平就越高的制度理念。针对农民工群体，取消一次性补助的规定，将其纳入城镇职工失业保险体制，待遇计算方式同上。最后，在给付水平提高的基础上，将失业保险的最长给付期限缩短至一年。并在给付期限开始之前设立一个等待期，等待期的设立应适度，根据国际劳工会议（1988年）的建议，等待期应在七天之内，所以建议我国设立一个七天的等待期。在等待期内，社保机构可以对申请失业保险者进行资格审查，防止冒领，职业介绍部门可以对失业者进行求职登记，并且在这个时期，由于失业者无任何收入，会加强寻找工作的搜寻强度，实现再就业的可能性较大。

3.2针对给付条件和停领条件的调整对于给付条件，考虑到农民工签订的多为短期合同且流动性较强，将农民工需连续缴费满一年的规定改为连续缴费满6-9个月，实际操作时可根据各地统计数据作调整。对于停领条件，针对第六条，把拒绝政府指定部门或机构介绍的工作的正当理由确定下来；将失业者参加就业活动的情况与领取失业保险的待遇挂钩，例如对拒绝工作介绍及失业培训达到一定数量的失业者采取降低待遇或是缩短给付期限的规定；针对第一条，对“重新就业”进行补充，把符合就业的多种就业形式列入；加大隐性就业成本，如设立罚款，还可利用劳动者之间的监督，对举报隐性就业的劳动者给予奖励等。

3.3提高统筹层次针对条例第七条，失业保险基金在直辖市和设区的市实行省级统筹，失业保险金在全省范围内调剂使用，再就业补贴及培训费用则由市县级政府财政专户支付。具体操作方法为：首先，市县级政府应分别设立失业保险金支付财政专户和失业保险金补贴财政专户。其次市县级政府每年征收的失业保险金收入按照一定比例上划至省级政府失业保险财政专户，剩余部分转入市县级政府失业保险金补贴财政专户，此账户资金专门用于本地区再就业培训及补贴支出。最后，上划至省级政府失业保险财政专户的失业保险金用于全省范围内的失业保险金支付，由省级政府根据各市县失业保险领取情况下划至市县级政府失业保险金支付财政专户，给付标准全省统一。

4结语

我国的失业保险法设计的制度理念相较于发达国家还比较落后，除了缺乏促进就业效应外，还缺少对低收入者的关怀及有子女、有配偶人群的连带保险，而这些环节是相辅相成的；本文是以再就业效应为切点对我国失业保险制度设计理念进行的一种思考，其中一些建议的实施需要配套措施，如对农民工实施缴费规定需要配合以选择性失业保险制度的建立，对隐性就业者处以罚款需要相关部门加强监督等。笔者认为，制度漏洞是很多问题的源头，只有法律完善了，相继的管理体制才能趋于合理，这也是本文采取法律视角的原因与意义所在。

作者：陈向宇单位：浙江财经大学