内部保障规章制度范文第1篇

各区（市）县教育局、高新区社会事业局，各直属学校：

为加快学校法制化进程，规范和保障学校各项事业的全面、协调可持续发展，大力推进*教育综合改革试验区建设，提高我市教育现代化水平，根据《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》和*市创建全国法治城市工作的要求，结合我市教育实际，制定本意见。

一、指导思想

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，按照依法治国基本方略和全国“五五”普法的要求，依法保障教育方针的贯彻落实和素质教育的全面实施，遵循教育规律，将学校工作全面纳入法制轨道，促进教育改革与发展。

二、工作目标

切实推进依法治校，发挥法制在学校发展中的规范、引导和保障作用，学校各项工作在法律框架内有序运行。建立健全“依法决策、民主参与、自我管理、自主办学”的工作机制和现代学校制度，依法治校成为各级各类学校的自觉行为。学校行政人员、教师和受教育者的法律素质明显提高，师生的合法权益得到保障，形成和谐的学校育人环境。

三、工作要点

1、制定和完善办学章程。学校要依据法律法规，制定和完善学校章程。章程的制定要保证程序科学、内容合法、格式规范，并报送上级教育行政部门审核备案。

2、健全学校规章制度。以办学章程为依据，制定、完善保障学校管理和教育教学活动合法、科学、有序进行的各项规章制度，学校管理有章可循，权责分明。对与现行法律法规相抵触或违背的学校规章制度，要及时修改或废止。制度要汇编成册，有效执行。

3、健全校内管理制度。落实校长负责制，完善校长决策程序，确保依法决策、科学管理、民主监督。民办学校和中外合作举办的教育机构要按照《民办教育促进法》、《中外合作办学条例》和国家有关规定，建立健全学校董事会、理事会或者其他决策机构的议事规则，完善决策程序。

4、加强教师管理。按照教师资格制度聘任教师，签订聘任合同，明确双方的权利、义务与责任。落实和保障教师待遇，确保教师实施教育教学活动、开展教学研究及参加进修培训的权利在法律法规规定的范围内得到有效保证，促进教师专业化发展。加强对教师的思想政治教育、道德教育和法制教育，不断提高教师的道德水准和法律素质。

5、保障学生受教育权。健全学籍管理制度，尊重和保障学生的受教育权。对学生实施的奖励与处分要符合公平、公正和比例原则。

6、加强民主管理和民主监督。建立、完善校务公开制度，保障师生和家长依法享有知情权。强化教职工代表大会职能，加强教育工会、团委、学生会、家长委员会等群团建设，确保师生和家长参与学校民主管理和民主监督。

7、加强资产和财务管理。完善学校内部财务、会计和资产管理制度。科学编制学校预算，严格执行财务制度。学校主动接受审计，杜绝设立小金库和账外账，规范各种收费。依法管理国有资产和学校法人财产，加强对学校无形资产的保护。

8、加强学校安全工作。强化对教师、学生的安全教育，实现安全教育制度化、规范化，预防和减少学生伤害事故。落实各项安全防范措施，维护校园的安全与秩序。建立应对各类突发事件的工作预案，增强预防和妥善处理事故的能力。

9、加强校内救济制度建设。建立健全符合法治原则的内部救济制度。制定师生申诉办法，公开申诉程序，畅通申诉渠道，依法解决争议。

10、加强普法学法制度建设。将普法学法纳入学校年度工作计划，健全落实学校领导和教职工学法制度，提高教职工依法执教的水平和能力。切实加强学生法制教育，做到计划、课时、教材、师资“四落实”。21写作秘书网

四、工作保障

1、加强组织领导。教育行政部门要深入认识依法治校在学校发展全局及教育改革发展中的重要作用。成立依法治校领导小组，明确工作机构及人员，落实依法治校工作责任制。构建依法治校的市、区(县)、校三级工作推进体系。

2、加强经费保障。学校要设立依法治校工作专项经费，保证依法治校工作的正常运行。

内部保障规章制度范文第2篇

[关键词]和谐校园；教师权利；大学章程；维护和保障

[中图分类号]G451 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）09 — 0129 — 02

教师是教育的组织者和实施者，建设一支优秀的高素质师资队伍，对于促进高等教育改革和高等学校发展具有重要作用。而大学章程作为和谐校园建设的行动指南，如何有效地维护和保障教师权利，从而调动教师的积极性和创造性，是一个值得认真思考的问题。

一、大学章程维护和保障教师权利的必要性

马克思主义的基本原理认为，人是社会关系的总和，组织是人类生存和社会发展的基本要素。无论是官方的政府组织，还是非政府的民间组织；无论是营利性的企业组织，还是非营利性的社团组织，其有序运行都以制定科学合理的组织章程为必要条件。大学作为社团法人组织，其独立性不仅表现为具有独立的组织机构，能独立承担民事责任，而且表现为具备自己独立的章程。人类社会中的制度和规范大多是为了协调一定的社会关系，大学作为非营利性的社会组织，其章程应该体现全体成员的共同意志。因为，作为大学里的组织、群体和个人，“奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”。〔1〕只有切实维护和保障大学里各个群体和群体里面每一个个体成员的权利，才能促进和谐校园建设。

西方国家中，大学章程很多都涉及保护教师权利的条款，并得到了严格的贯彻执行。例如美国《密歇根大学章程》就设专章规定教师与学术人员的权利问题。〔3〕另外，美国耶鲁大学、澳大利亚的梅铎大学以及香港中文大学等，其大学章程都明确了学校的社团法人地位和非营利性，对教师权利及其保护作出规定。日本《东京大学》中明确规定：所有组织成员，不因国籍、性别、年龄、语言、宗教、政治观念、出身、财产、残障、疾病、职业经历等受到歧视或区别对待，并且努力创造并确保各个成员都有广泛参与大学各项活动的机会。〔4〕

在我国，教师权利是教师法地位的外在表现。从广义上讲，教师权利包括两个层次，首先是指教师作为一个社会公民，享有宪法规定上的经济、政治和精神上的社会生活的基本权利；其次是教师作为一名专业人员，为完成教育教学任务，依法所享有的专业权利，也是狭义上的教师权利。狭义的教师权利是指教师在教育教学活动中依法享有的权益，是国家对教师能够做出或不做出一定行为，以及要求他人相应做出或不做出一定行为的许可或保障。根据《教师法》第七条的规定，教师具有教育教学自、指导管理评价权、获取报酬待遇权、民主管理权、进修培训权等六项权利。虽然国家的法律已经对教师权利作出明确规定，但是仍然需要有效的载体对法律明文规定的教师权利进一步具体化。博登海默认为：“从实际情况来看，当今社会仍存在或可能存在这种自主立法的飞地，这是因为即使一个拥有大量立法权力的现代国家，也不可能制定出有关每一件事和每一个人的法律。政府法律仍留下大量的真空领域，而这些领域则必须或能够通过行使私性或准私性的立法权力予以填补。”〔2〕

章程作为大学的“宪法”，作为现代学校制度和和谐校园建设的纲要，其本质是对学校内部及其与学校外部有关的利益相关方权利与义务的调整和规范。通过建立大学章程，明确规定教师权利及其保障机制，即对国家的法律的明文规定起着具体化和补充的作用，从而体现出大学的人文精神和以人为本的办学理念，使大学章程真正成为教师的“权利保障法”。

二、目前我国大学章程对教师权利的规定

2010年7月，中共中央、国务院颁发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》指出：“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”；为我国大学章程建设指明了方向。《教育法》、《高等教育法》也对大学章程的制定作出了明确规定。大学章程不仅是和谐校园建设的指南，也是提高大学内部管理科学性与规范性，推进现代大学制度建立的重要手段。

笔者收集整理了国内部分已制定章程的大学有关教师权利的规定。《黑龙江大学章程》第41条有七项内容，其中前六项和前述《教师法》的规定完全相同，第七项规定：教师享有“对学校给予的处分可向有关部门提出申诉”的权利。《广东外语外贸大学章程》第71条有八项内容，其中前六项和前述《教师法》的规定完全相同，第七、八项规定：教师享有向学校和教育行政部门提出申诉和法律法规规定的其他权利。《中国政法大学章程》第42条规定：学校教职员工享有下列权利：（一）公平使用学校的公共资源、享受福利待遇；（二）公平获得自身发展所需的相应工作机会和条件；（三）在品德、能力和业绩等方面获得公正评价；（四）公平获得各种奖励和荣誉称号；（五）知悉学校改革、建设和发展及关涉切身利益的重大事项；（六）参与民主管理，对学校工作提出意见和建议；（七）就职务、福利待遇、评优评奖、纪律处分等事项表达异议和提出申诉；（八）聘约规定的权利；（九）宪法、法律、法规、规章及学校规定的其他权利。

著名教育家夸美纽斯认为：“制度是学校一切工作的‘灵魂’。哪里制度稳定，那里便一切稳定；哪里制度动摇，那里便一切动摇；哪里制度松垮，那里便一切松垮和混乱。”〔5〕目前，章程在和谐校园建过程中的地位不突出，作用不明确。大多数高校的大学章程依然缺位。从上述国内几所大学已经制定的章程来看，大学章程在具体操作和实施过程中存在明显的雷同趋势，没有凸显各所大学的特色。大学章程没有明确教师的权利以及学校与教师的关系，忽视对教师权利的保护性条款，造成了现实领域的一些纠纷。在国家法律明确规定的前提下，通过建立大学章程，真正维护和保障教师权利，已成为专社会各界共同关注的课题。

三、大学章程维护和保障教师权利的有效途径

大学章程能在多大程度上规范内部成员权利和义务涉及到大学章程的效力问题。实际上，无论是英美法系的教育契约关系理论，还是大陆法系的特别权力关系理论，都认可大学具备制定内部规则规范教师权利的效力。笔者认为，大学章程只要有法律依据，不与上位法律法规相抵触，并且是根据大学的具体情况制定的，体现出内部各群体的共同利益和意愿，就应当具备一定的效力。因此，通过大学章程对教师权利进行规范，是维护和保障教师权利的有效途径，具体包括以下几个方面：

1.在大学章程中建立教师群体组织制度

当前，在大学章程的制定过程中，涉及到教师权利时，更多的考虑是如何有效地管理教师，而不是从促进公平和调动教师积极性的角度来设置条款。这种做法造成大学章程在对学校与教师之间权利和义务配置上的不对称。目前，在大学内部利用专业权力维护自身权益的群体和组织也比较少见。各种学术团体的主要作用是进行学术交流，规范和保护教师权利的职能还比较薄弱。因此，通过以章程的形式规定在大学内部建立教师群体组织如教授委员会，代表教师行使大学学术管理、决策和评价的权利，并明确其在学校组织架构中的地位，规定教授委员会的人员组成、职责权限、运作程序、行为结果的效力，使教授委员会真正发挥教师群体性组织的作用，维护教师的合法权利。

2.在大学章程中完善教师民主参与制度

通过在大学章程中明确教师地位，保障教师权利，充分发挥教师在学校管理中的作用，是和谐校园建设的重要动力。教师参与大学民主管理的途径很多，笔者认为，教职工代表大会制度是以教师为主体构成的学校教职工行使民利，参与学校民主管理与民主监督的基本制度和组织形式，能够最直接地反映和保障教师参与大学管理、决策和监督的权利。大学应当在章程中明确规定教职工代表大会的权限、地位和作用，章程中还应合理配置教职工代表结构，扩大基层一线教师和普通教职工代表的比例，建立专门委员会集体议事决策制度，平衡行政权力、民力和学术权力之间的关系。同时，还应通过大学章程授权教代会可根据需要派出代表列席学校有关会议。在学校召开校长办公会议或校务委员会会议讨论有关教职工切身利益的事项时，由教职工代表大会派出教师代表列席，代表广大教职工对学校决策发表意见，维护和保障教师权利，促进学校的决策民主化和科学化。

3.在大学章程中健全教师权利救济制度

无救济即无权利。当教师权利遭受侵犯时，一般自治权利范围内的交由校内机构按照大学章程自行内部处理。除了在章程中规定教师的具体权利之外，对于保障权利实现的程序必须给予重视。目前我国的教育法律法规和大学章程中，还普遍缺乏对教师权利保护的程序性规定。教师维护其权利的唯一法律依据是《教师法》第39条的规定。但在具体的程序建构上，明显缺乏可操作性。这不仅无法保障广大教师的合法权利，而且在实践中还存在滥用程序损害教师权利的事件。为了完善教师权利救济制度，有必要在大学章程中明确规定建立专门化的申诉机制，如成立教师申诉评议委员会，作为教师权利救济的职能机构。教师如认为教育行政机关或学校有关行为违法或侵害其合法权利时，可以向教师申诉评议委员会提出申诉。教师申诉评议委员会应当科学设置，充分考虑其代表性和公正性，可以吸收教师代表、学生代表和工会代表参加，以增强教师申诉评议委员会作为校内申诉调解机构的公信力。大学章程中还应明确教师申诉的具体程序，包括申请审查、受理，听取争议双方的意见和理由，进行有关的调查工作，还应将有关情况向教师说明，或举行听证会，允许教师进行申辩和陈述，必要时还可召集争议双方进行集体协商，在此基础上根据多数意见形成处理意见书，正式作出申诉处理决定。笔者认为，在大学章程中明确规定教师对于校方在自己的任期、退休待遇、绩效考核、减员解雇等直接关系自己切身利益的问题上所作出的处理不服的，均可以向教师申诉评议委员会提出申诉。这样既明确了教师申诉机制的受案范围，同时也最大限度地保护了教师的权利。

〔参 考 文 献〕

〔1〕马克思恩格斯全集（第2卷）〔M〕.北京：人民出版社，1957：82.

〔2〕博登海默.法理学：法律哲学与法律方法〔M〕.邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，1999，423.

〔3〕秦梦群.美国教育法与判例〔M〕.北京：北京大学出版社，2006，131.

内部保障规章制度范文第3篇

在尊重、保护学生权利方面，《纲要》多处强调，大力保障学生参与学校事务的渠道畅通和切身权利，要求学校不得违背法律原则和国家有关规定，擅自设立有区别的招生条件或规则；消除以不当形式对学生进行分类、区别对待以及带有歧视的制度、言行；切实保障残疾人的平等受教育权利，不得以非法理由拒绝招收残疾学生等。

在尊重、保障教师权益方面，《纲要》明确将着力保障学术自由，建立公平、公正的学术评价标准和程序；保障教师根据课程的有关要求，科学安排教学内容和方法，充分、正当地行使教学的专业自。同时，学校专业技术职务评聘办法、收入分配方案等与教职工切身利益相关的制度、事务，要经教职工代表大会审议通过。

《纲要》还就学校的内部制度体系建设工作提出了具体要求。根据《纲要》，学校将以章程建设为核心，着力规范学校的内部治理机构和权力运行规则，在“2015年全面形成一校一章程的局面”。在章程制订中，凡制定章程和关系师生权益的重要规章制度，都要遵循民主公开的程序，征求利益相关方意见；要“健全师生参与的渠道”，“不得非法给师生设定义务，如乱设罚款等”。《纲要》还要求建立校内规范性文件审查与清理机制，由专门机构依据法律和学校章程对校内规章制度进行审查，并定期进行清理，保证学校制度体系的合法适当和协调统一。

内部保障规章制度范文第4篇

关键词：农村；社会保障；法制建设

1农村社会保障法律制度缺失

1.1农村社会保障法律法规缺乏

我国农村社会保障主要包括农村社会保险、社会救济和社会福利三方面，涉及农村养老保险、医疗保障，“五保”供养，优抚安置，社会救济等项目，这些项目的实施需要与之相配套的一系列法律法规作为其发展的支撑。但是，目前只有2006年3月1日新修订的《农村五保供养工作条例》(以下简称《条例》)及1992年民政部制定并颁布的《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《方案》)。农村医疗保险、优抚安置、社会救济主要以政策为导向，靠行政命令的方式推行。农村社会保障法律法规不仅数量少，而且层次低，属于行政法规和部门规章。

1.2已有的规章存在不足

农村养老保险由于《方案》的实施，获得较大的发展。《方案》对保险对象和参保年龄、保险金的筹措、缴费标准、保险基金的管理以及农村养老保险的管理机构等都作了明确的规定。为了使农村养老保险制度化、规范化，民政部于1992年之后相继颁发了《农村社会养老保险管理服务费提取使用办法》、《农村社会养老保险会计制度》、《关于加强农村社会养老保险基金风险管理的通知》、《关于加强农村社会养老保险管理工作章程》等规章制度，地方各级政府也制定了相应的规章制度，使农村养老保险工作逐步健全和完善起来。但《方案》本身存在着一些不足，表现在：第一，农村养老保险基金筹集上，呈现出城乡差别。城镇养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的部分积累制。而农村养老保险实行“个人缴费为主，集体补助为辅，政府政策扶持”的方针，在农业税免征后，农村集体补助在大多数地区更加缺乏保障，农村养老保险变成农民个人储蓄的积累制，形同商业保险。第二，农村养老保险基金投资渠道单一，基金保值增值能力差。《方案》规定，基金保值增值主要是购买国家发行的债券和存入银行，虽然保障了基金的安全性，但使其保值、增值困难大。第三，基金违规使用现象比较严重。由于《方案>实施过程中，缺乏必要的法律规范，基金被挤占、挪用或贪污时有发生。

2农村社会保障法律制度缺失的影响

(1)农村社会保障基金管理缺乏约束，挤占、挪用资金常有发生。有的将社会保障基金借给企业周转使用，有的用来搞投资，炒股票，更有甚者利用职权贪污盗窃，致使资金大量流失，造成资金使用风险大，保值增殖困难，严重影响资金正常运转。

(2)农村社会保障政出多门。农村社会保障因项目的不同，涉及多个政府部门。农村社会救济、社会优抚由民政部门负责，合作医疗由卫生部门负责，社会福利由民政部门、教育、卫生等部门负责。由于农村社会保障具体制定政策、执行政策政出多门，造成部门之间要么争着管，要么互相推诿。

(3)农村社会保障制度不稳定。由于立法的滞后，地方政府制定的农村社会保障政策，出台的许多措施具有行政性、过渡性、临时性特点，靠单纯的行政手段管理，制定和执行政策不免存在随意性，管理漏洞多，监督不力，国家投入的资金浪费、不到位现象严重。

(4)社会保障覆盖面小，保障程度低。目前农村社会保障主要有农村社会救济、优待抚恤、五保供养，农村新型合作医疗刚刚开始全面推行，农村中大多数人还无法享受社会保障。农村社会保障水平也十分低下，由于农村社会保障主要是乡村两级统筹，各地经济发展水平的高低决定了保障的程度，经济发达的乡村，社会保障程度高，经济落后的乡村保障程度偏低，而后者更为迫切需要社会保障。

目前，农村社会保障主要依靠政策和行政手段推行，容易产生主观随意性，造成“人亡阵失”的后果。因此，从广大农民的需要出发，必须加快农村社会保障立法工作，依法建立农村社会保障制度，明确农村社会保障的性质、对象、内容和标准，规范农村社会保障各方主体的权利义务，建立健全农村社会保障体系。3加快农村社会保障的法制建设

新修订的《农村五保供养工作条例》解决了农村税费改革后“五保”供养资金短缺的问题，使五保供养从农村集体供养转为国家财政供养。新《条例》的出台标志着“五保”工作更加规范化、法制化。作为我国第一部规范农村社会保障的行政法规，不仅为农村五保供养工作提供了法律保障，而且为农村社会保障的法制建设提供了参考。现行农村社会保障主要涉及救灾、救助等社会救济、五保供养、优待抚恤等社会福利和农村新型合作医疗项目，农村社会养老保险处于空白。

(1)加快部门规章或地方性法规的制定。对已经实施的农村社会救济、社会福利和农村新型医疗保险，国务院各主管部门可在全国各地实施的基础上总结经验，制定部门规章，完善实施细则。劳动和社会保障部可在原有《方案》的基础上，修订完善《农村社会养老保险方案(条例)》。此外，由于我国农村地域广阔，区域经济发展存在不平衡性，因此各地应根据当地农村实际情况，制定相应的地方性法规或规章，特别对尚处于空白或者开始试点进行的农村养老保险和农民最低生活保障开展研究，具有前瞻性地制定农村社会保险的具体保障方法的规章或法规。在进行农村社会保障地方性法规立法时，既要考虑农村社会保障内容的特殊性，又要考虑与社会主义市场经济发展要求的适应性及与城市社会保障的衔接性等问题，以保障农村社会保障工作有序规范地开展。

(2)加快农村社会保障单项法律法规的立法工作。当前，全国各地都在积极开展和推进农村社会保障工作，急需有关方面的法律法规指导。因此，全国人大或国务院可在部门规章或地方性法规的基础上，制定农村养老保险、农村合作医疗、农村救济、农村优待抚恤等法律法规，使农村社会保障内容具体化，规范化、法律化，增加其可操作性。为国家出台综合性社会保障基本法律提供参考。

(3)制定农村社会保障基本法律。全国人大根据地方性法规和单项法律法规实施的情况，在条件成熟时，制定《农村社会保障法》，对农村社会保障的原则、保障的主要内容及形式、管理体制、资金来源与发放、保障项目的标准、社会保障的监督、法律责任等方面做出明确规定，以统领各单项法规和地方性法规，确立农村社会保障的统一性和权威性。

(4)增强农民社会保障的法律意识。农村社会保障法制建设重点是农村社会保障的立法工作，但农村社会保障法律法规出台后，农民是否接受，是否满意将影响着法律法规的执行效果，因此不可忽视农民社会保障法律意识这一问题。农民养儿防老，以地养老的观念根深蒂固，加之农村大部分地区经济落后，农民收入较低，缴纳社会保障金比较困难，因而农民的社会保障意识还很淡薄。增强农村干部和农民的社会保障法律意识是健全和完善农村社会保障制度的前提条件，是农村社会保障法律实施的保证。要通过广泛的宣传教育，使农民充分认识到社会保障的重要性，积极参加，从而为农村社会保障的推进，为建立和完善农村社会保障法律制度创造条件。

参考文献

[1]宋斌文.当代中国农民的社会保障问题研究[M].北京：中国财政经济出版社，2006.

[2]陈佳贵、王延中主编.中国社会保障发展报告[M].北京：社会科学文献出版社，2004.

内部保障规章制度范文第5篇

关键词：散居少数民族权益共同繁荣人权保护完善

散居少数民族，一是指居住在自治地方以外的少数民族；二是指居住在自治地方以内但不实行区域自治的少数民族。我国散居少数民族人口约3000万[1]，占全国少数民族总人数的三分之一，他们分布在全国31个省、自治区、直辖市的98%以上的县市。由于散居少数民族立法工作具有广泛性、敏感性和复杂性等特点，我国目前还没有形成一套完善的散居少数民族权益保障的法律体系，散居少数民族的权益不能得到很好的保障。

散居少数民族权益保障的重要性

一、散居少数民族权益保障是我国民族法治建设的重要组成部分。

我国民族法治建设是建设有中国特设的社会主义法治的重要方面。具有完备统一的法律体系和普遍有效的法律规则是我国社会主义法治的两个重要方面[2]。同样，我国民族法治建设也必须首先具备这两个条件。然而，作为我国民族法治建设的重要组成部分的散居少数民族权益保障的法律体系目前还不完善。这需要我们予以重视。

二、散居少数民族权益保障是我国各民族走向共同繁荣重要方面。

我国是56个民族共同创造的统一的多民族国家。加速发展我国少数民族的经济文化建设，促进各民族共同发展繁荣，是党和国家在民族问题上的根本立场[3]。这既是少数民族的根本利益，也是整个国家的根本利益。经济文化的发展离不开法制，只有加大民族立法力度，有了完备的法制，才能保障少数民族经济持续、快速、健康的发展，促进各民族的团结进步。本世纪头20年，是我国发展的重要战略机遇期，也是加快少数民族和民族地区经济社会发展、实现各民族共同繁荣发展的重要战略机遇期。然而，我国目前还没有形成一套完善的散居少数民族权益保障的法律体系，散居少数民族的权益不能得到很好的保障，我国各民族走向共同繁荣的目标就无法实现。

三、散居少数民族权益保障我国人权保护的重要方面

生存和发展权是人权的基本方面。建国以来，我国各民族团结一致，集中力量进行社会主义现代化建设。我国已解决温饱问题，基本实现小康，各民族的的生存权已经得到了良好的保障。目前，各民族正致力于全面建设小康社会。我们要进一步维护各民族平等的发展权，以促进各民族共同繁荣。完善散居少数民族权益立法本质上也是维护各民族平等的发展权。其中，经济发展权是核心。

散居少数民族权益保障立法的现状

一、我国现行散居少数民族权益保障立法的现状。

建国以来，国家为了保障杂居、散居的少数民族人民的平等权利，曾经持续地作出了种种努力，还在宪法和有关法律上对此专门作出规定。早在《中国人民政治协商会议共同纲领》别规定：“凡在各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”目前，我国现行的散居民族权益保障立法由三大部分组成。已初步形成了我国的散居少数民族权益保障体系的框架。

其中，核心部分是由中央人民政府颁布的有关散居少数民族权益保障方面的文件。1952年，中央人民政府政务院颁布的《关于保障一切散居的少数民族成员享有民族平等权利的决定》，是一个专门规定杂居、散居少数民族平等权利的文件。1952年7月，中央人民政府政务院了《关于劳动就业问题的决定》共八条，也以专门一条规定一切杂居、散居少数民族人民的平等就业权利，并强调根据他们的民族特点在就业上要予以适当照顾。1979年10月12日和1984年4月17日，中共中央、国务院分别批转了《关于做好杂居、散居少数民族工作的报告》和《关于民族工作几个重要问题的报告》。1993年11月，经国务院批准，国家民委《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》，对保障散居少数民族的政治、经济、文化等各项权利作了具体规定。第二部分是全国人大及其常委会制定的《选举法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，也就保障杂居、散居的少数民族的平等权利作了相应规定。应当指出的是，国家立法机关在1991年3月8日就已拟定了《中华人民共和国散居少数民族权益保障法》草案。该草案主要是规范各级国家机关对保障散居少数民族权益的行为，明确规定它们必须承担的这方面的责任和义务。第三部分是各省、直辖市地方人大制定的关于散居少数民族权益保障的工作条例和规定。有15个省市相继制订了保障其辖区内杂居、散居少数民族的条例、规定等地方性法规、规章。

二、我国现行散居少数民族合法权益保障机制存在的不足

尽管散居少数民族权益保障法律体制已初具系统和规模，但从整体上看，这一体系仍欠统一、完善、科学、系统，还存在较大缺陷与不足。

1、法制体系不完整，有较大的缺失。至今为止，我国还没有颁布一部统一的《散居少数民族权益保障法》，已有的法律、法规、规章，也大多是以决定、政府报告、工作条例、办法等文件形式出现,立法层次较低，立法水平落后，适应性差，而且相配套的法规太少，相互之间协调程度低，内容层差不齐，又缺乏法律监督和法律制裁措施等，使得现行散居少数民族权益保障法制在很大程度上失去了强制性、权威性，立法效果不明显。这一问题在我国民族法治建设进程中较突出，是现行散居少数民族合法权益保障机制的主要缺失。、特色不突出。建设民族区域自治法律制度和建设散居少数民族权益保障法律制度的核心都是为了保障少数民族权益。散居少数民族权益保障法律制度最深刻的本质是对散居在非该民族的自治区域的少数民族的权益实行特殊保障。因此，散居少数民族权益保障法应该具有明显的特色，而不应是一般的民族自治条例或地方性法规和规章等。但纵观已经出台的省、直辖市法规，不是照抄《宪法》和《民族区域自治法》的有关规定，就是简单地模仿其他的《民族自治条例》。内容大同小异，质量不高。这反映了我国现行散居少数民族合法权益保障机制在总体上显得特色不突出。

3、权益保障在各个领域之间发展不平衡。处理好汉族与少数民族的关系、汉族公民与少数民族公民的关系是民族法治建设最为重要的使命。这个使命的核心是实现民族平等、民族团结、民族共同繁荣，其现实基础就是必须保障少数民族的合法权益。由于少数民族在社会发展中处于相对弱势，要实现各民族共同繁荣，就必须给予其特殊的条件和必要的帮助。综观已经出台的规范性文件，绝大多数是关于使用民族语言、照顾民族风俗、培养民族干部、发展民族人口等方面的规定。从权益保障角度来看，只涉及社会、文化、语言文字等方面，而经济、金融、财政、税收、投资等经济发展权方面则鲜有提及，这也是现行散居少数民族合法权益保障机制的缺失之一。

完善我国散居少数民族权益保障立法

一、应当制定完善的散居少数民族权益保障法律体系。

应尽快制定《中华人民共和国散居少数民族权益保障法》，形成以《散居少数民族权益保障法》为基本法、国务院行政法规和规章以及地方性法规和规章相配套的散居少数民族权益保障的法律体系。

《散居少数民族权益保障法》应当借鉴地方散居少数民族立法的经验，体例上应分别设专章规定散居少数民族的权利义务，并设立监督制度和制裁措施。而且，要做好立法统一工作，《散居少数民族权益保障法》既要与《民族区域自治法》及《国务院实施〈民族区域自治法〉的若干规定》相统一，也要与地方散居少数民族权益保障条例相统一配套。

《散居少数民族权益保障法》的内容应当即包括促使散居少数民族平等发展的政治、经济、文化、教育、卫生等方面的规定，还应又对散居少数民族风俗习惯和等方面权益的特殊保障措施。其中，以经济发展为内容的散居少数民族权益保障是最核心最根本的内容。对于一些涉及散居少数民族日常生活的事项，如清真食品的生产管理、散居少数民族就业管理、散居少数民族医疗等方面，可以在《散居少数民族权益保障法》中作规定，也可以由地方制定专门的规章制度。

二、散居少数民族权益保障立法应当注意以下几方面：

1、以经济发展为内容的散居少数民族权益保障是最核心最根本的内容。市场经济是法治经济.其根本特点就是资源配置的市场化和利益主体的多元化。不同的法律调整.往往会造成不同的经济效益。在散居少数民族权益保障法整体的立法规划中.要突出经济、财政、税收、投资、融资等方面的自治权.把散居少数民族的经济发展权最大限度地动员起来.有力推动民族经济的发展。

2、散居少数民族权益保障立法应当突出特色。散居少数民族权益保障法律制度最深刻的本质是对散居在非该民族的自治区域的少数民族的权益实行特殊保障。因此，散居少数民族权益保障法应该具有明显的特色，而不应是一般的民族自治条例或地方性法规和规章等。

3、人口较少民族权益保障是散居少数民族权益保障立法的重要方面。散居少数民族权益保障立法，应当充分考虑人口较少民族权益保障的特点和需求，把人口较少民族权益保障当作散居少数民族权益保障立法的一个重要方面来看待[4]。

4、坚持以最小的立法成本实现散居少数民族权益保障。要做好立法统一工作和立法论证工作，避免立法的重复建设和无效立法。如上文所论及的关于涉及散居少数民族日常生活的事项的立法，是在《散居少数民族权益保障法》中作规定，还是由地方制定专门的规章制度，具体要看哪一种立法更为有效和节约成本。

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参考资料：

[1]见吴宗金、张晓辉主编：《中国民族法学》第234页法律出版社2004年7月第二版

[2]见张文显主编的《法理学》245页法律出版社1997年10月版