农民的土地法范文第1篇

【关键词】农业现代化；集体所有制；经营体制；土地承包权；宪法征收条款

这些年来，特别是最近几年，由地方政府一手主导的土地和房屋征收已从城市向农村急速地大规模扩展。虽然2008年党的十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出要“改革征地制度”，“逐步缩小征地范围”，[1]但是，不少地方对这一要求置若罔闻。2010年11月2日，《新京报》就报道：受土地财政的驱使，全国20多个省市已经掀起了规模浩大的“拆村”风潮，这些地方政府打着城乡统筹、新农村建设、旧村改造、小城镇化等各种旗号，违背农民的意愿，强拆民居，拿走宅基地，无数的农民正在“被上楼”。[2]该报道引起极大震动。一周后的11月10日，主持召开国务院常务会议，强调要“开展农村土地整治”，“把维护农民合法权益放在首位”，“坚决制止违背农民意愿搞大拆大建”。[3]2011年7月20日，主持国务院常务会议再次强调，要依法保护农村耕地和农民宅基地物权，严禁侵害群众权益。[4]但时至今日，“拆村”风潮并未得到有效制止，拆迁过程中发生的一连串的冲突和血腥故事时常见诸媒体。

看来问题已相当严重，上述《新京报》就引用中央农村工作领导小组副组长陈锡文的话说：“这场和平时期大规模的村庄撤并运动是古今中外，史无前例，如果得不到有效遏制，恐怕要出大事。”[5]强征农民房屋和集体所有土地，将农民赶出家园，将会出什么样的“大事”，本文姑且不论，这里要提出的是，农村的房屋和土地征收是相当复杂的问题，这么多年来，各级党委和政府不断强调要依宪和依法执政，特别是要依法行政，但是，在涉及九亿人口的农村工作中，特别是在涉及农民切身利益和农村发展方向的房屋和土地征收中，宪法和法律真正被放到应有位置了吗？宪法和法律的相关规定得到了准确的理解和切实的遵守、执行吗？

一、工业化、城镇化与宪法序言中农业现代化的关系

现在，工业化、城镇化是两个特别热门的语词。在网络上稍加搜索就会发现，大概自2003年左右开始，从东部沿海到西部边远地区的党委政府，都在频繁提出本地方的重要发展战略目标：加快推进工业化、城镇化以及与这“二化”紧密相联的农业现代化。用江苏省省长2010年在该省推进农业现代化工程会议上的说法，就是要坚持“新型工业化、新型城市化、农业现代化‘三化同步’”。[6]

问题的关键是，地方政府似乎总认为，只有搞工业化、城镇化，将农村富余的劳动力集中到工厂和城镇，才能搞所谓“城乡统筹”、“以城带乡”、“以工哺农”，才能实现农业的所谓规模化经营，进而促进农业的现代化。这种认识实际既将工业化、城镇化与农业的现代化等同起来，也将工业化、城镇化当作实现农业现代化的措施和手段。

然而，1982年宪法制定的时候，全国流行的一句话与今天的工业化、城镇化大不相同，那时叫做实现“四个现代化”，也就是宪法序言所确立的国家根本任务：“逐步实现工业、农业、国防和科学技术的现代化”。根据宪法的这一要求，实现农业的现代化是国家的根本任务之一。三十年来，宪法序言有关农业现代化的这一表述没有修改，这说明国家的这个根本任务没有发生变化。但值得注意的是，宪法通篇没有出现“城镇化”的提法，或者类似现在各地所热衷的城镇现代化的表述，更没有将城镇化与实现农业现代化联系起来。序言所表述的工业化，也不是现在各地方所提出的工业化，而是工业的“现代化”，而且，宪法也没有将工业的现代化与农业的现代化联系起来，更没有把工业的现代化作为实现农业现代化的手段。

那么，农业的现代化究竟包括哪些内容？实现农业现代化的具体措施是什么？农业的现代化要在什么时间内实现？农村要变成什么样子才叫实现农业的现代化呢？是不是把农村都城镇化，到处建立工厂，把农民都赶上楼房，就叫做实现了农业的现代化呢？就像一些文件和媒体上所说的，要与国外城镇化对比，国外的城镇人口达到多少，我国的城镇人口现在只有多少，要达到国外的比例，我国才叫实现了农业的现代化呢？这些问题宪法都没有回答。

宪法没有回答的问题按理应当由法律来回答。1993年制定、2002年修改的《农业法》，是促进农业发展的重要基本法律，但这部法律无论从立法目的还是其他具体条文，都没有对宪法序言中农业现代化的表述作进一步的规定。其他如《土地管理法》、《城乡规划法》、《农村土地承包法》以及《村民委员会组织法》等法律，虽然与农村的发展密切相关，但也都没有对农业现代化方面的事项进行规范。即使是1996年制定的《乡镇企业法》，也没有说发展乡镇企业这个类似今天的所谓“工业化”与实现农业的现代化有什么关系。还有，2010年修改的《村民委员会组织法》，专门加上了“促进社会主义新农村建设”这样时下很流行的提法，但就是没有提农业的现代化。全国人大常委会制定的上述诸多法律，用今天的眼光看，已经完全涉及所谓工业化、城镇化、城乡统筹等事项，都可以说与实现农业现代化密切相关，甚至可以说搞这些“化”本身就是在实现农业的现代化。但是，法律对此只字未提，为什么呢？笔者以为，这决不是立法机关的疏忽，更不是立法机关无视宪法的规定甚或不愿去推动农业的现代化，这只能说明，在中国，实现农业现代化的路子还并不清晰。宪法的规定是一个很高的目标，要在法律中确定实现农业现代化的具体措施和目标，不是一件简单的事情，相关法律中涉及的所谓工业化、城镇化、城乡统筹、基层民主等事项，与农业的现代化都没有必然的联系，更不能把这些事项当作实现农业现代化的措施和手段。

就笔者查阅所及，目前为止，只有1993年制定的《农业技术推广法》提到了农业现代化。这部法律的第一条规定，加强农业技术推广，促使农业科研成果和农业技术尽快应用于农业生产，目的是为了“实现农业现代化”。这一规定清楚地说明，迄今为止，立法机关不仅重视农业的现代化，而且认准了一条：推广农业技术是实现农业现代化的必要条件。至于其他那些类似工业化和城镇化的东西，立法机关恐怕还没有认为其与农业现代化有什么必然联系。

不仅是法律对宪法的表述缺乏系统的规定，即使是党和国家的重要文件以及领导人的讲话，迄今似乎也没有对农业现代化提出一个完整的概念和实现的路径。[7]党的十五届三中全会就坦承：“积极探索农业现代化的具体途径，是农村改革和发展的重大课题。”[8]党的十七大报告提出要“统筹城乡发展”，“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化格局”。[9]十七届三中全会进一步提出，要“统筹工业化、城镇化、农业现代化建设”，“建立促进城乡经济社会发展一体化制度”。[10]但是，这些提法并没有揭示工业化、城镇化与农业现代化之间的关系，而城乡统筹、城乡一体化显然也不能说明就实现了农业的现代化。

2006年在《建设社会主义新农村，不断开创“三农”工作的新局面》的讲话中揭示了城乡统筹发展的目标，就是“工业与农业、城市与农村协调发展，逐步缩小城乡差距”，[11]具体做法是“实行工业反哺农业、城市支持农村和‘多予少取放活’”。[12]但是，这个目标和做法也都不能说就可以实现农业的现代化。紧接着，在《扎实稳步推进社会主义新农村建设需要把握好的几个问题》的讲话中提出，“我们推进的城镇化，是能够带动农村发展的城镇化；我们建设的新农村，是城镇化进程中的新农村。社会主义新农村建设的过程，应当是城市带动农村发展的过程”，“是农民更多地参与经济建设、分享发展成果的过程”。[13]这里虽然揭示了新农村与城镇化的辩证关系，但是，新农村与农业的现代化毕竟是内容不同的两个概念，即使是城镇化带动的新农村，也未必是实现了现代化的新农村。

在2011年的政府工作报告中提出，要“在工业化、城镇化深入发展过程中同步推进农业现代化”。[14]这个表述与前述江苏省省长有关“三化同步”的说法类似。单纯地看，这个表述并没有直接表明，搞工业化、城镇化就是在实现农业现代化，或者是实现农业现代化的具体措施，但在地方政府的实践中，是极易引起这样错误的理解和认识的。

十一届全国人大四次会议通过的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》继续沿用了的上述提法，但并没有揭示农业现代化的内涵和要素，而是在第五章用了“加快发展现代农业”的标题，并在此章下用“增强粮食安全保障能力”、“推进农业结构战略性调整”、“加快农业科技创新”和“健全农业社会化服务体系”作为四个小节的标题。[15]这里没有将所谓工业化和城镇化列为一节，不然又可能引起对这“二化”与农业现代化之间关系的曲解力”。[16]值得注意的是，这里对推进城镇化的表述用了“积极”二字，但同时又要求“稳妥”，并不是一些地方政府用的“加快”，重要的是，这里没有将城镇化与农业现代化联系起来。但是，要求构建城市布局、增强城镇承载能力、将农业人口转移为城镇居民的提法，在地方政府那里，是极易演变成营造城市、强行将农民赶上楼的。

以上的情况表明，对宪法确立的实现农业现代化的根本任务，无论从法律还是政策或者其他方面，我们还没有形成一个全国性的统一目标认识，没有提出一套稳定的、能够行之久远的措施体系。而现在各级地方政府轰轰烈烈地打造的工业化、城镇化，本不应当与农业现代化发生多少必然的联系，却是以直接牺牲农民和农村的利益为代价的，其危及广大农民的利益和农村的长远发展，危及农业现代化这一宪法根本性任务的实现。

这里要顺带提出的一个严峻问题是，在所谓工业化、城镇化的过程中，政府究竟应当充当什么样的角色，起什么样的作用？工业化和城镇化是一个经济、社会和文化等各种要素发展的自然的历史过程，还是一个完全可以由政府主观推进甚至头脑发热时随意捏拿打造的社会形态呢？在所谓工业化、城镇化的热潮中，政府又如何在宪法和法律的范围内活动，切实做到依法执政、依法行政呢？可以肯定地说，在宪法确定的农业现代化的任务还摸不着头绪的时候，各级党委和政府是无论如何不可以用牺牲农业发展为代价去搞什么工业化、城镇化的，否则就涉及执政理念和执政方式上的违宪问题。

现在的各种做法已经令人忧虑。所谓工业化，在很多地方实际就是先招商引资，再大面积占用农村宝贵的耕地来建各种工厂企业，甚至搞那些高污染的企业。所谓城镇化，大抵就是由政府主导，征收耕地人为地建一座座城镇，将大批农民拆迁后赶来集中居住。所谓农业现代化，在很多地方实际就是把分散居住的农民赶走，搞一些所谓“万亩良田”之类的规模化、集约化经营。这“三化”的核心，说到底就是征收农民的房屋和土地，将农民赶到政府临时打造的城镇，就是所谓城镇化。刚刚出版的引起极大震动的《朱?基讲话实录》披露了朱?基在2003年就发出的惊人之语：“我非常担心的就是搞‘城镇化’。现在，‘城镇化’已经跟盖房子连在一起了，用很便宜的价格把农民的地给剥夺了，让外国人或房地产商搬进来，又不很好地安置农民，这种搞法是很危险的。”[17]朱?基七、八年前就担忧和警告的这种很危险的情况，现在已经大量出现了。重温他的讲话，是应当令人警醒的。

二、强征行为损害和动了摇宪法、法律确立的农村经济制度

（一）损害了农村土地集体所有制的宪法地位

根据宪法第6条的规定，我国经济制度的基础是生产资料的公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。对于土地这一最为重要的生产资料，宪法第10条明确规定了两种公有制形式：“城市的土地属于国家所有”；“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”；“宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。按照这一规定，农村土地的集体所有制，与城市土地的国有制，同样具有十分重要的宪法地位。值得注意的是，宪法在这里还明确规定，对于农村和城市郊区的土地，只有在“法律规定属于国家所有”的情况下，才可以属于国家所有，否则一律属于集体所有，这就进一步强调，集体所有的土地，除了最高立法机关以制定法律的方式确定为国有，其他任何组织或者个人都不得以任何方式变为国有。这就足见集体所有土地的宪法地位之重要了。

为什么要赋予农村土地集体所有制如此重要的宪法地位呢？这至少有两个重要原。“纲要”在第二十章用的标题是“积极稳妥推进城镇化”，并提出三个措施：“构建城市化战略布局”、“稳步推进农业转移人口转为城镇居民”、“增强城镇综合承载能因。第一，我国迄今为止还是一个农业大国，九亿人还是农业人口，农村经济在整个经济体系中长期占有重要地位的国情，不会也不可能在短时间内改变。所以，农村土地只有实行集体所有，才有利于农村各项事业的发展。第二，中国共产党领导农民封建的土地私有制度，一个重要初衷就是要让农民拥有土地，直接感受到他们为革命付出了巨大牺牲后能够享受到胜利的果实。对这个问题，制定1982年宪法时就有过讨论。那时，针对要求将农村土地一律收归国有的意见，就有人提出，农民从参加土地革命开始，为了打土豪、分田地进行了长期艰苦的斗争，如果今天突然宣布将土地收归国有，就会在农民心理上产生不良的影响。[18]对此，胡乔木解释说：“农村土地收归国有会引起很大的震动，没有实际意义。”“如果规定农村土地一律国有，除了动荡，国家将得不到任何东西。”[19]由此可见，宪法确立农村土地的集体所有制地位，是具有十分深刻的历史和现实背景的。

那么，土地集体所有制与土地国有制之间，是否存在一个后者地位高于前者地位、前者必须无条件服从后者的情况呢？或者说一级政府动辄可以用国有或者公共利益的名义来征收农村土地和房屋呢？宪法的规定没有体现这样的含义。《土地管理法》、《物权法》中有关土地所有权的规定也没有表明这样的含义，相反，《物权法》第4条明确规定，国家和集体的物权一律受法律保护，“任何单位和个人不得侵犯”，这清楚地表明，土地的国有和集体所有这两种公有制形式，在法律地位上是完全平等的，没有什么高下之分，更不存在一个国家可以随意吞并集体土地的问题。这个问题本文最后一部分还将述及。

有的观点可能会提出，根据宪法第10条规定，国家基于公共利益需要，可以征收集体所有的土地，所以，农村土地集体所有制地位是可以随意改变的。实践中，很多地方政府也正是这样理解宪法第10条并大面积随意征收农村土地的。但这是对宪法规定的错误理解。宪法有关将集体土地征收为国有的规定，是农村土地集体所有的一种例外情形或者极个别的情形，决不意味着任何一级政府都可以随意以公共利益为由，大面积征收农村土地。这种例外情形在《土地管理法》第45条规定中得到体现。根据该条，征收基本农田以及基本农田以外的耕地超过35公顷或者其他土地超过70公顷的，都必须由国务院批准。在一个单一制大国，征收基本农田或者35公顷以上的耕地，都须要国务院批准，这足以证明农村土地决不可以任何理由随意觊觎和染指，农村土地集体所有制不得轻易动摇。

由上可以得出的基本结论是，以所谓公共利益为由，大面积征收农村土地，实际构成了对农村土地集体所有制宪法地位的损害和挑战，也向我们提出一个严肃的问题：我国农村集体所有制在土地公有制中的宪法地位是不是已经过时了？全国政协常委、全国工商联原党组书记胡德平前不久说了一句很令人深思的话：“农村土地是集体所有制，集体所有制和全民所有制在所有权上是平等的。但实际上，很多人已经忘掉了这一点。”[20]

（二）违背和动摇了宪法确立的农村经营体制

大规模征收农民房屋和土地，将农民赶上楼，不仅动摇了土地集体所有制的宪法地位，也直接违背和动摇了宪法确立的农村统分结合的双层经营体制。

1998年，党的十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出，由“家庭承包经营”，“建立统分结合的双层经营体制”，是“农村改革二十年的基本经验”，[21]并进一步提出，“实现我国农业和农村跨世纪发展目标”，必须“坚持长期稳定农村基本政策”，“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的经济制度”。该决定在第三部分还以“长期稳定以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”为标题，系统阐述了这一经营体制的基本内容。[22]党的中央全会做出的这一重要决定，在1999年宪法修改时被明确写进第8条，即“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”

统分结合的双层经营体制，是以农村家庭承包经营为基础，并与农业社会化服务体系相结合的农业生产经营体制。“统”是指土地、大型水利设施等主要生产资料归集体所有，由集体统一行使管理权和经营权，以发展和完善社会服务体系。“分”是指分散经营，即农民在承包土地后，对土地有自主经营权。[23]宪法确立的农村双层经营体制，是我国现阶段农村经济情况、生产经营情况的客观反映和要求，对提高农民积极性，解放和发展农村的生产力具有重要意义。

宪法修改十多年来，理论和实践中都没对这个农村经营体制的基本方针提出质疑和否定。而且，2007年，在党的十七大报告中还强调，要“坚持农村基本经营制度”。[24]2008年，党的十七届三中全会再次提出“，稳定和完善农村基本经营制度”，并特别强调：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。”[25]

然而，现在将农民赶出自己的土地和房屋，让他们住到政府人为打造的城镇，宪法确立的农村双层经营体制就失去了基础，农村改革开放几十年来经济发展的基本经验和成果实际上随之葬送了，而在人造的城镇，无论政府还是农民都没有摸索到也来不及探索和积累成功的经营体制。这是十分危险的。

除了上述双层经营体制外，宪法第8条还规定：“农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经。”这种重要的经济形式也是长期实践经验的总结，是农村生产关系的客观反映，是党的农村经济政策的十分重要的内容，对发展农村经济、提高农民生活十分重要。但是，将广大农民赶出房屋和土地，农村的这一法定的合作经济形式也将被破坏。

（三）侵犯了法律赋予农民的土地承包经营权

如何保证宪法确立的双层经营体制得到贯彻呢？1998年，十五届三中全会提出，“稳定完善双层经营体制，关键是稳定完善土地承包经营关系”，并强调：“要坚定不移地贯彻土地承包期再延长三十年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。”[26]

根据宪法的规定和十五届三中全会的上述精神，2002年，全国人大常委会专门制定

了《农村土地承包法》。这部法律在第4条规定，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。该法又在第20条进一步规定：耕地的承包期为三十年；草地的承包期为三十年至五十年；林地的承包期为三十年至七十年。可见，土地承包经营权已经成为农民的一项十分重要的具有长久性的法定权利。2007年通过的《物权法》，专门就土地承包经营权设立一章，并明确规定，承包经营权人对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。在已有立法的基础上，党的十七届三中全会又一次提出：“赋予农民更充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”[27]“完善土地承包经营权权能，依法保障农民对土地的占有、使用、收益等权利。”[28]

赋予农民土地承包经营权利，并使这项权利长久不变，不仅是法律的明确规定，也是党一以贯之的农村经济政策。现在的问题是，地方政府动辄将农民赶到城镇，剥夺他们的土地，那么，法律赋予农民的土地承包经营权又由谁来保障呢？党的中央全会屡屡强调的确保农村土地承包权长久不变的农村经济政策究竟被置于何地呢？

（四）侵犯了农民的法定宅基地权利

征收农民的房屋和土地，还涉及农村宅基地使用权的问题。农村宅基地是农民的立身之地。根据宪法第10条的规定，农民的宅基地属于集体所有。那么，农民对宅基地享有什么样的权利呢？对这个问题，《物权法》第十三章专门规定了宅基地的使用权。按照《物权法》的规定，农民依法对自己的宅基地享有占有和使用的权利，有权利用该土地建造住宅及其附属设施。针对这些年地方政府侵犯农民宅基地使用权的问题，党的十七届三中全会公报特别强调，要“完善农村宅基地制度”，“依法保障农户宅基地用益物权”。[29]

农民的宅基地使用权，不仅是一项重要的法定权利，也是党的农村经济政策的基本内容，是农民生存、发展的重要基础和条件。违背农民意愿，强征其房屋，不仅侵犯了农民的法定权利，也违背了党的农村经济政策。

三、对宪法有关征收条款的准确理解

根据宪法第10条的规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收”，据此，农村集体土地属于可以被征收的范围。根据宪法第13条的规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收”，据此，农户房屋包括城镇居民的房屋属于可以被征收的范围。但是，这两条规定中的一些重要内容无论在理论还是实践中，甚至在某些法律和行政法规的制定中，恐怕都没有得到准确、全面的理解和贯彻。

（一）“公共利益”有被人为拔高和神化的倾向

“公共利益”被视为征收条款中的核心内容。政府以公共利益为由实行征收；被征收人以否认公共利益为由反对征收；理论中对公共利益的讨论更是汗牛充栋，仅从中国期刊全文数据库的检索看，自1994年至今，在标题中出现“公共利益”的文章就达1537篇，可谓古今中外、见仁见智；从《物权法》到不久前的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，在讨论中无不十分纠结于公共利益的界定。时至今日，对公共利益的讨论仍然未能达成共识，虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》界定了公共利益的范围，但显然是存在很大争议的。对农民房屋和土地的征收，仍然绕不开这个问题。

为什么对公共利益的讨论至今难以达成共识呢？根本原因是，公共利益的内容本身具有不确定性。比如，即使现在确定了一个利益属于或者不属于公共利益，但是，这种已经确定的公共利益将来又可能转变为非公共利益，而已经确定的非公共利益将来也可能转化为公共利益。仅从这个角度看，要人为将某一利益归为公共利益，就既无可能，也无必要。而理论和实践中过度纠结于界定公共利益范围的根本原因，是各方面有意无意地夸大了公共利益的重要性，过于拔高甚至神化了公共利益。

其表现之一是认为，以征收过程中的公共利益为抓手，就可以保护被征收人的合法权益。比较典型的是北大五位学者上书全国人大常委会要求废除《城市房屋拆迁管理条例》。他们认为，拆迁是政府基于公共利益需要对被拆迁人实行的征收，应当将法律关系定性为政府与被征收人之间的行政法律关系，而不是拆迁公司与被征收人之间的民事法律关系，只有这样，被征收人的利益才能得到保障。[30]理论和立法、执法实践中对公共利益的执着讨论，深层的原因都是希望清楚地界定公共利益的范围，以确保被征收人在行政法律关系的背景下直接与政府谈判，从而保障其合法权益。这种想法初衷可嘉，但很单纯。实际上，只要一个国家的法制真正健全，并得到有效的实施，无论基于公共利益还是商业利益，被征收人的利益都能得到法律的保护，甚至在商业利益下被征收人的利益还能得到更大实现。如果法律发挥不了真正作用，即使把所有的征收缘由都定性为公共利益，被征收人的利益也未必能得到保障。

其表现之二是认为，公共利益是大于或者高于个人利益的。这大概是一个全民性的错觉。在国家主义、集体主义至上的理念支配下“，小我”要服从“大我”，但是，这个带有哲学、伦理和政治意义的命题是否适用于法律领域呢？是否适用于一个尊重权利、崇尚和推行法治的国家呢？这个问题，尚没有引起足够的重视和讨论。实际上，在英、美、德、日等法治国家，“公共利益”从来就不是什么一往无前、任何人必须无条件服从的征收理由，在国外房屋和土地征收中也有不少“钉子户”，德国流传的一个经典故事是，普鲁士王国时期的威廉一世皇帝强拆小磨坊主房屋，最终被法院判决败诉。[31]日本政府从上世纪六十年代修建成田国际机场，想征收农民土地和房屋，但“钉子户”们抗争了40年，最终迫使首相谢罪。[32]这些情况都说明，在法治社会，公共利益并不是什么凌驾于合法个人利益之上的东西。

其表现之三是认为，只要是为了公共利益的需要，政府想拆就拆、想征收就征收，任何个人或者集体都必须服从。实践中，地方政府持的正是这种观念和做法，各地房屋征收过程中屡屡发生的暴力和血腥冲突都与此有密切关系。从根子上看，这既是一种夸大和神化公共利益的认识，也是对宪法有关征收条款中“可以”二字的错误理解。

看来，在土地和房屋的征收问题上，并由此引发开去，深刻反思公共利益与集体利益、个人利益的关系，已经十分紧迫。根据《物权法》第4条的规定，我们在法律制度上实际已确立了国家、集体和私人物权平等受法律保护的基本原则。这在农村土地和房屋的征收中，实际意味着，农民的个人利益或者集体利益，只要是在所谓“公共利益”之先就已经存在的合法的利益，任何个人或者组织，在没有得到被征收人同意的情况下，都不能轻易地用所谓“公共利益”的名义来否定它，不能用后来的一个所谓合法的利益来否定业已存在的另一个合法利益，否则就会形成一个以“公共利益”为载体的多数人暴政。

（二）征收条款中的“国家为了公共利益的需要”所指为何

根据宪法第10条和第13条的规定，征收的主体是“国家”，即“国家”为了“公共利益”的需要可以实行征收。这就提出一个问题，“国家”所指为何？“公共利益”又是谁的公共利益？中央一级的权力机关或者人民政府当然代表国家，它确定的公共利益可以说属于国家的公共利益，那么地方的权力机关或者人民政府是否代表国家，它们所确定的公共利益是否一定属于国家的公共利益呢？

这个问题在《物权法》的制定过程中实际已经露出了端倪，但最终被回避和掩盖了。2005年《物权法》草案的第二次审议稿第47条规定：“国家为了公共利益的需要，县级以上人民政府根据法律规定的权限和程序，可以征收自然人、法人的动产或者不动产。”[33]这个写法一下子就显露出问题：国家为了公共利益的需要，怎么会让县级政府去征收呢？县级以上的地方政府征收中的公共利益，是不是国家的公共利益呢？也许是意识到这个问题，《物权法》草案的第三次审议稿删去了上述条文中的“国家”二字，改为：“为了公共利益的需要，县级以上人民政府根据法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产。”对这个修改，全国人大法律委员会的说明是，在不同领域内，在不同情况下，公共利益是不同的，情况相当复杂，《物权法》难以对公共利益做出统一的具体规定。34但无论怎样解释，这个写法还是暴露出一个问题：县级以上地方政府实行的征收，完全等同于宪法条文中“国家为了公共利益的需要”所实行的征收吗？如果不能等同，是否就涉及一个《物权法》条文违宪的问题呢？

更有意思的是，几番周折后，《物权法》第42条第一款在继三审稿删去了“国家”后，又最终删去了“县级以上人民政府”的用语：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这显然是刻意回避了公共利益的主体以及实行征收的主体，但从汉语语法的基本规范看，这一款又成了没有主语的病句。应当说，在涉及如此广泛、重要的公民基本权利事项上，立法中出现这样的情况是很不正常，也是很不应当的，因为取消了宪法征收条款中的“国家”二字，这个条文实际上对宪法作了扩充解释，为地方政府随意以公共利益为由实行征收开了口子，存在违宪的嫌疑。

现在需要研究的是，宪法征收条款中的“国家”和“公共利益”所指究竟为何？据统计，宪法文本共有113处使用了“国家”二字，它的含义没有例外地是指统一的中华人民共和国这个国家。那么，地方的政权机关与“国家”是什么关系呢？宪法第96条规定，“地方人民代表大会是地方国家权力机关”，第105条规定，地方各级人民政府是“地方各级国家行政机关”。这两个规定揭示了地方权力机关和行政机关性质或者属性的双重性：第一，地方权力机关和行政机关都属于统一国家的机关，行使国家的职能，接受国家最高权力机关的监督和最高行政机关的领导；第二，地方权力机关和行政机关又具有地方的属性，代表、执行地方人民的意志和利益，管理地方的事务，所以它们又是代表地方利益的政权机关。

由上可以进一步得出的结论，所谓公共利益，不仅有国家的即全国性的公共利益，也有地方的即局部区域的公共利益，但是，“国家”即中央一级的权力机关和行政机关是全国性公共利益的代表，它们不可能也没有必要去代表地方性的公共利益，而地方权力机关和行政机关通常是地方公共利益的代表，除非有中央权力机关或者行政机关的特别授权，它们不得代表全国性的公共利益。举一个简单例子：国家的法律或者是中央人民政府可以授权给县一级人民政府合理规划和使用本县城镇的国有土地，但是，这是不是意味着县一级政府所确定的类似旧城区改造、道路、交通等公共设施的意见和规划，都是“国家”的规划，这些所谓公共利益都是国家的利益呢？恐怕不能这么说，如果这样的话，“国家”的含义在这里就被偷换了概念。但是，如果中央人民政府要在地方修建一个用于国家重大活动的大型公共设施，并要征收农村集体土地和农民房屋，这时候的公共利益就是国家的公共利益而不是地方的公共利益了，中央人民政府既可以直接征收，也可以授权地方行政机关实行征收。

所以，对宪法征收条款中“国家为了公共利益的需要”的准确解读应当是：“国家”是指统一的中华人民共和国，“公共利益”是指全国性的公共利益，也就是说，宪法所规定的征收，是指中央一级政府基于全国性公共利益的需要才实行的征收。地方各级政府基于地方公共利益的需要，大张旗鼓、轰轰烈烈地实行的“征收”，都不是宪法规定的征收，或者可以说，这种征收是违宪的。这个重大的问题迄今尚未引起注意。

（三）对“可以”二字的关注与解读

上述宪法两个征收条款中还有一个词即“可以”二字，很值得研究讨论。国家为了公共利益的需要，可以进行征收。那么，“可以”的含义是什么？宪法为什么要用“可以”而不是“必须”？这个用语迄今没有引起关注，而对于保护被征收人的合法权益却至关重要。用“可以”而不是“必须”，对于政府而言，从逻辑上讲，就意味着公共利益是征收的必要条件而不是充分条件。假设，政府代表国家实行征收，这时候，即使有公共利益的需要，也是“可以”征收，但也可以不征收。什么时候可以不征收呢？比如，可以采取征收以外的其他办法来解决问题的，就可以不征收。比如，被征收人强烈反对甚至以死对抗的，就可以不征收。那么，有没有“必须”征收的情况呢？应当说有。比如，在发生战争、山崩海啸、严重病疫、地震洪涝等涉及整个国家和民族的安危与稳定的严重情况下，这种征收就是必须的。

而对于相对人而言，“可以”二字本身就表明了，个人利益并非在任何情况下都必须无条件地服从公共利益，公共利益也不是绝对地凌驾于个人利益之上的霸王利益和绝对利益。遇到公共利益时，政府可以征收，被征收人个人也有权反对和拒绝征收。只要不是遇到类似国家和民族安危与稳定的严重情况，被征收人完全有权拒绝政府对其房屋或者土地的征收。所以，凭“可以”二字即可发现，各级政府以公共利益的名义不加分析地强征农民房屋和土地的行为，就是违宪行为。

准确理解和执行宪法征收条款中的上述内容，对于扼制时下盛行的拆村风潮，保障农民的合法权益，维护农村的稳定与发展，十分必要。

【注释】

[1][9][10][24][25][27][28][29]中央文献研究室编：《十七大以来重要文献选编》（上），中央文献出版社2009年版，第675页，第18页，第673-677页，第18页，第674页，第674页，第674-675页，第675页。

[2][5]参见涂重航：《20余省市撤村圈地发土地财失地农业民“被上楼”》，《新京报》2010年11月2日。

[3]参见新华网，2010年11月10日。

[4]参见新华网，2011年7月20日。

[6]参见东方网，2011年6月11日。

[7]当然，有个别地方已经对本方的农业现代化提出了一个评价指标体系。比如，广东省政府办公厅在1999年就印发了《关于广东省2010年珠江三角洲基本实现农业现代化的评价指标体系的通知》，参见广东省政府网，1997年7月27日。

[8][21][22][26]中央文献研究室编：《十五大以来重要文献选编》（上），人民出版社2000年版，第562页，第556页，第559-563页，第562页。

[11][12][13]中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》（下），中央文献出版社2007年版，第276页，第280页，第297页。

[14][15][16]全国人大常委会办公厅编：《中华人民共和国第十一届全国人民代表大会第四次会议文件汇编》，人民出版社2011年版，第19页，第53-55页，第93-95页。

[17]《朱?基讲话实录》（第四卷），人民出版社2011年版，第486页。

[18][19]蔡定剑：《宪法精释》，法律出版社2006年版，第196页，第197页。

[20]《南方报网》，2011年9月26日。

[23]参见全国人大常委会办公厅研究室编：《新宪法修正案学习辅导》，中共中央党校出版社1999年版，第172-173页。

[30]参见《北大五学者就就拆迁条例上书全国人大》（全文），人民网，2009年12月10日。

[31]郭宇宽：《一个德国“钉子户”的故事》，《改革内参》2004年第7期。

农民的土地法范文第2篇

 

关键词：物权法 权益 土地承包经营权 

新出台的《中华人民共和国物权法》分五编十九章二百四十七条，专门针对农民权益设置的条文有21条，与农民权益密切相关的条文有22条。其中更是把与农民土地权益息息相关的土地承包经营权和宅基地使用权单独列为两章（第十一章和第十三章）。由此可看出，对农民土地权益的保护是物权法重要内容之一。民法学家王利明教授更是将物权法看作是“农民土地权益保护的基本法。” 

 

一、物权的确立是物权法保护农民土地权益的基础 

 

物权法第二条规定:“物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利。”也就是说，权利人不需要借助他人的帮助，就能够依据自己的意志依法直接占有、使用其“特定的物”，或采取其他支配方式。比如转让物权时，不需要征得他人同意，他人也不得进行干涉，即使是政府及其官员，否则就是违法。这在很大程度上改变了“国家利益至高无上，当个人利益与国家利益相冲突时，个人只能无条件服从”的传统观念，体现出物权法最大的亮点平等保护国家、集体和私人的物权。 

土地不仅是农民的经济收入来源，也是其最后的社会保障。土地权力问题是物权特别是不动产物权最核心的问题。土地承包经营权又是其中的重要内容之一，它关系到农民安身立命的基本权利，将其写入物权法，从法律上明确土地承包经营权的物权性质，就是把农民的土地承包经营权纳入到物权保护的范畴中。 

如果说《农村土地承包法》是第一次把农村土地所有权与土地使用权剥离，那么《物权法》就是将农村土地使用权作为物权给予法律明确。虽然物权法中关于土地承包经营权的条款与农村土地承包法中的内容似乎并没有多少变化。但是物权法却大大提升了土地承包经营权的法律地位。“尤其是根据这一法律规定，承包人可以在司法上获得保护其权利的更多途径：他可以基于物权行使物权请求权，基于承包合同行使违约责任请求权，基于法律规定行使侵权行为请求权或不当得利请求权。”打个比方，如果你以前承包一个果园，但是后来发包方嫌承包费太低，他就可以收回，而最多只支付一下违约费用。而现在明确为物权，作为绝对权，发包方没有权利随意撤回发包。 

土地承包经营权确定为物权后可以更好地保护农民的合法土地权益，增强农民抵御来自他人，包括发包方、地方政府不正当干涉和侵害的能力。一旦出现对承包权的侵犯，无论这种侵犯是来自于集体经济组织内部或者外部，承包人都可以以自己的名义提起诉讼，获得法律保护。像承包人因承包土地获得丰厚报酬而受到集体内部打压的情况，其维权将有法可依，而不再仅仅局限于道德范畴的约束。发包人与承包人之间的土地承包合同条款将更加规范化，相关权利的内容、效力与公示方法等都将由法律确定，而不允许发包人通过承包合同中的约定加以排除。因此物权法将限制发包人任意制定承包合同条款的行为，保护承包人的合法权益。物权法、合同法和土地承包法将共同发挥维系农村土地承包经营关系的作用。 

 

二、物权法中保护农民土地权益的内容 

 

（一）有关稳定土地承包关系的内容 

《物权法》第126条第1款规定:“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。”第2款规定：“前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”后者是物权法的创新，是对《农村土地承包法》的很好补充，有利于土地承包关系的稳定，同时赋予了农民长期而有保障的土地使用权，利于农民对承包地的长期规划。 

承包期内考虑到如果发包方随意调整、收回土地，将会影响到土地承包稳定性，故对于土地承包的调整，《物权法》第130条明确规定：“承包期内发包人不得调整承包地。”“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，需要适当调整承包的耕地和草地的，应当依照农村土地承包法等法律规定办理。”而这里所指的相关规定包括《农村土地承包法》第27条，“承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形，对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业等行政主管部

门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。” 

另外《物权法》第131条还规定：“承包期内发包人不得收回承包地。农村土地承包法等法律另有规定的，依照其规定。”对于土地承包收回的情形《农村土地承包法》第26条将其分为两种：一是承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转；二是承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。物权法与其它法律的延续性可见一斑。 

（二）有关征地及其补偿的内容 

近年来由于拆迁、征地补偿引起纠纷的事件屡有发生。如何切实保护人民群众的利益，特别是中国最大弱势群体农民的利益，成为政府最为关心的问题之一。为进一步规范行为，物权法对拆迁、征地补偿做出了相对完善的规定。 

《物权法》第42条第1款规定：“为了公共利益的需要，按照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”可以看出此项条款规定征地的前提必须是为了“公共利益”。同时征地不得违反“ 法律规定的权限和程序”。虽然物权法并未就“公共利益”的范围进行专门规定，但可以肯定的是商业性开发不属于公共利益，也就是说，像开发房地产项目占用集体土地的情况将受到限制。而一些地方政府“未批先占”、“以罚代批”等违法占用土地的做法，也将得以规范。 

关于征地补偿，《物权法》第42条第2款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。” 这体现了党和国家关于征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障的原则。针对当前现实中存在的征地补偿不到位和侵占补偿费用的行为，为确保补偿费能切实落到百姓手中，《物权法》第42条第3款还规定，“任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”并明确指出，违反规定的要依法承担法律责任。

（三）有关集体土地所有权的条款 

个别地方干部擅自把农民的土地进行转让，农民起诉到法院，法院以“土地是集体所有”为由拒绝立案，农民土地权益受到侵害。这一事件暴露出的是现有集体所有权主体不明、权属不清的缺陷。我国宪法虽然规定了农村土地集体所有的制度，但究竟由谁来代表农民集体行使所有权却未确定，这使得有些地方乡村干部成为事实上的所有权代表。新出台的物权法在集体所有制完善方面做出了努力，有一定的创新。第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包；（二）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；（三）土地补偿费等费用的使用、分配办法；（四）集体出资的企业的所有权变动等事项；（五）法律规定的其他事项。”可以看出，这是保护集体成员合法权益的有效渠道。该法实施后，地方干部擅自转让集体所有土地的情况将得到控制。即使出现上述情况，由于物权法确立了农民对集体土地享有独立的权利主体地位与合法权益，农民可以依据所享有的权利以及物权性质的土地承包权，向法院起诉，追究地方干部的民事责任，法院不应再拒绝立案。

（四）有关保护个人利益的条款 

过去我们总是说：国家利益大于集体利益，集体利益大于个人利益。物权法的出台颠覆了我们这一传统观念。法国杰出的思想家孟德斯鸠就曾说过：“在民法慈母般的眼里，每一个个人就是整个国家。”在民事法律领域，任何民事主体都是平等的。《物权法》第63条第2款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”这为集体中的成员维护个人权益提供了法律武器，也为地方干部可能成为事实上代表行使集体土地所有权的行为提供了约束。如果农村集体组织的管理人员侵害了农民的合法权益，侵吞了集体财产，受侵害的农民可以依据所享有的权力向法院起诉，请求撤销有关规定，维护其权益，甚至是起诉侵权人员。 

 

三、几点说明 

 

（一）农村宅基地仍不能自由流转 

根据物权法第133条，能够以“入股”、“抵押”等形式流转的土地仅限于“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地”。可见集体土地的流转仍然没有完全放开。是否应放开农村宅基地使用权的转让和抵押，一直存有争议。“考

虑到目前我国农村社会保障体系尚未全面建立，土地承包经营权和宅基地使用权是农民安身立命之本，从全国范围看，现在放开土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押的条件尚不成熟。”物权法虽然限制了农村宅基地的流转，但却在农民融资渠道上有所突破。《物权法》第181条规定：“经当事人书面协议，企业、个体工商户、农业经营者可以将现有的或者将有的生产设备、原材料、半成品、成品抵押，……。”这一点赋予了中小企业和农业从业者浮动抵押权，农民可以拿“未来农产品”到银行抵押贷款。也就是，农民把粮食种下地后，可以根据将来的收益向银行贷款买化肥、买农药等等。当然，这还需要农民和银行进行协商，请求其受理贷款申请，这在实际操作中还是有一定难度的。尽管如此，农村宅基地使用权仍然是我国物权制度的创新，是具有中国特色的一种物权。 

（二）“公共利益”的不确定性 

《物权法》规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”但是，对于征收的前提“公共利益”，物权法并没有明确规定，因此“公共利益”很可能会在实践中被滥用。据悉，有关部门正在考虑以单行法的形式对此进行规定。而在此之前，公共利益的界定权意味着将由法官进行裁定，主观因素的加入，使得其认识上的不确定性加大。 

（三）农地承包方仍然处于比较被动的地位 

物权法中虽然就承包期限、土地承包经营权登记等农民土地权益进行了相应的法律规定，但发包方的意志对于合同的内容仍将起主导作用。发包方可通过合同条款对承包方加以限制或附加种种苛刻的义务和条件。再加上作为政策基层执行者的发包方往往带有行政色彩的权力，所以农户的土地权益在现实生活中极易受到发包方的侵害。承包方的被动地位，使得其抵御外来因素干扰的能力降低，土地经营的自由度受到影响。还应注意的是，土地的征收和征用带有强制性，并不是完全平等主体之间的交换和流转。 

（四）物权法只是框架性法律 

现有物权法的内容大多原本是零星分散在其他各个法律中的，将之抽出来整理为一部法律，是让老百姓有一个比较清楚的物权意识，便于法律的适用。同时，对过去性质比较模糊的权利也加以明确。比如，物权法将农村土地承包经营权确立为物权而不是债权，这种物权性质的明确界定，有利于农民土地承包权的保护。从现有的内容看，物权法还只是一部框架性的法律，它所涵盖的是最基本和最主要的原则，有很多规定还需依赖后期的一些工作进一步细化和落实。为更好地完善其中的相关规定，物权法在制定中留有一定余地，如征收补偿的方面就只是作出原则性、指导性的规定，具体的补偿标准和补偿办法，由土地管理法甚至地方性立法等依照物权法规定的补偿原则和补偿内容，根据不同情况作出具体而明确的规定。物权法与既有法律关系协调的问题，日后也应予以重视。 

 

参考文献： 

[1] 刘正山，以法律的眼睛看物权《物权法（草案）》土地问题座谈会综述[j]. 中国土地，2005,(9) 

[2] 唐芷兰，物权立法与土地管理中国人民大学严金明教授谈《物权法（草案）》[j]. 中国土地，2005，（9） 

[3] 胡长明，物权立法与我国农村集体土地所有权制度的改造[j]. 探索，2005，（4） 

[4] 田华，我国农村土地承包经营权物权化的争鸣与思考[j] . 太原师范学院学报， 2006，（3） 

[5] 高富平，中国物权法：制度设计和创新[m] . 北京：中国人民大学出版社，2005 

[6] 陈信勇等，物权法[m] . 杭州：浙江大学出版社，2004

农民的土地法范文第3篇

[关键词]土地流转 农民权益 现状 法律问题 法律建议

本文所称农村土地流转，即为农村土地承包经营权流转（下文简称土地流转），是指在土地承包经营权有效存在的基础条件下，不改变土地所有权性质和农业用途，拥有土地承包经营权的承包方将土地经营权转让给其他人或经济组织的行为。但在土地流转的过程中，农民权益受到了不同程度的损害。笔者基于绵阳市农村土地流转过程中农民权益保护的调查，从法律角度出发，对维护农民权益进行探讨。

一、土地流转过程中农民权益保护的现状

（1）土地流转市场不完善，农民利益易受到损害

一是土地市场流转市场还未真正形成。根据调研数据显示，全市的土地流转主要是通过政府相关部门牵线搭桥为主，农户间的自发流转为辅。二是土地流转价格体系不完善，土地价格评估还没有统一的参考标准，流转价格不一。例如盐亭县八角镇，土地流转价格由每亩400-600元/年不等，而涪城区关帝镇则是每亩500-900斤黄谷/年，而黄谷价格以每年政府指导价为准。由于流转价格混乱，土地流转价格不能真实地体现土地应有的价值，导致农民的利益受到侵害。

（2）土地流转程序不规范，农民利益易遭到侵害

一是农户间土地流转多是口头协议，无书面合同。例如涪城区某乡镇的一个土地流转案例，李某因外出务工将自家承包的3.7亩土地出租给张某，仅口头约定李某每年支付租金3000元，至于租金支付的时间、方式、粮食直补收入分配，农业用水费用承担等问题都未做约定。后因相关费用支付问题诉至法院。二是部分大宗土地的流转，农户虽然与业主签订了书面土地流转合同，但合同文本不规范，内容过于简单，对流转双方权利、义务及违约责任缺乏明确具体的规定，为土地流转纠纷的产生埋下了隐患。

（3）土地流转保障制度缺失，农民利益缺乏保障

一是农民合法权益缺乏有效保障。①租金兑现难。据调查，租赁土地的业主（尤其是大宗土地租赁业主）出于对自己经济利益的考虑，对土地流转的费用大多采取一年一给付的方式，但农业是一个生产周期长、投入资金周转慢、受气候影响大的产业，一旦经营失利，农民的租金难以得到保障。②土地恢复难。土地流转（特别是集中连片流转）后，业主大多都会对土地进行田型调整和配套的水利设施建设，这无疑将改变原有农户土地承包的划分界线，流转期满后很难能按原样归还给农户。

二是农村社会保障制度不完善。在农村，土地仍然具有较强的社会保障和就业功能，因此，一旦离开土地，农民将面临巨大的社会风险，一是剩余劳动力就业风险，二是生存生计风险。目前失地农民的文化素质、劳动技能和就业能力偏低，流转后如果不能及时就业，子女教育、父母养老、生病就医等问题将会很大程度上威胁农民的正常生活。

（4）土地流转过程中纠纷多，解决难度大

伴着近年来绵阳市土地流转规模的扩大、面积的增多，因其引发的纠纷也日益增多。据调查，由于土地承包关系变化多、事实认定困难，农村土地流转行为不规范、部分案件缺乏真实有效的证据，涉及人群多、当事人对立情绪大等因素而导致该类纠纷解决难度大。

二、土地流转过程中农民权益保护存在的法律问题

（1）土地流转权利属性不明确，土地流转缺乏法律依据

我国相关法律并未明确规定土地承包经营权流转的权利。如果流转的是土地所有权，但法律规定土地所有权属于集体所有，那么农户根本就无权对土地进行流转。如果流转的是承包经营权，农户虽然可以30年、50年或者更长时间地拥有土地承包经营权，但其并非该项权利的所有者，也无权对土地承包经营权进行流转。如果流转的土地的使用权，但《土地承包法》又明确规定农村土地流转方式中包括转包，即转让承包权，则相互矛盾，这就使得土地的流转缺乏理论和法律依据。因此农村土地流转的权利是先天的畸形。

（2）农村土地所有权、承包经营权、土地使用权权能不完整

根据《土地管理法》的相关规定，作为农村土地的所有权者，集体组织既不能买卖农村土地，也无权随意改变土地的用途；农户虽然享有土地承包经营权，但并未完整的享有土地占有权、使用权以及收益权等权利；在实际中，代表国家的各级政府则享有对农村土地的最终支配权，这就使得农民对土地享有的权能具有了后天的缺陷。

（3）土地流转公示方式不确定

一是土地承包经营权的取得公示方式。在《土地承包法》中，第22条规定土地承包合同生效时承包方取得土地承包经营权，但第23条则规定土地承包经营权需要县级以上人民政府颁发证书确认该项权利，同一法律中对土地承包经营权取得的公示制度分别采取了意思主义和登记生效要件主义。这就使得土地承包经营权取得的公示方式难以确定，在实践中没有明确的法律条文可以作为依据。

二是土地承包经营权的流转的公示方式。《土地承包经营法》第38条，规定采取互换和转让方式流转的，未经县级以上人民政府登记，不得对抗第三人。这说明对互换和转让的土地流转方式法律采取了登记生效要件主义。但采取转包或出租等方式流转，采取哪种公示方式却未做规定。

（4）土地流转程序不明确

《民法通则》、《合同法》、《土地管理法》《土地承包法》等相关法律法规都未对土地流转相关程序及合同做明确规定。农民及基层政府在土地流转的过程中都没有可以遵循的具体规定，就导致土地流转不规范，为土地流转纠纷埋下了隐患。

三、在土地流转过程中加强农民权益保护的法律建议

（1）明确农村土地的产权

一是坚持农村土地集体所有制度不变，进一步明确农村土地所有权的享有者。即明确规定是村民小组、村委会或是乡镇政府其中哪一个主体来享有土地所有权。二是继续坚持和稳定农村土地承包经营制，保证农民承包经营权的稳定性、长期性和安全性，从根本上保证农民权益。三是对农户的承包经营权进行确权，赋予承包经营权更为完整的物权性质。

（2）明确农村土地承包经营权的公示制度

土地承包经营权作为不动产的一种用益物权，应该采取登记生效主义作为其公示制度。一是农户取得承包经营权，应经过县级人民政府登记并统一颁发土地承包经营权证书。二是农户流转土地承包经营权时，在以转包、出租、入股等方式流转时，认定原土地承包关系不变，只需在县级人民政府登记即可生效；在以转让、互换等方式流转时，原土地承包关系发生变化，在履行登记程序的同时，应对承包经营权证书的内容进行变更，从而保证土地流转双方的权利，减少纠纷。

（3）建立完善土地流转的相关法律法规

一是制定农村土地流转示范性合同（包括土地承包经营权转让、互换、转包、出租、入股等类型），并将其作为《合同法》有名合同类型之一。二是研究制定《土地承包经营权流转法》，将散见于党的政策文件中的土地流转规定进行细致地梳理，上升为中央立法。同时要进一步细化、规范土地承包经营权流转的相关表述，明确土地承包经营权流转程序、双方权利和义务、相关行政部门的职责（备案、审查、监督等）、救济途径（司法、行政、民间等）等内容，使其具有更强的可操作性。

（4）建立完善农村社会保障体系

一是健立完善农村最低生活保障制度、进一步完善农村医疗保险制度、建立农民失业救济制度，从而全方位保障农民的基本生活，减轻农民对土地的依附性。二是制订《农村养老保险法》，将其纳入社会保障法之中。《农村养老保险法》中要对农村养老的宗旨、性质、形式、种类、保险基金的缴纳筹集（坚持个人缴纳、集体补助、国家扶持有原则）、管理运营、发放方式等内容进行规定，切实保障农民养老问题。

参考文献：

[1]王燕妮：“农村土地承包经营权流转的法制环境探析”，《法制与社会》，2011年第15期。

[2]蒋北辰，王东东：“加强土地流转中农民权益保护的立法建议”，《安徽农业科学》2011年第39期。

[3]胡正辉：“农村土地流转制度的构建—农村改革视野下的土地流转之法律思考”，《经济纵横》2011年，第5期。

[4]许小莲：“农村土地承包经营权流转根源性问题法律研究”，《重庆科技学院学报》，2010年第21期。

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农民的土地法范文第4篇

一、农村集体土地征用现状及存在的

（一）为局部利益故意模糊“公共利益”的概念

根据《宪法》、《土地管理法》的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法征用或征收农村集体土地，但我国现行法规对公共利益的范围界定采取的均是概括式规定，没有一个明确界定。有的地方政府片面追求地方短期发展，打着“公共利益”幌子，以低价补偿强行征用农民集体土地。当农村土地被肆意征用，上便出现大批失地农民，他们“种田无土地、社保无资格、工作无岗位”，又未得到相应补偿，于是不断上访、告状，成了社会极不稳定因素。

不否认为了公共设施和公益事业建设需要牺牲部分人或集体的利益，但当相当一部分土地被政府以低补偿从农民手中征用，又以拍卖、出让等形式高价转移给土地开发商，出现价格巨大反差时，人们不得不对土地征用中“公共利益”的界定和征地补偿产生质疑。国家征用权的滥用和土地所有权的强制转移，产生了明显的不公平。该行为剥夺了农民赖以生存的基本生活资料，不仅严重侵害了农民的私权利，甚至危及到农民的生存。

（二）不严格履行征地审批手续，滥用农村土地征用权

《土地管理法》第45条规定：“征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农业用地的基本程序，但在农村集体土地征用过程中最大问题却是不按审批程序进行。

农村土地虽属农民集体所有（通常即村集体所有），但依照《土地管理法》第10条的规定，由村集体经济组织或者村委会经营管理，通常是村委会或村民小组经营管理，村委会（组）是所有权代表人和执行者。村委会（组）虽是村民自我管理、自我、自我服务的基层群众性自治组织，但实际上服从地方政府的领导，市、县（区）、乡、镇政府部门才是所有权主体的真正代表，同时又是土地征用的使用者和管理人，对农村土地享有绝对的权力。在涉及农村土地征用的决策上需要听从于政府，而在征用程序上缺乏有效的监督机制，很多时候便会出现政府擅自占用土地、买卖土地等非法转让土地和越权审批，或先征后批，或以“公共利益”为名义实施商业征地。已查处的大量违法批地、占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再补办手续。即使被查处了，也常以“生米煮成熟饭”为由，再补办手续，做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”，根本没有按照《土地管理法》第48条的规定公布征地补偿方案、听取被征地农民的意见，失地农民没有主张权利的机会，其合法权益能否得到保护就可想而知了。

（三）征地补偿过低导致失地农民生活毫无保障

《土地管理法》第47条规定：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。”该条对征用耕地的土地补偿费标准规定为被征用前三年该地前三年平均产值的六至十倍，对安置补助费的补偿规定为被征用前三年该地前三年平均产值的四至六倍、最高不超过十五倍，两者相加不超过三十倍。这样规定能否合理体现被征用土地的实际价值令人怀疑。对被征地集体经济组织和农民进行征地补偿，既是世界通例，也体现了国家公共利益与土地所有者和使用者的生产利益、财产利益在矛盾中的必要协调。但关于倍数的规定带有浓厚的计划经济色彩。以土地被征用前三年平均生产总值确定补偿标准，不能反映市场对土地及其附着物的真实评价，尤其是未考虑到农用地转为非农用地的土地价值升值，事实上土地征用价经常远低于市场价。该标准显然偏低，廉价的土地征收成本使政府在征地中获取了本应农民的土地征收与土地转让之间的差价利益（有时候是巨大的），侵害了广大农民的利益。而又有相当一部分补偿款被确定为农村集体经济组织所有或被不公平分配，而未补偿到失地农民手中，使得农民的利益再次受到侵害。据权威部门统计，近三年全国土地出让金收入累计达9100多亿元，而其中又有多少真正补偿到了农民的手中呢？

在笔者近期承办的一起土地补偿纠纷案件中，政府征用郊区菜地9.1691公顷，给予村委会土地补偿费2942171.1元、安置补助费4576710.6元、青苗补偿费165043.8元、地上附着物补偿费1977444.5元，各项合计9661370元，村委会实际支付安置补助费3970440元、青苗补偿费271044.30元，合计4241484.30元。被征用地的征用价远低于市场价（相差约两倍以上），而且其中被安置的农业人口和青苗补偿并非只限于失地农民，还有部分其他未被占地的农民也享有同样政策，失地农民真正得到的补偿不足总补偿款的三分之一。

（四）土地补偿款分配混乱使得矛盾加剧

农民的土地法范文第5篇

论文摘要:土地是农业发展最基本的生产资料，也是农民最基本的生活保障。要发展农村经济，必须要建立与我国生产力和农村经济发展水平相适应的农村社会保障制度。

土地一直是农民赖以生存的资源，充当着保障农民的角色。随着农村土地流转政策的不断深人，土地的保障功能受到了挑战。在一些地方，土地流转工作受到农民的质疑甚至是抵触。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中指出:“要加快健全农村社会保障体系，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”，将农村土地流转过程中农民的社会保障问题推到了一个新的历史高度。

1从swot上分析农村土地流转过程中的农民社会保障

swot分别代表:优势(strength)、劣势(weakness)、机会(opportunity)、威胁(threat)。从整体上看，swot可以分为两部分:第一部分为sw，主要用来分析内部条件;第二部分为ot，主要用来分析外部条件。利用这种方法可从中发现农村土地流转过程中农民社会保障方面存在的优劣势以及存在的问题，从而找出解决的办法。

1. 1农村土地流转过程中的农民社会保障内部务件的分析

1.1.1土地流转过程中的农民社会保障的优势(strength)

农村土地流转市场机制的建立对推进我国农村改革，逐步解决“三农”问题具有重要的意义。农村土地流转过程中农民社会保障的优势主要体现在以下方面:

(1)彰显农村土地价值。原有的以户为单位的小规模、粗放型的农业经营模式弊端突出表现在效益低、难以适应规模化、产业化经营的现代农业要求。农村土地流转政策的实施，有利于促进传统农业向现代农业的转变，由粗放型的农业经营模式发展成集约型规模型现代农业。推进农村土地使用权的有偿流转，会增加农民收人，实现土地的增值，使农村土地承包权和使用权的价值得以充分体现。

(2)实现农民收入的多元化。农村土地的流转使农民能够更加放心地从事二、三产业的发展，为农业和农村经济的带来新的增长点，从而提高农村整体经济效益。农民通过土地流转有偿转换，会促使农民不断的从农业产业转向第二、三产业，降低了农民对土地的依赖，实现了农民收人的多元化，提高了农民的整体收人。

1. 1. 2劣势( weakness)

随着农村土地流转政策的不断推进，农村土地使用权流转已经成为一种普遍的社会现象。但是，我国真正意义上的土地流转市场还并未形成，农民在土地流转过程中的社会保障问题也日益凸显。

(1)土地产权不明导致农民保障受挫。我国《宪法》规定“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。但是集体这个概念过于模糊。

《民法通则》七十四条规定:“集体所有的土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等集体经济组织或村民委员会经营、管理;己经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有。”

《土地管理法》第十条规定:“农民集体所有的土地依法属于村民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;己经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”。

从以上两部法律来看，《民法通则》规定的集体所有者是村农民集体所有，而《土地管理法》所规定的集体所有者是村农民集体所有或农村集体经济组织的农民集体所有。农村土地在所有权主体上存在着法律之间的冲突，这必然会引起实际操作的混乱，给寻租者造成可乘之机，导致土地流转过程中农民的利益得不到应有的保障。

(2)操作不规范损害了农民利益。目前农村土地流转的操作还很不规范。在我国农村村委会集经济和行政职能于一身，一方面，它是行政组织，是乡镇行政组织在农村的延伸，具有行政权力;另一方面，它又是土地所有者的代表，代表农民行使集体土地的所有权。这种双重身份使得村委会在土地的权利关系中处于强势地位。在土地流转交易中，有的地区由乡、村组织代替农户越权对外签订土地流转协议。村干部私下与承租者达成交易，甚至与承租者串通搞假招标蒙骗群众，发生土地纠纷时农民的利益难以得到保障。

1. 2农村土地流转市场的外部条件的分析

1. 2. 1土地流转过程中的农民社会保障的机会(opportunity)

农村土地流转的核心问题是农民利益保障问题。党的十七届三中全会决议指出:“土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。”十七届三中全会给农村经济的发展创造了前所未有的机会，给农村土地流转市场带来巨大机遇。

以家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，必须毫不动摇的坚持。该体制有利于土地流转双方对土地的狄期投资，保证了土地的可持续发展和农民收益的可持续性，农民的生活因而更有保障性。

1.2.2威胁( threat)

(1)土地流转导致部分农民失业。土地的流转将会使部分农民从土地上分离出来，出现大量农村剩余劳动力。这些将土地流转后的农民，虽然仍拥有土地承包者的所有权，但失去了对土地的生产经营权。对于土地收人仍占很大比重的家庭，流转后如果不能及时就业，家庭收人将受较大影响。在目前社会缺乏对失地农民的再就业培训的情况下，文化素质和劳动技能偏低的失地农民一旦将土地流转费花完，又找不到工作，就会变成没有土地、没有收人、没有生活保障的“社会游民”。

(2)土地流转中农民收益分配不合理。目前，土地流转收益补偿只是以种植农作物的收益为基数，适当兼顾农民的利益。普遍没有考虑流转后的土地增值问题，没有经过对土地价值的科学评估。在土地流转的租金和租期问题上，一些地方将租金与农民现在的种粮效益比较，认为能高于现在的粮价就是划算的，而对农民收人增长的预期空间及企业可能出现的支付危机估计不足，支付给农民的租金很少。在租期方面，很多地方都长达30年以上，实际上等于收走了农民的承包地。农民失去了赖以生存的土地，其生活及子女的发展就没有了保障。

2对策

根据十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的精神，通过以上swot的内、外部条件分析，笔者认为必须要建立与我国生产力和农村经济发展水平相适应的社会保障制度来保证农民在土地流转过程中的利益。具体应从以下三个方面人手:

2. 1在法律上明确农村土地的所有权和使用权

土地所有权主体的不明确，必然导致土地资源配置的低效率。在土地所有权的界定问题上，单纯的“集体”界定并不完整。在我国大多数地区，乡级政府并不完善，不存在集体经济组织。这往往会造成土地所有权变相的归地方政府，甚至是某些干部所有，给农村土地流转的进行造成制度上的障碍。

从农村土地使用权上来分析，要实现农村土地的顺利流转和保障农民的利益，必须实现农村土地产权的法律化。最重要的是把农村土地承包经营权流转的决策权给农民，强化农村土地承包权，减少农村土地承包经营权流转的交易成本，促进农村土地流转的顺利进行和土地资源的合理配置，从而保障农民在土地流转中的利益。

2. 2减少地方政府行政干预，保障农民利益

当前农村土地流转过程中，地方政府的干预还是过多。要促进农村土地合法合理流转必须进行相应的规范。首先，土地流转要根据客观条件因地因时制宜，要充分考虑地方的实际情况。不能因为片面追求经济效益和建设所谓的“政绩工程”而损害农民的切身利益;其次，农民的自由流转权利要得到正当的保护。农民有权选择流转的对象，地方政府不得指定流转的对象、数量、租金等。同时，农村土地流转必须按照相关法律和法规的规定，公开化、透明化操作，禁绝“暗箱”操作。