征地制度论文范文第1篇

关键词:征地补偿;历史变迁;创新探索

随着经济的快速发展和城市规模的扩张,农用地转为建设用地是必然趋势,因此土地征收是各个国家或地区普遍存在的一种制度(张全景、王万茂,2003)。在征地过程中如何给予失地农民合理的补偿、保障他们的合法权益早已成为管理部门和学术界关注的焦点。本文首先回顾我国征地补偿制度的历史变迁,指出我国征地补偿制度大致经历了三个发展阶段,进而阐述了始于计划经济时期的征地补偿制度在市场经济环境下暴露出的缺陷。最后研究了几个征地制度改革试点地区的创新探索成果,并以此为基础,提出关于征地补偿制度的若干改革构想。

一、我国征地补偿制度历史变迁

我国征地补偿制度的历史变迁,三个阶段的主要政策及其核心内容具体可分为以下三个阶段:

第一阶段:1953年12月5日中央政府出台了新中国第一部较完整的征地制度法规——《国家建设征用土地办法》。规定首次提出了以年产值为标准的补偿概念,强调“评议商定”以及“公平合理”。1958年实施的新《国家建设征用土地办法》,补偿标准的年限发生变化,补偿范围有所扩大,对补偿费的发放也做了详细规定,并且提出了安置失地农民的问题。这一阶段制度的特点是:补偿标准很低,灵活、不具有强制性,符合当时建立计划经济体制的要求。随后的10年,土地征收制度的发展基本停滞。(柴涛修等,2008)

第二阶段:1982年《国家建设征用土地条例》出台,明确规定了征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费,并对各项费用的补偿标准和补偿主体做出明确规定。1986年6月25日获得通过的《土地管理法》中关于补偿的规定与《国家建设征用土地条例》相同。1998年修订后的《土地管理法》则提高了补偿标准,同时还提出了“使需要安置的农民保持原有生活水平”的补偿原则。在这一阶段,随着改革开放号角的吹响,我国的市场经济开始蓬勃发展,带有浓厚计划经济色彩的补偿制度在这种环境下引发了许多问题。

第三阶段:1999年国土资源部成立“征地制度改革研究”课题组,新一轮征地制度改革拉开帷幕。2001年、2002年国土资源部先后共确立19个城市(区)开展征地制度改革试点工作。2004年《土地管理法》再次修订实施,但未对补偿标准做改动。2004年10月21日国务院的《关于深化改革严格土地管理的决定》中指出“省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价,征地补偿做到同地同价”。2004年11月3日、2005年7月23日又相继出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》和《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》,对《决定》做了补充。2008年9月《土地管理法》修订工作再次展开。在这一阶段,各界已充分认识到“补偿标准低、范围窄”等制度问题,并且积极探索着征地补偿制度的改革方向。

征地补偿制度从建立伊始至今,在补偿内容、标准上都有较大的进步,但仍存在以下几点问题:首先,“产值倍数法”的弊端体现在多方面,比如作物年产值的不确定性;倍数法无法体现土地的市场价值以及“涨价归公”的补偿思想无法让农民分享到土地增值收益;其次,补偿范围过窄且分配方式欠妥。土地承包经营权是农民所拥有的重要权利之一,却未纳入到征地补偿范围中。其他一些国家(地区)还对征地过程中产生的诸如邻接地损失、营业停止等内容进行了补偿。(林玉妹,2005)在征地补偿费的分配上,据有关专家调查,征地费的约60%为农村集体和农民所得,40%为地方政府所得。(陆红生、韩桐魁,2005)这使得本身就偏低的补偿费真正落实到农民手上时已经所剩无几;最后,原则的模糊性:我国征地补偿制度所遵循的原则是“保证被征地农民能够保持原有的生活水平”。这一原则出发点是好的,乍看也合乎情理,但在实践过程中会产生这样的问题:究竟怎样才算是生活水平不降低?用什么来衡量?

二、征地补偿制度的创新探索

经过几年的改革探索,国土资源部确立的试点地区不断完善着其当地的征地补偿机制。各地做法呈现出的普遍特点是:补偿标准有很大提高,更加注重失地农民的安置和社会保障工作。一些地区开创了创新的补偿安置办法,如嘉兴的“土地换社保”、温州的“留地安置”以及南海、昆山的“第三种模式”。现选取三个地区介绍其征地补偿制度改革的创新探索。

1、区片综合补偿及规定统一年产值——温州。2002年浙江省人民政府了《关于加强和改进土地征用工作的通知》,强调要提高年产值以及推行区片综合价。2003年4月1日《温州市市区征用农民集体所有土地管理办法》(旧《办法》),规定了补偿的三项原则:(1)采取片区综合补偿标准,区别不同地段,给予不同补偿;(2)区别被征用前的不同地类,给予不同补偿;(3)根据不同的地类依法合理确定年产值。2008年新的《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》获得通过,该办法在征地补偿方面有两方面的改革:第一,区片的划分由原来的三类改为以黄海标高为界划分为两类。实际上,随着城市基础设施特别是交通设施的改善,使得原来划分的三类地区之间差异逐渐减小,而补偿标准不一样的话显失公平。第二,开始实行统一年产值标准。市区统一年产值标准确定为每亩0.2万元。一类区片农用地和二类区片耕地的土地补偿费和安置补助费均采用法定最高标准,达到10倍和20倍,这样每亩土地补偿费达到2万元,安置补助费达到4万元。这一标准综合考虑了温州市区经济发达程度、农村居民人均纯收入、土地区位等因素,且均达到法定最高限,提高了对农民的补偿。

2、以综合平均年产值作为计算标准——佛山。广东省佛山市于2004年6月23日的《佛山市深化征地制度改革意见的通知》对土地补偿费和安置补助费的测算做出了创新的规定。新的测算方法采用综合平均年产值作为计算标准,土地补偿费和安置补助费不再与各具体地块的年产值直接挂钩。通过前面的分析,我们已经知道产值倍数法的不合理性。最重要的是新的规定考虑了土地的区位、各区经济发展水平等影响地价的因素,使得计算的补偿费更加接近公平的市场价格。同时,《通知》还明确要求某些经济发达的区域按现行《土地管理法》实施高档次的补偿标准,尽可能地提高被征地农民的补偿费。

3、征地补偿费保障长远生活——南京。南京市2000年4月20日颁布的《南京市建设征用土地补偿和安置办法》(已废)规定:“土地补偿费用依法归农村集体经济组织所有”。2004年4月10日起施行的《南京市征地拆迁补偿安置办法》改变了这种一次性的支付方式,建立起征地农民的基本生活保障制度。从土地补偿费中取出70%,作为被征地农民基本生活保障资金来源的一部分;其余30%支付给集体经济组织,纳入公积金管理,用于发展生产和公益性事业。同时,2005年9月1日,《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》开始实施,其规定政府要将部分土地出让金纳入被征地农民基本生活保障资金专户。南京市征地补偿分配一改以往的一次性货币支付方式,充分考虑了农民的长远利益,还有效避免了各级政府层层截留补偿费问题的产生。农民能够分享到一定的土地增值收益,这不得不说是一个极具创新性的举措。超级秘书网

三、结论

农用地转为非农用地是城市化的必然结果,土地征收是政府因此代表国家而实行的权利。我国现行征地补偿制度源于计划经济时期,在市场经济条件下暴露出诸多缺陷,被征地农民的权益因此遭受损失。新的《土地管理法》出台在即,征地补偿标准应逐渐向公平的市场价格转变,做到“同地同价”;同时,应扩大补偿范围,将土地承包经营权纳入补偿项目。完善的征地制度不仅能够实现对土地资源的保护和合理利用,还可以保障大批失地农民的生活及其合法权益。这是一个国家法制化建设的重要体现,也是实现社会和谐发展的重要部分。

主要参考文献:

[1]张全景,王万茂.我国土地征用制度的理论考察及改革思考[J].经济地理,2003.23.6.

征地制度论文范文第2篇

一、土地征用的特征

1、国家建设征用土地的主体必须是国家

只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利，尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关、企事业单位、社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定的程序向土地管理机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权，另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。

2、国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性

国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体－－国家，土地被征用的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。

3、国家建设征用土地是国家公共利益的需要

国家建设征用土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第5条所指的公共利益的需要。这里所讲的国家建设需要或是公共利益需要，均是从广义上理解的。大体可以从两个层次上加以理解：其一，是直接的国家建设需要或公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设、公用事业，市政建设、交通运输、水利事业、国家机关建设用地等等，皆是以公共利益为直接目的的事业；其二，是广义的国家建设需要或者广义的公共利益需要。就是说，凡是有利于社会主义现代化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立国家主管机关批准的集体企业、三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益之需要。这些情况都可作为国家建设征用土地的原因。

4、国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件

国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行。土地被征用的集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购不同，它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用。但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。应当指出的是，尽管土地为国家征用，但是土地补偿费以及其他费用并不是由国家直接支付，而是由用地单位支付，这是因为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。

5、国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地

国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济组织集体所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是，国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足，用集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征用，用国有土地来满足国家建设用地之需要的法定办法是出让、划拨等方式而非征用方式，因为国有土地本来就是国家的，不需要再通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利。

二、征地制度存在的问题

我国现行的土地征用制度是50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，这个制度的缺陷就日益凸现，目前主要存在如下一些问题亟待解决：

1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定

我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

2、土地征用的补偿问题

土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府。此时农民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满；政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以为农民所接受。

3、土地征用权的行使问题

从世界各国对土地征用权力的行使来看，大多是为了公共利益。一些经济比较发达的国家，政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土地先买为主，征用为辅。当收买发生困难时，才实行土地征用。在我国，宪法明确规定为了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》则规定任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地。即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园等向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一。尽管现行的《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。

4、土地收益分配和管理问题

土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干部所侵吞。我国《土地管理法》实施条例第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，从而使农民的土地使用权成为虚置。

5、土地征用的救济制度问题

《土地管理法实施条例》规定：“对征地补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”但是具体的土地征用争议仲裁制度尚未建立，不利于征地相对人在利益受损时寻求救济。此外，我国《行政诉讼法》规定，对法律规定由行政机关做出裁决的，不可提起行政诉讼。因此，当征地相对人对已批准的征地补偿标准有争议的，经县级以上政府协调但协调不成时，只能由批准征地的政府裁决。这样，对征地补偿标准争议由批准者做最终裁决，不符合防偏私原则（即任何人不得做自己案件的法官），不利于充分发挥救济对征地权的控制作用。因为在行政权的救济控制系统中，只有行政主体与行政相对人一起成为对等的争议双方，接受来自第三方对行政决定的评判，行政权才能受到其他权力的制约。

三、对征地制度改革的探索和建议

针对目前征地制度中存在的主要问题，特别是为了适应宪法第十条对征地制度的修改和市场经济向纵深发展的需要，下一步征地制度应着重从以下几个方面进行改革。

1、严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使

在现阶段，我国政府需要对一些在经济发展中具有“瓶颈”效应的行业重点扶持，因而，公共利益既要包括绝对公共利益，也要包括相对公共利益（即扶持重点行业）。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，“国家为了公共利益的需要”，可以征用农村集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，“公共利益”应严格限定在以下几类：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地。建议编制《征用土地目录》，以此限定土地征用的适用范围。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。

2、严格把握征地的补偿原则。

补偿的原则，既然是在市场经济条件下，就要探讨市场经济对土地征用的影响和作用。市场经济的一个重要原则，就是公平、公正、合理，就是要按照客观经济规律办事。因此，要遵循以下基本原则：1、考虑到土地的投入；2、考虑到土地是农民的最基本的生活来源，是赖以生存的生产资料和最后的“社会保障”，剥夺了农民的土地，实际上就是剥夺了农民的生活、生产和生存的权利；按照价值规律的要求，贯彻等价交换的原则，做到公平、公正、合理。无论用地性质无何，无论国家重点工程用地、城市基础设施用地还是“公共利益”和房地产开发项目等用地，在征地时都应一视同仁。也就是说，不论谁征地，都不能损害被征地者的合法权益，都不能以牺牲被征地单位（或承包地个人）利益为代价，否则就会造成多数人（国家）公共利益剥夺了少数人（集体或个人）利益的现象。如果存在两个补偿费用标准，也容易造成地方政府与被征地单位矛盾的激化，村民与村委会之间的矛盾激化。

3、以农用地市场价格作为确定土地征用费的基本依据

为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿。在公平补偿原则下，征用补偿金包括两部分：土地的市场价格和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下，在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格。在我国目前农村，集体土地具有多重功能，即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，农地所有权的市场价格要体现这三重功能。相关补助金是指因征地而导致搬迁费用、新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地（如宅基地）则包括建筑物的补偿费。

4、合理分配土地征用补偿收益，明确界定产权是实现征地补偿费合理分配的关键

我国法律明确规定农村土地属集体所有，农民享有本集体土地的承包经营权。这些权利可以通过土地登记，并发放相应的土地权利证书，从而在法律上得到有效的确认和保护。在权利证书中应明确规定集体土地权利主体的权利和义务，通过土地利用现状调查或地籍调查查清各权利主体的土地边界、面积、位置、四至等基本情况，使权利的行使能够对应特定的物，从而防止权利的虚化，使其不被他人侵害，从而真正享有土地的所有权或使用权。由于我国特殊的国情，集体土地对农民而言不单是生产资料，还是保障资料。土地征用是对集体土地所有权和使用权的永久性转移，农民将永远失去土地的经营权，失去生活的可靠来源和保障。因此在土地补偿中应考虑这一特殊性，使补偿收益更多地偏向失地农民，并指导他们合理使用这部分收益，用于再就业及改善和提高生活水平。农村集体经济组织所得份额应用于本集体经济组织内的生产建设，如兴修农田水利建设，购置农机具，帮助农民引进先进的农业科学技术，更新品种，提高农业单产，同时还可进行乡镇企业的建设，为失地农民提供更多的就业机会。总之，土地补偿收益必须进行合理的分配和使用，真正体现农民的利益。只有这样，才能真正体现产权工作的经济利益。

征地制度论文范文第3篇

一、土地征用的特征

1、国家建设征用土地的主体必须是国家

只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利，尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关、企事业单位、社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定的程序向土地管理机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权，另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。

2、国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性

国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体－－国家，土地被征用的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。

3、国家建设征用土地是国家公共利益的需要

国家建设征用土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第5条所指的公共利益的需要。这里所讲的国家建设需要或是公共利益需要，均是从广义上理解的。大体可以从两个层次上加以理解：其一，是直接的国家建设需要或公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设、公用事业，市政建设、交通运输、水利事业、国家机关建设用地等等，皆是以公共利益为直接目的的事业；其二，是广义的国家建设需要或者广义的公共利益需要。就是说，凡是有利于社会主义现代化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立国家主管机关批准的集体企业、三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益之需要。这些情况都可作为国家建设征用土地的原因。

4、国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件

国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行。土地被征用的集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购不同，它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用。但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。应当指出的是，尽管土地为国家征用，但是土地补偿费以及其他费用并不是由国家直接支付，而是由用地单位支付，这是因为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。

5、国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地

国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济组织集体所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是，国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足，用集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征用，用国有土地来满足国家建设用地之需要的法定办法是出让、划拨等方式而非征用方式，因为国有土地本来就是国家的，不需要再通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利。

二、征地制度存在的问题

我国现行的土地征用制度是50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。但是，随着社会主义市场经济的发展，这个制度的缺陷就日益凸现，目前主要存在如下一些问题亟待解决：

1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定

我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对征地审批程序的规定，可以间接推断出：在土地利用总体规划规定的城市用地范围内，为实施城市规划需要占用土地，以及能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围外的土地，应当属于为“公共利益”需要使用土地。而事实上，为实施城市规划分批次征用土地后，由哪些具体的建设项目来使用具有很大的随意性，往往是谁申请使用，就由市、县人民政府按照规定出让或划拨给谁使用。这里面的“公共利益需要”尺度很难把握。

2、土地征用的补偿问题

土地征用是政府强制性取得集体土地所有权的一种方式。这种所有权的转移是在有偿的方式下发生的。在此过程中，土地权利的转移不是一种市场行为，而是一种行政行为。为了国家建设的需要，农民集体不得以任何理由阻碍政府。此时农民集体所有权表现为一种不完全的所有权，其收益权受到削弱。我国《土地管理法》中明确规定了土地征用的补偿标准，这种补偿标准虽在原来的基础上有所提高，但仍存在一定的不足。它难以正确体现地块的区位差异及各地不同的经济发展水平等等，进而难以维持农民现有的生活水平，导致农民对征地的不满；政府低价获得土地所有权、高价出让土地使用权的行为，也难以为农民所接受。

3、土地征用权的行使问题

从世界各国对土地征用权力的行使来看，大多是为了公共利益。一些经济比较发达的国家，政府更多的是采用通过与所有者合作或商议的形式获得土地，实行土地先买为主，征用为辅。当收买发生困难时，才实行土地征用。在我国，宪法明确规定为了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》则规定任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地。即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地的需要。我国自实行土地有偿制度以来，各级地方政府为增加财政收入，对征地权的行使乐此不疲。有的地方往往通过建立开发区、科技园等向投资单位提供优惠政策，而土地使用费往往作为其优惠的条件之一。尽管现行的《土地管理法》规定征用审批权由国务院及省级人民政府行使，但各级地方政府仍拥有一定的权力，加之监督机制不完善，便在征地申报过程中出现了一些弄虚作假的行为。

4、土地收益分配和管理问题

土地征用过程中，土地收益为土地的所有权及使用权收益，因此这部分收益应该在失去土地所有权及使用权的产权主体之间进行分配，即在集体经济组织及农民个人之间进行合理的分配。然而在实际中，一些县、乡镇政府也参与补偿收益的分配，从而导致集体经济组织及农民个人获取的补偿收益减少。据有关部门统计数据表明，地方政府占了补偿收益的大部分，而农民作为集体土地的直接使用者和经营者，在补偿中往往处于劣势，掌握在集体经济组织手中的征地补偿费也往往被少数村干部所侵吞。我国《土地管理法》实施条例第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，从而使农民的土地使用权成为虚置。

5、土地征用的救济制度问题

《土地管理法实施条例》规定：“对征地补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。”但是具体的土地征用争议仲裁制度尚未建立，不利于征地相对人在利益受损时寻求救济。此外，我国《行政诉讼法》规定，对法律规定由行政机关做出裁决的，不可提起行政诉讼。因此，当征地相对人对已批准的征地补偿标准有争议的，经县级以上政府协调但协调不成时，只能由批准征地的政府裁决。这样，对征地补偿标准争议由批准者做最终裁决，不符合防偏私原则（即任何人不得做自己案件的法官），不利于充分发挥救济对征地权的控制作用。因为在行政权的救济控制系统中，只有行政主体与行政相对人一起成为对等的争议双方，接受来自第三方对行政决定的评判，行政权才能受到其他权力的制约。

三、对征地制度改革的探索和建议

针对目前征地制度中存在的主要问题，特别是为了适应宪法第十条对征地制度的修改和市场经济向纵深发展的需要，下一步征地制度应着重从以下几个方面进行改革。

1、严格限定公益性用地范围，土地征用权只能为公共利益的需要而行使

在现阶段，我国政府需要对一些在经济发展中具有“瓶颈”效应的行业重点扶持，因而，公共利益既要包括绝对公共利益，也要包括相对公共利益（即扶持重点行业）。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，“国家为了公共利益的需要”，可以征用农村集体所有的土地。依据国外经验和我国实际，“公共利益”应严格限定在以下几类：（1）军事用地；（2）国家政府机关及公益性事业研究单位用地；（3）能源、交通用地，如煤矿、道路、机场等；（4）公共设施用地，如水、电、气等管道、站场用地；（5）国家重点工程用地，如三峡工程、储备粮库等；（6）公益及福利事业用地，如学校、医院、敬老院等；（7）水利、环境保护用地，如水库、防护林等；（8）其它公认或法院裁定的公共利益用地。建议编制《征用土地目录》，以此限定土地征用的适用范围。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要确保土地征用权只能为公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用农地，而应当主要依靠盘活城市土地存量市场以及开放农村集体非农建设用地市场来解决。

2、严格把握征地的补偿原则。

补偿的原则，既然是在市场经济条件下，就要探讨市场经济对土地征用的影响和作用。市场经济的一个重要原则，就是公平、公正、合理，就是要按照客观经济规律办事。因此，要遵循以下基本原则：1、考虑到土地的投入；2、考虑到土地是农民的最基本的生活来源，是赖以生存的生产资料和最后的“社会保障”，剥夺了农民的土地，实际上就是剥夺了农民的生活、生产和生存的权利；按照价值规律的要求，贯彻等价交换的原则，做到公平、公正、合理。无论用地性质无何，无论国家重点工程用地、城市基础设施用地还是“公共利益”和房地产开发项目等用地，在征地时都应一视同仁。也就是说，不论谁征地，都不能损害被征地者的合法权益，都不能以牺牲被征地单位（或承包地个人）利益为代价，否则就会造成多数人（国家）公共利益剥夺了少数人（集体或个人）利益的现象。如果存在两个补偿费用标准，也容易造成地方政府与被征地单位矛盾的激化，村民与村委会之间的矛盾激化。

3、以农用地市场价格作为确定土地征用费的基本依据

为了切实保护农民利益，也为了建立我国完善的土地市场，征地补偿必须以土地的市场价格为依据，实行公平补偿。在公平补偿原则下，征用补偿金包括两部分：土地的市场价格和相关补助金。土地的市场价格是指某一宗特定土地处于现状土地利用条件下，在公开市场中所有权形态所具有的无限年期的正常市场价格。在我国目前农村，集体土地具有多重功能，即为农业生产服务的生产资料功能和对农民进行生存保障的社会保障功能及发展功能，农地所有权的市场价格要体现这三重功能。相关补助金是指因征地而导致搬迁费用、新的工作的前期费用以及农地中一些尚未折旧完毕的投资，对农村建设用地（如宅基地）则包括建筑物的补偿费。

4、合理分配土地征用补偿收益，明确界定产权是实现征地补偿费合理分配的关键

我国法律明确规定农村土地属集体所有，农民享有本集体土地的承包经营权。这些权利可以通过土地登记，并发放相应的土地权利证书，从而在法律上得到有效的确认和保护。在权利证书中应明确规定集体土地权利主体的权利和义务，通过土地利用现状调查或地籍调查查清各权利主体的土地边界、面积、位置、四至等基本情况，使权利的业机会。总之，土地补偿收益必须进行合理的分配和使用，真正体现农民的利益。只有这样，才能真正体现产权工作的经济利益。

征地制度论文范文第4篇

由于现行征收土地补偿的不完全性和非公平性，相当程度上造成和加剧了滥用征收土地权，侵犯土地权利人合法权益，危及国家粮食安全、土地合理利用以及社会安定和谐等一系列问题。为了解决上述问题，充分发挥土地资源的经济效益和社会效益，征收土地补偿制度引入成本效益分析，确立合理的市场补偿制度，对于保护农民权益、规范政府征收土地行为、优化土地资源利用、维护社会稳定等均具有显著地经济效益和社会效益。因此。提出构建具有中国特色征收土地公平补偿制度的建议。

【关键词】征收土地土地补偿制度设计效益分析

我国现行土地补偿采用不完全补偿原则，与公平补偿相距甚远。这其实是剥夺了失地农民分享工业化和城镇化成果的机会，严重威胁社会主义新农村的建设和和谐社会的构建；同时刺激了政府过度征地，导致农地资源严重浪费，威胁国家粮食安全。因此，为了统筹国家、农村集体和农民个人三者利益，确保全面建设小康社会目标的实现，我国应尽快确立公平补偿原则，并在此基础上，借鉴它国经验，渐进地构建起具有中国特色的征收土地公平补偿制度。

一、现行征收土地补偿制度

我国关于征收土地补偿的法律性条款，最早见于1944年颁布的《陕甘宁边区地权条例》中，之后1950年的《铁路留用办法》和《城市郊区条例》、1962年的《农村工作条例》、1982年的《国家建设征用土地条例》都对征收土地补偿的问题做了或多或少的规定，1986年《中华人民共和国土地管理法》颁布后以耕地前三年平均年产值为征地补偿制度正式法律化被固定下来，该法随经几次修改，但该制度一直延续至今。目前，征收土地补偿制度设计法律条款体现在《中华人民共和国土地管理法》第47条中，该条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”依据该法条规定征收土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费三项内容。二○○六年四月十日国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知(国办发[2006]29号)明确提出：“各地要从实际出发，采取多种方式保障被征地农民的基本生活和长远生计。对城市规划区内的被征地农民，应根据当地经济发展水平和被征地农民不同年龄段，制定保持基本生活水平不下降的办法和养老保障办法。对符合享受城市居民最低生活保障条件的，应按规定纳入城市居民最低生活保障范围。已开展城市医疗救助制度试点的地区，对符合医疗救助条件的要按规定纳入救助范围。有条件的地区可将被征地农民纳入城镇职工养老、医疗、失业等社会保险参保范围，通过现行城镇社会保障体系解决其基本生活保障问题。对城市规划区外的被征地农民，凡已经建立农村社会养老保险制度、开展新型农村合作医疗制度试点和实行农村最低生活保障制度的地区，要按有关规定将其纳入相应的保障范围。没有建立上述制度的地区，可由当地人民政府根据实际情况采取多种形式保障被征地农民的基本生活，提供必要的养老和医疗服务，并将符合条件的人员纳入当地的社会救助范围。”2006年8月31日，国务院下达《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）第二条规定：切实保障被征地农民的长远生计，征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。社会保障费用不落实的不得批准征地。“上述规定征收土地还应给予农民社保补偿，从而使征收土地补偿项目增加为四项。

土地补偿费和安置补助费的补偿标准按照该耕地被征收前三年平均年产值的倍数进行确定，总和不得超过被征收前三年平均年产值的三十倍；被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，则由各省、自治区、直辖市规定。从法律的规定和征地实践来看，这种以产值标准确定补偿的制度，实际是在计划经济体制下的经济补偿，而对与被征收土地因市场供求关系形成的土地收益毫无关系。

二、现行征收土地补偿制度设计成本大于效率

现行征收土地补偿制度设计属于不完全补偿制度设计，与当今社会主义市场经济运行体制不能匹配，以耕地产值确定补偿标准不能反映现实农村土地实际收益。在86年计划经济体制下的农业生产，是以单一种植为主，而今在市场经济体制下的农民家庭土地承包经营体制是以土地为主的多种经营，完全参与了市场竞争；耕地年产值已经不能完全的反映农民土地的实际收益价值，耕地年产值只是农作物产量与价格的函数，其高低与被征土地地区的建设用地土地供求关系、城市等级、土地利用、被征土地位置、当地经济状况、土地供应市场价格等众多因素无关；农产品的市场供求价格与建设用地供求市场价格没有必然的联系，且是不稳定的指标，两个价格的市场溢价也没有必然联系。耕地年产量受自然界因素影响较大，如果前三年连续遇到自然灾害，颗粒无收年产量必将为零或下降，从而直接影响产值，如果此时被征收补偿岂不是为零吗？实践中按年产值计算出来的补偿标准根本不能解决失地农民的长远生计。从理论上讲，土地补偿标准的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的关联性并不明显。概括的说，现行征地补偿制度游离于土地市场价格之外，已产生较大的社会负面影响。严重损害了农民权益。建立市场补偿制度，不仅要补偿所征收土地本身的通常价值，还必须补偿其“特别价值”（1794年《普鲁士一般邦法》）以减轻日益加重的政治的、社会的、经济的成本。

年产值是农作物产量与价格的函数，其高低受所处地区的农业生产条件和社会经济条件的影响，与被征地的区位等地价因素无关。农产品价格是不稳定的指标，农业生产受自然界因素影响较大，前三年中如果遇到自然灾害年产量下降直接影响产值。实践中按年产值标准计算出来的补偿标准根本不能解决失地农民的长远生计。从理论上讲，土地补偿费的确定很大程度上与被征地所处的区位、区域经济发展状况及区域基础设施条件等紧密相关，而与土地年产值的关联性并不明显。概括的说，现行法定的征地补偿标准游离于土地市场价格之外，严重损害了农民权益。

随着工业化、城市化进程加快，征收土地补偿制度设计滞后，许多地方掀起了以兴建经济开发区、高新技术园区为名义的轰轰烈烈的“圈地运动”，大量的农村土地被征收用于非农建设，农民集体土地加剧流失，大量失地农民生存状况急剧恶化。据统计，每年我国因征收土地征用约近30余万农民失去土地，农民土地权益损失近20000亿元。在众多的上访案件中，近三分之二的案件是由征收土地征用而引发的。由于征地补偿制度设计不合理，政府以十分低廉的补偿费就买断了他们祖祖辈辈赖以生存的土地，从而倒手出让给开发商换取高额的土地出让金，农民丧失土地就意味着丧失了生存的基础。对于很多年龄偏大、文化程度不高、缺乏就业技能及丧失劳动能力的农民来说，在当下严峻的劳动就业形势下明显处于弱势地位，难以谋求新的职业。而且许多地方的失地农民并未获得必要的医疗、养老保险、失业保障等社会保障，于是成了“种地无田、上班无岗、社保无份”的三无人员。加之对征地纠纷的处理、征地执行等，法律规定远不完善，农民的利益受到损害时，缺乏及时有效的法律救济，难免产生愤懑怨恨对立情绪。在长期的二元社会结构下，至今存在歧视、轻视、忽视农民的现象，缺乏自觉维护农民权益的观念。因此，造成征收土地社会效益低下，形成成本高于效率的被动局面。

三、构建具有中国特色的征收土地补偿制度

《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这是我国第一次在宪法层面上明确肯定了国家动用征收土地权时的补偿义务，意义重大。但遗憾的是《宪法》未就征收土地补偿原则做出明确的规定。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）和《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）等相关法律均采用了相同的立法技巧，即在有意无意之间回避了征收土地补偿制度的设计修改或重新确立。

我认为：应尽快确立征收土地市场补偿制度，从根本上改革我国现行征收土地补偿以年产值为标准的补偿制度设计，构建具有中国特色的社会主义市场经济体制下的征收土地公平补偿制度。

一是摒弃“产值倍数法”，建立与市场相联系的征收土地补偿机制，确保农民分享土地增值收益。无论是征收耕地、园地、林地还是建设用地均将土地所有权补偿、土地承包经营权补偿、残余地补偿、地上附着物补偿统一采用市场定价补偿制度。

二是确立以被征地土地的市场交易价格为征地补偿参考值，在确定补偿比例来确定征地补偿标准的市场补偿制度。我们可以通过改革征收程序，即先行组卷上报审批—批准征收后组织土地评估上市挂牌交易—交易成功收取土地出让费—按法定比例支付补偿费—交付土地。根据地块所处的位置、所征地块的用途、基础设施条件及相同水平地块的使用权出让价格等因素，得出征收土地补偿的参考价格。

三是把征收土地补偿制度与社会保障制度相分离，针对农民失地后生活没有保障，工作很难落实的现状，不少学者提出建立失地农民基本生活保障制度并逐步与城镇社会保障并轨是失地农民问题的最终解决之道，并提出从提高的征地补偿或出让收益金中提取部分资金作为社保资金，用于失地农民的社会保障。从形式上看，这种思路似乎是在解决农民的国民待遇问题，把农民也纳入社会保障体系。事实上，农民和城市人一样，都应当享受同等的待遇和保护，无论是失地农民，还是没有失地的农民，都应当享受社会建立的保障制度，而不能拿农民的土地补偿金建立所谓的社会保障制度。因此，必须扭转观念，逐步建立农村的社会保障制度，实现征地补偿和社会保障制度的分离。

四是丰富补偿方式，征收补偿市场化后，征收土地补偿方式的丰富不失为一种可行的保护失地农民合法权益的方法，因为它可以多角度、多方面对农民遭受的损失进行切实补偿，避免使其因此无法生活或者生活水平下降。

建国以来，我国征地补偿制度大致经历了重安置轻补偿——招工安置与货币补偿并重——单一货币补偿的变迁过程{18}。近年来我国虽然提高了征收土地补偿标准，但是由于单一的货币补偿方式不能很好地解决失地农民就业、住房和保障等问题，引发了一系列严重社会问题。因此，在新形势下我们必须对征收土地补偿方式进行新的探索。2004年10月21日国务院的《关于深化改革严格土地管理的决定》和国土资源部2004年11月的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》已经为这种探索指出了方向。实践中也有极大的尝试和创新，如苏州工业园区以公寓房作为对失地农民的补偿，通过发展“房东经济”解决失地农民的后顾之忧，还有的将征地费入股收红利，有的政府留地安置收益归农民，改变了过去那种货币支付的一次性补偿方式，较好地解决了农民生活来源和长远的发展问题，值得肯定和推广。

四、结论

征收土地市场补偿公平补偿制度，因其契合所有权社会理性规则，促进公共利益和私人利益的双赢，为众多发达国家普遍接受。而我国征收土地固守前三年平均年产值的不完全补偿原则，它导致国家、农村集体和农民个人三者之间利益分配格局的混乱，不利于我国土地资源保护、粮食安全和社会稳定，已严重威胁到和谐社会的构建和全面建设小康社会目标的实现。我国应立足于国情，借鉴国际经验，逐步、渐进地构建起有中国特色的征收土地市场补偿制度，减轻征收土地成本，提高征收土地的社会效益和经济效益。

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征地制度论文范文第5篇

关键词地方政府体制创新制度分析

一、我国地方政府体制改革面临的挑战

党的十一届三中全会以来，我国在改革经济体制的同时也进行了以调整国家权力结构，解决权力过分集中；改革行政体制，转变政府职能；简政放权，调整中央与地方关系等为主要内容的政治体制改革，地方的政府体制因此发生了许多新的变化：

一是中央与地方某些制度性框架已初步确立。宪法和组织法改变了一级立法体制，省、自治区、直辖市以及省会城市和国务院批准的较大城市获得了制定地方性法规、行政规章的权力；地方政府领导人由上级直接任命改为地方人大选举；分税制的实施有助于中央与地方财政分配关系的制度化。尽管从总体说，中央与地方事权划分的法制化程度还不高，但上述这些变化毕竟是一种积极的尝试，为今后理性化的地方分权提供了思路。

二是地方政府角色、功能有了一定程度的变化。在传统集权体制下，地方政府只是中央政府在地方的代表，角色、功能极为单一。改革开放之后，地方在经济发展、社会管理诸方面拥有更大的权力、更大的独立性和更重要的责任。特别是改变统收统支的财政分配模式、地方财政相对独立后，地方政府反映和代表地方利益的功能得到加强。这些变化虽然没有改变单一制国家结构形式和集权型政府模式，但使地方政府的角色、功能双重化：既是中央在地方的代表，又是地方利益的代表。

三是出现了许多地方治理模式的新探索。按照“十六大”提出的“决策、执行、监督相协调的要求”，一些地方政府开始进行“行政三分制”的改革试点。“行政三分制”的基本思路是：通过制度设计，实现政府决策、执行、监督三方面的相对分离，三者相辅相成，相互制约，相互协调。按此原则，试点城市将以经济发展、城市发展和社会发展三大体系为基础，至少设立三个决策局，相应的法规、政策等由各决策局制定，决策局下分设不同的执行局。

但是，应当看到，地方政府体制创新从总体上并不十分理想，还面临着许多问题和挑战。

第一，在中央与地方关系上，面临着权力运行无序的挑战。我国地方政府改革是循着解决高度集权、下放权力路子进行的。但在权力下放过程中，由于缺乏制度化的约束，一方面在中央与地方之间形成一个可以讨价还价的权力博弈空间，出现所谓“跑步钱进”等怪现象，地方常有越权行为和“变通”做法，使中央的政令难以落实，既扼制了地方的作用和积极性的发挥，又严重削弱了中央宏观调控能力，弱化了中央的权威；另一方面，在地方与地方的关系上，又表现为地方政府之间的地区封锁和竞争的无序。各地方政府在大力发展地区经济的冲动下，从自身利益出发，控制本地资源，封锁地区市场，禁止原材料外运，禁止输入外地产品等，形成了地区封锁、地方保护主义，即人们所说的“诸侯经济”。

第二，在地方决策制度上，地方政府面临着制度短缺的压力。提升公共决策能力是地方政府创新的重要内容，但从当前情况来看，首先，在决策主体上，人民代表大会和政府的决策潜力尚未充分得到发挥，各级党政部门的政策研究机构权威地位不高，职能发挥不完全，研究政策少，充当秘书班子多。学术性和民间性的政策研究组织发育缓慢，数量少、功能弱，与行政和半行政性政策研究组织之间缺乏制度化的联系，未能充分参与到公共决策事务之中。在个别地方和部门，民间的政策研究组织及专家咨询往往只被当作政策论证的工具。①其次，在决策的民主性上，公民参与政府选择的渠道很少，政策议程的提出，主要不是来源于公民的政策诉求，而是来源于决策机构内部建立的制度性信息搜集系统。这就造成政策议题界定的偏差，政策方向的失误，大大制约了政策的有效执行。最后，在决策科学性上，决策常常发生“短视”行为，缺乏长远的计划“，政绩工程”“、面子工程”，既败坏了政府形象，又浪费了大量的人力、物力和财力。

第三，在公共治理的方法和手段上，地方政府职能转型滞后于社会转型和体制转轨。一方面是市场的力量；另一方面是政府强化自身的行政力量，使二者之间的关系在某些特定领域进一步被扭曲，从而使公共治理面临新的挑战。需要指出的是，在中国市场化改革和市场经济体制建立的过程中，地方政府扮演了重要的角色，发挥了积极的作用。目前的管理，从组织架构、管理方式、运行机制等，与计划体制下相比，都发生了历史性的变化。但是，由于政府自身改革的艰难性，地方政府的治理方式和手段并没有得到实质性改变。政府依然保持着强大的干预力量，扮演着经济建设型政府的角色，把大量的公共财政资金投资于竞争性领域，忽视或者淡化政府的社会管理和公共服务，其结果是，政府过多干预导致市场和行政权之间的扭曲，引发政府行为的紊乱，助长权力行使的非理性和腐败的泛化和蔓延。在一些地方由于受到利益集团的影响使公共政策的天平发生了某种倾斜，从而激化了一些社会矛盾，引起民众对政府的不信任，使政府的公信力下降。

二、影响地方政府体制创新的制度因素

中国地方政府体制改革中出现的困境和问题，从根本上说，是传统行政向现代公共行政转型过程中存在着较为严重的制度缺陷。所谓制度缺陷是指政治制度和政治结构本身不完备而表现出与现实存在的差距。事实上，任何社会的制度及其结构都不是完美无缺的，总是存在着某种“先天”性的内在缺陷。这些缺陷在当代中国表现得尤为突出，直接影响着地方政府体制的创新。

第一，法律制度供给不足。地方政府的创新和变革是在既定的法律秩序下进行的，而现行的宪法和法律秩序却在中央政府与地方政府权限的划分上存在着诸多缺陷，表现为法律制度供给的不足。我国的法律没有对中央政府与地方政府各自的职责范围做出明确规定“，职权的划分不是以分工式为主，而是以总量分割式为主。”②除外交、国防等少数专属中央的权限外，地方政府拥有的权限和中央政府几乎是一致的、对等的，地方政府拥有的权限可以说是中央政府的翻版。同样，法律也没有对各级地方政府之间的权限划分做出明确规定。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对县级以上的地方各级政府的职权作了统一规定，但使人难以确切了解地方各级政府之间的权限划分。这种制度缺陷造成的后果就是，一方面，由于在法律上中央政府高于地方政府，地方政府从属于中央政府，受中央政府直接控制。中央政府可以以下放权力的方式，调动地方政府的积极性，当地方政府对中央权威构成挑战时，中央又可凭一纸文件收回下放的权力。地方自主权很难落到实处。另一方面，作为改革政策的实际执行者，地方政府掌握着最直接的信息和统计资料，并在目标函数上有着不同的构成，如追求地方财政最大化，扩大对地方资源的配置权力，获得本地民众的支持等。在这种情况下，地方政府便以机会主义态度参与中央设计的新制度，出现“上有政策，下有对策”的现象。因此，在实际操作中，一些行政部门常常把上级下放的权力截留一部分，明放暗不放；或者表面上推行改革，却将原来的管理部门变为“翻牌公司”；或者以“拉郎配”的形式，将下属企业组成企业集团等等。

第二，非正式制度因素的作用。非正式制度亦称非正式规则或非正式约束，它是指人们在社会生活过程中约定成俗、共同恪守的行为准则，是人们在长期交往中无意形成的，具有持久的生命力并构成代代相传的文化的一部分。非正式制度主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯等。与正式制度相比，非正式制度的转变在制度变迁中具有十分重要的作用。它可以支持正式制度并为正式制度提供合法性；它要求新制度的实行必须根植于本国的制度环境，得到社会的认同。我国的行政体制成长于特定的制度环境和制度遗产中，与此相适应的政治文化以及传统的行政思维方式和管理观念仍然占据重要地位，缺乏对现代公共服务理念的真正理解；急功近利，短期政绩目标至上，忽视社会协调发展；法治观念淡薄；社会责任意识不强等仍存在于各级公务员队伍中。

此外，现代地方行政体制知识储备不足也是非正式制度因素发挥作用的一个重要原因。制度知识的积累和不断进步可以提高人们认识制度的能力，减少制度变革的成本。然而，我国行政体制改革方面的知识储备相当不足。一方面，我国行政学的研究现状较为落后，有关行政管理尤其是地方行政管理知识缺乏，特别是对符合我国国情的现代行政管理体制的研究十分不足，对改革中出现的新问题缺乏洞察力和解释力，无法为实际改革提供有力的理论支持；另一方面，广大行政干部实际掌握的制度知识相当有限，他们习惯于传统的行政行为及思维方式，对于如何适应市场经济转变行政职能及其行为方式，没有清晰的把握，致使职能转变很难落到实处，改革出现某种“复归”。

第三，制度变迁路径选择的局限性。我国的政府体制改革是以“自上而下”的渐进式改革为特点的，政府实际上成为制度创新的主导力量。政府主体对于制度安排实行严格的管制，决定着制度供给的方向、速度、形式和战略安排，而非政府主体只有经过政府主体的批准才能从事制度创新，处于从属的地位。这种以为政府主导的制度变迁存在着很多制约因素，如政府管理者的偏好和有限理性、官僚体制的惰性、利益集团的影响和社会科学知识的局限等。特别是当改革可能要承担一定政治代价时，如权力的扩散弱化了权力中心的权威性，为控制人偏差行为需支付更多的费用，经济自由化可能诱导政治力量的多元化趋势导致对权力中心产生某种潜在的威胁，以及由于利益关系的调整引发社会不稳定带来的安全隐患等，就会使改革陷入困境，严重时就会导致改革的停滞。加之改革是一个“非帕累托改进”，在旧体制下的既得利益者只愿意分享体制变革带来的好处，却不愿意付出成本，甚至抵制改革。这样，为了保持改革大局的稳定，减少阻力，在地方行政改革中不得不花费大量成本给予一定的补偿，使改革无法大步前进。

三、地方政府体制创新的途径和目标选择

根据以上分析，我国地方政府体制的创新，只靠地方政府的主动性还不够，必须与上端的政治改革结合起来，依靠整个政治体制的改革来实现地方政府体制的创新。

第一，以法律的形式实现中央与地方的合理分权。地方政府改革的成败，从根本上说，取决于中央与地方关系的重新组合。从我国的实践来看，现行的中央与地方关系模式下的地方制度已无法满足经济、社会发展的需要，迫切需要创新，其主要目标就是实行法律分权制。赋予地方自治的法律地位，依法明确划分中央与地方的职责权限，实现中央与地方权限划分及其运行机制的法定化、制度化和程序化。首先，依法明确规定中央与地方的职责权限，包括中央政府的专有权，地方政府的专有权，中央政府与地方政府的共有权，以及禁止中央政府与地方政府行使的权力，使中央与地方的权限划分有法可依；其次，在中央与地方合理分权体制下，集权和分权都是有限度的。中央集权的上限是，不能导致国家领导人的个人过分集权和专断，不能导致某一国家机关或组织的过分集权和专断；下限是，不得侵犯和剥夺地方自主权，不得侵犯和剥夺企事业、社会团体的合法权益，不得侵犯和剥夺公民的合法权益。地方分权的上限是，在政治上，不得危及国家的统一、主权和领土完整，不得损害国家统一的政治、法律制度，不得损害中央的合法权威；在经济上，不得妨碍社会主义市场经济体系的建立、形成和发展。下限是，不得侵犯和剥夺公民的合法权益，不得侵犯和剥夺企事业、社会团体、社会中介组织的合法权益。再次，纵向分权与横向分权要有机结合。合理划分中央与地方权力只涉及到权力的纵向配置，但如果没有横向合理分权，即党同政府、经济组织、社会团体等分权，纵向合理分权也是不能长久的，甚至会导致滥用权力、以权谋私。因此，要使中央与地方的权限划分科学合理，运行有效，就必须处理好横向分权与纵向分权的关系，并使二者结合起来。

第二，改革地方行政区划体制，实行地方制度创新。我国的地方行政区划肇始于古代，是与高度中央集权体制并行不悖的。在改革开放的今天，不仅不适应地方分权化改革的发展方向，而且也阻碍了统一的社会主义市场经济体系的形成，必须进行改革。改革的方向是，首先，根据中国经济、政治和社会发展的需要，从中国地理环境相对同质性出发，重新划分省级行政区域，缩小省级区划，增加省级区划单位。这样既可以减少官僚层次，又可以适当扩大中央政府和省级政府的管理幅度，使政府结构与现代化建设和信息社会的发展要求相适应；其次，减少地方行政区划层次，统一地方行政层级。与缩小省区、增加省数区划体制改革相配套，根据行政管理幅度和省级区划改革要求，结合我国地理环境的特点，我国省级以下地方行政区划采取省、县(市)、乡(镇)三级制为宜。具体方法是，撤消地级区划建制，实行省直辖县(市)体制；改革市管县体制，实行市县分置，探索和创新城镇管理模式，健全社区服务功能，建设管理有序、文明祥和的新型社区。根据国土面积、人口、经济总量适当合并和减少县乡行政单位数额，不仅可以从量上减少行政人员，而且还可以相对集中地开发当地资源，促进地域经济和社会的协调发展。再次，实行地方和基层自治的制度创新。地方自治源于西方社会的历史文化，有着悠久的历史传统，它最初主要是指城市自治。现代国家的地方自治是指“国家特定区域内的人民，基于国家授权或依据国家法令，在国家监督之下，自组法人团体，以地方之人及地方之财，自行处理该区域内公共事务的一种政治制度。”③新中国成立后，我国在较大范围内实现了地方自治，在少数民族聚居地区实行民族区域自治；在农村基层实行村民自治；1997年以后在香港和澳门特别行政区实行高度自治。但总体来看，发展还很不平衡，在大多数乡(镇)、县(市)没有实现直接选举和竞争选举，这是导致地方“面子工程”、“政绩工程”的主要原因。所以，政府体制创新的目标，首先，要适应世界潮流赋予地方政府和基层政府在地方事权范围内相对自主的权力，地方政府的自主权力由宪法或地方政府法授予，地方事权范围一般要有明确的列举，建议创立《地方自治法》以规范地方政府行为。其次，完善选举制度，将竞争机制引入选举之中，使地方各级政府能够真正置于选民的监督之下，为本地区社会经济发展掌好权、用好权。

第三，转变政府职能，建设服务型地方政府。中国地方政府的建设应适应社会主义市场经济的要求，由传统的管理型政府向服务型政府转变。所谓“公共服务型政府”，从经济层面上说，主要是为社会提供市场不能有效提供的公共产品和公共服务，制定公平的规则，加强监管，确保市场竞争的有效性，确保市场在资源配置中的基础性作用。在政治层面上，政府的权力是人民赋予的，政府要确保为社会各阶层提供一个安全、平等和民主的制度环境，全心全意为人民服务，实现有效的治理而不是统治；在社会层面上，政府要从社会长远发展出发，提供稳定的就业、义务教育和社会保障，调节贫富差距，打击违法犯罪等，确保社会健康发展。

在治理方式上，要改变过去由政府单方面行使权力、提供服务、维持管制、解决社会问题的传统方式，致力于政府与市场、政府与社会、政府与企业、政府与公民之间互动状态的构建和实现。当前，尤其是要把建立和完善社会组织，提高社会自我管理能力作为改革的重要内容。当前我国属第三产业的经济师、律师、经济人机构，以行业协会、同业工会为主的行业性经济组织、城镇居民自治组织虽已初步建立，但还很不健全，独立性很差，自我管理、自我服务的意识也十分淡薄。如果政府在分解权力、转变职能、撤并机构的同时，不重视市场机制的完善、社会组织的建设和能力培养，一大批由政府剥离出去的职能就可能会因无组织承担而落空。

第四，重构地方政府结构。政府机构是政府职能的物质载体，职能则决定着机构的设置和发展方向。因此，在转变地方政府职能的同时，重构地方政府结构也就成为必然的选择。政府作为公共部门，其职责就是提供公共物品，主要包括向公众提供公共服务。但由于各级地方政府所负责提供公共物品的规模和“类型”不同，因而它们的功能也不尽相同。正是因为地方政府之间存在功能上的差异，所以地方各级政府在规模和结构上也必然存在较明显的差别。但从我国地方政府结构来看，一方面，除少数民族自治地区外，全国各地区的同级政府都履行着基本相同的职能；另一方面，政府层级的设置在全国各地区是高度统一的。很显然，这种政府结构与建立高效政府存在着一定的距离，必须创新。超级秘书网

首先，在地方政府层级的选择和职责权限的划分上，应当根据地方公共物品的分布特征来设

置地方政府的层级和职责权限。在地方政府层级设置上，允许多样化的存在。在地方政府职责权限划分上不强求一致，有的地方职能可以强化；有的地方的职能可以弱化。

其次，在地方政府规模的选择上，应依据其承担的职责和功能来确定规模。也就是说，在解决我国地方政府机构臃肿和人员过多的过程中，不必按照统一的比例进行人员的精简，应当根据各级政府所承担的职责来进行，允许地方政府的规模在不同地区的同级政府之间存在一定差异。

再次，在地方政府机构的设置上，应根据地方公共物品的数量、种类和分布特征选择。这就是说，在地方各级政府机构设置上不强求所谓的“对等”原则，而应依据地方政府履行职责的需要来设置机构。有些机构在这一级地方政府设置，而在另一级政府中就可能没有存在的必要；有的政府机构在这一地区设置，而在另一地区则可能是不必要的，一切都要本地区政府所担负的职责和功能相一致。

注释：

①王立京：《中国公共政策科学研究20年的回顾与思考》，《江汉论坛》2002年第10期。