乡村治理方式
乡村治理方式范文第1篇
关键词：乡村治理；理论；综述
中图分类号：F320.3 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.11.022
Abstract： In recent years， the research on rural governance was in the ascendant. From the existing literature， the academics studied the connotation， mechanism， mode and path of rural governance， analyzed the problems and the reasons for the existence of village governance， and obtained some valuable results. But there were also some disadvantages， such as the lack of systematic and holistic research， the research of rural governance mechanism and rural governance model needed to be further studied. In the research method， qualitative and quantitative research studied mostly below normal. From the trend， not only to pay attention to theoretical study villages， but also to focus on rural governance practices specific analysis of the problem； research methods should be diversified， especially in the use of mathematical models and advanced technical means to carry out empirical research.
Key words： rural governance； theory； summary
自20世纪20年代起，研究农村问题的专著在我国陆续面世。1998年，在治理理论的基础上，华中师范大学学者提出“乡村治理”的概念。随着该理论在乡村管理工作中的广泛应用，学术研究也愈来愈深入，从现有文献来看，学者们的研究主要集中在乡村治理主体、治理权力配置方式、治理目的以及治理过程等4个方面[1]。
1 乡村治理研究的主要观点
1.1 乡村治理内涵
在治理主体方面，赵树凯[2]认为，乡村治理中多种主体参与，通过协商谈判等方式来解决分歧，实现共同治理。郭正林[3]提出，乡村治理的主体应该是乡镇的党委政府及其附属机构，以及村委会等村级组织和各种民间团体。在乡村治理目标上，贺雪峰[1]认为“乡村治理是实现乡村社会的有序发展”。其中“有序发展”也就是公共利益所在。徐勇指出进行现代化乡村建设是治理的目标。
1.2 乡村治理机制
由于公共信息不透明等原因，腐败问题日益严重。陈力予等[4]提出户代表会议制度，以户为单位，成立村民小组会议，协商、监督村务。王朋琦等[5]指出新农村建设在操作机制上要走出传统误区，禁用“指标摊派”的方法，慎用“试点推广”的方式，避免“典型激励”的惯性，树立法律至上的理念。在解决农村公共产品供给困难方面，张恒利[6]提出要重建农村公共财政运行体制，改革农村公共产品供应机制[6]。针对当前村民选举非理性投票过多，精英政治受到阻碍的现象，盛义龙[7]提出选举机制要与乡村治理保持整体一致性，特别需要与经济发展、社会稳定相结合。
1.3 乡村治理模式
陈洪生[8]以村民自治实施效果为出发点，通过对影响社会自主性的发育与发展的4个基础性条件――经济发展、利益分化、公民素质以及政府控制和主导社会力量的程度的分析，提出了自觉自治乡村治理模式。龙立军[9]以广东珠海幸福村建设为例，提出构建可运转的乡村治理模式。将治理融入幸福村居建设之中，并使其机制化，使得乡村的发展更加人性化和可持续化。王海侠等[10]通过对江西分宜的乡村治理模式进行考察，提出从“党建+村民自治”的角度来进行治理探索，以党建强化乡村治理的思路的分宜模式，运用“党建+”理念，强化农村基层组织建设，提高村民自治水平。阎占定等[11]提出嵌入农民合作经济组织的乡村治理模式。这种模式是农民合作经济组织与乡村治理结合的产物，将农民合作经济组织参与到乡村经济、政治和社会建设之中。郐艳丽[12]以巴林左旗后兴隆地村为例，提出了“农民置上”的本原模式。在这种模式下农民始终作为受益和实施建设的主体，其政策效果具有扩散效应。
1.4 乡村治理路径
张继兰[13]认为可以通过完善协商互动机制、建设服务型政府等路径来解决乡村社会自主性缺乏、乡村组织不健全、治理机制不完善等问题。周朗生[14]择取较有代表性的云南乡村治理为考察对象，提出了大力发展农民合作组织、完善乡村的治理结构和切实解决乡镇财政困难、加强农村基层组织建设等路径开展乡村治理。唐绍洪等[15]提出在现有的基础上对各决策主体进行权力关系界定，走多元化主体治理的科学发展道路。赵艳霞等[16]在调查唐山农村新民居建设后，提出乡村治理的成功路径是开展新民居建设。兰海洋[17]认为当前要实现中国乡村善治，有三大治理路径：一是优化治理结构，政治生态和谐化；二是推进新型城镇化建设，实现城乡一体化和农业现代化；三是平等化城乡公共服务。
2 乡村治理存在的主要问题
2.1 基层民主建设滞后
因乡镇基层民主建设的滞后性导致很难有效推进村民自治的民主化进程。在王华[18]看来，由于缺乏有效监督，腐败现象严重。贿选、不合理决策与管理现象屡有发生。高宝琴[19]提出当前村民自治组织长期缺乏有效组织形态，是治理危机出现的重要因素之一。欧阳雪梅等[20]认为基层政府缺少民主素质教育，致使村民主人翁意识不强，从而导致村民自治能力不强。
2.2 乡村治理主体混乱，机构权利分工不明
欧阳雪梅等[20]认为由于治理权力配置不明，一方面导致村委会与村党支部在权力间的冲突，另一方面也增加政府与村民在管理上的冲突，影响了治理目标的实现。郑红娥等[21]提出，国家行政权和村庄自治权的冲突是目前乡村治理困局的主要原因。在钟涨宝[22]眼里，缺乏合理有效的机构、人员改革是乡村治理面对的困境之一。
2.3 乡村债务问题突出，农民生活不够宽裕
在李文政[23]看来，乡村治理面对的困难不仅是管理及文化教育上的缺陷，经济发展落后与农民积贫积弱问题同样严重。赵艳霞等[24]提出乡村治理的制约条件包括民主化的现实制约、法律制约和经济制约。袁金辉[25]认为目前乡村仍受到小农经济的束缚，收入低，债务多。钟宜[26]提出因财政经费短缺，乡镇为发展只得过度干预村庄事务。同时基层政权缺少财政来源，村、乡两级财政缺口过大，故造成当今治理困境。
2.4 其他方面
刘勇[27]认为由于我国幅员广阔，经济发展不平衡，各地村民政治素质不齐。当利益受损，无法通过正常渠道及方式维护自身利益时，越级上访、申诉或暴力对抗等就容易成为他们维权的工具，这严重破坏了乡村治理的政治环境。陈柏峰等[28]认为灰色势力是治理乡村的一个恶疾。
3 完善乡村治理的对策
3.1 推进基层民主建设，完善村民自治
李文政[23]觉得加强服务型政府建设，组建公共服务体系，重视村民自治，发挥村委会作用是治理乡村的路径之一。张志英[29]认为进行新农村建设需加强村民自治、大力发展创新村民组织。李莉等[30]提出乡村治理的关键是两个尊重：一是尊重村民意愿，二是尊重村民自主性。
3.2 加强乡镇制度建设，加快服务型步伐
在马宝成[31]看来，完善乡村治理一方面需要体制改革，另一方面要加强建设现代化村庄。韩冰[32]提出解决当前问题需要根据现实情况进行乡镇体制改革，完善管理模式，规范和完善有关村民自治法律法规，大力发展村民组织，建设现代化乡村。陈双鹏[33]认为减少治理危机出现的方法有改革基层组织，特别是乡镇政府；建立村民参与政治的合理机制，动员建立村民组织。
3.3 提高村民民主素质，加强政治文化学习
张晓忠等[34]认为要在尊重村民权利和自由、保障村民权益的基础上提高村民的组织化水平。刘勇[27]认为村民非理性化的利益诉求方式影响了和谐的政治环境。因此需要对村民开展政治参与培训，推动村民合法合理参与政治生活，为乡村政治和谐化发展提供有效保障。欧阳雪梅等[20]认为开展村民意识教育是完善乡村治理的对策之一。
4 结束语
综上所述，学术界对乡村治理理论进行了较全面的研究。不少学者研究了乡村治理的内涵、机制、模式、路径，分析了乡村治理存在的问题及原因，取得了一些有价值的成果。但也存在一些不足，如一些研究还缺乏系统性和整体性，乡村治理机制和乡村治理模式的研究还需进一步深入等。从研究方法看，定性研究居多而定量研究偏少，实证研究更是鲜见。从趋势看，不但要重视乡村的理论研究，更要注重对乡村治理实践中具体问题的分析，尤其是对个案经验的总结；研究方法应当多样化，尤其是运用数理模型和先进技术手段进行实证研究。
参考文献：
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乡村治理方式范文第2篇
关键词：新农村建设；乡村治理；善治
一、引言
善治理论是21世纪国际社会科学前沿理论之一，作为一种重要理论方法被广泛的应用于政治学、社会学和公共管理等研究领域。“善治”或“良好的治理”（goodgovernance）是指有效的治理，能够实现公共目标，提高组织效率，是一种理想的经济和社会治理模式。概括来说，“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是一种政府和公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。善治理论打破了“国家-社会”两分法的传统思维，追求工具理性与价值理性的有机结合，为社会主义新农村视野下乡村治理模式的重构提供了框架和理论支撑，对新农村民主、政治、经济、文化和社会的发展有着现实的指导意义。本文基于对中国乡村治理模式的回顾，提出“善治”理论视角下农村治理模式的一些构想。
二、中国乡村治理模式的历史发展
（一）中国古代乡村“士绅自治”模式
中国古代“乡”并不能作为国家官僚体制中的一部分，不能将其看成国家政权行政组织，而只能作为国家管理社会的一种类似于行政组织的社会自发组织，即所谓的“皇权止于县政”，县为最基础的行政组织，县以下实行自治。在古代乡村中传统的家族、乡绅或地方名流在其社会秩序中占有重要的地位，乡村自有一套相对独立于“皇权”的“族权”，二者以此形成了两个互不干涉的秩序中心。其中“皇权”的整合意义只是一个文化象征，拥有实际管辖与治理权的是地方“族权”，可见传统的乡村社会是以家族制为基础的“士绅自治”模式：在皇权与绅权博弈过程中形成的一种特殊的委托-农村控制体系。
（二）民国时期的“乡政治理”模式
清末民国时期，在民族救亡与现代化的召唤之下，国家政权企图在乡村社会建立自己的基层组织，将国家正式权力伸延到乡村社会内部。民国政府试图从法律上界定乡村社会与政府之间的隶属关系，对乡村进行新的分区编乡，打破封闭自治的村落社会。民国政府的乡村治理以行政化为特征，表现为“乡政治理”，但这种乡村治理模式的建立，造成了对于农村和农民的过度掠夺，在强权和暴力的统治形式下，乡村社会陷入了严重的经济和政治危机。
（三）建国初期的“政社合一”模式
新中国成立初期，共产党开始致力于中国社会经济及政治的根本性改造，为了加速国家工业化的发展，在缺乏外部经济援助的情况之下，上层政权确立了以为主体的集体经济模式，将党务渗透到具体的组织工作环节中，形成“政社合一”的乡镇治理模式。这种模式在当时为工业化体系的建设和农村的发展均起到了一定的推动作用，但这种国家全面控制的统治方式并不完全适应当时中国生产力水平十分落后的农村，其平均主义导致农民丧失了积极性与自，阻碍了乡村正常的民主化进程，由于户籍流动的禁锢，形成了城乡二元化对立社会结构，妨碍了乡村发展的进程。
（四）中国现行的“乡政村治”模式
随着经济体制的改革，中国现行的乡村治理模式也进行了配套的改革。现行乡村治理趋于行政化与自治化并行，逐步形成了“乡政村治”的治理结构，一方面建立乡镇基层政权，延伸国家的行政基础；另一方面在乡以下实行村民自治，培育基层民主，调动农民的积极性与农村管理的自主性。在建设社会主义新农村的过程中，现行的乡村治理模式开始遇到一些新的困境，如政府权力缺乏规范，影响农民的积极性与自主性；乡镇政府控制村委会等自治组织的选举、任命；乡镇组织机构设置不合理，职能定位不清晰，以及乡镇财政管理制度不科学，干部素质需要进一步提高等问题。
三、乡村治理“善治模式”的构建设想
有学者将“善治”的基本要素概括为：合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性六个方面，基于上述善治理论的理解，结合中国现有乡村治理中存在的一些问题，提出以下基于“善治模式”的乡村治理模式的一些设想：
（一）在乡村治理模式重构中强调“合法性”
即：完善各项法律制度，明确乡政府和村委会的职责权限。
首先，要明确乡镇与村的角色定位，理清二者的职能权限。根据宪法和组织法确立的原则精神，各级人大制定乡村治理的实体性法规，明确划分乡镇和村的利益边界以及管理权限，使政府正确行使其公共权力。同时要确保国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府顺利贯彻，村民利益通过村民自治得以真正实现。
其次，应当完善并协调乡村运行机制。乡村的民主管理主要体现在以村民自治为核心的一系列民主制度中，其中最主要的有村民委员会制度、村民选举制度、村民议事制度、村规民约制度等。现阶段，在全国农村不断推进经济体制改革的同时，要不断完善农村运行的机制，使以村民自治为核心的一系列民主制度真正得以实施执行，规范乡村治理的行为，保证农村基层的民主管理。
（二）优化财政收支结构，完善农村公共服务体系建设
城乡二元结构导致城乡发展失衡，城市新的社会保障制度的框架已经成型，社保覆盖面正在逐步扩大，但是农村社会发展方面却较为滞后，城乡社会发展仍存在较大差距。建设社会主义新农村，应当要统筹城乡发展，加大政府在农村基础设施建设、教育、文化、卫生、社会救济等公共事业方面的财政投资，鼓励、支持农村社会经济文化各项事业的发展。包括大力发展农村集体经济，努力增加农民收入，加快农村公共服务体系建设，提升农村社会事业的发展水平等。例如，可以借鉴的一些做法是：通过积极开展土地整理、科学开发自然资源、充分盘活存量资产，大力兴办以第三产业为主的物业经济、有效实施资本经营，提升农业主导产业发展水平、构建农民持续增收机制，大力培育农业龙头企业和专业化合作组织等多种途径，拓宽村集体经济发展空间。与此同时，实施农村地区区域交通网、现代信息网、供水排污网、商贸流通网、卫生健康网、文化教育网、就业保障网和社会综治网等公共服务网络建设，建设连锁超市、农资供应、计划生育、就业培训、村落文化、民防调解、村务办公等功能为一体的村级公共服务和活动中心。
（三）转变乡镇政府职能，构建“以人为本”的服务型基层政府
构建服务型政府不仅是政府改革与转型的重要目标，也是政府实现基层治理的有效保证。根据“善治”理论的思想，乡镇政府的职能定位应当集中在社会管理、公共服务、经济发展、基层建设等方面，应当突出“指导”和“服务”这两个核心要素，全心全意为农民服务。可以借鉴的做法是：树立“小政府，大服务”的观念，大力发展第三部门各种组织以及树立为农民服务的执政理念等。例如，在保留乡镇作为一级政府的前提下，精简机构转变职能，变管制型政府为服务型政府，乡镇政府把一切以满足农民的各种需要为根本点和出发点，为农民提供各种优质的服务，包括农民最为需要的信息、技术、资金服务等。政府将乡村问题内部化，让基层化解自己衍生出的问题，建立各式各样属于农民自己的组织，让组织通过市场经济的规则来办事。精简机构，发展第三部门，加强社会组织的盈利能力等。
（四）优化乡村管理中的人力资源，提升农民素质与技能
在新农村建设中，农民才是真正的主力军，重视新型农民的培育，增加农民的人力资本积累，培养和造就适应现代农业和农村发展要求的现代农民，是新农村建设取得成功的重要保证。可以借鉴的一些做法是：依托专业培训学校、科技企业与相关专业协会等开展多层次、多形式的农民科技知识与应用技术培训，提升农民素质。引导农民向有文化、懂技术、会经营的知识型、技能型和专业型兼备的新型农民发展。广泛开展并坚持“大学生村官”制，逐步改变农民陈旧的思想观念、思维方式和生活方式，鼓励外出的乡村精英回乡创业，组织实施城市人才援助农村建设的活动等。
总之，乡村治理是一个过程，在新农村建设背景下提出基于“善治模式”的乡村建设构想，应当是一种长远的目标。在乡村治理中通过实现善治，可以协调各种主体，各种关系，各方利益，共同为建设社会主义新农村服务，这样就能统筹城乡发展，构建和谐乡村，实现社会和谐。
参考文献：
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乡村治理方式范文第3篇
【关键词】村民自治 乡村冲突 解决机制
乡村关系是我国乡村治理中的一个非常重要的问题。1978年十一届三中全会后，解体，乡镇政权建立，由此建立了“乡镇村治”的新型治理模式，中国的乡村治理由此进入一个新的历史时期。在广大的农村，村民自治制度兴起并全面推广，1998年通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》的正式颁布，标志着中国广大的农村进入了以村民自治为核心理念的社会主义民主政治建设的历史进程。广大村民通过民主选举、民主管理、民主决策和民主监督这四个民主来体现广大农民在农村地区的基层事务中当家作主的政治权利，最终实现农民群众自我管理、自我教育、自我服务的目的，而乡镇政府成为国家政权在乡村社会的最低级行政单位，依法执行国家最重要的基层政治治理。
《中华人民共和国宪法》和《村民自治委员会组织法》等法律体系都明确了村委会的自治性质，规定了乡镇政府与村委会在工作上是指导与被指导、协助和被协助的关系，这些都在法律上为村民自治的正常运作提供了保障。“乡政村治”是我国社会主义的上层建筑活动为经济基础服务而形成的一种新的政治模式，乡政的实现需要国家非常强大的强制力作为重要后盾，乡政具有高度的行政实践性，而村治则是主要以农村村民的内生规则和强大的村庄舆论为后盾，因而具有非常高的自治性和民主的特点。
实践证明，村民自治制度中的民主理念的执行有利于调动中国广大农民的积极性，有利于农村社会中各种现实问题的顺利解决，而且有利于促进经济的发展。新中国的乡村治理已经有了一个全新的发展理念和表现形式。尽管如此，乡镇政权和村民自治制度在现实层面上，依然存在许多矛盾和冲突：中国广大农村中普遍存在着乡镇政权的行政命令和村委会的自治实践之间的不规范、不协调的关系，这些现象严重制约了村民自治制度在广大农村的良性运行和健康发展。
不同的经济文化背景下对于不同地域的治理及其治理模式是非常不同的，因此在中国农村这个经济社会发展非常不平衡的社会中，乡镇政权与村委会关系的矛盾冲突普遍存在，最突出的矛盾表现在乡镇政府在多年传统治理模式的影响下，还是习惯于将村委会作为自己的行政下级，习惯于采用命令指挥式的方式进行管理，这种传统治理理念指导下的具体治理实践活动，必然存在大量对农村村委会的直接或间接影响；而村民自治制度的理念以极快的外部传导力和内部认可度而被广大村民所熟知和接受，两者对治理的不同理解必然使乡镇政权对村委会的日常事务的行政干预加深并加剧二者之间的矛盾冲突。
乡村关系的主要矛盾冲突
乡镇政府直接或间接干预村委会的选举。在实现村民自治以前，中国传统的乡村治理模式是一种乡与村的行政隶属关系，伴随着的解体和普遍的村民自治的兴起，村委会不再是隶属于乡镇政权的下级组织，而是“村民自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自治组织。而民主选举是村民自治制度民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节中最能体现政治民主化的一个环节，民主选举应严格按照《村民委员会组织法》条例展开，村民委员会成员及党支部成员分别由村民群众经过章程规定民主选举产生。而尽管乡镇政府的治理在形式和内容上都有了许多重大的改变，特别是在中国政治体制改革朝着民主化进程发展的大趋势下，国家在广大农村确立了乡政村治的制度模式，但毋庸置疑，广大乡镇政权作为国家权力最低层次的一环，作为连接国家和农村社会的重要枢纽，在贯彻《村民委员会组织法》的过程中，部分乡镇政权因害怕随着村民自治的推进而产生完全村民选举的村干部会削弱乡镇政权的控制力，从而阻碍乡镇工作在广大农村的顺利开展和实施，因此，一些地方乡镇政府直接或间接通过选配和干预村支部和村委会的选举来控制村村委会组织的人员配备，在村党支部及村委会干部的候选人提名、候选人竞选和候选人投票等各个环节来不同程度的操纵选举，以此来达到能够使自己满意的村党支部和村委会候选人入选的结果，乡镇政府的这种行为势必会使广大农民在选举的整个过程中产生极大的不满，怀疑村民自治制度的真正意义是否是让广大农民当家作主，享有普遍的政治权利，从而造成广大农民和村委会与乡镇政府间的矛盾冲突。
村级自治组织和村党支部之间的党政不分冲突。《村民委员会组织法》明确规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，在1988年《村民委员会组织法》颁布后，中央又相继颁布了《中国共产党农村基层组织工作条例》，该条例明确规定：“村党支部领导村民委员会、村集体经济组织和共青团、妇代会、民兵等群众组织。”于是，乡镇政府的行政命令，可以通过村支部这一中介传达给村委会，从而达到对村委会继续支配和控制的目的。而村党支部到底该如何合理正确的领导村委会、通过何种具体方式来领导、领导程度的具体界限在哪里等问题又缺乏明确的法律规定，这就为乡镇政府通过村党支部来间接领导村委会，为乡镇政权对村民自治进程的不合理干预提供了很大的空间，这样势必会造成村里的党支部和村委会之间的矛盾和冲突，进而形成党政不分的冲突。
乡镇政权与村委会的财政监控间存在巨大的冲突。拥有一定的财政资源是一个政权和组织赖以存在和得以正常运作的必要基础，乡镇政府在日常运作中要担负非常沉重的社会事务和发展村镇经济的重要发展任务，而村委会作为群众自治组织，本身在维护群众合法权益，提供基本村委会职责的过程中也需要财力支持。因此，乡镇政府和村委会的正常运作必然需要一定的资源支撑，从全国基本情况来看，我国广大农村的经济发展较城市缓慢，经济结构不合理、服务业发展相对滞后，工业产量和效益普遍不高，而且广大农民在农村种地所获得的实际效益低下，乡镇政权和广大村委会的职责任重而道远。相对而言，乡镇政权作为国家政权组织的最低一级，在资源的占有和掌握上因有相应的自上而下的国家资源供给，所以他们所掌握的各种资源远比村委会更多，为了能够顺利的完成国家安排的行政事务，对村级事务有更直接的决定权，支配村委会最好的办法就是控制村级的财务支出。在一些地方，乡镇政府以加强村级财务监督和管理为由，干涉甚至控制村级财务，以达到支配村委会的目的。本应通过村民自治制度的逐步推行来让广大的村民对政治民主化的新型政治理念有更深入的体验，而这种村级财务由乡镇管的方法却严重弱化了新型民主理念，反而强化了传统的上下级领导和被领导的关系，长此以往，村委会就会逐渐产生对乡镇政府的依附性，在村级事务的管理中失去自治的地位，而村民的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督也将失去对广大村民的政治权利行使所带来的吸引力而使得村民自治制度逐渐流于形式。
乡村资源拥有量的不对称冲突。乡镇政府作为正式的国家基层政权，所掌握的治理资源要远远多于村委会。而村委会各成员的工作任务完成的好坏和完成的目标确定以及村委会成员的工资待遇主要有乡政府来决定，而且村委会在处理村庄事务时往往需要依靠乡镇权力的力量来实现村委会正常且稳定的村级治理。在这种村治资源拥有量相对不对称的情况下，村委会虽然由村民在村民选举中通过民主的方式选出，但村委会的合法性并不是由广大村民决定，而是国家权力和村民权利的双重体现，因为村委会的这种双重职能，在具体处理村务时，村委会必然要有所偏向而不能很好的发挥自治功能，尤其是不能有效的代表和维护广大村民的合法利益，而是靠近具有更多利益考量的乡镇政权，尽量执行乡镇政权的治理理念，相对忽视村民对村委会村务的需求方向，而乡镇政权便会利用自己的相对资源优势来逐渐弱化村委会的自治权力，实现对村委会的上下级控制。
在乡村治理中逐渐推进村民自治制度，实践证明是符合中国广大农村经济发展、政治完善和社会进步的整体趋势的。它促进了中国农村基层民主政治建设的发展，这是中国政治体制改革在广大农村的发展趋势。而中国农村中乡镇政权和村委会间存在现实而普遍的矛盾和冲突，对此寻找两者矛盾冲突的主要原因，是解决乡村矛盾冲突的一个非常重要的环节。
乡村关系矛盾冲突的原因
《村民委员会组织法》明确规定，乡镇政府和村委会间是指导和被指导、协商和被协商的关系。而在现实的治理过程中，在村级事务的管理中，确实存在乡政管理和村民自治两种权力治理所带来的共同影响。但两种权力的运作必然带来不可避免的矛盾。究其原因主要有以下几点：
村民自治制度的制定在具体性上存在供给短缺。乡镇政府和村委会只有工作上的指导和被指导的关系，而在《村民委员会组织法》中并没有明确地规定两者间的具体指导的内容、指导的方法和需要知道的范围。这些具体制度的缺失为乡镇政府与村委会间的关系提供了大量的制度空隙，由此产生出了种种的乡镇政府和村委会间的矛盾冲突。
乡村政权内部既得利益群体对村民自治制度的不信任。政府官员作为公共政策的执行者，在寻求公共利益最大化的同时，因个个又有自己特殊利益的需求，也有谋求利益最大化的倾向，所以在村民自治制度的框架内，基于国家在地区非均衡发展的大前提下希望各地因地制宜的进行制度创新的基本理念，并没有明确设计出具体、详细的村民自治法律框架，在客观上造成了制度空隙过大，而乡镇政权自身所拥有的绝对优势性的各类资源使得他们更容易对广大村民进行干涉和侵权而谋求自己的利益，而这势必导致乡村关系的矛盾冲突。
村委会双重角色的失衡。村委会一方面是村民民主选举产生的代表村民意愿的自治组织，另一方面又承担着一些行政职能，执行乡镇政府对村级事务的一切活动，于是在村民中间村委会要扮演代表乡镇政府和代表本村群众的双重角色。要做到两者兼顾在现实条件下有一定的难度，所以在实践中执行村务时势必要偏重某种角色，而这必然会使村委会的双重角色发生失衡而引发矛盾冲突。
乡镇政权和村级组织各自所拥有的各种资源存在现实的不对称。乡镇政府作为国家最低一层次的国家政权，拥有较多的政治、经济、组织和文化资源，而资源的不对称使得村级组织在乡镇政权和村民自治的格局中处于弱势地位。而乡镇政权也会凭借资源优势对村级组织进行渗透控制以占有有利地位，这一原因势必引发乡村关系的矛盾冲突。
建立和完善乡村关系良性发展的运行机制
第一，对村民自治制度有正确的理解是乡村关系良性发展的重要前提。中国政治体制改革的核心是推进政治民主化进程，而村民自治是在广大农村推进基层社会主义民主政治建设的必然趋势，而且村民自治的实践也促进了中国农村的稳定和发展。中国传统的乡镇管理模式已经不能再适应当前中国政治改革的发展形势。在民主政治作为时代主流模式的政治改革进程中，乡镇政府必须改变过去用行政命令去管理村庄的做法，乡镇政府的基本职能是要确保广大农村地区的社会主义现代化的建设道路和方向的正确性，有效执行上级行政机关对乡政府的有关任务和指令。
应该逐步完善对农村地区的经济发展的宏观调控和微观的整合规划，为广大农民提供更高质量的基础设施，加强教育制度的具体实施和医疗卫生事业的具体执行，为广大农民提供最基本的社会保障体系和更多的安全、舒适的环境。应该在尊重广大村民的民利的基础上，从经济、法律、教育等方面对村民自治行为进行正确的引导，只有这样，中国农村的普遍乡村关系才能有一个良性的发展，中国新时期的乡村治理才能取得良好的治理效果。
第二，继续优化自治组织的内在结构，不断完善自治组织的良是乡村关系良性发展的关键。政治民主化进程的核心理念是培育具有高度组织化的社会自治组织。自治是广大市民和非政府组织的最本质要求，国家是一种外在的治理力量，在乡村社会组织化程度不断提高的同时，国家力量的引导势必会起到良性的互动作用。
而村民按照经济要求和政治利益的共同性等要素自发成立的自组织，由于更能代表广大村民的利益而起到有效维护农村公共秩序的效果，村民自治组织的有序壮大必然能调动广大农民的政治兴趣，激发村民参与村民事务的管理、决策和监督的积极性，从而使村民自治制度朝良性道路发展。只有具备高度民主理念和意识的自治组织，才能真正扩大社会主义民主，才是从根本上促进乡村关系良性发展的有效途径。
第三，用法律来规制和保障村民自治制度的实现，继续贯彻实施《村民委员会组织法》，推进村民自治制度的实施，全面扩大基层民主是乡村关系良性发展的重要保障。乡镇政府对广大村民的管理应依据法律的规定有序进行，政府要合理发挥自己的权威，积极引导村民自治制度在村务中的合理推进，加强对农村社会积极健康发展的宏观调控。
要进一步完善法律制度体系，从制度上合理划分乡镇管理和村民自治的各自的权限范围，在不同区域和地方因地制宜的具体完善《村民委员会组织法》的实施细则，使乡镇政府和村委会能更明确自己的责任义务，做到各司其职，为村民自治制度的更好推进做好法律保障。
总之，村民自治制度是我国政治体制改革的必然产物，是基层社会主义政治建设的客观要求，具有强大的生命力和发展前途。乡镇政府需要转变治理理念，只在涉及全乡镇的公共事务和公益性事务上发挥组织和协助的作用，而村委会一方面要协助乡镇政府推行国家在广大农村的各项政策和任务，另一方面要积极领导和培育农村中的公众自治组织的发展壮大，从而更自主的来从事村民自治的各项活动。
乡镇政府和村委会只有转变治理理念，创新治理体制，完善法律体系，建立起一种平等互助民主合作的关系，使乡镇政权和村委会成为良性的互动体，在政治意义上实现“善治”，才能促进我国广大农民真正享有民利所带来的实惠，创造自己的幸福生活。
乡村治理方式范文第4篇
关键词：农村；基层治理；乡政村治
中图分类号：D67 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2014）06-0001-02
改革开放以来，随着村民自治的发展，中国农村形成了“乡政村治”的治理格局。所谓“乡政村治”指乡镇政权是国家在农村的基层政权机关，代表国家行使基层行政权力；乡镇以下，实行以村民自治为公共参与主体的自治体制。它的实行，使得国家政权组织与农村社会关系有了一种组织化、具体化的特定表现形式。
一、“乡政村治”体制有效推动了农村基层治理的发展
1.“乡政村治”适应了农民作为生产经营主体的需要
“乡政村治”体制下的村民自治是以确认和保护村民公民权和村民个人权利为前提的乡村治理制度。有论者说：“以市场化为背景，对‘个人权利’的平等保护，正是‘村民自治’的本质所在。别于历史上任何一个时期乡村制度最显著的特点。”“在中国历史上，乡村政治的基本单元是家庭，个人不是政治关系的权利主体。而目前中国乡村实行的村民自治，立制的基本精神是以个人为主体，村民是以‘个人’这一身份进入乡村政治领域的。这种从家庭到个人的转变，体现的不只是一种政治单元的转变，更多的是对个人民利的承认。”[1]尽管这种制度成为真正成熟的社会制度将会是一个长期的过程，但由于它体现了现代民主的理念，因此必将不断发展下去，是不可逆转的趋势。
2.“乡政村治”有助于乡村治理权力结构的合理化
“乡政村治”作为一种划分国家和社会组织边界的制度安排，能够更好地提高乡镇政府的工作效率。依照我国宪法和地方组织法，农村基层政权到乡镇一级，国家通过政权系统内部的农村基层政权来与农村社会发生直接关系。农村社会不可能实现每个人都与国家直接对话，于是村委会就成为代表农村社会与国家交流的一种整合力量。和时期不同的是，那时国家基层政权（公社）与乡村社会的代表（生产大队）之间是行政隶属关系。村社组织的行政化造成一套自上而下的经济管理与行政管理网络，国家权力对乡村社会的管理达到前所未有的规模和深度。这使乡村社会自身的自主性受到约束，农民的积极性也随之日渐消失。进入新时期以来，国家实行村民自治，既是对过去历史经验的总结，又是顺应改革开放后农村出现的新形势。实行村民自治，实际上是对农村家庭联产承包责任制后，农村产权关系以及基于这种产权关系的其他社会的关系的确认。村委会起到了沟通农民和代表国家的乡镇政府沟通的桥梁作用，比如，在签订行政契约时，村委会就成为村民的人，代表村民与政府打交道。这就减少了国家与个体的农民打交道的成本，提高了政府的工作效率。
3.“乡政村治”促进了乡镇政权的民主化、规范化建设
以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要特征的村民自治使得村民当家做主的民利得到充分的实施。首先，村民自治中“四民主两公开”的推行，使得乡镇政府的决策过程受到影响，开始扩大决策的群众参与，从而增强决策的科学性和民主性。其次，村民自治的民主实践，引发了乡镇主要领导选举体制的改革探索，促使乡镇政府增强服务意识和公仆观念，由单纯管理型向管理和服务型转变。再次，在村民自治、村务公开的推动下，乡镇政府开始实行政务公开和财务公开，从而遏制腐败。另外，“乡政村治”也促进了乡镇政权治理的规范化。1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》和1998年通过的《村民委员会组织法》明确了国家政权组织与村级组织的制度性区分：即村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村委会开展的人民调解不具有法律上的强制性，村级秩序的维持主要依靠村民自我约束制度，如村规民约等；同时，乡镇政府与村委会不是上下级的行政隶属关系，而是指导与协助的关系，前者不得干预依法属于村民自治范围内的事项，后者协助前者开展工作。这种规定使得乡镇政权和村委会各司其职，乡镇政权不能再用行政命令的方式去处理村级社会的内部事务，而是站在更高层次、把更多精力用于区域内的经济与社会事业的发展。这和时期公社有权领导生产大队、生产队不同，也和撤社建乡初期乡镇政府对村委会实行直接领导不同。农村村民自治制度的建立和发展，给乡村社会带来了新的变化：村民自治民主实践为乡镇政权民主建设奠定了坚实的社会群众基础，营造了良好的理论关注和政策支持氛围；村民自治民主的发展对加强乡镇政权民主建设提出了紧迫要求；村民自治民主的实践也为乡镇政权民主机制完善提供了借鉴。
二、“乡政村治”体制下农村基层治理存在的问题
在乡村关系上，“乡政村治”使得使乡村之间由过去单一的政府行政管理与被管理的关系向多重关系并存的结构转变。
一方面，乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系。村民自治范围内的事务主要包括办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，发展本村经济，管理本村集体土地和公共财产，发展文化教育等等。《村民委员会组织法》规定乡村之间是指导与被指导关系。所谓指导，就是对村民委员会的工作进行指点，对他们的工作提出原则性的意见，把握好大的方向问题，不干预日常事务。乡镇政府对村委会工作的指导，主要是通过宣传、教育、督促、检查等方式和途径，对国家法律、法规、路线、方针、政策的理解和执行上进行指导。同时，乡镇政府对村委会的工作要给予具体的、实际的支持和帮助。
另一方面，乡村之间还存在行政管理与被管理的关系。宪法规定：乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。地方人民政府组织法也明文规定，乡镇政府在本行政区域内，保证宪法、法律、政策、法令、政令和上级人民代表大会决议的遵守和执行。既然乡镇人民政府负有“管理”本行政区域内各项行政工作、“保证”宪法和法律法令在本行政区域内得到“遵守和执行”的命令，有权布置有关的行政任务，那么，置身于该行政区域内的各种社会组织（包括村民自治组织在内）都应对乡镇人民政府承担义务，协助其管理好本行政区域内的各项事务，遵守并执行宪法、法律及各项方针政策。
在具体实践中，无论是从乡镇政权对村委会人事、财务还是事务的干预和控制上看，当前我国乡镇政权与村委会之间总体上依然保持着明显而强烈的上下级行政命令关系，与法律规定的“指导关系”尚有相当距离。
第一，乡镇政府以村财乡管的办法，通过加大对以财务收支为核心的村级经济活动监督制约的力度，来加强对村级组织的管理。村财乡管本来是个别地方针对具体情况采取的对村级财务的一种监督，但现在却被一些地方普遍采用。村财乡管主要有以下几种具体形式：（1）有的村里所有的资金、账目都上交给乡镇的农经站和信用社管理，村里若需花钱，得事先由村委会和村党支部拿出预算，再报经乡镇农经站审核、批准；（2）有的地方实行“三权分立”，即资金的使用权、管理权、审批权分开：村里用钱但不允许存钱、管钱，村里存钱过多或不将多余的钱存交于乡镇，将按贪污论处。乡镇农经站能管钱、存钱但不能用钱、批钱。乡镇政府能批钱但不能管钱；（3）还有的地方将村里的会计人员统一集中在乡镇办公，用管住会计人员的办法来管住村里的资金和其他财产。村财乡管作为一种制度强制推行，有悖于宪法和相关法律的基本原则，有悖于村民自治的基本精神。这一措施在实施过程中也容易产生一些负面的效果。一是村里失去了自己的财务权和资金使用、支配、收益权。村里的财产归村集体所有，由村委会负责保管、使用，而村委会又是群众性自治组织，没有向乡镇上交自己财务的法定义务。二是村财乡管为乡镇侵吞、挪用村级财产提供了便利。三是它又是一种单方面的监督形式。乡镇对村有监督权，而村则无半点对乡镇“管理”的监督权。从这种监督的程序本身看，它客观上是一种事后监督，根本不能达到对村财务进行有效监督的目的，而仅仅是形式上限制了村级的“用钱”权。
第二，在民主决策上，一些乡镇政府干预村民和村民委员会对村事务的民主决策权。乡镇政府在国家政权体系中居于基础和末梢地位，这决定了党和国家在农村的各项发展目标、计划和任务，最终都要乡镇政府加以贯彻、落实。由于这些任务指标都是和乡镇干部的考核升迁紧密联系在一起的，因此为了完成任务，有的乡镇政府把行政体制内的目标责任制的管理模式推向村里。乡镇党委和政府先将目标责任书的指标进行细化，然后将具体的指标分解到各村，并与各村签订目标责任书。责任人主要包括村干部和各村的村支书和村委会主任。与村干部签订的目标责任书主要包括党支部建设、夏粮征购、税费收取、农技推广、社会治安、计划生育、农田水利综合治理等。通过目标责任书的签订，动员和发挥村委会和村委会干部个人的积极性，保证任务的完成。这个过程中，有的乡镇政府不顾各村的实际情况，片面追求“高速度”、“高指标”、“高积累”，干预村民和村委会对村里事务的决策权，向村委会下达“硬性任务”，要求村委会向农民强行乱集资、乱摊派、乱收费。税费改革前个别乡镇提留公然超过国务院明文规定的“不得超过农民上年纯收入5%”的规定，竟达到50%以上。就村委会而言，对于乡镇这些做法，有的一味执行或迎合乡镇政府的要求，完全听命于乡镇政府，呈现出“附属行政化”倾向。有的单纯从本社区利益出发，对承担的协助乡镇政府开展工作的职责，抱着消极、冷淡的态度，从而使村委会呈现出“过度自治化”的倾向。有的村庄则力求采取各种方式弱化、抵制乡镇政府的过分干预。
第三，随着村委会选举日益民主化，村级治理的自主性增强，村民的民主意识也日益浓厚，作为村民自治组织的村委会，对于乡镇政府的过分干预往往进行抵制。也有少数村委会利用乡村关系的紧张，有意摆脱乡镇政权的领导，实现自己的特殊利益。他们往往组织村民通过各种合法、非法的形式向政府发难，如组织群众集体越级上访，抗粮、抗税、不履行计划生育等正当义务；有的甚至组织农村宗族势力甚至黑、恶势力对抗乡镇政府，公然组织群众打砸政府机关或执法部门，殴打政府工作人员，故意堵塞交通，扩大事态等。
三、“乡政村治”体制改革的相关思考
从改革的未来趋势看，伴随着城镇化进程的进一步深入以及农村社会结构变化的加速，农村社会面临前所未有的机遇与挑战。如何构建与农村开放、流动、分化和多元化相适应的基层社会组织与管理方式，如何建构一种不断开放的、制度化、秩序化的农民参与基层政治的机制，促进国家与乡村社会之间良性互动、形成民主合作的善治结构已经成为亟待解决的重大问题。笔者认为，完善国家乡村治理机制，可以探索从以下几个方面入手：
第一，首先充分发挥农村基层党组织领导核心作用，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制，切实维护农民的民利。坚持走党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的道路。
第二，在治理方式上，农村基层政权改革必须立足国情，必须以社会主义新农村建设为契机，实现乡镇政权治理方式由资源汲取型向资源支持型转变，由管治型向服务型的转变。注重城乡统筹治理，实现城乡社会经济一体化，在更大的范围里以新的机制部署乡村基本公共品的供应。
第三，在体制设计上，尝试由“乡政村治”向“乡村共治”模式转变。从行政化治理逐步转向社区化治理，加强农村社区建设。以健全和完善基层群众自治制度为核心，以激活农村群众的自治性与自主性为主旨，以激发农村群众的主体公共参与为目标，政府、农村自治组织、民间组织、企事业单位乃至农民个人共同参与管理农村社区公共事务。政府与农民、社会组织平等协商、互相合作，形成良性互动的治理机制、规则和方式。
乡村治理方式范文第5篇
关键词：村民自治；乡镇行政权；村民自治权
20世纪80年代以来，我国农村基层管理体制和治理方式发生了深刻变化，两种力量及其制度模式构成我国农村社会“乡政村治”的格局。一是自上而下的国家权力，具体表现为党的政治领导下的乡镇政府行政管理权；二是存在于农村社会的村民自治权，村民通过自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织村民委员会对自己进行管理，按照民主的原则实行选举、决策、管理和监督。我国西部贫困地区由于经济、历史和自然条件的原因，在推行村民自治过程中两者产生了诸多矛盾，乡镇行政权与村民自治权的冲突成为最为突出的问题之一，而当前西部贫困农村农民收入增长缓慢、交通落后、土地分散、粗放经营效率低、公共卫生建设严重滞后、公共水利工程年久失修等现状，急需充分发挥村民自治背景下村民的民主创造性和主动性，并且需要国家负责任的引导和帮助绝不能将国家应承担的责任和费用变相转嫁于农民或压制村民自治运行。所以正确协调两者之间的关系十分必要和重要。
一、贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状分析
根据《村民委员会组织法》第4条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作“。此规定明确界定了乡镇政府与村民委员会的关系，实质上是村民自治权与乡镇行政权关系在法律上的定位，他们应是“指导与被指导，协助与被协助关系”。但对西部贫困地区村民自治现状而言，现实中的乡镇行政权与村民自治权关系常常与法律法规存在着种种偏离，突出表现在以下两个方面：
一是乡镇政府对村民自治组织的频繁干预与过度控制，将村民委员会当作乡镇政府的下属机构进行行政领导，布置各项任务并下达行政指令，从而将乡镇行政权应承担的责任和费用转嫁于村民自治组织和村民，造成国家行政权与村民自治权的空挡与错位。一般表现为以下四种方式：
第一，乡镇行政对村民自治组织的人事控制。按照《村民委员会组织法》规定，村民委员会成员由村民民主选举产生，对村民会议负责，乡镇政府无权任免，但实际操作中乡镇政府通过在村干部中培植自己的人实行对村的问接控制。例如在选举中对村民委员会成员资格进行限制，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。将村民自治组织的“当家人”转变成乡镇政府的“人”，造成村民自治组织角色错位。虽然便利了乡镇政府对村的管制和所属行政责任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落选，压制了村民民主权利实现的构想与向往，实质上是对村民自治权的一种剥夺。
第二，在日常事务中进行行政干预。在现行压力型体制下有时乡镇政府为了实现其行政管理职能，不仅是对村委会进行“指导”，它还直接“领导”村委会；要村民完成乡镇政府布置的各项任务，村委会仅仅协助是不行的，必须由村委会“负责”完成。所以实践中村委会承担着诸多乡镇政府应该履行的职能，使村委会成为“准政府”，这样以来村民自治组织便陷入忙于繁多的政务而无暇顾及村务的局面当中，以至于村民自治组织的自治功能日益萎缩，村民自治原则也被消解于无形之中。
第三，乡镇政府对村委会进行财政监控。西部贫困地区农村普遍存在着集体经济薄弱，财政基础有限的现象，而乡镇政府往往凭借自己的财政监控职能对村级财务进行管理，进而影响整个村的管理形式，缺乏经济基础的村委会也只能听任乡镇政府控制。
第四乡镇政府对村委会进行价值控制。贫困地区社会发展缓慢，需要国家提供各种贷款救济及其它资源供给，使得乡镇政府可凭自己手中掌握的这些社会价值分配权对村委会进行调控。
二是村民自治的偏斜运行，导致村民自治功能萎缩。按照《村民委员会组织法》规定，村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个环节。但贫困地区在村民自治运行过程中，只注重强调民主选举，认为“对大多数村民而言，自治权利不过就是在三年中参加一次投票而已”。村委会也片面重视村级换届选举而忽视其它环节运行；自治组织结构中除村民自治中的执行环节存在村民委员会这个“实在”机构之外，民主决策环节及相关的民主监督和民主管理等环节都是“虚位”的，因此，在自治实际运作中出现失衡现象，造成村民自治呈偏斜状态运行，使村务管理实践中出现大量的非理性决策行为和损害村民利益的现象，降低了村民自治的实效。
二、实现贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系良性发展的思路
通过上述对西部贫困地区乡镇行政权与村民自治权关系现状的分析，为保证村民自治的健康运行和乡镇工作的顺利开展，应该立足贫困地区现实，从改善乡镇治理和提高村民自治两方面出发，努力寻求乡镇管理与村民自治的有机衔接。
(一)依法改善乡镇治理体制和方式，界定村务与政务，增设派出机构，为村民自治提供广阔的空间
首先，健全和完善相关法律法规，明确乡镇政府管理范围，实行依法行政。《村民委员组织法》只是笼统的、原则性规定，缺乏明确性和具体操作，使乡镇干部很难把握。所以可在总结村民自治经验的基础上制定《组织法实施细则》，从实际工作考虑，对乡镇政府行为进行明确规范，明晰那些是属于正常政府行为，那些是属于不合理的干预。
