最低生活保障是现代社会保障体系的重要组成部分，是社会救助的基础和核心。改革开放以来，社会保障改革只是注重了对城市社会保障从传统的“大包大揽”方式的收缩性改革，而农村的社会保障却缺少实质性的进展，这不利于我国二元经济格局的有效改善，也不利有效推进和谐社会的构建。党的*、*三中、五中全会都不同程度地提出有条件的地方探索建立农村社会保障制度，特别是农村最低生活保障制度(简称农村低保)。在此背景下，研究和探索农村低保，具有重要现实意义。

一、我国农村低保制度建立的必要性

最低生活保障制度(简称低保)，是对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的贫困人口，实行差额补助的一种新型社会救济制度，是在我国经济体制改革，特别是深化企业改革、调整产业结构的背景下，随着城乡贫困人口的增加，对社会救济制度进行改革的产物。它是社会救助的重要内容和组成部分，是社会保障体系的重要子系统，是最后一道社会安全网，是社会的稳定器、减震器。当前建立农村低保制度既迫切又必要。

(一)最低生活保障是增进社会福利、促进效率、防范风险和扩大需求的重要举措。

1.福利经济学原理。早期的福利经济学家认为，个人的收入效用是边际递减的，因此，从富人向穷人收入转移，穷人增加的效用要大于富人减少的效用，从而提高了社会的总体福利水平，所以对穷人的救济以保障其最低的或基本的生活需要是必要的。之后的福利经济学第二定理表明市场经济可以实现反映社会意愿的任何一个帕累托最优配置。这在政策方面的启示实际上是要求政府不必用干预市场的方法来达到政策目的，而可以通过再分配的方法来达到最优目的。避免市场受到政府干预导致价格扭曲而改变实际决策行为从而造成效率损失。福利经济学表明，对穷人的救助是必要的，对农民救助的低保也就是必要的。

2.收入风险理论。最低生活保障是防止私人收入风险转化为公共风险的客观需要。个人的收入风险在一定程度上是个人私人风险，但是当这种风险超过一定程度，就会转化为公共风险，影响公共安全。因此有效的防范收入风险，对于经济社会稳定健康发展具有重要意义。市场对于产品的提供和风险防范是有效的，但是对于没有支付能力的个人的收入风险，市场机制是无法作用的，而任其个人收入风险发展就会变为影响社会稳定的公共风险，所以必须通过代表公共利益的政府才能解决这类收入风险。与公共性个人收入风险防范相对应的，最为重要的就是低保。

3.需求理论。最低生活保障是扩大社会有效需求的客观需要。在我国二元化经济特征下，社会需求也分为城市需求和农村需求。由于二元化经济结构下城乡发展差距比较大，因而就可能存在城市需求饱和或者有钱无处花而农村却存在需求不足或有需求但没钱的局面。农村低保制度的建立和发展，可以在一定程度上化解这种情况，刺激农村的有效需求。

(二)农村低保是维护农村社会稳定和长治久安的政治需要。

社会稳定是社会发展的前提和基础，没有稳定的社会环境和安定的社会秩序，就不可能有社会的健康发展。正如邓小平所说：“没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”农村贫困群众的生活困难问题是造成农村社会不稳定的重要根源，也是整个社会不稳定的根源。历史一再表明“穷则思变”、“不平则鸣”。贫困就不仅仅是经济问题，也可能转化为政治问题。无论什么人群，只要其基本生活无法维持下去，必然会对社会产生不满情绪，进而引发扰乱社会秩序甚至以推翻国家政权为目的的活动和斗争，直至更为严重。从政治角度讲，建立农村低保制度，是关系国家政权巩固和长治久安的大计。

(三)农村低保是维护农村贫困人口的基本生存权利的客观需要。

讲人权首先是人的生存权，生存得不到保障，其他一切人权都是空话。贫困尤其是绝对贫困首先危及的就是人的生存权，以保障贫困居民最低生活需求为目标的低保实质上就是一条“生命线”，中国农村的贫困问题将是一个长期而比较突出的社会问题，且因灾、因病返贫的现象不断出现，加入WTO后农民又将面临更为严峻的挑战。切实保障农村贫困居民的基本生活权利，树立我国良好的国际形象，迫切需要建立农村低保制度。

(四)农村低保是促进农村乃至整体经济发展的需要。

1.建立农村低保制度是市场经济发展的客观要求，也是促进农村经济发展的需要。首先，市场经济是风险经济，国家需要有一定的制度安排化解市场风险。其次，在建立与完善社会主义市场经济的过程中，由于体制转轨和社会转型，不可避免地会出现一些新的社会矛盾和社会问题，建立农村居民低保，克服市场经济的负面影响，缩小收入差异，缓解社会矛盾，实现社会公平，促进顺利转轨。再次，我国正在由传统农业向现代农业转变，适应土地向集中经营转变、农村剩余劳动力流动、农村城镇化建设等需要，也要求社会给农民生活以“兜底”的措施，解除农民的后顾之忧，促进农村经济持续、快速、健康发展。

2.建立农村低保制度是落实国民待遇，实现城乡居民公平待遇的基本要求。解决城市贫困人口基本生活问题，我国政府明确提出“两个确保”，基本实现“应保尽保”。但我国农村尚有相当数量人口生活在贫困线以下，其基本生活需要没有得到保障，这显然是不公平的。

3.建立农村低保制度是避免农村产生两极分化的有效途径。改革开放20多年来，在“效率”原则下，在农村经济及生活水平得到了大幅提高，彻底改变了过去“共同贫穷”的局面。与此同时，农村居民间的贫富分化开始出现，贫富差距也越来越大。任凭贫富分化现象自发地持续下去，那结果只能是两极分化，这与社会主义的价值追求和最终目标是背道而驰的。农村贫困群体就难以解决温饱问题，更谈不上奔小康和走向富裕。为此，在调节收入的同时，迫切需要建立低保制度，通过再分配或转移支付的机制为农村贫困者的基本生活提供保障，帮助他们摆脱贫困，逐步走向富裕。

(五)建立农村低保制度是健全我国社会保障体系的需要。

农村低保就是解决农民“生有所靠”的问题，它是农村社会保障体系中最低层次的保障，是一种保底措施。中国经济二元化特征明显的情况下，城镇地区经济发展水平较高，现代社会(工业社会)的特征鲜明，总体上比较适合建立以社会保险为核心和重点的社会保障体系；农村地区经济发展水平较低，传统社会(农业社会)的特点明显，社会保障体系的建设刚处在研究探索阶段。农村低保实践表明，当前农村社会保障体系建设的重中之重是低保。正如原民政部部长多吉才让所说：“社会保障体系中可以暂时没有社会福利，甚至也可以暂时没有社会保险，但不能没有社会救助，古今中外概莫如此。”农村居民低保是农村社会救助制度的主体，是农村社会保障体系的“基石”，健全和完善农村社会保障体系应该是也必须是从这里起步。

同时，建立农村低保制度，也是对传统的社会救济制度的改革和完善。传统的社会救济制度对我国农村的社会主义改造和建设作出过积极贡献，发挥了多方面的社会功能。但是，自农村实行家庭联产承包责任制以及到转向市场经济以来轨道，农民面临更多的经济风险和社会风险，传统的社会救济制度固有的缺陷和弊端(范围过窄、标准过低、工作随意性大等)日益显现，亟须制度创新。建立规范化、科学化和法制化的农村低保制度来丰富和完善农村社会救助体系，是健全农村社会保障体系的迫切需要。

二、当前我国农村低保的现状与问题

随着中国经济二元化结构日益影响到我国经济的协调发展，我国农村社会保障特别是农村最低生活保障的建设开始提上议事日程，各地不同层次的农村低保试点普遍展开。试点中农村低保工作取得了可喜的成绩，但也突显出不少问题。

(一)当前我国农村低保制度的现状。

自*年*省*县率先开展农村低保工作以来，全国大部分省市陆续出台相关政策，开展了农村低保试点工作，并在试点工作的基础上初步建立起符合各地区自身实际的农村低保制度。截至*年底，全国共有1534个县(市、区)建立了农村低保制度，覆盖面达776.5万人。当前我国农村低保制度的现状，各地水平参差不齐，办法也有异同，下面从低保对象、保障标准、资金来源以及管理办法几方面作分析。

1.低保对象。在农村低保对象范围确定上，各省市一般规定凡常年居住在当地、且具有当地户口，上年度家庭年收入低于户籍所在县(市、区)当年农村最低生活保障标准的农村居民，均纳入当地农村最低生活保障范围。在具体实施中，地方也相应出台了一些导向性限制条件，例如江苏省就规定了四类人暂不纳入低保范围：具有正常劳动能力，无正当理由拒绝劳动的；依法具有赡(抚、扶)养关系，而赡(抚、扶)养人有能力，但未履行赡(抚、扶)养义务的；家庭生活水平明显高于当地最低生活保障标准的；有、吸毒、等违法行为之一的；其他省市政策则大致相同，只是在家庭生活水平与低保标准比较上规定得更为详细些。

关于农村“五保户”是否纳入农村低保范围，各地做法各异，有的地区(如北京、大连、青岛、长沙等)已经将“五保户”纳入农村低保范围，实行全额保障；而有些地方正逐步的将“五保户”纳入低保范围(如甘肃)；也有省市实行“五保户”与农村低保相分离的政策，已实行“五保户”纳入低保范围的地方也有一些出现“五保户”退出低保范围的现象，原因是农村低保对象与五保供养对象有政策上的区别，农村低保对象的保障标准要比五保对象供养标准低一些。

2.低保标准。农村居民最低生活保障标准一般由各区县政府自行确定，各区县本着既与本地区社会经济发展水平相适应，又考虑当地财政的承受能力；既保障低收入农村居民的基本生活，又有利于克服依赖思想、调动劳动生产积极性的原则，按照维持当地农村居民衣、食、住等基本生活需要，并适当考虑水电、燃煤(柴)以及未成年人义务教育等因素，合理确定保障标准。各区县民政部门会同当地财政、农业、统计、物价等部门提出保障标准方案，经区县政府批准后向社会公布，并随着当地社会经济发展、人民生活水平和物价指数的变化情况，适时进行调整，一般每年度调整一次。从整体上看，目前各地的保障标准是本着“低标准起步”、“既要能保障基本生活，又要有利于克服依赖思想”的原则制定的。

3.资金来源。农村低保制度目前主要是各地根据自身的实际情况主动建立的，其低保资金也主要由各省及省以下各级财政共同负担，中央财政并未安排任何低保资金补助。

在农村低保试点工作开展初期，各地一般由县(市)、乡镇、村根据一定比例(*年**市的分配比例为60：20：20)来分担低保资金支出，随着农村税费改革的实施以及农业税取消政策的出台，基层财力被大大的削弱，除了村集体经济较好的地方外，大部分地区的村一级低保资金支出负担得到豁免，低保资金支出主要由县市、乡镇财政来承担(80：20)，后来省一级政府根据实际情况对困难县予以相应的资金补助，乡镇一级负担得到进一步减轻(比例调整为85：15)，县一级财政承担了大部分的资金支出职责。目前从全国范围来看，大部分地区低保资金负担主要是由基层财政尤其是县一级财政来承担的，省一级政府安排相应的资金补助。

除了要求省以下各级财政共同负担保障资金外，一些地方还致力于探索多元化的筹资渠道，改善低保对象的生活。如北京市规定应广泛动员社会和民间组织以及个人为农村低保工作提供捐赠、资助，逐步建立多元化投入机制，增强保障实力。

4.资金管理。我国农村低保工作实行动态管理，由村委会或者乡镇人民政府对享受农村低保待遇家庭人口和收入状况进行审核，并根据具体情况每年复审一次。

已经建立农村低保制度的地区，一般都要求将保障资金纳入社会救济专项资金支出科目，实行专账管理，专款专用，县和乡镇财政都要建立农村低保资金专户，有的地方还要求村一级也应建立农村低保资金往来专账，严格财务管理制度。

5.资金发放。低保资金的社会化发放有利于确保低保资金的安全发放，提高发放的工作效率，同时也方便享受低保的农民群众。目前，福建省龙岩市以及*省的25个县市区均已实现低保资金的社会化发放。但是全国大部分地区还是采取现金发放的形式，由乡镇委托村委会按月发放或按季度发放，例如北京市规定：对享受农村低保待遇的家庭，由乡镇人民政府委托村委会，以货币形式每月发放一次；交通不便地区也可每季度发放一次。

(二)当前我国农村低保制度存在的问题。

1.农村低保的总体发展水平不够。

(1)覆盖面低。根据民政部门的相关统计，*年全国共有1534个县(市)建立了农村低保制度，大约只占应建县(市)的60%；共有776.5万名农村居民得到了最低生活保障，大约只占农村贫困人口的27.38%左右，还有相当一部分农村困难群众未能纳入农村最低生活保障范围，应此，从全国范围来看，还没有实现“应保尽保”。

(2)部分地区保障水平低而难以充分发挥保障作用。各地区农村低保标准一般是参照当地经济发展状况和财政承受能力来制定的，由于区域经济发展不平衡，各地农村低保标准差异较大，经济发达省市地区由于其经济实力及政府财力状况良好，低保到位比较好。而广大中西部地区尤其是欠发达地区，由于财力的约束以及当地的实际情况，低保标准相对较低，有些地方甚至因为资金的匮乏而至今无法进行农村低保工作。四川省约有90个左右经济基础较差的县因为缺乏资金来源和保障至今尚未开展农村低保，这其中就有36个部级贫困县。低保的标准根据当地经济发展情况和农民生活水平适时调整就更难做到。

2.低保制度不完善。

(1)低保对象确定有待进一步明确。在农村低保制度对象确定上，各省市一般都有明确的规定即凡常年居住在当地、且具有当地户口，上年度家庭年收入低于户籍所在县(市、区)当年农村最低生活保障标准的农村居民，均可以纳入当地农村最低生活保障范围，但是在具体的实施过程中还存在着许多难题：例如在农村家庭年收入的计算上，什么收入应纳入计算范围，什么收入可以不予计算，目前还缺乏统一规定，各省市在具体规定上也存在着差异。

对一些特殊限制条件，如因计划生育被罚款而造成家庭生活困难的人，是否将其列入保障范围目前还缺乏法律依据，各地出台的政策有别，除广东外，其他省市未予以明确规定。

“五保户”与低保户范围的界定或政策不明确。农村低保资金主要由各省及省以下财政负担，国家并未安排任何补助；而在五保户资金来源上，五保供养由政府主导，供养资金在地方人民政府预算中安排，中央财政对财政困难地区的农村五保供养给予补助，实行专款专用政策。农村“五保户”和特困户是否纳入农村低保范围，全国还未有统一的政策，各地做法上的不一致也给农村低保工作进一步推广造成了一定的困难。

(2)低保标准确定问题。

①低保标准制定的非科学性。尽管很多地区就农村低保标准制定的依据和程序作出了相关规定，但是，在实际工作中，还是存在着一些地方的标准制定上的非科学性，甚至随意性的。有些地方基本上是在原先特困户救济标准的基础上，参照当地生活水平和财政负担能力制定的，由于当地财政困难，“以钱定人”的情况还是比较普遍，这样容易导致某些地方农村低保标准偏低。

②防止“养懒汉”的力度不够，部分省市出现保障过度现象。随着农村低保工作的进一步开展，低保覆盖面的扩大，部分省市出现了养懒汉、过于依赖政府低保的现象，特别是在经济发达地区，由于其农村低保标准相对较高而且可以享受各项配套福利措施，部分贫困人口对低保产生依赖心理，宁愿领取低保资金而不愿意依靠自身劳动来摆脱贫困，无疑这与政府最初的设想是矛盾的，这些人群的存在不仅会加大政府财政负担，也会造成因为低保对象有限名额的占用导致那些真正需要低保资金的人被排斥在低保保障范围之外。经过调研和考察，*省的一些地区就出现了类似的情况。如何实现低保对象“应保尽保”的同时，避免上述现象的发生成为各地今后低保工作需要重视的问题之一。

(3)农村低保资金来源缺乏保障。

①基层政府财力薄弱阻碍了农村低保的推广。目前的农村低保制度主要是各地根据自身的实际情况主动建立的，低保资金也主要由各省及省以下财政负担。对于那些经济不发达地区来说，资金供给保障上显得捉襟见肘。许多已经开展低保工作的县，资金无法得到有效的落实而导致低保工作进展缓慢甚至是停滞，更有甚者拿救济款去补贴农村低保。安徽省某县*年底，出台“农村低保工作意见”，*年初步兑现了低保金。*年，由于县级财政收入严重不足，加之农村税费改革。当年只兑现了22个乡镇(南部及中部)的低保金。从*年起，全县所有乡镇农村低保金都未完全兑现，该县农村低保工作几乎陷于停滞状态。

②农村低保缺乏中央财力支持。农村低保与城市低保资金投入来源的差异性重要体现就是有无中央财力补助。对动用一般收入用于低保来说，对农村居民和城市居民的对待是不公正的，*年以来，中央财政和地方各级财政都空前地加大了城市低保资金的投入。同时，在地方政府城市“低保”支出方面的不足有一部分是通过中央财政和国有资产的变现收入来补充的。而目前的农村低保资金来源主要由省及省以下财政来负担，农村低保工作被完全的划入地方事权范围，中央并未承担任何的支出职责，不利于我国农村低保工作的健康有序发展。

3.农村低保的管理有待提高。

(1)低保对象识别措施不规范。为了正确识别低保对象，一些地方增加了对申请者实际生活状况的考察，“发明”了一些方便的办法，例如“进村上门看房子，进屋看被子(谷子)，吃饭看盘子，穿着看身子(家庭用品)，银行看折子”等，同时很多地方还明确制定了一些排除性条件。分析各地在确定保障对象时的一些做法，可以发现这些做法或者表现出随意性，或者缺乏必要的法律依据，有的甚至带有一种政策性、价值性歧视，这与我国低保的初衷是相悖的。

(2)收入核查困难。一是核算有劳动能力的保障对象的隐形收入上存在着困难；二是由于目前农村外出务工人员较多，因此在计算困难农户外出务工人员收入或临时性收入方面难度加大；三是由于目前我国实行的是户籍管理制度，户籍发生变动，但法律规定的赡养关系不一定随之发生相应的变动，因此确定农户具有法定赡养、抚养关系并且在一起共同生活的全体人员收入存在着困难。

(3)农村低保具体操作尚需进一步规范。首先，许多从事农村低保工作的基层人员是从传统救济工作转化过来的人员，思想观念和工作能力尚未发生相应的转变，加上基层工作经费欠缺和工作人员的不足，导致低保工作程序的粗放，同时工作程序规定上的不细致、基层工作监督机制不健全以及农村低保工作监督客观的难度，又助长了基层工作的粗放化，由此导致了申请资格审查、确定保障对象、执行保障标准、发放保障资金、进行动态管理、保存工作文件和落实优惠政策等各个环节的随意性，甚至导致一些违规事件的出现，例如低保资金的截流等。其次，在对低保对象资格的年审核以及低保对象人数的动态管理上，大部分地区仍依赖低保对象自身主动、及时的反映情况，这其中也就涉及到一个主动了解情况与被动了解情况，从而就反映情况来看，其真实性也就大打折扣。

(4)农村低保需要完善的法规制度。长期以来我国实行的是城乡有别的社会保障制度，大量的社会保障资金投入城市而农村却被长期忽视，全国仅有*省在*年实施《*省最低生活保障办法》，以法规形式把农民纳入社会保障的保护范围。在社会保障的法律制度建设方面，农村远落后于城市，随着*年9月《城市居民最低生活保障条例》的出台，城市居民的最低生活保障权利以立法的形式得到保障；而从*年*省开始农村低保试点工作至今，尚未出台专门规范农村低保工作的全国性文件，仅有*年民政部印发的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》。虽然一些经济较发达的地区农民的最低生活保障正在逐步纳入规范化、制度化的轨道，但整体上看我国尚未从立法上来保障广大农民作为国家公民所应享有的受保障权利，同时各省市农村低保工作大多是依据自身制定的有关政策开展的。由于缺乏有效的统一指导，各地做法形式多样，加上操作的不规范性，难以形成整体性的积极效应。

(5)社会化发放有待进一步推广。在低保资金发放的具体措施上，由于缺乏统一的规定，各地所采取的方式存在着差异，目前全国大部分地区还是采取现金发放的形式，由乡镇委托村委会按月发放或按季度发放，少数省市开始探索实行社会化发放形式。采取现金发放形式，容易出现欠发、少发、漏发现象，也容易导致挪用、侵占、贪污低保资金的违规违纪行为的发生。而采取社会化发放方式则可避免上述现象的发生，有利于确保低保资金的安全发放，提高发放的工作效率，同时也可以方便享受低保的农民群众。目前，只有部分县(市)实现了低保资金的社会化发放，其他省市还在探索当中，积极为社会化发放创造条件。

4.农村低保制度与相关制度的配套衔接问题。

低保制度本身只能保障居民最基本的生活需求，缺乏相关配套的救助措施和优惠政策，保障对象是很难摆脱贫困的，即使暂时的摆脱贫困，也会因为多方面原因而重返贫困。如在生产、就业，、就学、就医、住房、减免义务工、从事个体经营等方面给予必要的照顾和政策扶持，并减少或免除政府收费(税)以及对患大病的农村“五保户”和贫困农民家庭实施医疗救助等，有的地方没有考虑，有的地方考虑不够。

有制度衔接考虑的地区规定农村低保户享有其他一系列诸如医疗、教育等各方面的优惠措施，以避免“因病返贫”，“因教育返贫”，但对那些处于低保线之上而未纳入低保范围的相对贫困人口而言，无法享受到这些优惠措施，导致低保户总体福利待遇高于低保范围外贫困人口，造成新的相对贫困。这种现象在经济发达地区尤为普遍，在某些地方甚至出现以高价购买低保资格证的现象，以北京市某地区为例，一张城市低保证一年值*0元左右。如何解决低保线上与线下因为总体福利待遇差异所导致的新的相对贫困，成为今后低保工作须着力解决的迫切问题。

三、我国农村低保制度建设的建议

低保是保证社会稳定协调发展的重要制度保证。中共中央在关于“*”规划的建议中明确提出：“有条件的地方要积极探索建立农村低保”。农村低保则是农村经济社会稳定和经济协调发展的重要措施。实践中各地进行了不同层次的试点探索，是完善制度建设迈出的重要一步，对于农村经济社会的发展具有重要意义。但实践中制度和管理的不完善严重制约了农村低保制度作用的发挥。为了进一步发挥农村低保制度的作用，则需要坚持正确的原则，建立适合我国国情的农村低保制度框架，统筹安排，由易到难，逐步推进。

(一)农村低保制度的基本要素与理念把握。

最低生活保障应是一个历史的范畴，是随经济、社会发展到一定阶段而出现的，是与一定的经济发展水平密切联系的，最低生活保障水平过低则难以发挥应有的作用，过高则难以持续、长久；低保的基本要素应包括保障对象、保障标准和资金来源，这成为设计低保制度的重要内容；在理念把握上，低保对确无劳动能力的人群进行救助基本没有疑义，关键是对有劳动能力的对象，救助的理念上曾引起过不少争议，从不同的角度分析有不同的观点，但是如何做到制度有实效又能防止养懒汉，是低保制度设计和管理上的重要内容。

(二)建立健全我国农村低保制度和加强其管理的建议。

1.建立健全我国农村低保制度。

(1)明确界定农村低保制度保障对象，逐步扩大农村低保的覆盖面。进一步明确标准，扩大覆盖面。理论上说，所有符合条件的人都有权享受，即农村低保对象应包括所有农业户口、人均年收入低于地区标准的人口。低保制度的设计上应明确全面覆盖的原则，对符合条件的居民一律纳入低保按相应办法管理，在现有60%的水平的基础上，进一步扩大覆盖面，并将已有的基础要进一步巩固落实。

这里还要注意两点，一是建立制度前就在享受国家保障待遇的农户或农民，如烈军属、原民政部门管理的20世纪60年代初精简退职的老职工、国民党起义投诚、宽赦及特赦人员等，如果他们原有的保障待遇高于现在的全额标准，则需统筹考虑安排纳入；二是低保作为国家的一项政策，应该体现导向性政策意图，对于有劳动能力却不参加劳动或违反国家政策、法律的人员，应在低保制度中加以导向性限制。另外，有的地方只是停留在原来社会救济的层面上，这也需要在下一阶段加大力度需推进，努力做到符合条件的人群全面覆盖。

(2)我国农村低保制度保障标准。低保要发挥应有功能，关键在于正确制定最低保障标准。最低保障标准一般是指在社会发展的某一时期，由政府制定的，与社会经济发展相适应的，在衣、食、住、行等方面保障维持一个人生存的最低限度的基本生活标准。理论上讲，确定低保标准的依据，可以是资产，也可以是收入。当然，凭借资产为依据，更具公平合理性，比如可以解决有巨额房产或豪华汽车等的居民而享受低保的问题，但实践中比较复杂，管理成本高、难度大，不宜在制度的探索阶段采用。而收入标准虽只能做到相对公平合理，但简便宜行，便于管理，所以在确定低保标准时，通常以收入为基准来确定，同时附之资产情况为参考来判断。

另外，具体实物或价值形式而言，按收入(价值)标准简单易行，但一切都表现为资金来解决，以及收入的核实上也有困难，所以补贴资金一般会比较高，而且还存在这样的风险，低保户拿到低保金后作他用，仍然贫困不好解决；按实物(热量)算保障费用，能在一定程度上消除上述问题，但计算管理比较复杂，成本比较高。在我国目前的情况下，探索设计农村低保，应该区别对待，对发达地区，低保标准可以考虑按收入(价值)来确定，实际上是一种收入保障；但对于欠发达地区，则应考虑以实物为主、价值为附来确定，实际上是一种基本生存能力的保障。另外，还应该考虑保障对象对衣、住等方面的需要，也应考虑不同保障对象住房、子女教育等需求差异的情况。

(3)我国农村低保制度的资金保障。资金问题是建立农村低保的核心问题。一般而言，地方政府负责地方经济发展，掌握信息，便于管理，低保资金应该努力发挥地方政府的积极性，要以地方政府为主，但是，在和谐社会和社会主义新农村的大背景下，城市低保有中央一般收入的补助，而农村地区却没有中央财政的补助，这显然是不合理的。所以中央财政应该对农村低保，特别是欠发达地区的农村低保负有责任。在此基础上，完善我国农村低保制度的资金保障机制。

一是建立以市县为主的资金保障与管理机制。为了确保最低生活保障对象都能享受或领取到足额的保障金，最低生活保障资金应改变县、乡、村共同负担的做法，改由市县财政负担。因为一个市县辖区内的经济发展水平差距不会太大，易于在最低保障标准上达成统一；另外，市县一级政府与省、中央级政府相比，具有信息优势，便于发挥管理职能。

二是整合救济资源，加大转移支付力度。在现有对农村居民实施救助与保障的基础上，将中央各种专项救助资金纳入农村低保范畴，加大转移支付力度，更加突出中央政府的责任，建立覆盖面更广的农村低保制度，有助于形成合力，充分利用资源，提高农村低保资金的保障度，防止一些地方因财力困难而出现农村低保中的“以钱定人”的不规范做法。

三是进一步扩大其他辅助来源，如定期组织向社会募捐、义演等慈善活动，依靠民间力量建立互助基金、扶贫基金等，也是农村低保的有益补充。’

2.加强和完善我国农村低保管理。良好的制度与有效的管理从来就是有机统一的，要做好农村低保的制度设计，必须与有效的管理有机结合，做好衔接。

(1)加强低保对象的管理。坚持全面覆盖、分类施保、动态管理这一原则，在实现“应保尽保”的同时，最大限度地防止“养懒汉”现象的出现。低保对象的管理是一项既具体又复杂的工作，全面覆盖是体现民生权利的一项制度保障，但同时难以找到一个放之各类对象“皆准”的管理方法，需要分类施保、突出重点，考虑到低保对象的主客观条件的不断变化，要做到低保公平及有效地管理节约资金，需要(特别是对有劳动能力的居民或家庭)动态管理。对于具体的保障对象，可以大致分为以下几类：

一是确无劳动能力的三无人员如孤老残幼及因疾病丧失劳动能力的人员，这些人员相对固定，管理侧重人员基本标准与存亡信息管理。各地也相应出台政策来了解低保人数的动态变化，例如*省通过检查当地殡仪馆的记录来核实低保人数因死亡而引起的下降情况，福建、甘肃、广西也采取这种类似措施来减少工作中所出现的偏差。

二是有劳动能力但受客观条件制约如经济环境、资源制约、突发灾害或因病致贫、因子女上学致贫、因经营不善陷入生活困境等造成的个人平均收入水平低于当地最低贫困标准的居民。对于这一类低保对象的管理，既要注意平时的信息管理，同时还要加强动态的收入情况管理(MEAN—TEST)。因为他们这种收入的不足常常是临时性或季节性的，会随着环境的变化而改善，这应是对这类人员对象管理过程中需要特别注意的地方。特别是打黑工、或“不公开”务工人员的收入管理，是动态管理中的重点内容。

三是制度设计中提到的其他、特殊的保障对象。主要有烈军属、原民政部门管理的20世纪60年代初精简退职的老职工、国民党起义投诚、宽赦及特赦人员等。这些原社会优抚(恤)对象，在具体政策确立上，与低保制度具有一定的共性，但也有特殊性，管理上应注意政策的特殊性。

(2)综合考虑农村低保标准的确立。一是要与经济发展水平相适应。标准不能定得过高，否则就会留下缺口，使得农村低保听起来比较理想但却落实不了，或采用不规范的手段落实而留下隐患；标准也不能定得过低，既然要做，就要有实效，要么不做，否则就是无关痛痒，有它不多，无它不少，使农村低保留于形式。同时由于各地情况不同，各地的标准也不应强求一致。每个地方根据实际的生活水准，由当地政府作出测算，不是统一规定多少。发达地区可以高一些，贫困地区可以低些。低保标准公布以后，随着时间的变化还要有所调整。

二是以标准衡量(MEAN—TEST)代替朴素的办法，提高低保对象确定的科学性，从观察外在的表现转向注重内在的客观的收入水平。

总之，农村低保标准的确立要易于理解，便于操作，适应面广，既要保证低保对象基本生活的需要，又要克服完全依靠低保的依赖思想；既要考虑地区间标准大体一致，又要考虑地区间的发展差距，在综合考虑各类农民基本生活需要、当地经济发展状况及地方财政承受能力等多种因素的基础上，确定一个科学、可行的标准。

(3)我国农村低保制度实施主体权责的确定。保障资金能否及时发放到位，是目前各地在建设低保过程中普遍存在的问题，特别在一些贫困地区尤其如此。针对这一情况，我们认为应当明确划分农村低保制度实施中各相关主体的权责，完善低保资金管理与监督机制。

一是实行“政府领导、民政主管、部门配合、基层落实”的工作机制。各级民政部门要主动协调拟定各项农村低保资金管理政策、监督制度，建立监督管理网络，依法对低保规章、政策、制度执行情况进行监督。财政、农业、扶贫、统计和物价等部门积极支持、密切配合。农村乡镇、村委做好农村低保对象的申请受理和评议、审核以及资金发放等工作。

二是加强资金专户管理，确保专款专用。在资金发放上尽早采取由财政部门按指定账号划拨资金，由银行统一发放的形式，确保资金及时足额的发放。

三是坚持公开、公正、公平的原则，实行三级审批的程序。首先由个人向村民委员会提出申请，经核实后提交村民委员会讨论通过，再交乡镇人民政府审定，最后报县级民政局批准并予以公示。

四是加强对农村低保资金的审计监督与社会监督。审计监督主要包括：农村低保资金预算执行与决算的真实性、合法性；管理部门及其经办机构是否依法及时、足额支付农村低保资金；农村低保资金的管理与运营是否合规有效；管理部门及其经办机构内部控制制度的健全性、有效性等。除此之外，还要设立社会监督机制，由村委会及其村民代表、老人协会、低保人员以及新闻媒体，监督资金管理的运营状况。

最后需要说明的是，农村低保制度是平衡农村弱势群体公平分配问题的重要手段，其主要功能在于建立对低保对象的“输血机制”。若要更好地发挥农村低保的应有功能，还需要协调好与具有“造血功能”的其他农村社会保障制度之间的关系，比如，在实行低保制度的同时，对农村低保人员的小本经营实行税费减免政策，对他们的医疗、教育等有关费用实行减免，以及通过大力发展农村经济为他们提供更多就业机会等，从而建立一套完整、协调配套的农村保障体系。

(4)做好农村低保家庭的收入统计工作，完善收入核查机制。如何确定农村困难家庭外出务工人员的收入，如何确定困难家庭成员的临时收入和隐性收入，如何确定农户具有法定赡养、抚养关系并且在一起共同生活的全体人员收入等，在实际操作中都是比较困难的。加之农业生产的评估缺乏科学合理的标准，农村低保基层工作人员少且技术水平不高等因素，进一步加大了收入计算的难度。解决这些问题的基本思路是，在基层民政部门管理与领导下，充分发挥群众评议在应保对象调查、统计和财产、收入评估以及档案资料管理等方面的作用，形成政府管理与群众自治相结合的工作机制，有助于全面掌握应保对象的动态变化情况。有的地方充分发挥信息公示与群众举报相结合的监督管理制度，在实践中发挥了良好的作用。

(5)建立健全低保退出机制，发挥低保制度激励与约束作用。农村低保目的在于为低保对象提供最低生活需求的资金或实物以维持最低生活水平。任何“福利依赖”或“非常进入”都将破坏这一制度的公正性，引发新的社会不公。建立健全低保退出机制，是有效发挥低保制度激励、约束作用的重要保障。健全低保退出机制，需从两个方面入手：一是客观、科学、及时地监测农村贫困人群家庭收入的变化情况，一旦受助家庭人均收入超过低保线，则自动取消其享受低保的资格；二是对于那些有劳动能力的低保对象进行必要的知识援助与精神援助，帮助与鼓励他们自谋职业，实现劳动自救，让他们意识到进入低保不受歧视，退出低保光荣，推动他们早日告别低保制度。

(6)建立农村低保信息化管理体系，提高低保服务效率，强化监督控制。农村低保工作涉及的地域面积大，低保对象居住分散，管理人手紧缺，尤其是随着城乡低保“应保尽保”、“扩面、升级”等工作的不断深入，低保工作量还将越来越大，网络信息化管理是提高低保服务效率的必要手段。建立农村低保信息化管理体系，需要在各级政府确保低保经费的同时，还应划拨足以保障城乡低保信息化的网络设施和人员配备经费，在地方政府建立起低保信息网络，实现资源共享，强化监督控制，解决低保对象申请审批迟缓、资金发放不及时等问题。

3.加强法制建设。加快农村社会保障的立法进程，尽快出台相关法律法规，对农村低保制度实施主体的权责作出明确规定与说明，使之走上法制化轨道。如尽快出台农村低保条例，以法规的形式将农村低保纳入社会保障的保护范围，并及时促使各地出台相应的具体实施办法，上升到法律的层次，通过相关的制度办法来加大农村低保建设的促进力度，规范农村低保的操作，保障农村居民的合法权益。

4.相关制度的衔接。

(1)理清家庭保障、土地保障及社会保障三者之间的关系。现代意义上的社会保障，法理上不应该把家庭保障当做法定义务，要体现人的基本生存权利，从一定意义上说，家庭保障是一种自愿行为，不带有强制性，而社会保障发展成一种制度，应是一种法定行为。否则，难以摆正最低生活保障中的公正公平问题。本着节约资金的原则，可以强调发挥家庭保障的作用，但它既不符合现代“社会”保障的社会性的本原含义，也不利于建立真正的现代意义上的社会保障制度。如何考虑出嫁的女儿收入状况及其赡养亲生父母的能力，是否将其贫困中的父母纳入低保对象，法理上就不言而喻了。

土地保障与社会保障并不矛盾，在我国社会保障建设发展的过程中，一直以来就因为农村有土地保障而没有纳入社会保障的日程。从一定意义上讲这是有道理的，但是又不尽合理，土地保障的程度差别巨大，而且明显低于非土地形式的收入水平，而用“土地保障”一词始终把农村拒于社会保障门槛之外是不合理的。可以考虑的办法是把土地的产出转化为货币计量的收入，并入总收入来统一考虑保障问题。

(2)农村低保与农村医疗、教育等制度的配套衔接。农村低保制度要与农村医疗、教育等制度做好衔接。低保制度本身只能保障居民最基本的生活需求，缺乏相关配套的救助措施和优惠政策，保障对象是很难摆脱贫困的，即使暂时的摆脱贫困，也会因为多方面原因而重返贫困。鉴此，在农村低保工作中，大部分地区规定对低保对象在生产、就业、就学、就医、住房、减免义务工、从事个体经营等方面给予必要的照顾和政策扶持，并减少或免除政府收费(税)，根据当地实际情况相应开展了教育、就业等各项优惠措施。这在试点中已经不同层次的涉及，差别比较大，需进一步落实。同时，低保制度还要注意线上与线下的福利待遇对接问题