乡村治理的思考范文第1篇

关键词：转型期；案件特殊性；司法职能；司法策略

中图分类号：DF82文献标识码：A

一、引言在我国法治现代化的进程中，乡村社会治理的法治化是一个极其重要的制度命题。自改革开放以来，以经济结构转变为开端的全面的社会结构转型，引发了乡村社会原有内向、封闭结构的逐渐崩解，致使乡村社会治理的法治化面临着新的时代背景。在从乡村社会向公民社会、从长期的人治向现代法治的转型期背景下，乡村社会治理中纠纷主体意识所具有的传统乡土社会特色、案件客体所反映的“利益纠葛”纷繁复杂、纠纷处置中“权威无序”等特征，构成对人民法院司法实践工作的巨大挑战。对偏远地区的基层法院而言，由于制度转变的外源性特征更加显著，其工作中所面临的矛盾冲突也更加剧烈、直观。

在偏远地区基层法院的视角下，细致入微而又无所不在的转型期乡村社会的特殊性既是基层司法工作中必须适应的微观环境，也是我国法治化进程中应当直面的宏观问题。人民法院只有正确地认识到这些特殊性，才能真正明晰当前司法所承担的时代使命，优化深入到基层的乡村司法策略，在参与转型期乡村社会治理的过程中，实现政治效果、法律效果和社会效果的统一。

二、认识：转型期乡村案件的特殊性从笔者所在地区基层法院司法统计的案件收结存数量上看，近年来，案件呈现出持续的高速增长态势。这直观地反映了笔者所在的乡村地区社会矛盾纠纷的增长态势，以及基层法院在办案数量上不断增加的工作压力。但从司法策略的优化角度看，对基层司法更具挑战意义的并不是案件的数量，而是在转型期乡村社会特有的生态环境下，各种案件在争议主体和客体上所表现出的特殊性。

（一）争议主体的特殊性

案件的争议主体，即诉讼程序中的当事人。从司法普适主义的角度看，任何主体参与诉讼的目的都是获得司法裁判的支持，其生活居住的地点是否为乡村，并不影响这一司法基本命题的成立。但从司法特殊主义司法特殊主义，在本文指认为规则在适用中存在大量例外的司法理念，而不是指认可规则之外的特权或特殊待遇的司法理念。 的角度看，尽管参与诉讼的行为目的并无特殊之处，但因所处大环境的不同，乡村纠纷主体行为本身——或者说其行动策略和方式——却在现代法治视野下显现出与众不同的特殊性。

1.以“议事”方式参与案件诉讼

转型期乡村社会的所在地区通常是我国经济社会发展的后进地区，往往也是具有我国传统乡土社会特点的典型地区。当地群众对诉讼、调解等社会解纷机制的认识，大多停留在“摆事实”、“讲道理”的乡村“议事”层面。由于这一认识上的偏误，当事人在参与诉讼或调解时，通常会反复地描述案件所涉纠纷在发生和流变上的各种细节问题，再结合乡土“义理”展开说理，其内在逻辑的精致程度并不亚于现代法治的逻辑体系。尤其在微观事实的认知层面，“议事”方式下的事实描述往往比司法程序下的事实认定更加精细入微。然而，“议事”方式的事实描述恰因如此精细，甚至于琐碎，往往会存在举证不能的问题。

西南政法大学学报贺少锋，陈庚：人民法院参与转型期乡村社会治理的思考——以偏远地区基层法院为视角在传统乡土社会中，“议事”仲裁者基于熟人社会关系下对纠纷中双方或多方当事人个性、品格以及处事方式等多方面的长期了解，通常可以综合性地判断、还原纠纷全过程的精细事实。即使事实判断和还原上出现了偏误，由于传统乡土社会人员流动性极低，熟人社会相对稳定的社会关系会自行评价“说谎者”的行为，使之在被发现后处于社会舆论上的弱势地位，难以在当地正常地开展社会交际生活。从这个意义上看，举证不能的问题并不会真正地对传统乡土社会中的“议事”仲裁者形成困扰。但在转型过程中，一方面由于乡村人员流动性逐步增大，熟人社会的大环境逐渐转变，半熟人社会的人际交往关系已经无法对“说谎”行为形成有效的内在约束[1]；另一方面作为仲裁者的法官对现代法治理念的认同逐步增加，对传统的“议事”方式逐步扬弃，导致当事人与办案法官之间的交流障碍日渐凸显。特别是在青年法官的身上，甚至会表现出一种以法治精神为信仰，欲与传统乡土社会的人情世故相割裂的内心冲动。因此，在乡村司法实践中，习惯于“议事”方式的当事人，常会处于举证不能的现实困境和与青年法官的交流冲突之中。

2.以实质合理看待程序规范

同样是基于传统乡土社会对争议主体的意识影响，乡村群众在面对应当如何看待程序规范的问题时，常常会表现出一种茫然。在不少当事人心中，难以理解的程序规范，不仅不能帮助其维护正当的权利，反而是导致其权利丧失的“组织压迫”。一种制度阴谋论的气氛，弥散于不了解法律的相对弱势的当事人群体中。因此，当事人对法律程序，常会因自身诉求未得到充分实现而表现出较大的不满情绪和抵制心态。在乡村社会中，这种不满和抵制往往会导致当事人请求家族势力介入司法程序，或者是请求行政部门干预司法程序。而其说服家族势力或行政部门的理由，则是碎片化的具体事实以及实质合理的乡土“义理”。后者，尤其能获得作为案外“权威”的家族势力成员或行政部门人员的心理共鸣，甚至可能获得办案法官一定的内心认同。

这样，在部分乡村案件的处理过程中，就会形成一个以当事人主观的实质合理性为基础的案件评价系统。以这种主观的合理性为分析工具，当事人以及案外“权威”对程序规范的价值定位就只会是实现当事人诉求的手段——当司法程序不能满足诉求时，就换行政程序试试。换言之，对认同实质合理性的当事人、家族势力、行政人员等而言，只要能够满足实质合理性，那么变更程序，甚至破坏程序，都是可以接受的必要手段。因此，在乡村司法实践中，以实质合理为根本追求的案件处理过程常常会出现“申请——上访——诉讼——上访”的程序反复，或者已经息诉的案件因为另一相似案件结果的不同而“旧事重提”，或者采取越级上访、静坐示威等非正常的诉求表达方式[2]。这些非程序的行为策略，从根本上否定了程序的存在价值，完全悖离于现代法治所要求的程序公正。可以说，在向现代法治的转型中，实质合理对程序公正的否定是乡村社会与现代法治相冲突的最激烈之处。

3.小结

综上所述，转型期乡村案件的主体特征在于，乡土意识仍然深刻地影响着当地群众的诉讼参与行为和程序规范意识。案件的处理实际上仍处于一个法治程序的规范意义，缺少认同；“义理”式的实质合理性占据竞胜地位的社会生态环境之中。“重实体，轻程序”，请求法官细致“查案”，“循义理而断案”的当事人以及案外人依然是转型期乡村基层法官所必须面对的司法产品输出的主要群体。

（二）争议客体的特殊性

案件的争议客体，即个案处理中的具体纠纷。从司法普适主义的角度看，这些纠纷，无论其是否发生在转型时期的乡村地区，只要依循具体的案由分类，即可由法官依据专门的实体法律和程序法规予以审理解决。但从司法特殊主义的角度看，当前案件所涉及的在纠纷发生和流变过程中对案件处理有巨大影响的转型期特点，却是基层司法实践中不得不专门了解和高度重视的纠纷特殊性。

1.熟人社会式微是纠纷增加的重要根源

从纠纷发生的影响因素上看，熟人社会的逐渐式微是导致转型期乡村社会纠纷数量迅速增加的重要根源。从笔者所在地区人民法院的司法统计数据上看，转型期乡村社会中最为典型的纠纷类型，主要包括：承包土地的流转、宅基地的转让、外出打工群体的婚姻家庭纠纷，以及因现实利益冲击而引发的邻里纠纷。在传统的乡土社会中，这些纠纷几乎是不可能“成讼”的。因为在基于熟人关系的传统乡土社会中，这些纠纷有的属于现实利益不大，可以协商处理的财产纠纷；有的属于社会流动性极低情况下，礼教伦理直接调整的家庭纠纷；还有的属于人际关系和谐情结下，应当“息讼”处理的邻里纠纷。但在转型期的乡村社会中，一是经济迅猛发展所带来的现实利益——包括国家补偿等——非常巨大，在原有的自发协商方式中缺少与之相适应的利益平衡方案；二是社会制度对男女婚姻权益的保护受到普遍认同，传统伦理对家庭关系的稳定作用正在逐步消解；三是人际关系的半熟人化人际关系的半熟人化，是指传统乡土社会中熟人关系出现崩解，社会人际关系由熟人关系的典型形态向熟人关系与陌生人关系的混杂形态演进的发展趋势。（参见：杨力.新农民阶层与乡村司法理论的反证[J].中国法学，2007，（6）：161.） ，自利观点相较于互利观点处于优势地位，对长期和谐邻里关系的价值认同逐渐下降。

将这些原因归纳起来，即是由于熟人社会的逐渐式微，在现实利益的刺激下，人际交往过程中互动行为的短期自利现象逐渐增多——在自我利益实现的过程中，不惜以可能的长期的人际关系为代价。从制度经济学的角度看，这是社会发展过程中，尤其是转型过程中，必须支付的制度成本。制度成本，特指制度变迁过程中改变过去制度稳定性时所需要的社会转型成本。（参见：道格拉斯·C.诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].杭行，译.韦森，译审.上海：格致出版社，2008：114-115.） 只有在新的制度逐渐确立之后，即便不再是原有的熟人社会，自利行为的短期策略也会逐渐被更加稳定的长期策略所取代。这意味着，人民法院在面对这样的纠纷时，或许只能以尽可能稳定的司法策略向社会成员传递社会法治体系正在逐渐确立的制度信号，然后等待社会成员的行为认同。

2.权威无序是冲突升级的主要原因

从纠纷流变的影响因素上看，转型期乡村社会的权威无序应是冲突升级——尤其是升级到司法程序难以控制程度——的主要原因。在转型期乡村社会的治理语境中，一方面是传统乡土社会中家族势力、行政部门等案外“权威”对乡村社会秩序的影响力之大，常常是与直接处理纠纷的乡村司法权威处于平行地位，甚至是在某些特定语境中占据优先地位的[3]；另一方面是家族势力、行政部门等依靠传统伦理和政治秩序所形成的权威都已无法“一锤定音”地处置纠纷而不得不在司法场域中，通过在具体案件处理过程中直接的权威对抗，尝试构建新的符合自身利益的解纷路径。因此，即使是在司法场域中，案外“权威”对司法权威的尊重也非常有限。转型期乡村社会的纠纷解决实际上处于一个权威无序——或者说权威真空——的状态。当代表不同利益群体的案外“权威”出现在一个具体的案件处理过程中时，一是纠纷处理方式会在一定程度上表现出偏离人民法院控制的趋势，二是纠纷内在的冲突程度会表现出显著的增长态势。比如：在一起普通的离婚案件中，一旦出现双方家族势力的介入，那么对案件处理结果的预估评价就需要从优先避免引发双方家族势力的暴力冲突上予以考虑。

更为严重的是，如果人民法院仅以纠纷解决为中心展开对此类案件的处理，那么，一方面是案件的处理结果很可能为了迎合民众口味的“合乎情理”——包括实质合理的“义理”等——而与现代法治精神相悖离；另一方面是可能引发更多的案外“权威”对司法过程的粗涉，导致司法独立品格的丧失。从这个意义上看，人民法院是应当坚决抵制案外“权威”对司法过程的介入的。但是，在权威无序的状态下，人民法院在案件的处理过程中也很难保持理论上所应具有的优先地位，反而是政府等行政力量更易获得较高的话语权。基于这一现实，在面对案外“权威”可能介入或纠纷冲突可能升级的转型期乡村地区的案件时，基层法院对基层行政部门力量的依赖性反而是不断加大的。

3.小结

综上所述，转型期乡村案件的客体特征在于，涉诉纠纷的发生和流变，常常受到人民法院的控制范畴之外因素的巨大影响。无论是熟人社会的式微，还是解纷权威的无序，人民法院在面对和处理相关案件时，都处于一种司法权威不彰、社会效果不大的尴尬之中。这一方面是因为基层法院所秉持的司法规律本身的局限，不能过于主动地介入到具体纠纷的处理和行为策略的引导之中；另一方面是因为基层法院的司法权威受到各种外部力量的挑战，对冲突较大——特别是涉及不同群体结构性利益冲突——的纠纷的处理不得不依靠基层政府以及相关部门、乃至地方行业协会等组织机构的积极协助。

三、思考：转型期乡村司法的职能使命乡村社会争议主体和客体的特殊性，以及当前我国经济社会转型的时代背景，是人民法院——尤其是偏远地区的基层法院——当前所必需面对的巨大挑战。面对这一挑战，每一个基层法官都应当明确，作为一个司法工作者，自己和自己的行为所应承担的社会职能使命——在个案处理中，定分止争，形塑社会关系，营造一个稳定、公平的社会法治环境；在司法策略上，传播法治，助力社会转型，积极推动国家法治建设的现代化进程。

（一）定分止争，形塑社会关系

在现代法治理论中，纠纷解决功能是人民法院所承担的基本社会职能。在社会发展的任何时期，以及纠纷发生的任何地区，人民法院都应当依据国家法律法规，通过对具体个案的审判，明晰当事人之间的权利义务关系，确定个案处理的具体结果，进而解决具化于个案中的矛盾纠纷[4]。同时，人民法院对个案的处理，对当事人权利义务关系的明晰，也是对处于混乱状态、争议状态的社会关系的梳理、调整。个案的处理结果，代表的是原有社会关系状态被司法行为形塑后的结果。即使是在一些裁判结果为“确认”、“维持”的案件中，经过司法程序的原有社会关系也是全新的，因为其不再处于混乱或争议的状态之中。从这个意义上看，定分止争，形塑社会关系，是司法行为的基本职能——解决纠纷——的具体内涵。

处于乡村地区的基层法院，当然应为转型期乡村社会的发展承担起相应的社会职责。并且，针对相关案件争议主体、客体的特殊性，基层法院在个案处理的过程中，应当尤其注重对社会关系的形塑。这是因为近十年来乡村社会发生了巨大转变，一方面是原有乡土社会格局逐渐崩解，乡村社会各阶层间的利益冲突处于较为混乱的矛盾多发时期，需要乡村基层法院在定分止争的同时，更多地考量案件处理后的社会效果；另一方面是新的社会秩序尚不稳定，乡村案件所涉及的争议群体表现出对新的社会秩序，以及法律规范的不适应，需要当地基层法院通过个案处理，不断形塑应有的社会关系状态。值得注意的是，这绝不等同于对过去社会关系的修复和还原，而是对新的社会关系的把握和形塑。即，乡村地区基层法院需要在法律规范的体系下，通过适用法律，按法治理论中权利义务关系的应然状态，形塑抽象于具体案件的乡村社会关系。

（二）传播法治，助力社会转型

乡村社会的变迁对乡村基层司法提出了新的需要，使得乡村社会原有的乡土特征与国家法律的规范特征越来越具有亲和性。这主要体现在乡村案件争议客体的特殊性上。这些案件纠纷无论因熟人社会式微而出现，还是因解纷权威无序而扩大，都反映出当事人依靠法律武器保护自身权益意识的提升。尽管当事人并不总是信赖法律规范，有时甚至会为了自身权益的实现而抵制法律规范，但不可否认的是，即使是尚不熟悉法律程序的当事人，也会以自己的方式——如“议事”方式等——积极参与到诉讼程序中，积极主张自己的合法权益。这种权利意识，尤其是财产权利意识的提升，本身就是经济社会转型所带来的社会进步。

究其根源，经济社会的转型，并非社会经济结构的单一转变，而是涵盖社会政治、法律等诸多领域的社会整体转变。从传统的乡土社会转变为现代的市民社会，也是我国经济社会转型的重要组成部分。乡村社会的发展应当与全国经济社会转型保持步调一致。所以，将法治理念传播给尚不熟悉法律的乡村群众，以构建良好的乡村法治环境，助力乡村经济社会的转型，是乡村司法策略所应承担的时代使命。在传播法治理念的道路上，乡村基层法院首先要面对的问题，就是传统乡土社会在普通群众心智习惯上留下的深刻烙印。无论是解纷方式的“议事”形态，还是实质合理的“义理”观念，都需要基层法官通过自己的言行、司法的策略逐步纠正。引导乡村当事人了解诉讼程序，提高其对程序规范价值的认同，则是现阶段传播法治理念和助力社会转型的职能使命中具有“破冰”意义的重要一步。

四、建议：转型期乡村基层法院的司法策略司法策略是人民法院履行职能使命的具体做法和工作机制。明确现阶段的司法工作职能使命，固然能从根本上认清司法工作的长期目标和短期目标，但如果缺少必要且正确的司法策略，也是无法真正实现司法职能使命的。针对转型期乡村案件的特殊性，笔者认为，当前应当从以下三个方面加强司法策略的构建工作。

（一）加强诉调联动，优化解决纠纷的司法路径

加强诉调联动，一方面可以使不熟悉乡土社会的基层法官逐渐了解乡土社会中的解纷机制，以纠纷的合理解决为优先考量，而不偏执于诉讼程序或者判决形式的实现；另一方面可以使当事人先以“议事”方式参加调解，在熟悉基层司法的基本程序后再参加诉讼。这样，乡村案件的当事人和人民法院的基层法官，因各自成长经历的不同，以及受现代法治教育影响的不同而形成的两种截然不同的心智结构在面对纠纷、解决纠纷时所发生的冲突、碰撞即可得到一定程度的缓冲，从机制上降低当事人与基层法官发生直接冲突的风险。

从现代法治的角度看，基层法官对纠纷的处理方式一般更为符合法治的程序性要求。但是，这并不能当然否定传统乡土社会的解纷方式的合理性。现代司法所强调的法治合理性与乡土司法所论述的治理合理性，在当前社会中，应当是能够相互并存的。（参见：陈柏峰，董磊明.治理论还是法治论——当代中国乡村司法的理论构建[J].法学研究，2010，（5）：45.） 乡村基层法院在解决纠纷、推进法治的过程中，并不应当生硬地以现代法治的程序规范替代或者否定乡土社会的解纷机制。被誉为“东方经验”的调解，在具体案件的推进过程中既能够满足当事人以乡土“义理”展开纠纷“议事”的需要，也能够满足基层法官以程序规范推进案件审理的需要。从现代法治与乡土解纷的互动上看，调解或许是最适合基层法官与当事人表达各自观点、诉求的“缓冲之地”。同时，就因权威无序而可能扩大的纠纷而言，政府的行政力量也可以在调解的场域中以政策平衡的方式直接参与具体的案件解纷。而与之联动的诉讼程序，则是为这个“缓冲之地”提供了一套可以直接参考的针对具体纠纷的现代性解纷方案，使纠纷当事人——包括政府等行政部门——对纠纷中权利的自行平衡结果在参考、对比中产生趋近于诉讼程序结果的倾向。从推进法治、解决纠纷的角度上看，加强诉调联动的一个关键点即是引导当事人认识到现代性解纷方案的存在，提高其在调解失败时接受诉讼程序调整的可接受性。

（二）加强司法释明，传播程序规范的价值理念

加强司法释明，其重点在于加强对法律条文所蕴含的程序规范价值的释明。从解决纠纷的角度看，其作用在于提高当事人对败诉风险的认识，使之能够接受程序调整的结果——即使这个结果存在实质上的不合理。这当然是对一线办案法官的巨大挑战。因为就当前阶段而言，部分基层法官自身也是更认同实质合理性的。从这个意义上看，加强司法释明，不仅仅是对当事人的认知引导，也是对部分法官自身的再教育。从推进法治的角度看，加强司法释明的作用在于切实有效地传播程序规范的价值理念，从而提高以形式合理性为分析工具的现代解纷机制的可接受性。这与加强诉调联动的作用有一点殊途同归的意味。

程序规范的价值，根本点在于符合形式合理性的要求。即：以形式合理性为分析工具，程序规范的结果具有合理性。在马克斯·韦伯看来，“形式合理性是关于不同事实之间的因果关系的判断，主要被归之于手段和程序的可计算性，因而是一种客观的合理性。而实质合理性或价值合理性则是关于不同价值之间的逻辑关系判断，主要被归之于目的和后果的价值，因而是一种主观的合理性。”[5]因此，符合形式合理性的结果，从个案角度上看，的确可能出现实质性的不合理，但从系统角度上看，其结果符合实质合理的可能性远大于出现结果悖离实质合理的可能性。比如：在符合形式合理性要求的举证规则之下，因举证不能承担不利后果的一方当事人，一般在实质合理性上也是应当承受不利后果的一方。乡村基层法官很有必要向遭遇举证不能困境的当事人释明，“我不清楚你是不是属于例外，你很有可能就是特殊的那一个。但是，我只能依据大多数人对这类案子一般情况的理解，确定你这个案子的结果。”这其中，也涉及到司法释明的技巧问题——熟悉法言法语的基层法官有必要以乡村案件当事人能够理解的语言形式开展司法释明。

（三）加强审判公开，提升基层司法的公信权威

加强审判公开，一是加强审判程序的公开，其代表性做法是巡回审判的形式多样化；二是加强审判结果的公开，其代表性做法是裁判文书在互联网公开。后者，应当是当前乡村地区基层法院加强审判公开工作的重点所在。其原因是，伴随乡村社会流动性的增加——例如：农民工的“外出”、“返乡”，大学生村官的“进村”、“驻村”等，乡村社会的信息传播渠道日益开放。广播、电视、报纸等传统媒介已经实现了对乡村地区的地域覆盖，手机、电脑等上网工具也逐渐成为乡村群众了解外部信息的重要渠道。在这样一个信息爆炸的时代，巡回审判已经很难具有在传统乡土社会背景下“审理一案，教育一片”的巨大影响力，对行政部门的影响则更加微弱。这就意味着，乡村地区基层法院在巡回审判工作上的司法资源投入与社会效果收益，正逐渐失衡。尽管如此，审判程序公开依然在传播法治精神方面具有不可估量的价值，比如对具有特别重大影响——受到社会舆论专门关注——的案件的庭审直播，就具有在更大范围上宣扬司法权威，提高司法公信的重要意义。

但是，由于具有特别重大影响的案件资源的稀缺，以及案外人对值得关注案件的偏好选择，决定了裁判文书上网等审判结果的公开，能够更加稳定和持续地推动乡村社会治理的法治化进程。具体而言，由于权利意识的提升，在当前的乡村资讯条件下，处于特定纠纷中的当事人，无论是否已经参与到诉讼中，都会自发地关注曾经的相关或相似案件的裁判结果，进而预判自身所面临的纠纷结果。行政部门虽然可以更为直接地向法院咨询具体案件的解纷路径，但一般也不会放弃从外部信息中获知更有利于自身政策稳定的解纷路径的可能性。因此，纠纷的当事人和纠纷涉及的行政部门对纠纷结果的预判，都不是以个案为参考依据的心理预期，而是在多个案件的比较中得到的自身最为认可的可能性结果——预判的可能性结果通常不止一个。从这个意义上看，加强审判结果的公开，一方面是方便了当事人获知多个相似案件的具体结果，使之在案件比较的过程中感性地了解特定类型的案件裁判逻辑；另一方面是降低了个案结果对当事人和行政部门的“误导”，多个案件所形成的系统性特征更有利于当事人和行政部门直观地感受到司法行为所具有的公信权威。从这个意义上看，加强审判结果公开的具体要点，就在于以尽可能方便的形式尽可能多地公开案件的审判结果。JS

参考文献：

[1]陈柏峰，董磊明.治理论还是法治论——当代中国乡村司法的理论构建[J].法学研究，2010，（5）：36.

[2]重庆市第二中级人民法院课题组.三峡库区和谐发展与社会矛盾纠纷化解问题研究[EB/OL].[2012-11-29]http：//149.0.0.150/Information/InformationDisplay.asp？rootid=&NewsID=23486.

[3]杨力.新农民阶层与乡村司法理论的反证[J].中国法学，2007，（6）：159.

乡村治理的思考范文第2篇

Abstract: Advanced as well as our country economic society's gradual reforming unceasingly along with the socialism new rural reconstruction, the village government pattern has had certain change. How to construct one kind under the change time environment background to suit the Chinese national condition the village government pattern, has become solves the Chinese village problem, specially in the socialism new rural reconstruction development's village government pattern question's key is.

关键词:乡村治理;治理模式 两委关系 基层组织建设

key word: Village government Government pattern Two committees relate The Basic-level organization constructs

我国是农业大国，并处在由传统的农业社会向现代工业社会的转型关键期。如何在新的时代背景下，构建一条既能适应中国国情又能在社会主义新农村建设中发挥低成本、高效率治理效利，需要在现有基础上对乡村治理模式进行某些修正与改革。回顾我国乡村治理的历程，不难发现我国乡村治理模式在取得一系列成果的同时也存在着某些不足和缺陷。

一、乡村治理模式的研究

目前学界对乡村治理模式问题的讨论大致形成两种观点。一是肯定乡镇机构政权性质、支持村民自治的，可称作“理想村民自治”的各种乡村治理模式,期望乡村社会治理实现“理想”的飞跃；二是对我国村民自治的实践和理论进行批判,甚至对乡镇机构的政权性质加以否定,进而提出总体上可称作“去村民自治”。

具体讲,“理想村民自治”乡村治理模式主要有:1.县政・乡派・村治模式。乡成为县的派出机构,专门从事县政府委托的任务。乡长由县长委任。村民委员会的主要任务是搞好村民自治,村内公共事务及支出由村民会议或者村民代表会议决定,村委会直接对本村村民负责。2.乡派镇治模式。把乡级政权改为县政府的派出机构,扩大镇的自,将镇改为市以下的基层地方自治单位。在此基础上考虑双轨制即县―乡―村、市―镇―社区体制的可行性。3.乡派镇政模式。在乡设立县级政府的派出机构,在镇设立一级政府,同时应提高现行的建制镇标准。达不到新建制镇标准的仍以农业为主的消费型镇则恢复为乡建制,将原政府改为乡公所或办事处等派出机构。

“批判村民自治”的模式主要有:1.乡镇自治模式。在村自治基础上实行乡(镇)民自治。目前撤销乡镇政权的时机已经成熟。一是机构重叠，乡镇级政权已经有名无实；其二，乡镇政权作为中国预算外收入的最大消耗者已变成纯消费性机构,对其撤销可减少农民负担,并可由乡村农民自治体和农民组织填补其权力真空。2.乡治・村政・社有模式。

中国在未来应当实行两级地方自治,以现在的直辖市和地级行政建制为上级地方自治体,以市、镇、乡、坊为下级地方自治体。乡镇作为社区自治体,由地方自治体依法设立,其职能以社区服务为主,行政决策为辅。乡镇长由选民选举产生。在村一级设立乡镇政府派出机构――村公所，其成员由乡镇政府委派。行政村设立议事机关――村民代表会议，听取村长工作报告,提供咨询意见,议决村内公益事项,包括提出罢免村长的建议等。社有是指通过立法明确规定农村土地属村社所有。未来的中国村社是社区自治体(市、镇、乡)的一部分,是管理和依法处置其辖区内的农村土地及其收益的社区法人,但村社的职能只限于专门的土地管理和收益分配职能。村社设立村社大会和村社委员会；后者是村社的法人代表,其产生方式与现有的村民委员会完全相同；村社委员会成员为无给职,不脱离生产。

二、对农村基层治理组织建设的思考

新农村建设是一项系统工程，需要从政治、经济生产、管理、资本运作、消费、保障、教育等涉及农村社会政治经济组织和个人实际行为机制形成的多方面综合入手，辩证施治。

农村政治组织制度创新又是其重中之重。

一是农村的政治指导思想创新。新形势下加强党的基层组织建设应着重把建设的重点放在提供政策服务和监督而不是继续插手农村公共事务和村民自治事务上，要尽快实现基层党的组织从领导角色向服务、监督和保障角色的转变。

二是农村干部考核和选拔制度创新。现行的公务员序列的行政管理体制，对干部的激励主要体现在事业留人即职务的提升上，但考虑到客观的经济社会环境对人的主观思想和行为的影响很大，这种传统的激励体制存在很强的负作用。现实中为什么买官卖官的行为屡屡发生，就在于干部的职位已成为一种权力符号和生财的资本，导致其本身亦是有价的。职务的提升并不能带来正常经济收益的合理增长，在缺乏监督的情况下，促使掌权者滥用权力谋取私利的动机上升，从而不但给事业造成损害，而且也危害了干部队伍的健康肌体。有学者提出，新农村建设中促进基层组织建设应加强村级班子建设，要配全配齐村干部队伍，将其纳入公务员序列。笔者不赞同此观点。基于以上原因，我们有必要认真反思现行干部考核和使用机制，可充分借鉴沿海发达地区干部队伍建设经验，先把农村干部队伍建设工作切实抓好搞活，真正发挥新农村建设的骨干和带头人作用。而且通过对经济精英政治权利的认可也更能促进其在农村区域产业带动上的积极性和主动性发挥。另外，在干部的考核上，则应以发展生产、带动示范的效用发挥和实际贡献作为主要考核标准，以自治组织和成员实力的壮大为基本判断依据。同时，努力培育农村不同利益主体（各种经济和社会组织、实体），积极发挥它们作用，明确监督权限，切实构筑干部依法执政和提供服务的监督机制。

在农村基层组织建设创新方面，山东聊城的村庄联合共建、完善村民自治（简称“联村自治”）作出了有益的探索。他们发现,许多基层组织都或多或少存在领导经济的手段弱化、人才短缺、传统观念和宗族势力妨碍工作开展、没有足够收入兴办公益事业等诸多问题，因而创造性地提出了“联村自治”构想。这不但使农村基层组织建设立即焕发新的生机，而且真正能实现农村经济社会的综合发展。究其原因，一是联村班子建设可以避免单一村庄选举中人情关系和宗族势力对干部人选的干扰，在更大范围内实现人才与管理资源的二次整合，提升组织战斗力；二是通过合作有利于扩大优势产业、打造发展新优势、加快共同富裕；三是实行联村为农民在更大范围内参与经济、社会和民主自治活动开阔了视野，提供了经验；最后，联村自治还有利于村域之间建立有效协作机制，促进农村教育、医疗、基础建设等公共事业的稳步发展。可以说，山东聊城的联村自治是目前我国在新农村建设上的可贵实践，它突破了过去在发展模式上片面追求“破”的思维框框，真正找到了长期以来困挠基层组织建设和民主发展的问题症结，用新的思维模式实现了对现行体制最大化的改良效果。

还有农村基层组织建设一个值得探讨的重要话题就是农村两委关系及其各自职能定位。 “两委矛盾”提法混淆了村党支部与村委会两种不同组织的性质与角色以及党支部书记和村委会主任个人与组织的区别，忽视了两个组织在人员构成上交叉重合的事实，因而不可避免地要陷入党支部与村委会“矛盾、冲突、对抗”的思维陷阱，忽视两者之间妥协、协商与合作的可能性。对于村委会与党支部关系，有人总结了三点:其一,村委会需在党支部领导下工作，由基层党支部发挥核心作用，村委会越发展，村民的民主意识越强，越要强化党支部的领导；其二党支部与村委会可以是“一套人马,两块牌子”,同时发挥党支部的领导作用与村委会自治作用，组织设计是党支部副书记兼任村委会主任，保证党的领导与村民自治的结合；其三，实行村自治，削弱党的领导，村民自治与党的领导具有相互矛盾的关系。对于两委关系，徐增阳和任宝玉认为，农村两委关系体现的是一种特殊类型的党政关系,是目前中国政治体制的一个缩影,事实上也是多重关系的交汇点。在村庄政治层面，村支部不仅仅是对村庄公共生活进行政治领导,即实现政治领导权,更重要的是扮演了国家行政机构的角色,行使的是国家行政权力。因为几乎所有上级下达的任务,即“政务”,如计划生育、征兵、征购粮入库、收缴税费等都是由村支部组织实施的。乡镇与村里每年签定目标责任书的第一责任人往往都是村支书。乡镇干部下乡布置或检查工作也是直接与村党支部书记打交道。实行村委会直选后,村委会干部特别是村委会主任的当家人角色意识和维护村民利益的保护人角色意识明显增强,而支委会特别是支部书记还更多地扮演着上级政府“人”和“赢利型经纪人”角色，村干部双重角色的矛盾和冲突外化为村两委特别是书记和主任间的矛盾和冲突。因此从某种意义上讲,两委关系的实质又是国家行政权力与村民自治权力的关系,是政务与村务的关系,是国家和农民的关系，两委冲突的实质就是上述紧张关系的外显。

三、结论与思考

在新农村建设过程中，完善乡村治理机制的探索，创造出新的经验。一是突出农民的主体地位。乡村的发展和治理要靠生活在其中的各种组织和农民群众，特别是要发挥农民群众的作用，最好能形成一种能行之可行有效制度。有了这种制度保障，农民群众就拥有了在乡村治理过程中发挥作用的平台，有利于强化农民在乡村治理中的主体意识，逐步培养农民的主体地位。二是整合乡村治理资源。建设社会主义新农村是实施城乡统筹发展战略的重要举措，它的目标是逐步缩小城乡发展差距，以至最终消除城乡差距，改变长期存在的城乡二元结构。同时，在新农村建设过程中还要注意乡村内部在发展和治理上存在的差距。整合乡村治理资源，发挥强村对弱村的带动作用，有利于缩小农村内部发展差距，是保证新农村建设顺利进行的重要措施。三是大力发展农民合作组织。国内外经验表明，发展农民合作组织对推动农村各项工作发展具有积极作用。合作组织是培养农民民主意识和民主习惯的学校，是民主进入乡村的一个助力，应积极发挥合作组织在乡村治理、建设和谐社会中的作用，鼓励和支持其参与农村的某些公共服务，如农村公共卫生、养老、农村治安及道德教育等。

当然，乡村治理还面临着一些新的问题，比如在取消农业税后如何维持乡村两级组织正常运转，如何积极稳妥地推进农村综合改革，如何在合作组织快速发展的背景下正确处理合作组织与村两委的关系等等。这些问题在建设新农村的进程中有待于进一步深入研究。

总之，构建适应中国乡村的治理模式仍是应对当前乡村问题的关键所在。在今天的新农村建设中，政府作为建设的推动者，在中国乡村治理模式中扮演着举足轻重的角色，也是推进中国乡村向现代转型的主导力量。同时，乡村作为更广阔的社会系统的组成部分，需要充分吸纳各种社会资源，整合有益力量，打破长期形成的城乡二元结构，实现乡村与外部社会的支撑发展，各种社会力量的广泛参与依然有着不可替代的重要作用。构筑适应中国乡村的治理模式，更要尊重农民的主体地位，关注农民最关心、最直接、最现实的利益问题，构建以农民为主体的积极参与机制，让农民真正地“动”起来，在有效发挥政府作用的同时，充分激发乡村社会内部的活力和创造力。惟其如此，我国的新农村建设才能不断向更深更广的领域突破。

参考文献：

[1]徐勇.建构“以农民为主体，让农民得实惠”的乡村治理机制，《理论学刊》，2007年第4期

[2]王培刚，庞荣：国际乡村治理模式视野下的中国乡村治理问题研究，《中国软科学》，2005年第6期

[3]张晓山.简析中国乡村治理结构的改革，《管理世界》，2005年第5期

[4]侯小伏.农村专业合作社与乡村治理，载于：“中国选举与治理”网站。

乡村治理的思考范文第3篇

关键词：“城乡同治”；管理创新；“两型社会”

一、简要文献回顾

到目前为止，关于湖南攸县“城乡同治”的宣传报道非常多，而直接以攸县“城乡同治”为研究主题的文献则比较少见。即使是一般的以“城乡同治”为研究主题的文献也不多，而以城乡统筹或城乡一体化为主题研究的文献则比较丰富。如孔祥智、何安华的“城乡统筹与农业增长方式转变：2001-2010年的中国农业政策”；段龙龙、李杰的“城乡一体化的地方试验——基于成都四种模式的调查与反思”等。大多数文献都是探讨关于城乡经济社会发展的比较复杂而全面的大问题。对比较专业的有关环境治理方面的文献则很难发现，只有章文忠的“加强农村环境保护构建城乡一体化环保模式”一文，对徐州市农村环保情况进行了一定的调查分析和解决相关问题的对策与建议，并没有提到已有成功的实践经验可以借鉴。

对于城乡问题的研究，国外早已有很丰富的实践与理论成果文献，但有直接借鉴意义的并不多，比较接近一点的主要是韩国的新村建设和日本的城乡统筹发展经验。

二、攸县“城乡同治”的基本经验

“两型社会”建设是一个系统工程，工作千头万绪，如何落实，突破口在哪里？攸县的“城乡同治”做了有益的探索，形成了一定的经验，主要表现在：

（一）观念先行

“两型社会”建设，首先是人们的思想观念要变革要创新。资源节约，环境友好的理念如果没有建立起来，则很难在人们的行动和生产、生活中落实节约资源、爱护环境和治理环境。而“两型社会”建设的基本观念和理念是什么？又不能空喊口号，必须是人们普遍能够接受的、接近生活实际的一系列基本价值观念，且需要通过一定的具体形式和方式深入到每一个人的心中，从而真正成为能够影响乃至决定人们行动的基本思想和观念。因此，攸县率先按照“两型社会”建设的要求，将培育科学健康的社会价值观作为第一要务，具体的、科学的、创造性的推进人们思想观念的大转变。通过干部思想教育和公民道德教育等一系列喜闻乐见的活动，全县上下共同接受和认同的思想、文化、价值观念初具雏形，如“大众公共观、礼仪荣辱观、包容和善观”等“十大观念”深入人心。从而逐步培育出了“厚德从善、崇文重教、诚信守法、尚勤感超”的攸县精神，为改善和创新社会管理打下了坚实的思想、文化基础。观念先行就是将城乡环境综合整治工作与学习实践科学发展观相结合，开展“生态环境观”等思想观念大讨论大宣传，特别是要求把城镇当作自家客厅来装扮、来呵护，把村庄当作公园来规划、来建设等新理念，得到了广泛认同，并逐步落实在干部、群众的各项工作和日常生活的行动之中。

（二）创新管理

“两型社会”建设要深入到广大农村，自然、生产与生活环境整治难度可想而知。这是一场农村发展环境和农民生活环境的大变革，不仅需要农民生产、生活方式和思想观念的广泛而深刻的变革，而且需要我们政府创造、改善我们的人文、社会环境和政务环境。为此，攸县进行了一系列的管理方式方法的创新和探索。

1.“四分”整治，由点到面、由突击向常态转变

一是卫生分区责任包干。即将村所辖卫生区域划分为公共区和农户责任区，公共区由村集体出资，聘用专人进行日常保洁维护。农户责任区各农户按要求落实包卫生、包秩序、包绿化的“三包”责任，保持日常整洁。二是垃圾分类减量。每个农户配备一个垃圾池，按照可回收垃圾、不可回收垃圾分户分类收集，并通过“回收、堆肥、焚烧、填埋等方法化整为零，就地从简处理。三是经费分级投入。首先由县财政每年预算乡（镇）村洁净行动专项经费1000万元，采取以奖代拨的方式。其次是各乡镇根据实际情况，配套一定的工作经费，对重点村、中心村、贫困村给予适当支持。再次是各乡镇居民和各村（居）民自筹一部分资金。基本形成了财政下拨、部门支持、乡镇配套、村（居）组自筹相结合的多元多级投入模式。四是分期考核评比。定期检查考评，实行月抽查、季考核，具体考核方式为县考核乡镇镇区、乡镇考核村、村考核组。根据考核评比结果进行一定的奖惩，并与干部的业绩考核挂钩。

2.市场运作，经营改善环境、环境提升效益

一是坚持公司化保洁。将城区主街道、小街小巷乡村公共区域的卫生保洁全部实行市场化、公司化运作和社会化管理。二是坚持市场化经营。通过党建帮扶集中办点镇区、对乡镇土地经营净收入全额返还等举措，调动了乡镇经营镇村、管理镇村、建设镇村的积极性。

3.“六个一”活动密切党群关系

现阶段，社会管理的主体是政府，对象是群众。创新社会管理，创造友好政务环境，需要在政府与群众之间架起沟通的桥梁，真正让群众的诉求有渠道表达、群众的问题有人帮助解决。为此，攸县大力推行密切党群干群关系的“六个一”活动，并且作为一种制度长期坚持下来。即乡村干部每年到每家农户走访一次；乡镇干部每年到办点村每个村民组召开一次宣传教育报告会；乡镇“一把手”每年到每个村召开一次党员组长座谈会；县镇（乡）和各部门“一把手”每月开展一次大接访；县镇（乡）领导干部每个季度就工作预安落实销号情况开展一次述职；每个乡镇建立一个集中办公的政务中心。通过这种严密而具体的制度设计，使转变干部作风、密切党群关系不只是停留在口头上，而是具有很强的操作性和实用性，群众真真切切感受到了干部作风的变化。

乡村治理的思考范文第4篇

村治的逻辑――农民行动单位的视角

贺雪峰著,中国社会科学出版社,2009

研究中国农村社会时,任何学者都不能跳过费孝通的《乡土中国》。费孝通依据其生活经验和早些年农村调查资料,极其敏锐地勾勒出一幅乡村社会的图景。他提出的“乡土性”、“差序格局”、“双轨政治”等,对于我们理解当下中国的农村社会不无启发。《乡土中国》之所以能够成为经典,是因为它真正地是对本土经验的思考,包含了费孝通等老一辈学者们对中国社会科学本土化的追求。也恰恰因为是对活生生经验的理解,而非形而上学的思考,费孝通所提出的诸多具有时代性的概念,在今天仅仅只能作为一种启发,不能替代我们对已经过半个世纪变迁的中国现实社会的思考。贺雪峰的《村治的逻辑――农民行动单位的视角》(下文简称《村治》)在学理和学术旨趣上,与《乡土中国》有诸多类似的地方,至少他本人一直是带着这样学术抱负和学术自觉的。

一

《村治》的起点是中国小农生产方式。如果承认经济基础对上层建筑至少有部分影响的话,那么在讨论中国农村问题时,就必须得重视小农生产方式这个现实。贺雪峰将中国小农生产基础形象地概括为“人均一亩三分地,户均不过十余亩,且分布为十多个地块”,高度分散且规模小,是其最突出的特征。关于小农生产与社会的关系,马克思认为小农是“自在”于资本主义生产方式之外的,像一袋散落的马铃薯,既无变革的动力,也无变革的阶级意识。魏特夫吸收了马克思的东方社会理论,由中国治水模式阐释“东方专制主义”的起源,形成了“治水社会”的判断。黄宗智则从农业生产效率的说明中国小农经济“内卷化(过密化)”是如何影响社会变迁的。温铁军研究了小农生产方式是如何决定中国现代化过程,并由此而论证制度的合理性与“三农问题”根源。同样以小农生产方式为起点,《村治》关注的是乡村治理,作者提出了一套理解中国农村社会治理的中层社会学理论。

任何社会都必须解决抗旱、灌溉、防盗、防匪等公共事物,小农“小”的特征决定了单个的农户没有能力解决这些问题。因此,必须具有超出小农之上的组织,为生产生活提供保障。

除了“小”的特点,中国两千年来总体上保持了较高的人口密度。尤其是宋明以来,中国商业经济的兴起与发展,人口开始膨胀。较高的人口密度,连同技术条件的限制,必然造成人口与资源,特别是人土关系的紧张。因此而造成了中国小农只具有较低的生产剩余。

由以上两点决定的中国社会治理必须是高效而低成本的。农户之上的组织既要能够有效地维持社会秩序,为小农生产生活提供基础;又要在解决这个问题时,“考虑”到小农的承受能力,“设计”出的组织与制度必须是低成本的,否则,就会造成对小农生产剩余的过度掠夺,破坏制度实践的社会基础。贺雪峰认为“在传统中国社会,基层秩序如何维持,与农民生产生活密切相关的公共品如何供给,是理解传统中国社会运转的根本问题,又是理解中国文化及其中的农民行动逻辑的基本问题”。

宋明以来中国商品经济扩张与货币的广泛使用所带来的国家治理难度提高,如何以较低的成本维持社会稳定成为摆在统治者面前的主要问题,也成为士绅知识阶层的思考对象。与西方社会不同,中国2000年前就废除了封建等级制,建立了“伦理本位,职业分殊”的平民化社会。在村落与皇权之间,既无“种姓”,也无“封建贵族”,这就要求中国治理模式中存在一个中间组织,避免政权与千家万户的小农打交道,降低治理难度。在此背景下,“农村宗族的生产发育和村庄越来越具有了作为公共品提供者的地位。宋儒倡导的乡约和明代大规模建立的宗族组织,不仅仅是对儒家传统的强调,而且更是因其有功能上的合理性”。费孝通认为村落是构成中国乡土社会的基本单位。自上而下的“皇权”仅止于县,县以下的治理皆有地方性的宗族――村落力量完成,形成了“双轨政治”。《村治》就是为了进一步阐释“村落――宗族”是如何产生、演变,并在当下中国基层治理发挥什么样的作用。

二

《乡土中国》写作于半个多世纪以前,“乡土中国”已经不再是半个多世纪之前的“乡土中国”。然而,当前大多数关于中国乡村社会的研究,要么是用“乡土逻辑”来阐释乡村社会现象,要么是用碎片化的乡村经验来注释“乡土逻辑”,“乡土逻辑”几乎变成了某些学者的“意识形态”。这当然不是费孝通所愿意看到的。与之不同,尽管《村治》吸收了“乡土逻辑”诸多的灵感,但它的核心问题意识来自于田野。经历了10余年的农村调查,本书的作者提出了“农民行动单位”的概念。同《乡土中国》中的一些概念相比,这是一个更具有操作性,且可以被验证的概念。

与以己为中心均质地向外推,愈远愈薄的“差序格局”不同,贺雪峰认为在传统的农村社会中农民存在“双层认同结构”。农民的第一层认同单位是家庭,第二层认同单位是“村落――宗族”。家庭是一个“同财共居”的共产主义单位,而家庭之外的“村落――宗族”则是一个“守望相助,疾病相扶”的具有部分共产主义性质的单位。如果说组成家庭是为了生育,解决人口再生产的问题;那么“村落――宗族”则是为了解决公共品供给的问题。以此为基础的双层认同单位解决了个体的脆弱性,满足了生产生活的需要。

农民的认同单位在个体层面上表现为归属感和认同感,因此,认同单位不仅是一种功能性的联合体,而且也被赋予了文化内涵,在个体脑海中造成了一种文化心理结构。它具体表现为农民的公私观念。费孝通认为由私人关系达成的差序格局网络中,不存在一种笼统的具有超越具体人伦关系的道德。所以中国农民都是“私”的。的确,乡村社会中的人际关系都是特殊性的。不过,在双层认同单位之内,以私为基础而形成的公,也是实在的,具有道德力。家庭就是一个公的单位,对内抑制个人的欲望,个人要服从家庭的安排,这就是为什么会有“父母包办婚姻”,这也是为什么传统中国农民“有婚姻而没有爱情”。同理,“村落――宗族”也是公的单位,“族田”、“义田”等都是证据。在认同单位内,私要受到压抑,在特殊场合要服从公的要求。认同单位是一种公的意识,因此农民不是“自私”的,在单位内部,每个人能够做到“大公无私”。与之相对,在单位之外则形成了“大私无公”。

在“村落――宗族”层面上,个体间认同的联合,形成了一种集体意识,并造成对个体的制约。生活在“村落――宗族”之中的农民就不是斤斤计较、从个体角度进行成本收益分析的西方经济学意义上的“理性人”。因此,具有“乡土逻辑”的农民在认同单位内部很轻易地就实现了水利、治安等公共品供给上的合作。集体意识是一种社会道德表达,具有自上而下的“强制力”,消极地维持农民合作的稳定性。比如,那些在共同行动中,“搭便车”的人要受到“唾沫星子”的制裁,那些“赖皮货”会被“污名化”、“边缘化”等。同时,集体意识还是一种“地方性共识”和“文化本能”,构成农民选择的“理所当然”,是不需要也不能被反思的。以此为基础而形成的稳定的农民行动单位,就构成了基层社会基石,既解决对内整合,也形成了国家治理的“小辫子”。国家避免与千家万户的小农直接打交道,农户之间也避免了“集体行动困境”,便于以较低的成本实现乡村治

理。

三

当下中国正经历着“三千年未有之变局”,农民的行动单位已经突破了“家庭”――“村落――宗族”这一双层结构,随着时间的推移还将继续发生变化,并且在中国区域上也表现出不均衡性。引入了时间与空间的因素,将“乡土逻辑”阐释为具体的实践中的逻辑,将对“乡土中国”的想象变成对中国乡村社会的描述,这也是《村治》的贡献之一。

经历过现代化的冲击与革命浪潮的洗礼后,“村庄秩序再生产中具有决定性作用的宗族大多解体,宗族本身的合法性不存在,宗族仅仅作为一种意识还在一些地方发挥作用”。在外观形态上,双层认同结构中的“村落――宗族”碎片化为“小亲族”、“户族”、“房头”等,连同越来越核心化的家庭,构成新的不同的双层认同结构。在思想观念层面,农民之间的预期缩短,认同范围缩小。农民趋向于“工具理性”,交往中算计成分增加了,相互之间的期待随着降低。因为历史、地理、文化等差异造成了经历同样的现代化进程时,不同区域农村的反应不同。农民的认同单位就构成了经济发展水平之外的划分中国农村类型的标准,据此,贺雪峰将农村划分为中部农村、南方农村、北方农村等。

不同区域的农民具有不同的行动逻辑,自下而上地构成了中国乡村治理的基础。在此基础上,可以解释为什么同样的政策在不同的地方造成了不同的结果。现代国家政权建设的目的是消除国家与农民之间的中间组织,将国家的阳光普照个体公民身上。但不同区域的农民对国家的“想象”是不一样的,并且农民也还没有彻底的“原子化”,构成了不同的国家治理对象。通过观察乡村治理的实践过程,既可以朝上反思国家政策的可能性与局限性,也可以朝下理解中国农村社会性质。在农民行动单位的视角下,中国乡村治理就变成了一个试验场,通过考察一次次的政策实践的“实验”,找到中国社会的主要矛盾,以及主要矛盾的主要方面。

四

《村治》是作者在中国社会科学本土化道路上的一次有意义尝试。70多年前,费孝通开创性地将人类学方法用于中国村庄研究,在人类学研究与中国农村社会研究上都具有里程碑意义。如何推进中国社会科学本土化,面临着两个必须解决的问题。一是理论问题,即如何看待西方理论与中国经验;二是方法问题,即用什么方法认识中国。两个问题都统一于中国研究的目的问题。其中,第一个问题应该具有共识,而第二个问题的答案则是开放的。

任何理论都是对具体经验的总结,理论的逻辑不是事物的逻辑。按理说,这是一个很容易明白的道理,但就是在对待西方理论时,我们很多学者都不自觉地犯了糊涂。西方的理论可以启发我们处理关于中国社会的经验材料时提出具有解释力的本土概念与理论框架,但不能替代我们的实际研究。本土理论只能源于活生生的中国社会实践,因此,对于理论而言中国现实经验就具有了本体论的意义。如果真诚地回到事物中去的话,所有的派别、派系都不是问题,因为本体是现实世界,而非学者的想象。也因此,进行社会科学本土化时,要将经验提到本体论的高度。费孝通的《乡土中国》之所以具有生命力,就在于他正确地处理了中国经验与西方理论之间的关系。《村治》的作者十余年来坚持不懈地进行农村调查,也展示了他的抱负。

尽管有这种自觉,费孝通还是在方法论层面碰到了如何处理中国经验的问题。人类学本质上是以理论为指向的,借助于“他者”来反思本土文明社会。当人类学被运用于中国农村研究时,就碰到了如何将具体村庄经验上升为对中国整体认识的困境。如果硬要做出区分,人类学与社会学在认识中国社会上一定是发挥不同作用的。人类学通过对具体村庄做出深入细致的“描绘”,能够带来理论上的反思,并可以提出具有启发性的概念。而这些概念是否可以推广,却不是人类学自己可以回答的。社会学则可以回答这个问题。社会学本质上不是为了解决理论问题,尤其是具有本土化抱负的中国社会学。中国社会学的使命是认识中国社会。在这种不是十分恰当的区分中,社会学能够将人类学反思所获得的概念,运用于对中国整体经验的认识,并检验其解释力。

正是在这种思路下,《村治》开创了一条走出费孝通所面临的困境的道路。贺雪峰提出了“村治模式”与“区域比较”这一社会科学本土化的可操作路径。“村治模式”起源于人类学的“民族志”,作为一种研究策略,它同样是将个案村庄作为研究对象。不过在研究指向上,“村治模式”要比人类学研究丰富。首先,依据具体村庄经验激发出来的灵感,研究者可以进行类似于人类学的理论反思,形成对既有概念体系的推进与提升。其次,通过对村庄中各类事物进行总体性的思考,尝试归纳出超出具体村庄中具体现象以外的概念,这个概念可以推广至具有类似文化、经济、自然条件的村庄。此时的“村治模式”就会将区域内所有村庄同构性提炼出来,这时的“村治模式”就不是简单的“民族志”了,而是一个可以理解区域农村相关现象的工具了。再进一步地将各种不同区域的“村治模式”进行比较,尝试从中提炼出更加抽象的概念与理论,就能够形成本土化理论。由此而形成的科学理论一定可以拿回到经验中去,它既可以被检验,也可以被修改。并且,这种科学理论也一定是以中国社会实践为指向的。

乡村治理的思考范文第5篇

关键词　乡镇体制；路径选择；乡镇民主治理

中图分类号　D262　文献标识码　A　文章编号　1672-2426(2009)05-0048-03

党的十六大报告指出：要进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。乡镇体制改革作为行政管理体制改革的重要组成部分，则是建设社会主义民主政治和全面小康社会的时代要求。本文以乡镇体制改革的必然性为分析的基点，在初步分析专家学者们政策主张的基础上，试图提出自己对于乡镇体制改革的一些想法，以期为乡镇体制改革提供某种借鉴和参考。

一、现行乡镇体制的弊端及改革的必要性

处于我国政权体系最末梢的乡镇政权，在革命建设和改革开放时期都发挥了不可替代的作用。然而，随着税费改革和政治体制改革的不断深入，现行的乡镇体制与社会主义市场经济和民主法制的要求不相适应的矛盾日益突出。主要表现在以下几个方面：一是乡镇机构臃肿，人员严重超编，乡镇政府的自利倾向严重，进而导致乡镇政权的“内卷化”；二是县乡村体制存在比较严重的问题，如县乡间的压力型体制，乡镇政府对村民自治的干预；三是分税制和税费改革带来的乡镇财政入不敷出，资金缺口偏大，乡镇债务沉重，以及由此带来的农村负担过重等。不仅如此，乡镇体制存在的这些问题，已经引发和产生了许多社会问题，使基层干群关系日趋紧张，甚至演变为暴力对抗。这无疑会导致群众对政府的不信任，影响农村的经济发展和社会稳定。因此，加快乡镇体制改革，促使乡镇政府职能转变，已经成为刻不容缓的事情。

二、关于乡镇体制改革的主流观点及简要评价

针对乡镇体制存在的以上问题，许多关心“三农”的学者纷纷提出了自己的政策主张及改革路径。总体而言，如果以乡镇去留作为划分的标准，大致可将它们分为两派。一是撤销派：主张撤销乡镇政府，实行乡派或乡镇自治；一是保留派：主张保留乡镇政府，通过乡镇体制改革使乡镇政府进一步强化，成为一级完备政府。

(一)撤销派

学者们主要基于以下四个方面的原因，主张撤销乡镇政府，以解决现行乡镇体制中存在的许多问题。一是我国历史上就有“皇权止于县政”的传统，而且许多发达国家也无乡镇建制；二是随着农村税费的完全取消，乡镇政府的职能进一步弱化，仅限于维持乡村社会秩序和提供必要的公共产品和公共服务；三是由于县乡间压力型体制的存在和条块分割对于乡镇政府职能的分解，使乡镇政府实际上从未成为一级完备的政府，呈现“权小、责大、能弱”的局面；四是小农经济无法维持乡镇一级完全政府的运转，而乡镇财政困难使乡镇政府更是无所作为，陷入存在“合理性”危机。然而，在分析乡镇公共事务由谁承担的问题上，乡派与乡镇自治派又出现了小的分歧。

1　乡派：主张变乡镇政府为县级政府的派出机构――乡公所。乡公所接受县政府的委派，主要负责完成县政府委托的任务和指导村民自治活动。主要代表人物有徐勇、温铁军、贺雪峰、吴思红等。虽然他们都主张乡派，但具体的政策建议又有所差别。徐勇主张“县政、乡派、村治”模式。简而言之就是把国家基层政权收缩到县级，乡级政府成为县级的派出机关，农村实行村民自治。“贺雪峰认为，由于中国农村区域发展差异较大，对乡镇一级的改革不宜一刀切。他根据乡镇政府的发展水平将当前的乡镇分属为农业型乡镇与工业型乡镇及中心镇。农业型乡镇实行乡派，改为县级派出机构乡公所，而工业型乡镇及中心镇应保留镇政府，以调动镇一级的积极性，适应小城镇建设与发展的需要。简而言之，就是“镇政、乡派、村治”模式。“而吴思红认为，在近些年撤并乡镇的过程中，已经把乡镇的规模、发展水平和地域性作为主要考量。因此，农业型镇与工业型镇、一般镇与中心镇的职能及其结构复杂程度的差别不大，没有必要将农业型乡镇与工业型乡镇再加以区分，他进一步提出，应该把一些工商业特别发达的重镇改为县辖市。于是形成了“重镇改市、乡(镇)派村治”模式。

总体而言，乡派的主张有其进步意义。实行乡派减少了行政层级，降低了政府行政成本；精简了机构和人员，有利于减轻财政压力和农民负担；乡级政府的财权和人事权收归县政府，防止了再次陷入精简―膨胀―再精简―再膨胀的“黄宗羲定律”的怪圈。然而，我们也应该认识到，实行乡派，与现行的宪法、地方组织法有相抵触的地方；分流人员存在困难；乡镇债务难以化解；不利于基层民主的发展，可能使其更具“官僚化”性格；不利于生产和提供乡村社区地方性公共品和公共服务。

2　乡镇自治：主张撤销乡镇政府，将国家的基层政权单位收缩到县一级。郑法从消除县乡“压力型体制”，进行公共权力划分这一角度，主张撤销多政权，将国家的基层政权单位收缩到县一级，在村民自治的基础上，实行乡镇自治。于建嵘通过对晚清以来的乡镇自治的历史考察，认为随着国家对乡村经济依赖性的减弱和乡村市场经济的发展，以及传统的权力文化向现代权力文化的转变，国家的行政权力将逐步退出乡村的政治领域。因此，实行乡镇自治应成为改革的重要目标，即在村一级实行村民自治，在乡镇一级实行社区型乡镇自治。周作翰从尊重保障人权，以及促进人的全面自由发展的角度出发，认为乡镇自治最能体现这种改革要求，最能符合农民的普遍意愿。他认为历次乡镇改革收效甚微，其根源就在于没有抓住“促进农民自由发展”这个关键。

实行乡镇自治，有利于农民充分行使自己的政治权力，延伸社会治理的边界；有利于从根本上消除县乡间的压力型体制，化解原有的体制性矛盾。然而，此观点过于偏激，遭到了更多学者的批评。董磊明认为乡镇自治过于简单和激进，是脱离中国实际的空想。金太军对此也表示了担忧，“离开乡镇政府，农村的社会稳定和经济发展都得不到保障，部分农村甚至可能沦为宗法、家族甚至黑社会、黄赌毒的天下”。吴理财认为，目前谈乡镇自治还为时过早，“本身缺乏自治的基础条件”，“乡镇自治”至少在目前而言只是一个可爱的想法而已。

(二)保留派

保留派认为撤销派的主张忽视了中国后发外生型现代化国家的本质：在中国8亿多农民中的大多数无法真正在二、三产业获得稳定就业，没有真正转移到城市以前，农村不可能进入良性发展的轨道，也不可能仅仅通过村民自治来将农村问题化解在村庄之内，这就

需要有自上而下的行政系统在特定条件下强有力的介入。乡镇政府处于国家和乡村民间社会的中间地位，它既是调整二者力量的一个极其重要的平衡器，又是二者冲突的一个不可置换的缓冲空间，因此对于乡村社会的稳定具有不可替代的作用。另一方面，他们也意识到了乡镇体制存在的诸多弊端，主张通过改革以达到强化乡镇政府，使乡镇政府更好地发挥应有的功能。

戴均良认为应该依据政府职能转变的需要，从理顺职能、精兵简政、提高效率的目标出发，把乡镇体制改革与县乡机构改革、农村税费体制改革和事业单位改革结合起来，使乡镇走出普遍面J临的财政困境。金太军进一步强调乡镇机构改革必须以政府职能转变为中心，而决策体制的创新又是乡镇职能转变和乡镇机构改革的突破口，同时，要把依法行政和税费改革作为乡镇机构改革的保障。董磊明认为“我们进行乡镇体制改革的大思路应该是强化政府职能”，即在新的发展观和新的发展战略的指导下，重新定位乡镇政府的职能：一方面，组织农民进行合作，帮助农民闯市场，降低市场风险；另一方面，启动社会的潜在资源，重建村庄共同体。加强乡村建设，以增加农民的福利，降低由于各种因素带来的“相对被剥夺感”。

可以说，保留派的观点更具可行性，也更容易付诸实施。然而，强化乡镇政府，将乡镇作为一级完备的实体政权，将带来更加严重的机构和人员的彩胀，根本就不能克服压力型体制和“黄宗羲定律”的怪圈。

三、乡镇体制改革的路径选择

通过对蹦派政策主张和改革路径的分析，我们发现学者们只是针对乡镇体制存在的某一方面和几个方面的问题提出应对策略，而缺乏整体思考和架构，对我国现有的体制和农村的基本情势缺乏足够的认识，因此他们的主张或违背现有法律制度，超脱农村现实，或过分强调乡镇一级的改革，而忽视了县乡村三级综合配套改革。笔者在以上分析的基础上，从现有的体制和农村的具体情势出发，试图通过乡镇民主治理和县乡村三级综合配套改革相结合的改革路径，解决现有乡镇体制存在的诸多问题。

所谓乡镇民主治理，就是在不改变乡镇政权作为农村基层政权组织的现有体制下，开放乡镇人大代表竞选；制定完整的法律厘清县乡村三者之间的关系，在加强县级政府职能转变和完善村民自治的同时，重新定位乡镇政府的职能；发展乡村自治组织和社会中介组织，为加强乡村建设和乡镇政府职能转变创造条件。

(一)乡镇民主治理的提出依据

1　乡镇民主治理符合现有的模式，适合目前中国农村现状，具有现实可行性。如四川步云、南城，云南红河石屏县的乡镇长直选；村民自治的多年实践；改革开放以来的五次乡镇机构改革；山西永济农民协会的成功运作等，都为改革的顺利进行积累了前期的经验和教训、而在现有法律制度框架内的局部改良减少了改革阻力，因此也使改革更具可行性，有利于推动改革的顺利实施。

2　乡镇民主治理为厘清县乡村三级关系，消除县乡间的压力型体制和减少乡政府对村民自治的干涉，准确定位乡政府的职能和加快乡政府职能转变等问题提供了解决的契机。

3乡镇民主治理有利于提供农民的自治意识和法律意识，有利于推动我国的民主政治建设进程，而且符合现代乡村的发展方向，为以后的进一步改革奠定了基础。

(二)制度设计

1　扩大农民的民利，逐步放开乡镇人大代表竞争性选举。目前，一些地方已经开始了乡镇长和其他乡镇主要领导人的直接选举，并创造性的形成了制度化的选举方式，如“两推一选”、“两票制”、“海推直选”、“三轮两票制”等。客观地讲，它们在促进基层民主，提高农民的民主参与意识等方面起了一定的积极作用。但由于一些制度方面的原因，所起的作用十分有限。不可否认，在目前的中国，制度建设远远滞后于基层民主实践的发展。那么，如何在现行的制度框架下找到一种既可以让农民选举并制衡乡镇政府，但又不跨出现行政治体制框架的办法来，则成为我们应该探讨的主要问题。而“这样的办法就是将乡镇人大代表选举放开，由老百姓信任的、能够真正代表农民利益的乡镇人大代表来实际监督和选举乡镇长”。说到底，就是强化乡镇人大的权力，使人大的监督权、决策权得到切实加强，改变以往人大虚置的状况。

2　制定完整的法律厘清县乡村三者之间的关系，在加强县级政府职能转变和完善村民自治的同时，重新定位乡镇政府的职能。学者们普遍认为，目前的县乡间的压力型体制和乡镇对村民自治的干涉是乡镇体制存在的根本性问题。因此，如何厘清县乡村三者之间的关系就成为我们设计乡镇体制改革路径不能回避的问题。笔者认为，必须制定专门的法律以进一步明确三者问的关系，界定各自的职权范围。诚如李凡指出的那样，目前的地方组织法和村民自治法虽然对它们的关系作了说明，但太过模糊，可操作性不强。在实际的行政过程中，它们的关系可能发生质的变化。他认为，有必要制定一部乡村关系法以防止乡镇政府对村民自治的再度干涉。

如前文所述，历次乡镇机构改革无法走出“黄宗羲定律”的怪圈，其根本原因在于没有对县乡村体制进行整体改革，缺乏配套制度支持。故笔者主张乡镇体制改革应整体思考，上下配套，三级联动。具体而言，就是在加强乡镇体制改革的同时，转变县级政府职能，精简县级机构，改变以往的压力型体制，加强县乡间民主合作机制建设。同时，进一步完善村民自治，使农村真正成为一片“自我教育、自我管理、自我发展”的净土，使“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”得到切实的贯彻。最后，在构建和谐社会理念的指导下，努力克服乡镇政府的“三位”现象，准确定位乡镇政府的职能。

3　发展乡村自治组织和社会中介组织，为加强乡村建设和乡镇政府职能转变创造条件。乡村自治组织和乡村的经济合作组织的发展，不仅有利于基层民主的发展，而且有利于农民福利的增加；不仅有利于提高农民参与市场经济的能力，而且有利于转变乡镇政府职能。贺雪峰从农村的实际出发，指出目前的农民越来越趋于原子化，缺乏合作能力和合作意识。曹锦清在考察黄河边农村的现状时，更是直接地道出农民“善分不善合”。因此，如何提高农民的合作能力，再造农村福利，以减轻在市场经济和现代化消费观念冲击下农民普遍增加的被剥夺感和内心的恐惧感，是我们当前为了维护农村稳定而必须考虑的问题。而乡村自治组织和社会中介组织的发展无疑可以有效解决，至少是缓解这一问题、

更重要的是，乡村社会中介组织的发展，会提高农民的谈判能力，降低市场带来的风险，有利于增加农民收入。而且，乡村自治组织和中介组织作为政府职能承接的载体，其发展自然会加快政府转变职能的步伐。

(三)改革中需要注意的问题