征地拆迁相关法律法规
征地拆迁相关法律法规范文第1篇
近年来，伴随着中心城向周边地区的扩张越来越迅速，以“中心带动地方，地方支援中心城发展”的发展模式导致农村房屋拆迁速度逐年递增，由于房屋拆迁的法律保障不健全及拆迁进程环节存在诸多不规范的做法，由房屋拆迁引发的利益冲突事件逐年上升。征地拆迁关乎民生与乡村社会和谐稳定，分析农村房屋拆迁过程中存在的矛盾问题与原因，提出理顺房屋拆迁关系、诉诸法律规范程序，明确补偿原则、补偿方式，通过权利救济以确保农民合法权益。
［关键词］
公共利益；房屋拆迁；拆迁安置
1当前农村房屋拆迁的现状
国家以公共利益需要为基础，对农村的集体土地和城市的国有土地按照法定程序进行征收。农村房屋拆迁可以看作是农村集体土地被征收的一个环节，当集体土地被征收时，房屋作为附着物与集体土地作为一个整体被征收。土地征收是按照一定程序进行的，一般先将集体土地征收为国有土地，然后对国有土地就行处置，比如房屋拆迁。房屋拆迁是土地被国家征收并被新的所有人对土地进行改造的行为，房屋拆迁的目的是为了获取房屋下面的土地，并对土地进行开发改造。如果国家征收集体土地上不存在农村房屋的事实，自然也不存在房屋拆迁的问题。我国房屋拆迁速度逐年增加，每年被拆迁的房屋不计其数，在房屋拆迁的过程中存在很多问题，这些问题不仅存在于开发商，更存在于政府相关部门。拆迁使得拆迁人与被拆迁人之间的矛盾日益恶化，由此导致的社会问题日益严重，近些年的农民诉讼及上访次数较之前一段时间有明显增加的趋势，且大多数农民上访的原因都基于房屋拆迁安置不合理这一问题上。实践中，类似于此类问题的出现举不胜举：南京市的拆迁安置争议自焚案；北京农民半夜由开发商找来的打手拖出自己的房屋进行强制拆迁并被殴打；武汉被拆迁农妇被挖掘机活埋等等。房屋拆迁这一行为，早已成为社会各界关注的焦点。
2农村房屋拆迁过程中存在的问题
征地拆迁是将集体土地转化为国有土地，再将国有土地进行处置的过程。这个行为本质上存在着“国有化”的性质以及对私有财产的消灭。在具体实践的过程中，房屋拆迁面临的矛盾远比想象的还要多。
2.1对“公共利益”的认识及界定没有具体的标准
对“公共利益”的追求，是对政府进行征地拆迁行为的正当合法性的有力说明。“公共利益”，按照通俗的理解，是指对国家和社会团体等大多数不特定人群的利益。由于我国的法律体系还不是很完善，并未对“公共利益”作出具体情况的规定和具体含义的界定，因而“公共利益”这一概念在征地拆迁的过程中经常被滥用。地方政府利用征地拆迁获利屡见不鲜，以小额补偿甚至是无偿，通过强制手段征收，再以高价转让给各个开发商，挣取高额差价，农民作为被拆迁人，他们的利益收到很大损害，基本得不到拆迁补偿，甚至无法保持基本的民生。在一个法治国家中，政府在拆迁补偿中的作用应该是监督、审批和引导，不应过于干涉，至于补偿问题应该由政府引导，开发商和被拆迁人之间按照相应法律进行商议并签订相关条约。
2.2对于农村集体土地房屋拆迁，现存的法律过于陈旧且相互矛盾
我国的法律包括《宪法》在内，都规定征地拆迁必须合法且按照相关程序进行。但就目前而言，我国并没有一部专门针对征地拆迁以及拆迁补偿等行为的完整、完善的法律。《土地管理法》中规定，征地拆迁过程中征地上面的苗木和房屋等附着物的补偿标准由各省、自治区以及直辖市规定。目前，我国大多数省、自治区以及直辖市已经完善该标准，但仍有少数地区将该权利授权于下属部门进行制定，这是与《土地管理法》中规定的条文相违背的。除此之外，大多数省、直辖市以及自治区原先已经制定实施的政策法规也存在程序欠缺、内容不清以及权力不明等弊端。而且很多地方制定的法律是与上位法相左的，这些规章制度是不能够作为征地拆迁的法律依据。虽然《物权法》得以实施，但是该问题仍未得到很好的解决，《物权法》只对拆迁应给予拆迁补偿，维护被征收土地人的合法权益作出规定，并未对拆迁应该遵循的规章及程序以及对被拆迁房屋的所有人赔偿细则做出具体层面的规定，这种法律条文“重原则，轻务实”。
2.3政府的多重角色及权力过度，拆迁过程缺乏法制，却又处处存在“法制”
合法规范的程序是房屋拆迁顺利进行的保证和前提。农村房屋拆迁必须要按照正式的法制法规约定的程序走下来。但是目前我国并未有一部对房屋拆迁程序做出规定的法律法规，《土地管理法》只是对征收集体土地的程序做出规定，并未对房屋拆迁的程序做出相应规定。各个地方的地方性法规太过于局限，并且存在规定程序笼统、繁多且透明度不高等问题，不仅可操作性极差，而且忽视了被拆迁农民的基本人身权利，比如知情权及参与权等。强制拆迁是指拆迁人与被拆迁人未在拆迁的期限和补偿标准达成协议时由拆迁人向相关部门提出申请行政裁决。如果拆迁人已按照安置补偿标准对被拆迁人进行补偿，被拆迁人未按规定日期搬迁的，由当地政府拆迁管理部门依法申请人民法院实施强制拆迁的行为。强制拆迁有其存在的必要性和正当性，但在实际拆迁过程中，政府的权力过于庞大，不仅身兼要职且身兼数职：集政策制定者、征地拆迁的决定人、拆迁安置项目的规定者以及强制拆迁的执行者于一身。虽然被拆迁人不服裁决可以上诉，但基本上不会得到回应，法院基本上不会考虑审查被拆迁人的合理性，只会考虑拆迁人是否按法定程序进行审查，这表明被拆迁人的合法权益基本上无法得到保障。强制拆迁基本上可以说是政府手上强有力的工具，一旦确定某个地方适合拆迁，走所谓“程序合法”的流程，基本上说拆迁行为就是确实能够进行的，并不会考虑到民生民怨。
2.4作为被拆迁人这个弱势群体，农民的权力得不到保障，安置补偿达不到合理
公益拆迁是由政府直接制定安置补偿方案，但商业拆迁的补偿安置方案是由开发商拟定再经过政府批准即可实施的。该过程中完全没有作为被拆迁人的农民参与其中，而且被拆迁人是无权对行政机关的行政行为提出行政诉讼的，即使为了自己的补偿安置事项提出民事诉讼，人民法院为减少诉讼压力，也不会接受诉讼，如此一来，被拆迁人的司法救济渠道是行不通的。房屋拆迁必须给予被拆迁人合理的补偿，而且必须是被拆迁人丧失房屋大致相当的补偿。补偿的方式大致有三种：一种是将被拆迁人规划安置到统一区域的安置房；二是等价补偿，就是按照相应补偿标准用货币的方式补偿被拆迁人；三是重新在新的区域审批宅基地，并给予一定的货币补偿。实践中，补偿安置问题未必如此简单，主要存在以下几个问题：
2.4.1补偿标准太过于随意。
由于在该方面，国家并未对补偿做出统一的明文规定，各个地方的补偿标准大都不一，甚至于同一乡镇的不同村落之间的数额差距都极为巨大。不同拆迁性质的拆迁，补偿的标准更是大不相同，公益拆迁的补偿数额在实践中要远远低于商业拆迁。被拆迁人对于此种情况往往抱有不满与抵触情绪。
2.4.2补偿范围较窄，补偿标准太低。
首先应该明确一点：房屋拆迁的目的是为了取得拆迁后宅基地地表所占全部土地的使用权，并不仅仅局限于房屋之上所占土地，还包括庭院、以及附属空地上的土地。而在实践中，虽然现今实行的拆除房屋面积一对一交换安置房屋面积看似公平合理，实则不然。农村居民与城市居民不同的生活习性，农村房屋与城市房屋还是存在很多的区别：农村居民比较依赖庭院及附属空地的使用，比如种菜养花，还有的把庭院当成发展农家乐旅游的招待处等，因此只按照房屋所占面积给予补偿是相当不合理的。其次，忽视农村房屋拆迁的区位补偿，现阶段只有北京对郊区拆迁实行此种补偿制度，众所周知，城市内的房屋拆迁是按照区位对补偿标准进行划分的，对农村房屋的拆迁也应该施行此种补偿制度。再者，拆迁补偿的金额太低。国家并未对拆迁补偿的补偿标准做出明文规定，而是要求各个地方政府按照实际情况给予补偿。通常情况下，政府制定的补偿标准都是相当低的，一般拆迁过后，被拆迁人的生活质量不但不能提高，反而会降低很大一个档次。
3关于农村房屋拆迁的对策
征地拆迁会导致私有财产权消灭，本质上是一种“国有化”的措施。为防止政府滥用征收权损害农民利益，必须从以下三个方面对政府的征地拆迁行为进行严格控制：第一，征地拆迁的目的必须是为了公共利益的需要；第二，征地拆迁必须依照法律规定的权限和程序进行；第三，必须给予补偿安置，保障被拆迁人的居住条件。
3.1制定专门法律、补充及完善相关法律
政府对农村土地的征收及拆迁行为关系到个人私有财产的剥夺，必须完善该过程的监督控制，国外很多政府都对此制订了专门的法律法规。我国目前还没有针对此问题的专项法律出台，因此，我国立法机关应尽快将有关土地征收和房屋拆迁的法律制定问题提上日程。建议将土地征收问题及拆迁安置问题分别制定相关法律，达到专项专治、专项专法，并应对拆迁安置过程中的双方责任、法律程序、补偿原则以及补偿额度进行规定，不仅有利于公民权力的保障也给相关部门的保障和监督提供便利。在专项法律出台之前，建议先完善现存的《土地管理法》及《物权法》。
3.2建立公正公开的公共利益的识别机制
是否基于公共利益是征地拆迁的前提条件。为了防止借着公共利益之名，行商业开发赚取高额利益之实，同时损害着农民的权益这种现象的存在，必须对公共利益的概念从法律这一正规途径做出具体规定。但是公共利益这一模糊的概念很难从法律上做出具体明确的规定。虽然不能明确规定，但可以从其他程序对公共利益做出规范。现今对公共利益的规范由政府单方面判定，政府不仅是征地的征收人，也是公共利益的鉴定者，这一现象是相当不合规范的。因此，应从其他方面对公共利益进行规范。最简单的一种方法就是由同级的人大和常务委员会对公共利益进行识别，政府对拆迁具体步骤进行实施；另一种方式就是在公共利益识别时召开公共利益识别会议，并派半数涉及相关利益的农民参会并投票表决。不仅能规范该进程，也与权力制衡制度相呼应。
3.3设立公正、透明、完善的拆迁程序
绝大多数国家的拆迁程序都是公正与透明的，以美国为例，美国将土地征收这一行为规定为九个具体的法律步骤，并使其透明公开化。我国在此方面可以借鉴国外其他国家的做法：首先，在征地决策做出之前，应当充分考虑民意，与农民代表进行相关方面工作的协商，如果多数农民对此质疑，可遵从前面提到的公共利益鉴别机制对此作出界定。其次，拆迁补偿的制定不能政府“一家独大”，这样不仅有失公正，更容易造成拆迁方和被拆迁方矛盾的恶化。应举行拆方代表和被拆迁方代表、相关专家以及政府部门的三方听证会议，对安置补偿方案进行商讨及拟定。这样不仅可以减少暗箱操作，而且能使政府对拆迁工作更深入的了解，提前做好项目预算，也可对可能出现的问题及矛盾提前做好相应准备。最后，被拆迁人的司法救济渠道必须通畅。当拆迁安置达不成协议时，被拆迁方要有申诉自己权利和利益的渠道才不会引发使用暴力手段维护自己权益的这种不和谐现象。如果当事人认为自己的合法权益受到侵害，便可以。如果不将该程序正式实施，政府还是“一家独大”的局面，农民作为被拆迁人的利益及权益根本无从保障。
3.4优化补偿制度，提高补偿标准
征地征用的不是房屋，而是房屋下面的土地，房屋只是作为一种附着物被征用。被征用土地不仅其附着在土地上面的房屋存在价值，还有其土地的潜在的价值。因此，拆迁只补偿房屋价值而忽视了土地的潜在价值是相当不合理的一种做法。现今的补偿制度只对房屋外其余土地实行小额补偿，甚至于不补偿。只有当拆迁行为补偿覆盖到房屋外的土地价值时，被拆迁人才会觉得安置补偿方案比较合理、公平。我国的拆迁补偿制度要向发达国家看齐，既从现在一般现金补偿的“基本补偿”制度，向发达国家补偿土地实际价值和精神补偿的“完全补偿”制度看齐。对被拆迁的农民进行土地实际价值补偿和精神补偿能从根本上消除被拆迁人对拆迁标准和拆迁制度的不合理情绪。
3.5建立被拆迁人的社会保障体系，保障其拆迁后生活质量
西方国家一般都为被拆迁人提供完善的社会保障，我国在此方面相对欠缺。我国应尽快完善该方面的配套设施的提供以及相应制度的出台。主要可以从以下两个方面着手进行：一是可以从前面所说的土地增值价值中拿出一部分作为被拆迁人的防老、医疗基金，以及其他社会保障；另一种是对拆迁农民的补偿款可以分期支付，且每期支付额度应满足被拆迁人的生活所需，以此种方式作为被拆迁人的生活保障。这两种方式都需要政府相关部门的认真监督。同时，农民以土地为生，当土地被征用时，农民便会失业，为失地农民组织职业培训这一环节必不可少，不仅要为农民提供培训，更要为其提供工作的机会，减轻其就业的压力。在培训时应该特别注意失地农民的年龄结构以及文化程度等特点，针对不同特点给予其不同的培训。另外，政府可以为失地后自主创业的农民提供财政帮扶，保障其创业顺利进行，并应进行相关的调查走访，为其排忧解难。此外，要为失地农民的文化需求以及失地农民子女的教育问题提供相应的配套设施，达到社会的公平公正并缓解征地拆迁行为带来的社会矛盾。
［参考文献］
［1］王淑华.城乡建设用地流转法律制度研究—以集体土地权利自由与限制为视角［D］.上海：复旦大学，2011.
［2］王才亮.房屋征收与拆迁［M］．北京：北京大学出版社,2011.
征地拆迁相关法律法规范文第2篇
[关键词]城郊；农民房屋；拆迁；公共利益；法律完善
城郊农民房屋拆迁，是城市化推进过程中一个必然要面对的问题。随着城郊农民房屋拆迁纠纷的逐渐增多，城郊农民房屋拆迁法律法规的完善，越来越成为我们必须解决的一大难题。对此，笔者将主要从城郊农民房屋拆迁法律法规的规定现状、城郊农民房屋拆迁行为性质分析、当前城郊农民房屋拆迁法律规定方面存在的问题、建立和完善城郊房屋拆迁法律体系的对策思路等四个方面对该问题予以分析论证，期望能对推进我国现时期的城郊农民房屋拆迁工作的完善有所裨益。
一、我国目前有关城郊农民房屋拆迁法律法规的规定现状
(一)法律中有关城郊农民房屋拆迁的规定
1、《宪法》中的相关规定
《宪法》第十条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”；第十三条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
《宪法》第十条、第十三条从根本大法的角度为建立城郊集体土地上农民房屋拆迁法律制度奠定了宪法依据基础。
2、《物权法》中的相关规定
《物权法》第四十二条规定：为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。
征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益：征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。
任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。
《物权法》第四十四条规定：因抢险、救灾等紧急需要，依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后，应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿。
《物权法》第一百四十八条规定：建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。
《物权法》对构建我国城郊农民房屋拆迁制度产生了深层影响。城郊农民房屋拆迁实质是行政征收制度的一种具体表现形式，因此，城郊农民房屋拆迁制度的完善应受行政征收制度的指导和约束。《物权法》依据宪法第十三条之规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
3、《土地管理法》中的相关规定
《土地管理法》第四十七条规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。
征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。
征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。
被征收土地上的附着物和音苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。……
《土地管理法》第四十七条第二款、第四款的规定是目前在法律层面上关于城郊集体土地上农民房屋拆迁的较具体的适用规定，在这一条中，城郊集体土地上农民房屋被称之为地上附着物。
4、其他法律中的相关规定
除了《宪法》、《物权法》、《土地管理法》的相关规定，在实践中，一些地方政府在对城郊集体土地上的房屋进行拆迁时，往往利用城郊集体土地上房屋规划手续不健全等理由，依照《城乡规划法》对不同意拆迁的农民的房屋按照违章建筑予以。
例如，《城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正：逾期不改正的，可以拆除。
第六十六条规定：建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：
(一)未经批准进行临时建设的：
(二)未按照批准内容进行临时建设的：
(三)临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。
第六十八条规定：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、等措施。
(二)行政法规中有关城郊农民房屋拆迁的规定
《土地管理法实施条例》第二十六条规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。
除此之外，具体实施拆迁的地方政府能否找到其它的拆迁城郊农民房屋的法律依据呢?我们可以分析一下：
首先，地方政府能否依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》或者某省市的城市房屋拆迁管理条例等规定对城郊农民房屋等设施进行拆迁?答案是否定的。因为国务院《城市房屋拆迁管理条例》第二条规定：在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例。省市的城市房屋拆迁管理条例的规定也类似，而农村的房屋设施并非城市国有土地上房屋设施，故不属于《城市房屋拆迁管理条例》等规定的适用范围之列。
其次，地方政府能否依据某个被批准的规划对城郊农民房屋设施进行拆迁?答案仍然是否定的。因为城郊农民的
房屋设施是农民的合法财产，它应该受到法律的保护而不受非法侵犯。按照宪法规定，“公民的合法的私有财产不受侵犯”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。而批准文件并不是法律，也就不能作为拆迁的依据。同时，批准规划也不等于批准拆迁。参照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，即使建设项目被批准了，还必须要有土地使用权等批准文件，然后才能办理房屋拆迁许可证。拆迁城郊农民房屋也应如此，缺一不可。
最后，地方政府是否可以依据与农民签订协议的方式对其房屋设施进行拆迁呢?答案还是否定的。因为城郊房屋与城市房屋不同，拆迁城郊农民房屋涉及对土地使用权的变更，而这又必须依照法定程序办理，如果没有得到有权部门的批准，而仅凭拆迁协议就实施拆迁，则协议因违反国家的强制性法律而违法。依据违法的协议进行拆迁，自然也是违法的。
拆迁与补偿必须依法而行。严格来说，在没有法律依据的情况下，任何拆除城郊农民房屋的政府行为都是违法的。而在法律明确之前的过渡期，参照《城市房屋拆迁管理条例》，严格根据《宪法》、《物权法》、《土地管理法》的相关规定来办理相关的手续，不能说不是当前城郊农民房屋拆迁依法行政的第一步。
与此同时，在城郊农民房屋拆迁的法律依据层面上，又有人认为城郊集体土地上房屋拆迁的具体行为属于民事行为，可以不制定法律，理由是：行政征收是指行政主体为了国家和社会公共利益的需要，根据法律、法规规定，以强制的方式无偿取得负有法定缴纳义务的行政相对人一定金钱或实物的一种具体行政行为。而行政征用是指行政主体依照法律规定强制性使用行政相对人的财产或劳务，并给予一定补偿的具体行政行为。城郊农民房屋拆迁是由于国家征收征用集体所有土地所产生的，只有国家有权征收征用集体所有的土地。单位和个人进行建设需要使用土地的，可以申请使用国有土地，新的土地使用者(可以是国家、单位或者个人)为了有效使用土地。就需对该土地上原有的建筑进行拆迁。所以土地征收征用和房屋拆迁是两个独立的行为，进行理论研究时应将两者区分开，做到化繁为简，以便于更好的分析问题和解决问题。拆迁是拆迁人与被拆迁人之间就有关安置补偿问题达成协议，并履行协议的活动，其本质是一种民事行为。因此，拆迁不是国家对公民财产的征收，对拆迁活动进行规范可以不制定法律。
笔者并不完全赞同上述意见，因为关于城郊集体土地上农民房屋拆迁，我国目前尚无专门的法律对其进行调整。《土地管理法》第四十七条第二、四款对征地的地上附着物补偿费作了规定，但它不是专门针对集体土地上农民房屋拆迁的补偿标准，而且也不太具体。现行城郊集体土地房屋拆迁中适用的主要是各级地方人大、地方政府、相关部门的地方性法规和政府规章及部门的文件。不仅这些法规规章内容简单，许多问题在法律上是空白的，而且这些法规规章本身与我国的《立法法》是矛盾的。《立法法》第八条第六项明确规定，对非国有财产的征收，只能制定法律(指全国人大及其常委会制定的狭义的法律)。同时，《立法法》第九条规定，对上述事项未制定法律的，全国人大及其常委会有权授权给国务院制定行政法规。目前，青岛市和武汉市制定的地方规章，杭州市制定的地方性法规等等，既非狭义的法律，也非行政法规，与《立法法》的规定是矛盾的。实践中各地出台的有关农村房屋拆迁的办法或者规定具有积极的指导意义，但并不符合《立法法》的强制性规定，因此呼吁中央立法机关应尽快完善农村特别是城郊农民房屋拆迁方面的法律，使城郊农民房屋拆迁工作有“法”可循。
在拆迁的依据问题解决了之后，拆迁房屋的补偿问题就成为一个农民非常关心的问题了。正当合理的补偿是得到农民认可的重要前提。但是目前，我国法律还缺乏对城郊农民房屋拆迁补偿标准的相应规定。有的地方则按照土地征用的补偿标准进行。应该说，按照行政法中最相类似的比照原则，在对城郊农民拆迁房屋进行补偿时，参照适用城市房屋拆迁的补偿标准才是最合适的。我们更期待有权部门能填补此方面的立法空白，尽快制定城郊农民房屋拆迁法律，给被拆迁农民一个明明白白的依据。
总之，发展地方经济固然重要，但这种经济利益的获取必须以保护好每个公民的合法权益为出发点和最终目的。因此，在城郊农民房屋拆迁过程中，只有地方政府做到有法可依、依法行政，才能在更大程度上实现农民个人权益保护与地方经济发展的双赢。
二、城郊农民房屋拆迁行为性质分析
(一)农村土地所有权和农民房屋所有权分属不同的主体
1、城郊土地的集体所有性质。在我国，农村的土地所有权和农民的房屋所有权属于不同的主体。根据《土地管理法》第八条之规定：农村的土地，除由法律规定属于国家所有以外，属于农民集体所有：宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。《土地管理法实施条例》对全民所有即国家所有土地的范围作了更具体的规定。因此可以说，农村中土地除极少部分为国家征收后所有权归国家所有外，所有权主要归集体所有。
2、城郊农民房屋的私有财产性质。房屋归公民个人所有，属于农民私人财产。《民法通则》第七十五条明确规定：公民的个人财产，包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。而作为根本大法的《宪法》第四次修正案加大了对公民私有财产的保护力度，强调：公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。
3、农村土地集体所有与农民房屋个人所有对城郊农民房屋拆迁行为的影响。征地行为是政府行政行为，而城郊集体土地上房屋的拆迁，不仅具有行政征收的性质，其在一般情况下是由取得土地使用权的业主与房屋所有权人协商进行拆迁及补偿，在法律上是一种准民事行为。然而在实践中，却往往由政府在征地时一并对房屋进行强制拆迁，甚至按违章建筑予以，从而造成政府的违法行政和房屋所有权人的利益受损。究其原因，对城郊集体土地和农民房屋的财产所有权在认识上存在混淆是一个重要因素。
(二)城郊农民房屋拆迁与城市房屋拆迁的联系与区别
1、城郊农民房屋拆迁与城市房屋拆迁的联系
笔者认为，不管是城郊集体土地上农民房屋拆迁还是城市房屋拆迁，其本质上都是一种行政征收行为，其拆迁行为本身都需要国家法律层面上作出规定。不能因为房屋在城郊集体土地上，拆迁就不是行政征收行为，而在相邻地段
的国有土地上，房屋拆迁就是行政征收行为。其实质上均是行政主体为了国家和公共利益的需要，根据法律法规的规定，以强制的方式取得行政相对人的房屋，并给予适当补偿的行为。不少被拆迁人甚至学者并不了解有关征收的法律制度，认为城郊农民房屋拆迁是拆迁人与被拆迁人双方平等协商的民事行为，与政府无关，而只要是自己产权的房屋，不想拆迁就可以不必拆迁，这种对城郊农民房屋拆迁法律的理解是错误的，屡屡使拆迁工作陷入僵局。
在这种情况下，宅基地上的房屋是作为征收的对象，适用征收规则，还是不作为征收的对象，按照“宅基地上的房屋所有权随着宅基地使用权终止而缺乏正当根据，于是消灭”的路径解释?这两种解释都说得通，笔者更愿意将房屋作为征收的对象，理由在于：第一，我国现行法将土地和房屋作为两个各自独立的物，为采取土地征收和房屋征收的二元模式提供了前提；第二，由于城市土地所有权归属于国家，城市的房屋拆迁不涉及土地征收，只适用于房屋的征收制度，既然如此，将房屋征收独立于土地征收，有利于建立统一的房屋征收制度：第三，便于将土地征收的补偿款和房屋征收的补偿款分别支付，利于房屋所有权人实际获得补偿款。
2、城郊农民房屋拆迁行为往往与征地行为联系在一起，与城市房屋拆迁相比，被拆迁房屋占用土地的性质不同
按照现有的法律规定以及实践，城郊农民房屋拆迁行为往往是与征地行为联系在一起的，按照《土地管理法》的相关规定，集体土地上的房屋拆迁只是土地征收行为的一部分，而从法理上讲，集体土地房屋拆迁应与征地行为区分开来，因为从《物权法》的相关规定来看，城郊集体土地房屋拆迁本身同城市房屋拆迁一样也是一种独立的行政征收行为，只不过其产生往往是由征地行为而产生的。但其与城市房屋拆迁行为也不是没有区别，两者的区别在于被拆房屋占用土地性质不同，在法律上由于城市房屋占用的土地本身属国有，不存在征收问题，而城郊房屋占用的集体所有性质土地，在法律上也应予以征收。
3、城郊农民房屋拆迁行为是融合了民事行为的行政性质行为。因为在实践中，拆迁本身从法律层面讲是政府及其有关部门的行政征收行为，但签订拆迁补偿协议一般被认为与民事法律行为联系密切。从拆迁发生的原因考察，其可以归结为土地的所有者――国家，出于公共利益的需要，向土地使用权人征收土地使用权。由于土地与其之上的建筑物有着密切联系。因而国家要征收土地使用权必然会牵涉到这部分土地之上的房屋的拆迁问题。《土地管理法》第二条规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有和劳动群众集体所有制；国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用。《宪法》第四次修正案进一步完善了土地征收征用制度，第十条第三款改为“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”这种国家征收行为是典型的行政行为(行政行为是指行政主体运用行政权所作的法律行为。有人认为房屋拆迁的当事人是国家和被拆迁人，可能是将国家征收或者征用农民土地与房屋拆迁两个独立的行为混为一谈。还有人认为征地拆迁总体上是行政机关的行政管理活动，是行政行为，这一行为的标的是土地，至于房屋拆迁，则作为集体土地征收或者征用过程中对地上节时着物进行补偿的内容，整体上仍然包含在集体征收或者征用这一行为之中。这一观点将房屋拆迁行为视为集体土地征收或者征用行为的从属行为，否认城郊农民房屋拆迁行为的独立性，笔者实难赞同。
此外，在一些地方的实践中，房屋拆迁过程中存在政府及有关部门大量的行政行为，如房屋拆迁许可证的核发：拆迁人与被拆迁人就补偿安置问题不能达成协议时，有关土地房屋管理部门负责依当事人的申请进行裁决等等。
综上所述，在城郊农民房屋拆迁行为当中，拆迁人与被拆迁人是拆迁法律关系的当事人。签订拆迁补偿协议所与民事行为联系紧密，但其没有从根本上改变房屋拆迁这一行为本身是政府行政征收行为的性质，因此城郊农民房屋拆迁行为是融合了民事行为的行政性质行为。同时还应严格将城郊农民房屋拆迁行为与拆迁发生的原因――国家征地行为区分开来。
三、当前城郊农民房屋拆迁法律规定方面存在的问题
(一)城郊农民房屋拆迁法律规定末形成独立体系，散见于有关征地补偿法律法规中
目前，我国城市房屋拆迁已随着法制的逐步健全而逐渐规范，并形成一个独立的城市房屋拆迁法律法规体系，与城市房屋拆迁不同，我国城郊农民房屋拆迁的法律规定由于种种原因还散见于《物权法》、《土地管理法》以及各地地方人大、政府制定的地方性法规、地方行政规章中，亟需参照城市房屋拆迁的法律体系，建立起城郊农民房屋拆迁的法律体系。
(二)现有相关法律法规规定不够完善
1、“公共利益”规定过于宽泛，操作性不强
首先，“公共利益”失之过宽。《土地管理法》第二条规定：国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。而该法第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请国有土地……依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地。”仔细推敲可以发现：集体所有的土地被国家以“公共利益”之名征收或者征用后，可以为单位或者个人建设使用。而何种建设可以申请使用国家征收或者征用的农村集体所有的土地，并没有做出规定，导致了公共利益的外延极为膨胀。在现实生活中，一些地方政府出面征收或者征用土地建立开发区以招商引资，迫使农民拆迁，这直接导致了土地征收征用权及农民房屋强制拆迁权的滥用。
有人指出公共利益的层级性理论：按建设项且本身计划审批的效力分类，可将拆迁的“公共利益”分为三个层级：高层级的公共利益、中层级的公共利益和低层级的公共利益。其中高层级和中层级的公共利益是直接的，而低层级的公共利益是间接的。考察国外的做法，法律普遍规定：国家征收或者征用土地必须出于公共利益目的，而公共利益又明确限定为：国防、政府设施以及直接的公用事业，如教育、交通、环保等项目。笔者认为，“公共利益”本身就是一个不确定的概念，想要明确公共利益的内涵和外延是极其困难的，而可行的做法是：规定哪一主体有权对“是不是公共利益”进行界定。并应当对界定“是不是公共利益”的程序加以规定。出于保护公民的财产权考虑，不宜对公共利益解释得过宽。上述公共利益层级性理论，试图解决滥用公共利益的问题。遗憾的是，现实生活纷繁复杂，如此划分不可能网罗所有现象，然后再对各种现象进行层级归类。而且，高、中、低层级公共利益的界限难以
明确。还应当指出的是，公共利益是个整体的概念，无所谓高、中、低之分。因此这种划分本身就缺乏科学根据，不可能从根本上解决问题。
其次，是现有城郊房屋拆迁没有区分公益拆迁和商业拆迁。由于区分不明，实践中因基于公共利益的征收补偿标准低，商业征收的补偿标准高，导致许多商业征收借公共利益的幌子，谋求高额商业利润，损害群众利益。按照我国《宪法》第十三条，只有为了公共利益，国家才可以依照法律对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。也就是说，只有为了公共利益的拆迁，国家权力才可以介入，才可以行使强制手段。如果纯粹属于商业利益，应在依法办理相关手续基础上，具体征收拆迁由开发商和农民平等协商。现有法律法规不论公益私利，都允许国家行政权力介入，与前述根本原则相矛盾。试问：在市场体制下，开发商开发房地产是为了营利，有什么理由强制要求别的单位和农民为此牺牲利益呢?正因为没有区分公益拆迁和商业拆迁，一些地方的商业拆迁行为打着“公共利益”的招牌大行其道，商人借助公民赋予官员的公权损害了公民的利益。
2、补偿安置规定方面存在问题有待完善
在这个问题中，实际上包括了两个方面的问题，即安置问题和补偿问题。
首先，简要谈谈安置问题。各地对安置方式的规定很不一致，杭州集体土地房屋拆迁安置方式仅仅是两种，即迁建安置和调产安置；但有的地方如北京有三种安置方式，即货币补偿、房屋安置及另行审批宅基地。虽然现实中选择货币安置的可能性很少。但作为一种安置方式，作为被拆迁人的一项自利，如果在法律上不作出规定，不能不说是一种缺憾。
其次，我国现行城市房屋拆迁中，被拆迁人对安置方式的选择权有明确的规定。但是，在集体土地房屋拆迁中，许多地方的法规规章都忽视了安置方式的选择权。
第三，制定集体土地房屋拆迁补偿标准的权力下放，各自为政，补偿标准高低无据，随意性极大。《土地管理法》第四十七条第四款明确规定，地上附着物的补偿标准由省、自治区、直辖市规定。但有的地方转授权于下级政府，有的地方由市县级政府部门擅自制定补偿标准。这些都是违反《土地管理法》的规定的。
第四、补偿价格偏低，补偿范围不明确，各地补偿标准不统一。目前只有北京、上海等个别地方对集体土地上的房屋拆迁补偿范围进行了规定。大多数地区对此并没有规定。房屋区位差价、商用营业房停业损失、房屋预期价值没有得到足额补偿。因此，在实践中，拆迁人仅就房屋进行补偿，对其他损失不进行补偿的作法，有违公平原则的。房屋区位补偿金，是房屋拆迁中对房屋所处地理位置所给予的补偿，是对房屋本身的补偿。城郊农民住房不仅具有居住价值，还具有增值价值和出租价值。这部分损失，从合理补偿的角度来说，应当列入补偿范围予以补偿，并以法律的形式明确规定。
造成上述问题的主要原因在于拆迁补偿仅是适当补偿，补偿费用和标准不符合市场价值规律。现有法律法规的拆迁补偿原则是适当补偿，但是在实践中却不断出现变适当补偿为象征性补偿的作法，一些人在借适当补偿之名行损害被拆迁入利益之实。行政法理论上有两种补偿学说，适当补偿说认为“法律并不一定要求全额补偿，只要参照补偿时的社会观念，按照客观、公正、妥当的补偿计算标准予以补偿，就足够了。”完全补偿说认为，“应按作为征用对象的财产的客观价值予以全额补偿”。基于对城市房屋拆迁的行政法律关系性质的认识，笔者主张对被拆迁人进行合理充分补偿。被拆迁人在城郊房屋拆迁中所受的利益损失是为了满足能够房地产开发的需要或者是为了支持国家的经济建设，无论是出于公益目的还是商业目的，拆迁的最终结果是实现了更大的利益；政府不仅改善了城市环境，促进了经济发展，还获取了大量的土地使用权出让金；房地产开发商赚取了巨额利润；不特定的社会公众享受了居住条件和生活环境的改善。多方及被拆迁人除外的整个社会都通过拆迁而受益，完全没有理由仅仅对被拆迁人进行适当补偿，使被拆迁人成为拆迁活动的利益受损者。在补偿费用和标准方面，由于“政府采用土地基准价格加房屋重置价格确定的补偿标准，而政府是在上一年度的基础上制定的基准价格和重置价格。”所以导致对被拆迁人补偿的费用普遍偏低。
另外，拆迁补偿也不及时。“房屋拆迁补偿不及时的情况在我国非常严重。拆迁人往往在还不具有对被拆迁人进行补偿的资力时，就开始拆迁行为，导致被拆迁人长期得不到相应的补偿，对被拆迁人的正常生活造成了巨大的影响，严重侵害了被拆迁人的财产权利。”
第五、被拆迁房屋的价格评估制度形同虚设。从实践反映的情况来看，被拆迁房屋的价格评估制度形同虚设。这主要表现在：第一，房屋价格评估机构的定位本来应当是有独立意志的社会中介组织，在2000年以后房屋价格评估机构也完成了与政府部门的脱钩改制，但由于房地产价格评估机构“绝大多数由政府职能部门的下级部门发展而来，虽然形式上实现了与政府脱钩，但在人事、财物等方面仍存在千丝万缕的联系。”所以房屋价格评估机构在对被拆迁房屋的价格进行评估时难免会受行政意志的影响，不能做到独立、客观的评估。第二，房屋价格评估机构在经济利益上受制于拆迁人，作出的价格评估往往有利于拆迁人。“评估机构为了迎合拆迁人的要求，往往故意压低被拆迁人房屋的评估价格，做出不利于被拆迁人的评估结果，损害被拆迁人的利益。“这种违背市场公正性要求的行为使得价格评估制度被拆迁人所操纵，而被拆迁人的利益却难以通过价格评估得到实现。
第六、拆迁裁决制度的异化。目前的拆迁裁决制度不仅为被拆迁人所诟病，也被学界广泛质疑。究其原因，不外两点。第一，行政机关在拆迁裁决中没有保持中立，而是偏袒拆迁人，所作出的裁决结果往往对拆迁人有利。第二，裁决前置使被拆迁人的权利救济途径变窄。在被拆迁人和拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的情形下，行政裁决成为唯一的争议解决方式。因为被拆迁人不能提起民事诉讼，如果被拆迁人对裁决结果不服提起行政诉讼的话，司法机关也并不会处理被拆迁人和拆迁人之间无法达成拆迁补偿安置协议的争议而只审查行政机关作出的拆迁裁决是否具有合法性。
3、对符合拆迁条件的拆迁行为，钉子户不让拆迁，政府通过法律手段予以拆迁方面缺少法律规定
钉子户是我国房屋拆迁的“顽疾”，在政府与被拆迁人的关系中，一般是政府居于强势地位，可能对被拆迁人进行强制拆迁，甚至野蛮拆迁。但有时却走向另一个极端，符合拆迁条件的拆迁行为，被拆迁人死搅蛮缠，成为政府无可奈何的钉子户，向政府索要高额的补偿款。在农村集体土地征收征用工作实践中，有一部分符合“公共利益”的公益事业用
地，如某地学校用地，手续已经合法批准征用，涉及被征地2 9户村民中，已有28户同意征地并接受土地和房屋拆迁补偿，却因为一个钉子户的无理搅闹拒不接受补偿而无法实施征地拆迁。而依照目前的法律法规，征地补偿安置争议裁决机制及房屋拆迁强制执行裁决机制并未有效建立，法院对类似问题也不受理，理由是对此进行裁决没有相关的法律法规依据。
四、建立和完善城郊房屋拆迁法律法规体系的对策思路
(一)建立起独立的城郊房屋拆迁法律法规体系
笔者认为，按照《立法法》关于对公民财产进行征收应制定法律依据的规定，我国立法机关全国人大常委会应在各地集体所有土地房屋拆迁补偿规定实施的经验教训基础上，参照《城市房屋拆迁条例》，制定国家层面的《城郊集体所有土地房屋拆迁法》，该法应明确城郊集体所有土地房屋拆迁的指导思想和基本原则、拆迁及管理主体、拆迁补偿安置要求及内容、拆迁程序、拆迁救济渠道及方式五部分内容。具体来讲，一是应以保障城乡科学发展、维护城郊农民合法财产权为指导思想，明确为公共利益而强制拆迁的原则、合理充分补偿的原则、补偿安置到位再拆迁的原则、依法依程序拆迁的原则。二是明确为拆迁的主体是有相应资质的专业拆迁机构，拆迁管理主体是市、县地方政府的规划建设主管部门。三是明确拆迁补偿应做到与市场价格基本一致，采用拆迁双方共同聘请的专业房屋评估中介机构评估的方式确定被拆房屋补偿价格。安置方式可以为货币补偿安置，也可以为房屋置换补偿安置，但补偿的总体要求是做到合理、充分。四是明确城郊房屋拆迁的申请、审核、批准许可、实施事后监管、救济等各项程序。五是明确被拆迁人对拆迁行为本身及拆迁补偿安置有异议的，可依法申请行政裁决或直接向人民法院，有畅通有效的救济渠道。
(二)完善城郊农民房屋拆迁法律法规规定
1、明确“公共利益”界定，规范强制拆迁行为
我们当前的城郊房屋拆迁(包括集体土地的征收、征用)，并非单纯的法律不完善问题，还有很深的制度难题。《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”因此“为了公共利益的需要”是从事城郊房屋拆迁行为的首要条件。但是物权法对公共利益的内涵并没有做出明确的界定，从新闻媒体披露的情况看，在物权法起草过程中，对物权法中是否应当对“公共利益”的内容做出明确界定，一直存在争议，最终物权法没有对“公共利益”这一概念做出具体界定。因为从本质上说，“公共利益”是一个类似于诚实信用、公序良俗等弹性条款的概念，难以在法律上对其内容加以明确界定，主要体现在以下四个方面：
(1)公共利益的外延宽泛。公共利益包括的范围非常广泛，如国防、政府机关、公共卫生、教育、交通事业、水利事业和慈善事业等，它更多代表的是社会的福祉，包括教育、卫生、环境等各个方面的利益。
(2)公共利益的内涵不断发展。从内涵上讲，公共利益本身是一个开放的概念，具有不断发展的特性，可以说是类型繁多，且随着社会的发展而不断发展。在实践中，理解和尊重公共利益主要是看大多数公民是否客观上受益，并逐渐反映成为社会公共政策的需要。例如，在几十年前，很多国家并没有把消费者利益看作公共利益的范围，认为这纯粹是一个商业利益问题。但是在最近几十年，随着世界各国对消费者利益保护的加强，很多国家的判例和法律规定，逐渐承认消费者利益也是公共利益保护的对象，这就表明公共利益的内涵在不断扩大。
(3)公共利益的内容不确定。由于公共利益的概念包含着“公共”与“利益”两个始终有争议的元素，这就使得对公共利益的探讨困难重重。西方学者普遍认为，公共利益是一个含糊的术语，它难以进行明确的界定。帕森斯指出，应该注意公共利益这个词组有些模棱两可，一方面，可用来指与有关情境的系统价值一致的社会利益，公共利益的另一种含义是专指政治方面。”安德森指出，“包括政治科学家在内的许多人，都认为不可能对这个概念进行一个普遍接受的和客观的界定。”而黛博拉?斯通的论述，则更直接地表明公共利益概念的不确定性，“在什么是公共利益的问题上，永远不能达成一个广泛的共识。公共利益有如一个空盒，每个人都可以往其中注入自身的理解。”布坎南从个人主义方法论出发，认为个人偏好只有个人知道，不存在所谓的普遍愿望或公共利益。
另外，从概念上讲，利益内容本身是一个价值判断的对象，具有一定的主观性。例如，要拆除某个地方的居民小区建造一个医院，一些人会认为此种行为是符合公共利益的，但另一些会认为，保留原来居民区的特征，维持原有的风貌，从而保护城区的历史，可能也体现了一定程度的公共利益。以上说明，对于公共利益理解的不同，是因为人们做出评价和判断的角度不同。所以形成公共利益的内容不确定。
(4)公共利益的层次复杂。在法律上对公共利益类型化是十分困难的。公共利益中包含了社会全体成员的共同利益(如国家安全利益等)，不特定人关于经济、教育、文化等方面的利益，消费者利益、城市基础设施建设、交通安全等等。这些利益本身有不同的层次，不同层次的公共利益，保护的力度也不同。如果各种不同的公共利益之间发生冲突，法律上需要解决的是，如何使公共利益最大化。这就需要分析公共利益的层次，优先保护更高层次的公共利益。
鉴于上述原因，物权法对公共利益进行了抽象的表述，没有采用正面界定和反面排除的方法规定公共利益的内涵，无论从立法技术和操作实践来讲，都有其合理性。这就要求我们在构建城郊农民房屋拆迁制度时，适时适地，合情合理地把握“公共利益”的丰富内涵。
就社会发展的现实来看，将商业利益的开发界定为公共利益显然不妥，但将包含商业利益的拆迁行为简单地界定为不属于公共利益，对“钉子户”极端的行为和要求一味迁就，似乎矫枉过正，必然会产生城市发展受阻、拆迁补偿难以公平进行的局面，进而可能影响社会经济的发展。由此可以看出，《城郊集体所有土地房屋拆迁法》关于“公共利益”的规定，除了要参考《宪法》、《物权法》和《土地管理法》的规定外，更需要规定什么情况属于为了公共利益进行拆迁补偿?如果发生争议，公共利益的认定程序如何?笔者个人认为，主要应从以下六个方面确定公共利益：
第一，国家因修建铁路、公路、医院、学校公共娱乐场所、绿地等为全体居民利益而征收房屋的，属于为公共利益。
第二，符合城乡总体规划，符合城乡发展，不存在重复性建设，能够为城乡带来较大的经济效益的规划方案，政府可以在一定时间内向农民公布，并据此以
符合公共利益征收的，也可以认定为公共利益，但向农民公布的规划方案不得改变，农民对此不服的，可以提出行政复议或行政诉讼。
第三，包含商业利益开发，已经办理相关拆迁、开发许可，并依法给予被拆迁人足额补偿，且仅有极少数拒不拆迁的，一旦拆迁人申请强制拆迁，可以认定属于公共利益。
第四，依据公共利益需要拆迁城郊农民房屋的，必须规定征收的法定程序，并规定，一旦违反法定程序，即不再属于征收问题，政府应作出高于征收数额的赔偿标准。
第五，依据公共利益需要拆迁城郊农民房屋的，必须规定足额的补偿标准，农民可以依照法定程序，对补偿标准提出行政复议和行政诉讼。
第六，赋予法官最终确定是否属于公共利益的权利。主要赋予法官依职权在审理涉及公共利益的案件中，有权确定调查对象和调查群体，并以据调查结果作出最终的判决。
总之，要做到既保证城乡发展的需要，又保护了农民的利益；并在拆迁过程中维护大多数人的利益。按此原则，制定出既符合《宪法》、《物权法》相关公共利益的精神，又符合现实社会，还能保证法律在具体实施过程中具有可操作性的“公共利益”的认定标准和程序。
2、城郊农民房屋拆迁补偿安置标准的设定应科学、公开，充分协调农民和拆迁人的实际利益
从总体上说，凡行政补偿制度比较完善的国家，立法上对于间接损失的补偿大多予以肯定，只是在具体规定方面不尽相同。在法国，“公正的补偿要求被征收不动产的所有者及其他权利人的全部损失都能得到补偿”。我国向来不承认完全补偿说，但我国现有的房屋拆迁补偿标准连合理补偿、适当补偿的标准都算不上，实际上只是一种“抚慰性”补偿。笔者认为，房屋拆迁补偿即使不能恢复房屋的原有价值，也应当使被拆迁人与原有经济地位大体相当，即不能使被拆迁人的生活状况有显著的降低，这才符合公平的要求。根据中国的国情，在城郊农民房屋拆迁法律中明确规定补偿的基本原则――合理充分补偿原则后，还必须明确补偿标准的制定原则，即以被拆迁房屋的市场价格为主要标准，公平、公正、公开地对被拆迁人给予补偿。
在补偿的具体方式上，被拆迁人可以选择实行货币补偿或者房屋产权调换的方式。但无论是采取货币补偿还是采取实物安置，关键是要明确对被拆迁人权益的保障，从“重建设、轻补偿”的观念转变为“建设补偿并重”的观念，切实从法律制度上解决对被拆迁人利益保护不够的问题。
拆迁评估也必须要进一步规范并充分发挥作用。房屋评估，是房屋拆迁过程中的一个重要环节。房屋评估报告直接关系到被拆迁人的房屋补偿价格。因此，房屋拆迁必然要涉及到房屋评估的问题。集体土地房屋拆迁中，也应当与城市房屋拆迁一样，确立被拆迁入对评估机构的选择权。这是公平评估的程序保障。同时，还应当由国家有关职能部门定期每年公布房屋评估的重置价格标准，供评估机构作为评估时的依据。同时，还应当对评估机构的资质，评估的基本原则、评估程序的基本要求等作出规定。
3、建立健全城郊农民房屋拆迁许可制度
一是严格设定发放拆迁许可的条件。目前发放拆迁许可的条件较为宽松，导致前几年房地产开发投资的居高不下和拆迁活动的不断增多，不利于调节宏观经济和保护被拆迁人的权益。因此有必要严格设定发放拆迁许可的条件以抑制房地产业的投资过热从而使拆迁许可起到保护被拆迁人权益的作用。有学者提出，在商业利益拆迁中，应“将大多数拆迁当事人达成拆迁补偿安置协议且拆迁人已履行协议作为拆迁许可证的法定条件。”笔者认为，这一主张一旦在今后的立法中得以确立将对保护被拆迁人的权益起到重大作用。二是改现有的拆迁许可审查方式为实质性审查并严格审核拆迁申请。许可机关对于拆迁申请不仅要看申请人所提交的书面材料是否齐备，还应对相关文件、手续、证明、方案等进行实质性审查，根据《行政许可法》的有关规定，依照法定权限、条件、程序指派两名以上工作人员对拆迁申请人提交的申请材料的实质内容进行核查，以验证申请材料的真实性。另外，许可机关还应加强内部监督，保证工作人员能遵纪守法、恪尽职守，做到对拆迁许可的严格审核，防止将拆迁许可证发放给不符合法定条件的拆迁申请人。
4、健全城郊农民房屋拆迁程序规定
程序公正方能确保实体公正。目前一些地方拆迁中出现严重损害农民权益的现象，很大程度上应归咎于程序的混乱。在集体土地征收补偿的法律关系中，有的地方政府集法规制定者、参与者、裁判员于一身。使农民的公平受偿的权利至少从程序上得不到保障：在城郊农民房屋征用补偿标准制定方面，本无制定补偿标准权力的基层政府及有关部门，以行政文件、命令、通知制定或决定适用某种标准，以此处分农民私有财产的现象存在：在确定房屋价格、补偿标准方面，公开性、透明性有待改进。
要解决上述问题，第一，必须在全国范围内统一制定法律，对城郊房屋拆迁安置补偿等问题作出一般性规定。其中明确各地方有权制定具体“补偿标准”的主体，严禁其他部门或个人私设标准；按照市场价格对农民房屋作价补偿，允许各地由于经济发展水平的差异而具体的补偿价格有所不同。建议引入听证制度，广泛听取农民的意见。当事人对评估价格有异议时，应有权申请重新评估，对重新评估的结果仍有异议，有权申请召开听证会对评估的依据、事实进行听证。当事人提出听证的申请，有关部门应当组织听证。第二，必须扩大行政听证的适用领域。目前，只有《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(以下简称《规程》)在城市房屋拆迁领域建立了听证制度，至于《行政许可法》中确立的许可听证制度则还没有得到贯彻执行。但是《规程》中的听证只适用于拆迁裁决和强制拆迁，而且还没有切实推行。实践中，一些地方政府在城郊集体土地房屋拆迁过程中，也实行了行政听证，但适用领域仅仅在强制拆迁过程中。行政听证制度是现代社会中行政程序法的重要制度，它强调行政决策过程的公开和相对人在行政主体作出行政决定前的参与，要求行政主体要充分听取当事人的意见并在行政决定中反映出当事人的意志。为了体现民主和保证行政权力的正确行使以保护被拆迁人权益不受任意的侵犯，笔者认为有必要扩大行政听证在城郊农民房屋拆迁中的适用领域。具体而言，首先要建立拆迁决定的听证制度。即行政主体“在正式作出拆迁决定前应依法举行听证会，广泛征求相关利害关系人的意见，然后在此基础上公告征收决定，明确拆迁对象、拆迁范围、拆迁时间、拆迁方式等。”这样可以避免以往行政主体在作出拆迁决定过程中的专擅垄断，有利于被拆迁人制约行政权力以维护自身的权益。其次就是各级行政机关要落实《行政许可法》的许可听证制度，制定相应的实施办法，规范
拆迁许可证的发放程序。第三，建立健全城郊农民房屋拆迁行政裁决机制，同时保留被拆迁人自由选择救济方式的权利。对于符合条件的拆迁行为，农民不让拆迁，政府可以启动拆迁裁决程序，但同时必须赋予被拆迁人选择权，在拆迁人和被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议时，应允许被拆迁人既可以申请行政机关依法裁决，也可以以拆迁人为被告直接向人民法院提起民事诉讼。由于现行的拆迁裁决制度排除了被拆迁人在与拆迁人达不成拆迁补偿安置协议时提起民事诉讼的权利，从而在实际上否定了拆迁补偿安置协议的准民事性质，使得被拆迁人对裁决不服只能选择与裁决机关对薄公堂，将被拆迁人置于与行政机关的对抗中无疑是加大了被拆迁人维护自身权益的难度。有论者认为，由于当前的拆迁裁决制度“没有从根本上切断政府与拆迁人的利益联系，仍难以在制度上保证政府在裁决中处于中立地位。”所以，应当“废除行政裁决制度。”笔者认为，在现行的城郊农民房屋拆迁法律制度安排中保留行政裁决是必要的和合理的，但须为被拆迁人寻求司法救济扫清前置障碍，允许被拆迁人自由选择权利救济方式，为其设置行政和司法双重保护。理由在于：
①行政裁决的高效率。以行政裁决的方式能够较为迅速地解决拆迁人和被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议的问题，使被拆迁人的权益得到及时的保护。而如果被拆迁人诉诸司法解决，则将遭遇繁杂的程序和高昂的诉讼成本，更令他们不堪忍受的是漫长的审判周期。对于被拆迁人而言，“迟到的的正义便不再是正义!”因为他们自己安身立命的基础即将被侵犯，所以被拆迁人希望权利义务关系能尽快确定下来，而不是出现久拖未决的情况。这就要求权利救济方式具有高效率，能够快速地定纷止争，维护法律关系的稳定性。行政裁决正好满足了被拆迁人迫切期待争议得到解决的需要，因此其存在是必要的。
②拆迁活动与行政管理的关联性。我国的政治体制决定了在短期内行政权力仍将在国家政治经济生活中占据主导地位，今后即使城郊农民房屋拆迁法律制度得到规范完善，可以预见政府在城郊农民房屋拆迁中仍将会起关键性作用，所以废除行政裁决缺乏可行性。况且，“当今行政机关处理裁决平等主体间的民事纠纷这样一种重要的行政作用方式，已被人们所接受。”
行政机关对拆迁人的袒护使裁决结果往往有利于维护拆迁人的利益，但这还不能成为行政裁决被废除的充分理由。毕竟，裁决前置才是拆迁裁决被歪曲的制度原因。因此，应当加强行政法制监督，改进行政裁决工作，规范行政权力在裁决中的运用，做到依法裁决和公平裁决，以保护被拆迁人的权益为整个行政裁决制度的中心。
5、建立健全城郊被拆迁房屋农民的基本生存权益保护相关法律制度
(1)逐步使城郊被拆迁房屋农民的身份变为城市居民。经过多年城市扩张征地，土地已所剩无几，城郊农民一般靠出租被拆迁的房屋赖以为生。房屋被拆后，这些农民有必要进行身份的转换，并获得新的谋生手段和工具，才能很快融入城市化社会中。否则，房屋被拆之时也就是贫困的开始。从当前城郊房屋拆迁情况来看，基本上倾向对农民采取的一次性的货币补偿方式，城郊被拆房屋农民最显著的特征是土地的大部分或全部丧失，造成了身份与职业的脱离，是农民身份却丧失了土地，是市民身份却没有适应的职业，未获得赖以谋生的手段，在城市化建设中找不到就业岗位，仅剩的出租房屋收入的丧失，必然导致其逐步贫困和不被社会认可。反过来，贫困会削弱其谋生能力，又导致其进一步的贫困，从而形成恶性循环。这就需要从法律和制度的角度，在房屋拆迁后完成这些农民向城市居民的转变，使他们获取在工业化社会中的自生能力。这就要求立法机关要加快建立健全相关法律，实施城郊房屋拆迁的地方政府积极转变职能，建立健全城郊被拆迁农民身份转换的制度性建设。同时，对于这些转为城市户籍的农民，实行社区化管理，在实质上让他们享有同城市居民相同的福利待遇，为其创业和就业提供一个公平的竞争平台。具体可规定一定的条件，如村民房屋被拆迁后累积被征地数量占原村庄土地总面积80％及以上的村，应按规定撤销村建制变更为居民委员会建制。村民可按照自愿原则向公安部门申请办理“农转非”手续。对未撤村建居区域的被拆迁房屋农民，经本人申请，也可办理户籍“农转非”。对不愿“农转非”的被拆迁房屋农民，政府要尽快完成制度建设，使这些农民在就业、培训、管理等方面与城镇居民一样享受优惠政策与服务，帮助其尽快融入城市生活，完成角色转换。
(2)按城市化的标准建设“安置房”，安置被拆迁房屋农民。一是统规统建安置。即政府在被拆迁范围内专门规划出一块商业价值高的土地，在征求大部分被安置农民意愿的基础上，按照“科学规划、合理布局、综合开发、配套完善、经济适用”的原则，建设被拆迁房屋农民“安置小区”，并把安置小区纳入城市建设总体规划，统一进行规划建设，由政府筹集资金集中兴建。对每名被拆迁人员可按20―30平方米的标准安排安置房，每户还可获得一间用于经商的门面，这样被拆迁农民就可在获得环境优美、功能齐全的住房的同时，还获得稳定的经济来源。为实现专项资金的滚动使用，对安置房按成本价计算、商铺按市场价计算，在被拆迁房屋农民的补偿金中抵扣。二是统规自建安置。即在被拆迁范围内划出部分地段，统一进行规划，供被拆迁农民选择统规自建。失地农民除得到拆迁补偿、安置费外，在统规自建的有关费用上采取地方政府投入基础设施或财政适当补贴的方式，最大限度地降低失地农民安置成本。三是对经济上特别困难的被拆迁户，拆迁补偿费用远远满足不了以上两种安置所需费用，就在建设城市廉租房时，把这些困难被拆迁户考虑进去，以较低的价格或政府财政补贴的方式出租廉租房给这些被拆迁农民居住，解决他们的居住问题。通过采取以上三种方式，使城郊被拆迁农民住有所居，并成为城市新的居民，以主人翁的姿态尽快融入城市建设行列，使其享受到城市化所带来的物质文明和精神文明，同时也加快城市化的发展。
(3)建立保障城郊被拆迁房屋农民就地就业法律制度。为妥善解决城郊被拆迁房屋农民的基本生活和长远生计问题，维护其合法权益，保持社会稳定，加快城市化建设步伐，各地方政府应尽快制定出台城郊被拆迁房屋农民就业培训工作方案，以这些农民就业前的职业技能培训为重点，以提高他们的就业技能、促进这些农民向非农产业和城镇转移为目标，按照“政府统筹领导、劳动保障主办、社会各方配合”的原则，以市场需求为导向，开展免费提供就业培训，努力提高培训学员的实际就业能力。培训结束后，组织学员参加理论考试和技能考核，由城市劳动保障部门职业技能鉴定指导中心负责考核，考核合格者发给通用的《职业
技能培训结业证书》、《职业资格证书》，为其在城区内就业提供有利条件，努力营造良好的劳动力转移培训就业服务环境，努力提高城郊被拆迁房屋农民转移就业率，促进社会稳定。同时，还要大力开发城市管理公益性岗位，如保洁、保安、保绿、公共设施养护以及社区提供的非营利性文化、教育、体育、医疗、保健、托老、托幼、托残等公用事业服务性岗位，城市管理、劳动保障、公共交通、社会治安、民政、卫生监督、环境保护、人口计生、工会组织等部门提供的协助管理性岗位等，促进这些被拆迁房屋的农民就业。对这些被拆迁房屋的农民自谋职业和自主创业的，比照城镇下岗职工再就业的优惠政策，核发《再就业优惠证》，享受一定年限内的免征营业税、所得税、城市维护建设税、教育附加等优惠，免缴管理类、登记类和证照类所涉及的行政事业性收费，确保这些农民“房屋被拆不失业、长远生计有保障”。
征地拆迁相关法律法规范文第3篇
关键词 集体土地;房屋拆迁;补偿
中图分类号 F301.1 文献标识码 A 文章编号 1002-2104(2010)05-0118-05 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2010.05.019
近些年来,随着我国市场经济建设和城市化建设进程的加快,城市的外延也在不断扩张,各地在“城中村”改造、经济开发区建设中不可避免地要涉及集体土地房屋拆迁问题。由于这种房屋拆迁一方面是发生在集体土地上因而不同于传统意义上的城市房屋拆迁,另一方面由于这种拆迁带有“区域性”、“集中性”,因而也不同于交通等基础设施建设中发生的那些“线性的”、“局部的”房屋拆迁。为了规范集体土地房屋拆迁行为,保护被拆迁人的合法权益,全国许多城市都出台了虽名称不一但目的相同的关于集体土地房屋拆迁的地方法规、规章或者其他规范性文件。从法理上看,尽管各地区经济社会发展水平不一,但是在建设法治政府和保障老百姓合法权益等方面应当是完全一致的,因此集体土地房屋拆迁法律制度也应当遵循相同原则。依此思路,我们收集并分析了我国部分城市的地方法规、规章或者其他规范性文件,以期发现我国集体土地房屋拆迁法律制度中可能存在的问题,进而为推动该制度科学化进言献策。
1 集体土地房屋拆迁法律制度的现状分析
本课题共收集了国内17个城市有关集体土地房屋拆迁的立法文件,其中直辖市2个,具体为北京市政府2003年的《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》、上海市政府2002年的《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》;省会城市12个,具体为南京市政府2007年的《南京市征地房屋拆迁补偿安置办法》、浙江省九届人大常委会第五次会议1998年批准的《杭州市征用集体所有土地房屋拆迁管理条例》、武汉市政府2003年的《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》、昆明市政府2009年的《昆明市主城区集体土地房屋拆迁补偿安置管理办法》、南宁市政府2008年的《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法》、银川市政府1999年的《银川市城乡结合部集体土地征用房屋拆迁管理规定》、太原市政府2008年的《太原市人民政府关于印发太原市城中村改造管理试行办法的通知》、合肥市瑶海工业园区2008年的《合肥市瑶海工业园区征用集体土地房屋拆迁补偿安置实施细则》、贵阳市政府办2006年的《贵阳市人民政府关于金阳新区征地拆迁和安置扶助被征地农民的暂行规定》、福州市委市政府2009年的《福州市农村集体土地房屋拆迁补偿安置规定(试行)》、广州市国土建设局2007年的《广州市集体土地房屋拆迁补偿标准规定》、沈阳市房产局1999年的《沈阳市城市中心区集体土地房屋拆迁管理办法》;国务院批准的较大市3个,具体为青岛市政府2002年的《青岛市征用集体土地房屋拆迁补偿暂行规定》、无锡市政府2005年的《无锡市市区集体土地房屋拆迁管理办法》、浙江省第十届人大常委会第二十五次会议2006年批准的《宁波市征收集体所有土地房屋拆迁条例》。基本情况概括如下:
王太高等:城市规划区内集体土地房屋拆迁制度研究中国人口•资源与环境 2010年 第5期第一,在全部样本中,地方法规2个,地方规章7个,其他规范性文件8个;并且有5个城市并未就集体土地房屋拆迁行为进行立法,而只是对补偿安置标准作出具体规定。在我国立法工作已经来驶入“快车道”的今天,这种状况至少说明了两个方面的问题:一是长期以来我国公民的个人财产权益不被重视,尤其是当发展地方经济和加快城市建设同保护公民财产权益发生冲突时,后者往往自然地被认为要服从前者。二是在处理农村问题与城市问题过程中仍然存在着“厚此薄彼”作法,即对于城市房屋拆迁工作高度重视,而同样是房屋拆迁,若发生在农村或农民身上,则显得“漫不经心”。
第二,就立法的内容和适用范围来看,各地也不相同。有的地方对集体土地房屋拆迁作出统一规定,如北京、上海等地立法不仅适用于城市规划区内的集体土地房屋拆迁补偿,而且适用于其他地区因国家建设征收集体土地引发的房屋拆迁,甚至“因农村建设占用集体土地拆迁房屋”的,也同样适用;多数地方则是对城市规划区甚至是开发区的集体土地房屋拆迁制定专门规范,如杭州、宁波、南京、合肥、贵阳等;有的地方如福州、广州、沈阳、厦门等地仅仅对征地拆迁后的补偿安置作出明确规定,并不涉及征地、拆迁等问题。由于征地拆迁既涉及到对集体所有土地的征收,也涉及到对农民自有房屋的征收和拆迁,因而既有征收集体土地、城市房屋拆迁的共性,也有区别于两者的特点,特别是考虑到城市规划区内集体土地房屋拆迁给农民带来的实际影响,如耕地的全部或绝大部分丧失、农民身份乃至生活方式的改变等,因而对这种征地拆迁进行单独立法有其积极意义。至于北京、上海之所以“笼统”地立法,应该与其“直辖市的身份”有关。需要说明的是,补偿标准、安置方式带有很强的政策性,并且应当随着经济社会情况的发展变化及时进行修改和调整,但是由于其往往征地拆迁矛盾最为集中、也是老百姓最为关注的的问题,因而各地通常也都是政府而不是政府职能部门来制定补偿安置办法。值得注意的是,南京、福州等采取政府职能部门制定、再由市政府批转的方式,既保证了补偿标准、安置办法的能够及时调整,也不失权威性。当然,福州由市委、市政府联合批转的作法,虽然体现对地方党委对征地房屋拆迁补偿安置工作的重视,但也有党政不分之嫌。
第三,就补偿方式而言,除货币补偿外,各地基本上都规定了“实物补偿”。而“实物补偿”又有“统拆统建”、“划地自建”、“产权调换”、“迁建”、“房屋安置”等多种形式。从社会主义新农村建设和加快我国城市化建设进程的角度看,“统拆统建”相对于划地由农民自建具有明显优势,其弊端则在于如何帮助和解决那些经济困难家庭的资金困难;从实践来看,“迁建”存在自建和统建两种可能,基于前述理由及立法应当明确、避免歧义之考虑,“迁建”作为安置补偿的方式并不可取;相对于“房屋安置”而言,“产权调换”的内涵更明确,不致产生歧义。
第四,长期以来,由于我国立法存在征收、征用两个概念误用的问题,因而各地的立法也不免带有这种痕迹。例如北京、杭州等地的立法在涉及集体土地房屋拆迁中的征收时所使用的概念则为“征用”。但是随着2004年宪法修正案的通过,地方立法一般都能区分并正确使用“征收”这一概念了。不过昆明市2009年制发的规范性文件仍然使用的“征用”概念,这说明在我国地方立法的过程中,还需要进一步加强对国家立法政策及上位法的学习和研读,以进一步减少直至避免地方立法可能出现与上位法不一致或冲突情形的发生。
2 集体土地房屋拆迁的前提:集体土地所有权是否征收无论是“城中村”改造还是开发区建设,集体土地房屋拆迁实际上涉及到两个标的物所有权的变化:一是房屋所有权的变化即私人所有房屋的征收,二是集体土地所有权转变为国有土地所有权即农村集体土地的征收。从各地立法来看,对于这两种征收的处理大致为两种模式三种情形:一种模式是征收房屋必征收土地,具体又分两种情形。一是土地征收是房屋征收的前提,这种情形下的集体土地房屋拆迁并不涉及征收土地的补偿;二是土地征收与房屋征收同步完成,即征收集体土地上私人所有房屋的同时,也征收集体所有的土地。在这种情形下,对集体土地房屋拆迁补偿的同时还要对被征收土地予以补偿。第二种模式是只征收房屋而不涉及房屋所依附土地的征收,即在拆迁前后房屋所依附的土地皆为“集体性质”,因而这里的拆迁补偿只涉及私人所有房屋征收而不涉及集体土地,自然也就不存在对土地的征收补偿了。
从某种意义来看,两种模式并无优劣之分,但是从提高立法的科学性和加强土块资源管理和控制的角度看,前一种模式不仅有助于凸显集体土地房屋与城市房屋拆迁的差别,而且也符合财产权保护法理和国家对土地资源的合理规划和严格管理:首先,从集体土地房屋拆迁的直接目的来看,是为了获得土地使用权。因此这里不仅涉及房屋所有权、土地使用权的征收补偿,而且还涉及到集体土地所有权的征收补偿。而后一种模式显然只涉及土地使用权和房屋所有权的征收补偿,这样一来不仅集体土地所有者的权益悄然流失,而且征地房屋拆迁与城市房屋拆迁制度的差别也被抹杀了,相应地单独进行这种立法的必要性也就不存在了;其次,从各地的立法来看,由于集体土地房屋拆迁人通常都是用地单位,而《土地管理法》明确规定,建设用地只能使用国有土地,这样在后一种模式下,拆迁人即用地单位实际上就成了集体土地、及房屋的征收人,这显然不符合财产权保护法理。最后,由于前一种模式实行 “拆迁必征地”,因而既体现了财产权保护法理,也符合国家的土地政策,并有助于控制实践中乱占土地、以及其他规避土地管理法严格控制土地征收权的行为。我们在调查中发现,不少地方往往就是利用后一种模式即只拆迁不征地来规避国家的征地制度及对用地指标的严格限制。
3 集体土地房屋拆迁许可
由于征收并不等同于拆迁,因此在征收的基础上,还通过拆迁许可制度加强对被拆迁人的权益的保护。从各地的立法来看,对于拆迁集体土地房屋是否设定相应的许可有两种不同的做法。
在少部分城市如北京、杭州、宁波等地,地方立法明确规定,拆迁集体土地房屋必须申领许可证。该规定体现了对房屋产权人的权益的重视,但也存在以下问题:第一,缺乏公共利益需要这个前提。由于拆迁许可实质上是对房屋的征收,因此应当以公共利益需要为前提,而相关立法均无此规定。第二,与《行政许可法》存在冲突,例如,省级人民政府的规章只能设定“寿命”不超过1年的临时行政许可,这样北京市的规定就面临效力问题;而杭州的立法只设定拆迁许可而不规定许可条件,宁波分别通过地方性法规、规章设定拆迁许可条件的做法,明显不符合设定行政许可必须同时设定许可条件的规定。第 三,许可实施主体的“级别”太低,如北京为房屋所在地的区、县国土房管局,杭州为市土地管理部门、宁波为县级人民政府。显然,在发展地方经济和城市建设已经成为城市重中之重的背景下,这样的行政许可实施是难以发挥“防火墙”作用的。
其他城市无论是在《行政许可法》施行之前或者之后通过的地方立法,均未设定集体土地房屋拆迁许可,这不仅实际造成了政府可以随意“剥夺”公民合法房产的局面,而且对照城市房屋拆迁许可证制度,这种作法也明显违背了比例原则。造成这种状况原因,或许是所谓出于“房随地走”的考虑,即既然集体土地已经被征收,那么地上的房屋自然也就同时被征收了。我们认为,这种作法不仅在法理没有依据,而且与我国目前征地房屋拆迁的实际状况也不相符。因为土地、房屋这种两种标的物分属不同的权利主体,因此对集体土地所有权的征收并不当然意味着对作为私人财产的房屋的征收,反之亦然。而在实际生活中,在城市规划区内,无论是开发区建设还是城中村改造,都是逐步完成的,并不存在征地的同时一并完成房屋的征收。
4 集体土地房屋拆迁法律关系
集体土地房屋拆迁往往涉及征收法律关系、拆迁法律关系、补偿法律关系、监督法律关系。从操作层面看,这些法律关系的主体并不完全是重合的,在各地的立法中也存在一定的差别,因而需要给予必要的关注。
在现代民主法治国家,征收是国家强制取得私人财产的重要手段,因而征收权是国家权力的重要内容,也是财产权的外在限制。在征收法律关系中,征收人只能是国家(具体可以表现为作为国家代表的特定行政机关),被征收人为财产权人,包括所有权人和用益物权人。从上述各地的立法来看,由于集体土地房屋拆迁要么有一个预设的前提即征收已经完成,要么并不涉及征收,因而在集体土地房屋拆迁法律制度一般并不对征收法律关系作出规定。我们认为,这种作法虽然简单甚至还有一定的合理性,但是也容易造成拆迁人就是征收人的误解,这种错误甚至已经影响到了立法文本,如南京市规定,“拆迁人,是指征(用)地单位”。显然,将拆迁人规定为用地单位问题不大,但是若将拆迁人视为征地单位就犯了原则性错误了。而在另一种模式即不征收集体土地仅征收拆迁房屋的做法中,问题同样存在:用地单位征收进而拆迁农民的房屋依据是什么?难道仅仅因为用地单位要给予相应的补偿和安置就可以农民依法建造的合法房产吗?
拆迁法律关系是指因拆迁除集体土地房屋行为而形成的法律关系,其主体为拆迁人和被拆迁人。从各地的规定来看,被拆迁人是指被拆迁房屋及其附属设施的合法所有人,这一点是完全一致的,但拆迁人则存在明显差别:多数地方规定用地单位就是拆迁人,但杭州市规定拆迁人为“取得集体所有土地房屋拆迁许可证的建设单位和个人”、宁波市规定拆迁人为“各县(市)、区人民政府设立或者指定的实施集体土地房屋拆迁工作的机构”、无锡市的拆迁人则为一个固定的专门机构,即“市人民政府房屋拆迁管理机构”。我们认为,拆迁法律关系的产生实际上有一个前提即对房屋的征收已经完成,因而无论是规定用地单位还是专门的政府机构为拆迁人都不存在原则性错误,但是比较而言,由专门的政府机构担当拆迁人更具科学性和可行性。因为规定用地单位为拆迁人基本上是沿用了《城市房屋拆迁管理条例》的思路,虽然保证了我国拆迁法律制度的内在统一,并且也注意到了拆迁人与征收人的差别,但是由于拆迁带有某种程度的强制性,特别是用地单位的利益与拆迁息息相关,因此将用地单位这样一个民事主体规定了拆迁人不仅与其身份存在某种程度的冲突,也不符合正当程序的理念。因此,我们赞成由政府指定一个专门的机构担当拆迁人角色,从行政法理论上讲,这相当于一个行政委托,从操作层面看,既便于拆迁人专门处理复杂的拆迁事务,又避免了政府直接介入拆迁可能造成角色错位和相对人的抵触情结。值得注意的是,南京的做法颇有新意,该市一方面规定拆迁人为“征(用)地单位外”,另一方面规定了“拆迁实施单位”,即“各区政府指定的实施征地房屋拆迁工作的具体部门”,这样既保证了拆迁人与补偿法律关系中补偿人身份的一致,也避免用地单位直接走在拆迁第一线可能带来的利益冲突和矛盾。
就实践来看,无论是城市房屋拆迁还是集体土地房屋拆迁,其矛盾的焦点往往是补偿方案,其中又以补偿范围、补偿标准最受关注。我们认为,尽管补偿法律关系因征收(拆迁)而生,但是两者存在一定的差别:征收、拆迁法律关系多以强制性为表征,而补偿法律关系更应该体现其平等性。从各地的规定来看,无论是拆迁人自己拆迁还是委托有资质的其他主体进行拆迁,补偿主体一般均为拆迁实施主体自身,并且各地通常都以规范性文件的形式对补偿范围及标准作出统一规定,因此尽管各地均规定补偿方案要报有关政府部门审批并公示,但是该方案的形成多带有单方性,缺乏被拆迁人的有效参与,因而容易引起被拆迁人的质疑甚至是抵触。因此,为了切实维护被拆迁人的合法权益,提高补偿方案的可接受性,进而减少甚至化解拆迁中矛盾和纠纷,我们认为,应当建立起被拆迁人参与补偿方案形成的机制,即拆迁方案、补偿安置方案的形成过程中充分听取被拆迁的意见,充分尊重和最大限度地满足被拆迁人的权利诉求,甚至是通过被拆迁人的参与,减少和避免行政机关从中渔利的可能[1]。从长远来看,补偿安置方案应当由用地单位和被拆迁人平等协商的方式形成,而眼下可以在不改变补偿方案单方形成的基础上,但将被拆迁人参与拆迁的过程提前,尤其是拆迁人在报批补偿安置方案之前,应当广泛听取被拆迁人的意见和建议,并在形成补偿安置时充分考虑这些意见和建议。
监督法律关系由于征地房屋拆迁涉及多个不同利益主体,因此各地的立法均十分注意对征房屋拆迁的监督。而监督主体则包括市人民政府、开发区政府、国土、房产、建设等行政机关,值得注意的是,南京市除规定国土资源局对征地房屋拆迁补偿安置工作实施监督管理外,还成立了集体土地房屋拆迁管理办公室这一专门机构负责日常管理工作。考虑到政府工作的全面性和征地拆迁工作的复杂性,由政府具体职能部门或者成立专门机构司职监督职责无疑有助于提高监督工作的针对性和有效性。
5 集体土地房屋拆迁中争议及解决
从实践来看,集体土地房屋拆迁中的争议主要有以下几种:
实施拆迁许可的行政机关与许可申请或者被拆迁人间的争议。拆迁人要进行拆迁应当首先获得相应行政机关的许可。行政机关只有经过审查认定拆迁人完全符合法定条件的情况下才能拆迁许可证,否则被拆迁人作为与该许可有利害关系的第三人有权依法提起行政诉讼。需要说明的是,由于很多地方立法并未规定拆迁许可制度,因而被拆迁人似乎还很难提起这样的诉讼。
补偿安置方案裁决机关与申请人或者被申请人间的争议。各地立法一般都规定,拆迁人(拆迁实施单位)与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议时,可以申请有关行政机关裁决。该裁决制度进一步说明,补偿安置协议应当建立在当事人双方平等协商的基础上。在这里,行政裁决只是一个备用手段,即在被拆迁人要价太高、拆迁人难于以接受,或者拆迁人出价太低、被拆迁人无法接受的情况下,才会由行政机关依申请进行居中裁决。试想,如果补偿安置协议本身就是单方的、强制性的,还有拆迁裁决制度存在的必要吗?由于行政裁决是典型的具体行政行为,并且行政诉讼中也有附带审理民事争议的制度,因此从节约司法资源,提高拆迁效率的角度考虑,有些地方如南京等通过引导拆迁当事人运用行政复议或者行政诉讼“一揽子”解决该种争议的做法值得肯定。
行政行为违法赔偿诉讼。在征地拆迁中可能出现的行政违法行为包括行政许可违法、行政裁决违法和强制拆迁违法。因此产生的争议,适用侵权赔偿诉讼的一般规定。这里的问题在于,被拆迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,如何组织强制拆迁?例如南京规定,“被拆 迁人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由被拆迁房屋所在地的区人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由拆迁实施单位依法申请人民法院强制拆迁。”譬开法院强制执行情形,由于行政强制执行的依据是行政裁决,为何在由“市国土资源局”裁决的情况下要由区人民政府责成有关部门强制拆迁?区人民政府能责成市国土资源局强制拆迁吗?
6 结 论
基于以上研究,我们就城市规划集体土地房屋拆迁补偿制度的完善提出以下几点建议:
第一,考虑到国务院将出台的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》立法思路 及制度的连续性,城市规划区内集体土地房屋拆迁宜单独立法,并且在保留由城市政府或者政府职能部门制定补偿安置标准的前提下,应当通过地方法规予以规定,以凸现对公民合法财产权的尊重。
第二,在先征地后拆迁模式的前提下,突出征收为房屋拆迁前提的观念,并通过拆迁许可规范房屋拆迁行为。2001年国务院《城市房屋拆迁管理条例》第7条规定:“申请领取房屋拆迁许可证的,应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料:……经审查,对符合条件的,颁发房屋拆迁许可证。”该规定意味着,在房屋仍然为他人合法所有的情况下,拆迁人就能取得拆除房屋的资格了。显然,这是与《宪法》的规定相抵触的。因此,在集体土地房屋拆迁立法中应当杜绝这种情况,并在明确规定征收的前提下,建立并完善集体土地房屋拆迁许可证制度。依据《行政许可法》的要求,该许可也应当通过地方性法规而不是规章规定。
第三,在实行拆迁人与拆迁管理人分离的基础上,进一步区分拆迁人与征收主体、用地单位及补偿主体的不同。从《城市房屋拆迁管理条例》第4、13、22条的规定来看,存在着将补偿主体定位为拆迁人,将拆迁补偿关系界定成民事法律关系的错误。因此,立法中应当理清集体土地房屋拆迁所涉及的多重法律关系,明确不同主体在相应法律关系中的权利和义务,才能提高集体土地房屋拆迁立法的科学性和完整性,并为最大限度地减少和有效化解集体土地房屋拆迁争议奠定坚实基础。
第四,在明确补偿为征收前提的基础上,进一步完善征地拆迁补偿矛盾协商解决机制,尤其是拆迁补偿中的公众参与制度、争议解决的诉讼机制,进一步提高争议解决机制的针对性、实效性。
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征地拆迁相关法律法规范文第4篇
关键词：暴力拆迁 财产之上 公共利益
一、课题来源
最近几年，随着我国经济的快速发展，城市的改造建设工作也逐渐升级，尤其是在商品房开发上面。然而随着城市建设的加快，各地因拆迁行为引发的争论越来越激烈，尤其是暴力拆迁行为所造成的流血冲突屡见不鲜。2009年11月，上海市居民潘荣以不满拆迁补偿数额，手持燃烧瓶和上海市闵行区暴力拆迁人员对峙，引发了与暴力拆迁人员的冲突。无独有偶，2010年3月，江苏东海68岁男子陶会西和其92岁的父亲陶兴尧为了阻止镇政府的强制拆迁，悲愤的点燃了身上的汽油，造成一死一伤的惨剧。这一系列流血冲突拷问着我国《城市房屋拆迁管理条例》这部原本不起眼的法规，此后包括著名法学家姜明安教授国内多名法学家人事向国务院法制办提出修改《城市房屋拆迁管理条例》的建议。在社会的强烈呼吁下，在众多学者的推动下，国务院法制办在2010年3月公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》征求意见稿。由此开始，探讨《国有土地上房屋征收与补偿条例》应该具有的物权精神，以及如何在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中以规定的形式表现出来，对于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的制定与完善具有重要的意义。
二、《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》应具备的物权精神
从《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》的立法本意看，主要为解决目前存在的拆迁矛盾问题，如拆迁补偿争议、暴力拆迁，目的是为了更好的规范城市建设的发展。因此，笔者认为《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》应该具备两个物权精神，也就是物权之上精神和物权平等精神。
（一）物权至上精神
资本主义国家自《人权宣言》之后普遍建立了“私有财产神圣不可侵犯”的原则，而在我国2004年宪法修正案中明确的规定了“公民的合法的私有财产不受侵犯”，这二者之间虽然有所区别，但是都反映了国家在保护公民合法财产的决心。这一宪法规定体现在《物权法》中的精神就是物权至上的精神。即指公民合法取得物权如所有权、用益物权和担保物权等受法律的保护，出法律规定之外任何单位和个人不得侵犯，这里的法律规定是全国人大制定的基本法。之所以要在《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》体现出物权至上的精神，是因为在暴力拆迁中拆迁人员往往依据《城市房屋拆迁管理条例》中所规定的模糊“公共利益”的规定，执行强制拆迁，这是暴力拆迁产生的根本原因。只有树立了物权至上的精神，才能约束拆迁人员的任意行为，保护物权人的合法权益。
（二）物权平等精神
物权平等精神刚开始只适用于物权内部，也就是同一物上的相同物权是平等的受法律保护的，没有高低贵贱之分。但是随着研究的深入，物权平等精神开始逐渐向物权的相对人扩展，由此形成了物权法平等保护原则。这一原则的出现引起了巨大的争论，尤其是在合宪上争论很大。大教授巩献田首先提出了这一原则，随后宪法学教授刘茂林也发表了自己的看法，他认为，“物权法的平等保护原则并不违宪。但是呢，它没有把宪法的特殊保护的精神在物权法中得到贯彻”这是造成某些学者认为物权法平等保护原则违宪的原因。而笔者也同意这一观点，因为宪法本身在第四条中明确的规定了“中华人民共和国各民族一律平等。”这里的平等不仅仅是法律地位上的平等，还包括权利、义务上的平等，当然也包括财产受保护程度的平等。而之所以要在物权法中贯彻这一精神，主要原因是在强制拆迁补偿标准上面，一些地方政府没有考虑当地的房价，还是一味的考虑拆迁成本，造成补偿标准与实际价值差距大的结果，引起拆迁户的不满。而这也就是意味着拆迁户与周围没有被拆迁的住户形成了两种保护状态，造成事实上物权保护的不平等的出现。因此，树立物权法的平等保护原则有利于督促政府合理定位补偿标准，提高补偿标准维护物权人的合法权益。
三、如何在《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》体现出物权至上和物权平等精神
要想在《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》体现出物权至上和物权平等精神，就必须解决三个问题，也就是与物权法的冲突问题、强制拆迁问题、补偿标准过低的问题。
（一）与物权法的冲突问题的解决
目前，《物权法》与《城市房屋拆迁管理条例》存在根本性的冲突，如《物权法》第4条“国家、集体、私人的物权和其它权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。该条法律在语言上就采用了专业了法律术语，以体现它的严谨和庄重性，这种表述放映了《物权法》对居民住房物权的保护的重视，但是在当前的《城市房屋拆迁管理条例》第十七条，却规定了城市拆迁管理部门为公共利益时有强制拆迁的权利，在第十条中规定“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”这一条和《物权法》第4条存在明显的冲突，面对这一法律冲突，地方政府为了保证一些工程进度采用《城市房屋拆迁管理条例》，根本不理会《物权法》的规定。因此这种法律上的冲突规定，是造成现在很多暴力拆迁问题的根源之一。
在解决与物权法的冲突问题上，有很多主张，有的学者认为应该将《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》与《物权法》统一起来，其中与《物权法》相违背的发条自动失效。如著名民法学者王利明在的全国人大法律委员会上在接受采访时就说道：“我认为，拆迁条例中相关规定的确与《物权法》第42条规定的征收制度不符合，自从《物权法》出台后，我一直呼吁应尽快修改拆迁条例，以便有效实施物权法得相关法律制度的规定。例如，拆迁是否必须经过法定的征收程序，是否应当由政府主导拆迁等问题，《条例》和很多地方法规的规定也确实与物权法的规定存在较大的差异。而由于《物权法》第42条规定得过于原则，在操作中也可能会有不同的解读，因此也遇到难以统一适用的困难。”1之所以这样认为，是因为《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》作为一个下位法，根据上位法和下违法冲突的原则，理应和上位法《物权法》保持一致。
（二） 强制拆迁问题
强制拆迁是造成《城市房屋拆迁管理条例》争议的一个最突出的问题，也是《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》必须首先要解决的问题。强制拆迁的关键问题就是行政机关强制执行行为，本质上是行政权的过度扩张，侵占了原本司法权的权利领域。改革当前的变强制拆迁为司法权力，改革现在的拆迁条例成为很法律学者的心声。北京华一律师事务所合伙人夏霖就主张要把强制拆迁司法化，也就是强制拆迁不再是一个行政权利，要变为一个司法权利，以司法权力限制行政权力皮的扩张。笔者认为，既要将《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》与《物权法》统一起来，也应该将强制拆迁化为诉讼程序的一部分，与强制执行统一起来。从发达国家的立法来说，行政机关一般没有强制执行的权利，强制执行一般属于一种司法权力，我国在此方面应该借鉴发达国家的这一模式，限制行政权利的过分扩张。因此在《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》中要做好以下几个方面的规定：（1）明确的限制行政机关的强制执行权，由行政权利变为一项诉权，因拆迁问题产生的争议首先由司法机关根据法律做出判决，判决违法以后由司法强制执行机构执行判决。（2）明确公共利益的范围，笔者认为应该将商业开发、旧城区改造等营利性行为排除在公共利益范围之外，缩小目前公共利益的范围。公共利益的范围应该站在全民的角度去界定，公共利益可以被严格的限定的战争的需要、抵御自然灾害的需要、国家紧急避险等有关全民利益的范围内。公路、学校等基础设建设也应该排除在外，因外这些基础设施受益人并非是全体公民，只会令部分公民收益。
（三）补偿标准过低的问题
拆迁补偿是指拆迁人对被拆除房屋的所有人，依照《城市房屋拆迁管理条例》的规定给予的补偿。包括货币补偿和房屋产权调换两种方式。货币的补偿是以被拆迁房屋所处地段的当前价格来衡量的。房屋的产权调换则需要拆迁人与被拆迁人进行房屋与安置房的价格结算。包括同地调换和异地调换。在《城市房屋拆迁管理条例》对补偿的标准和调换标准并没有明确的规定，而是具体由省、自治区、直辖市人民政府制定。这就给地方政府任意定价打下了基础，造成了拆迁户对补偿数额不满，引发各种拆迁冲突。因此在《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》中应该规定一下几个内容：（1）先补偿、后拆迁的原则，在补偿尚未谈妥的情况任何人、任何单位都不能拆迁，负责就需要承担侵权责任。（2）制定一套严格的拆迁补偿标准，这一标准要考虑到拆迁户的家庭收入、房产情况、当地房地产价格、房产的实际情况等。应该制定最低补偿标准，笔者认为拆迁补偿应该不低于当地房地产平均价格的80%最为合适，这是因为拆迁房可能存在建筑问题，实际价值肯定是低于新开发房地产价格，考虑到一般家庭只有一套住房，即使低于新开发房地产价格也不能过分低于，要保持拆迁户的购买离，不低于当地房地产平均价格的80%的标准最为合适。（3）创设拆迁补偿价格听证制度，听证人员由房地产开发公司、拆迁户居民、社会第三方组成，听证必须公开，听证人员中拆迁户的数量不能低于50%，以保证听证的公正性。
总之，现在的我国已经到了《城市房屋拆迁管理条例》必须改革的地步了，从法律、法规的角度去审视这一问题是完善拆迁机制的必由之路，只有这样经过完善的拆迁管理机制，融入物权法的精神，才能真正维护法律的公正、保护物权人的合法权益。
参考文献
[1]程行坤.被拆迁人私有财产法律保护研究[D].华侨大学.2006；
[2]王才亮．房屋拆迁纠纷焦点释疑[M]．北京：法律出版社.2004；
征地拆迁相关法律法规范文第5篇
一、房屋拆迁安置补偿和土地征用安置补偿行政案件审理中难点问题之分析
（一）地方政府制定的规范性文件与法规和规章相抵触。近年来，房屋拆迁和土地征用的难度不断加大，拆迁人与被拆迁人的情绪抵触，甚至是矛盾激化，导致在拆迁过程中执行拆迁严重受阻，拆迁工作人员和法院干警被打骂现象经常发生，更严重的是个别被拆迁人实施过激行为，造成被拆迁人伤亡。因而从出现上述问题的原因分析，其原因之一就是有些地方政府及其工作部门制定的有关拆迁的规范性文件与相关的法规、规章相抵触。其抵触的根本点就是侵犯被拆迁人的合法权益，即财产权利。
对于地方政府所制定的规范性文件与高层级的法律规范相抵触的原因和具体表现，笔者结合相关法律规范与审判实际作些分析。规范性文件的制定一般来源于两个方面：一是来源于法规和行政规章的授权，如《江苏省城市房屋拆迁管理条例》第十八条第（一）项中规定：“县级以上地方各级人民政府每年应当公布区位基准价，并根据市场情况进行调整”。和第二十七条中规定“因城市开发建设征用集体土地实施房屋拆迁的，其拆迁补偿安置办法由设区的市人民政府参照本条例另行制定”。二是来源于宪法和政府组织法中所规定的，县级以上地方人民政府由于本区域的政务需要，制定的行政措施，即规范性文件。如有的地方人民政府的工作部门自主制定了房屋拆迁评估技术规范，该技术规范的核心最终表现为被拆迁房屋的评估价值。
根据以上所述，地方人民政府具有制定规范性文件的职权是没有异议的。当然，对这些规范性文件，行政相对人可以在对具体行政行为申请复议时申请复议机关进行审查，但这种复议中的审查往往是效果欠佳。因为根据《行政复议法》规定：“行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项”。但该法制机构在实践中往往又是政府及其工作部门制定规范性文件的起草或审核机构。对此，在行政诉讼和非诉行政执行案件的审查中发现，有些地方政府制定的规范性文件，主要存在下列问题。
第一，地方政府制定公布的区位基准价不符合市场的客观情况，即区位价严重低于市场价。对于这一点，地方性法规只授权地方政府每年应当公布区位基准价，而未规定具体价位，这就很难制约到公布的区位基准价与市场价严重不符的问题。
第二，地方人民政府及其工作部门制定的房屋拆迁评估技术规范，该技术规范是确定被拆迁房屋的具体价格。对此，相关法律规范只是原则规定，地方政府及其相关部门在制定评估技术规范中有一定灵活性，导致价格空间较大，与实际情况不符。
第三，地方政府制定的房屋拆迁管理办法，在适用时间上加以限制。城市房屋拆迁管理条例的制定层级，一般是以国务令公布的行政法规和省级人大常委会通过并公布的地方性法规，以及享有立法权的地方人民政府的政府令公布的地方性规章。不享有立法权的地方政府也以规范性文件的形式向社会公布。在制定时间上从行政法规、地方性法规、地方性规章、规范性文件顺延下来，最后制定的规范性文件时间与行政法规公布执行的时间推后，最多的达二年之多。在推后制定规范性文件的时间，是实施房屋拆迁适用该规范性文件的时间，不执行行政法规和地方性法规的有关规定。其理由是地方政府制定的规范性文件未宣布废制，应继续执行。更有甚者，有的地方政府在制定了新的规范性文件中，还明确规定，房屋拆迁的规范性文件，自公布之日起施行，在公布之前已颁发房屋拆迁公告的建设项目，不适用本办法，仍按原办法执行。从以上制定公布的法律规范来看，施行得越早对被拆迁人就越有利，正因为如此，有些地方政府在房屋拆迁上就是不从法律规范规定的施行日适用新的法律规范，而是适用不利于被拆迁人的规范性文件。还有的地方政府制定了新的拆迁规范性文件，但在某些被拆迁人适用新的规范性文件上又加以限制。特别是有些被拆迁人的房屋，虽然拆迁人在拆迁手续基本完备的情况下，由于种种原因，该房屋二三年时间内未拆迁完毕。造成未能拆迁完毕的原因，主要有三种情况。一是政府宏观调控或拆迁人拆迁资金短缺；二是拆迁政策与实际严重不符，被拆迁人拒绝拆迁；三是个别被拆迁人不切实际的满天要价，导致达不成拆迁补偿协议；四是拆迁人的手续不全。
（二）拆迁人以发展地方经济，超常规的开展拆迁工作为由，在未取得完备拆迁手续的情况下实施拆迁，或者房屋拆迁后的用途与相关批文不符，因而直接影响到被拆迁人的安置补偿标准。
（三）拆迁人严重违反拆迁程序，违法实施拆迁。这主要表现为对被拆迁人的房屋进行价格评估，不通知被拆迁人到场，而是由拆迁人单方指定的评估机构进行评估，或者对共有财产只与共有人之一签订拆迁补偿协议，这些行为均不被被拆迁人认可。
（四）拆迁人与被拆迁人签订拆迁安置补偿协议严重缺少公开、公平。这主要表现为，拆迁人在与被拆迁人签订安置补偿协议中，暗箱操作，同样的被拆迁人的房屋，在同等的条件下，得到的安置补偿结果不一样，有的相差较大，这样造成已经达成协议的又反悔、拒绝拆迁。有的与房屋拆迁主管部门作出的行政裁决的补偿相差就更大。从而加大了人民法院在审理和执行此类案件的难度。
（五）有些房屋拆迁主管部门在受理拆迁人申请裁决时，明知拆迁人是有违法拆迁之处，但仍以维护政府确定的城市建设重点工程为由，作出强制拆迁的裁决。
（六）个别被拆迁人不实事求是，在安置补偿问题上满天要价，想借拆迁之机，达到致富之目的，在房屋拆迁主管部门作出裁决后，被拆迁人提起行政诉讼，在行政诉讼中，被告或者具体行政行为确定的权利人按照法律规定，申请人民法院先予执行，这时被拆迁人无理取闹，以暴力对抗执行，甚至有的被拆迁人以自杀、自残的方式要挟，以达到其与实际不符的满天要价之目的。
根据上述所列房屋拆迁安置补偿和土地征用安置补偿行政案件审理中的难点问题，究其原因绝大部分属于地方政府房屋拆迁主管部门，以及房屋拆迁人所致。造成这些难点问题的原因，大体上可归纳以下方面。
第一，近年来多数地方政府经济建设步伐过快，有的与实际严重不符，超出了当地的经济承受能力。尤其在城市经济建设和设立经济开发区上表
现更为突出。首先在城市建设上表现为二个方面，一是有些地方政府为了政绩，不切实际的扩建商住楼的开发。其次为了招商引资，也是不切实际的征用农村集体土地，有的是在没有招商项目的情况下，先将征用的土地圈起等待招商，有的一等就是几年。造成这一原因的根本所在，是有些地方政府加快城市经济建设的指导思想上，存在着不符合当地的客观实际，不按经济规律搞建设，而是以超常规的思维方式，无序的开展经济工作。
第二，由于有些地方政府在加快城市经济建设的指导思想上存在不符合客观实际的思想，该不符合客观实际思想主要表现为两点，一是所建广场、马路严重超大、超宽，政府行政中心规模太大，标准太高。二是商住楼开发建设过多，档次也过高。这些问题的存在必然导致房屋拆迁、土地征用资金的短缺。由于该资金的短缺，政府在制定房屋拆迁和土地征用安置补偿的规范性文件时，其安置补偿金与市场实际差距较大，有的土地征用安置补偿金不能及时到位，被拆迁人得不到应有的安置补偿，导致一些农民长时间无房住、无田种的问题。更有少数地方政府违法征地拆迁，致使出现个别新的贫困户。对此，有的地方政府领导还不以为然，认为这是为将来经济发展，提高当地人民生活水平所实施的行为，少数被拆迁人的困难是暂时的，要克服困难，服从于发展经济这一大局。
第三，有些地方政府房屋拆迁主管部门在作出房屋拆迁纠纷行政裁决中，有的不是依据相关法律规范和客观事实进行裁判，而是依据地方政府制定的明显侵犯被拆迁人合法权益的规范性文件进行裁决。还有的在裁决中明知拆迁人有违法拆迁之处，还是以服从和支持政府重点工程为由，违法裁决。
第四，人民法院在审理城市房屋拆迁和征用农村集体土地的案件中遇到的难点问题，具体表现为：一是在审查被诉的具体行政行为是否合法时，指出被告裁决的依据明显侵犯被拆迁人合法权益时，被告则称，其依据的规范性文件是地方人大或政府通过并向社会公布的，如果法院不认同该规范性文件，将直接影响到全市的城市房屋拆迁和征用农村集体土地的安置补偿，因而也就影响到城市经济建设。对此，人民法院就处于两难境地，一难是如果人民法院以被告作出的行政裁决所依据的规范性文件不具有合法有效性，判决撤销其裁决，这是有法律依据的，从案件本身判决也是正确的。但这样判决人民法院将会被说成是不服务和支持地方经济建设。二是如果人民法院判决维持裁决，这就使被拆迁人的合法权益得不到应有的保护。人民法院在遇此两难的问题处理上，由于现行人民法院管理体制是在地方党委领导下独立行使审判权，同时，服务与地方经济建设，维护社会稳定，也是人民法院的工作所在。所以，对此类案件的审理只能是不及时给予判决维护或撤销，而是做大量的协调工作，促使拆迁人与被拆迁人达成拆迁安置补偿协议后，由原告撤回。
二、解决房屋拆迁行政案件审理中难点问题之方法
全国城市房屋拆迁和征用农村集体土地安置补偿工作中出现的有些地方政府不依法行政，有关部门违法拆迁，导致被拆迁人集体上访，暴力阻挠拆迁，甚至造成人员伤亡等严重不稳定因素，已引起了国家最高层的重视。为此，国务院还专门召开了常务会议，研究控制城镇房屋拆迁规模，严格拆迁管理的有关问题。会议总的要求是：端正拆迁工作的指导思想，坚决纠正城镇建设和房屋拆迁中急功近利，大拆大建的行为，拆迁中严格执行拆迁程序，规范拆迁行为。拆迁补偿符合市场化要求，拆迁安置补偿资金应及时足额到位。对此，建设部、国土资源部等相关部门也立即行动起来，有效地开展工作，如有的地方政府违法拆迁，征地，其相关地方政府官员已被严肃查处。就全国而言，对地方政府依法行政，依法拆迁起到了一个积极的推动作用，这无疑是给人民法院审理房屋拆迁、征地案件创造了一个从未有的良好外部环境。但同时也要看到目前虽然有了一个前所未有的良好外部环境，要从根本上解决难点问题还不能一步到位。为此，笔者认为还应采取以下方法解决房屋拆迁、征地行政案件审理中出现的问题。
第一，以目前已有的良好外部执法环境为基础，主动与地方政府保持联系和沟通，针对性的提出司法建议，使他们制定的规范性文件中要确保政府依法行政，保护被拆迁人的合法权益不受侵犯。
第二，不参加地方政府组织的拆迁工作领导小组。如遇有些类情况，要有理有节的向他们解释清楚，人民法院是国家的审判机关，独立行使审判权，审判人员不能“既当运动员，又当裁判员”，否则人民法院会在人民群众中丧失公信力，有损于人民法院的公正形象。只有这样人民法院才能担当起保护人民群众合法权益的最后一道防线。
