一、*年制度建设主要工作安排

通过近年来的努力，我市在反腐倡廉制度建设方面取得了一定成效。*年是全省提出的制度建设提高年，是检验制度建设阶段性成果的重要一年，我们将认真落实省纪委的要求，紧紧抓住“提高”二字做文章，力争用创新的思路和扎实的举措，推动我市反腐倡廉制度体系建设更加完善，制度落实成效更加明显。

一是继续修订反腐倡廉制度建设规划。*年初，在广泛调研和征求各方面意见的基础上，我们制定了《*市*—2010年党风廉政建设和反腐败法规制度建设规划》。从一年多来规划实施情况来看，总体效果良好。但由于规划制定的时间较早，中央和省的一些制度建设方面的新要求还没有得到全面体现，市委、市政府的一些新的工作部署也还没有很好地用制度建设的内容来加以保证，因此，我们将对规划作进一步的修改和补充。修改的重点主要有两个方面，一是结合中纪委七次全会和即将起草的《*—2012年党风廉政建设和反腐败工作要点》等的要求，对规划的主要思路、总体目标等作进一步的调整充实；二是增加效能建设、作风建设以及治理商业贿赂等内容，同时将一些要求制订出台的制度作合理归并或根据实际需要作少量删减，如将建立政府投资项目代建制、项目决策论证制、重大投资项目决策失误责任追究制等要求合并，改为建立政府重大投资项目管理办法，将所有有关政府投资项目建设的要求纳入其中。

二是进一步完善反腐倡廉制度体系。为了切实加强反腐倡廉制度建设，充分发挥制度对全市重点工作的保障和促进作用，年初，我们研究制订了《关于进一步完善落实惩治和预防腐败体系构建的指导意见》，对全市*年的反腐倡廉制度建设工作进行了全面部署。文件以市委、市政府名义在市委十届二次全会上进行了印发，市委范燕青书记就文件的落实作了重点强调，并就全面抓好我市的党风廉政建设和反腐败工作，特别是制度建设工作提出了明确要求。年内，我们将按照《关于进一步完善落实惩治和预防腐败体系构建的指导意见》的要求，加强统筹协调，加强工作指导，督促有关部门重点修订完善《*市市级行政机关效能监察暂行办法》、《*市党政领导干部任期经济责任审计暂行办法》、《*市预算外资金管理实施办法》等8项制度，建立出台领导干部廉洁自律、领导干部权力行使、党内民主、体制改革、行政监察等5个方面15项制度，如领导干部不作为问责办法、政府采购监管办法、医保社保等专项资金管理办法等。

三是切实提高制度的执行力。今年，我们将按照中纪委和省纪委要求，把“确保执行”作为今年制度建设的一项突出任务抓紧抓实。上半年，我们将在全市范围开展一次专题调研，并召开1—2次专题研讨会，总结提炼确保制度执行的先进经验，查找分析存在的问题，提出扎实有效的改进办法。下半年，我们将结合省纪委对党风廉政建设和反腐败工作绩效评价体系的试行，确定部分重点制度进行专项检查，掌握和了解各地区、各部门对这些重点制度的执行情况，并将结果在一定范围内通报。同时，为了能系统评定和真实反映一个地区的反腐倡廉制度执行情况，我们今年将重点研究制定反腐倡廉制度执行情况评估办法，计划采用定性考核与定量考核结合、自我评估与组织考察结合、工作检查与民意调查结合等手段，以期使制度建设这项务虚的工作能有具体的评判标准。

二、当前制度建设中存在的问题及原因分析

就总体而言，当前反腐倡廉制度中依然存在很多问题和不足，靠制度管人、按制度办事、用制度规范从政行为的机制还没有真正建立。中国特色的反腐倡廉制度体系大致应包括三大法律制度规范和十个法规制度门类，即国家法律法规中关于廉政建设和反腐败的规范，党章和其他党内法规中关于党风廉政建设和反腐败的规范，从中央到基层各级党组织、行政机关和其他单位制定的关于反腐倡廉的制度规范。目前在制度建设中主要的问题在于：

1、制度建设的进程跟不上经济社会发展和反腐倡廉工作实践的进程。对消极腐败现象中的一些顽症怎么攻，新病怎么治，隐患怎么除，需要什么制度去规范等等问题研究不够，制度僵滞、制度失灵现象普遍。

2、现有制度中很多是大致性、原则性、方向性的规定，缺乏各种可以检查、可以操作、可以监督的“单制度”、“微制度”和“配套制度”。比如：党章总纲中规定了“从严治党”原则，但“严”的标准是什么？如何“从严”？没有明确规定。为实际操作中的执法执纪不严留下了缝隙。

3、缺乏明确的制度分类和制度评价标准。哪些制度由中央制定？哪些由地方或部门制定？没有明确的分类。导致有些制度地方刚制定，中央又随即出台了同样内容的规定，影响了地方性制度规定的稳定性和严肃性。同时，由于缺乏对制度的合法性、合理性和现实性的评价标准，有些制度规范尤其是地方部门性制度规定上制度设计本身不科学、不系统、不适用，层次和质量不高。

4、制度设计单一性、偶然性大，整体性、系统性不强。当前，靠制度管人、靠制度管事已经逐步成为各级的共识，每年仅我市各级出台的廉政制度就有数十个。但由于缺乏系统、科学、长远的制度建设规划，这些制度有些是针对本部门的具体规定，普遍适用性不强；有些是直接套用上级的制度规定，为了制定制度而制定，针对性和实际操作性不强；还有些变化频繁，甚至每年出台新的规定，很多制度交叉重叠，甚至相互矛盾，影响了制度作用的有效发挥。

5、制度的刚性、强制力不够，制度执行往往流于形式。目前的很多制度规定中，倡导性的实体性规定很多，虽然明确了权利和义务，但对违反规定的惩处措施却是语焉不详。制度执行缺少必要的刚性条款，有规定无惩处，导致制度成为一纸空文，制度执行流于形式。如有关领导干部廉洁自律的许多规定大多如此，导致了制度执行不力的现实。

6、制度设置越位、错位、失位并存，制度效能难以发挥。一是有些部门从维护部门自身利益出发，超过上位法的授权规定权利与义务，甚至与上位法某些条款相违背。二是超越自身职权范围制定或执行制度，制度出台后职能部门不认可不执行；三是面对经济社会的高速发展，一些重要部位、环节制度规范不能及时跟上，成为制度“盲区”。

三、进一步提高制度建设质量和水平的建议

针对当前反腐倡廉制度建设中存在重点难点问题问题，我们认为应采取以下对策措施：

1、统筹规划，配套协调，科学合理构建反腐倡廉制度体系。按照中央的要求，坚持标本兼治、综合治理，加大治本力度的轨道，把党风廉政和反腐败法规制度建设置于国家法制建设中统筹安排，并注意使党内法规与国家法律法规相辅相成，相互协调，维护法制统一。坚持走从实践急需又有把握解决的问题入手，不求一劳永逸，待取得实践经验后再逐步充实完善的立法路子。在做好应急性法规和规范性文件起草工作的同时，坚持不懈地抓紧构建法规制度体系所必需的基础性法规的调研、论证和起草工作。坚持突出党内法规的特点，使制定的法规有利于党要管党、从严治党，力求便利、管用、有约束力，行得通、易操作、重实效。要统筹规划。要使各级充分认识到反腐倡廉制度建设是一项循序渐进的系统工程，既要有近期计划，更要有远期规划，要着眼全局、整体安排、分步实施、分步构建，尤其要围绕完善社会主义市场经济体制、建立健全惩治和预防腐败体系等进行制度设计，形成“制度链”，全面规范人们的行为。要注重实效。围绕管人、制权、断利来设计制度，并自觉运用市场规则和法律、行政、经济等手段，围绕权力运行的特点、弱点、热点设计制度，把制度建设贯穿党的思想、组织和作风建设中，渗透到政治生活、经济生活、文化生活之中，融入到服务“两个率先”的工作实践中，堵塞滋生腐败的漏洞。要强化协调。加强上下、横向间沟通协调，克服部门之间自成系统、各行其事的做法，避免可能导致的制度缺位、错位和越位以及各制度之间不协调、不科学、不配套情况，做到各项制度协调统一，相互配合，互为补充，形成一个运转协调的工作体系，发挥体系运转的整体功能。对几个部门联合制订的制度，明确牵头部门，加强相互沟通协调，努力做到工作上互相配合、制度上互相衔接、措施上互相配套，形成分工明确、协调配合的工作格局。

2、突出重点，抓住关键，提高制度建设的实效性和针对性。制度建设的关键是可行、管用，具有实际效果。反腐倡廉的实践表明：必须制定潜力运行的关键环节、权力集中的热点岗位、容易反复的重点部位，防止决策失误、权力失控、行为失范。制度建设要取得实效，就必须抓住这些重点，对症施治。一要针对当前经济体制转轨、结构调整的社会变革关键时期，面对党风廉政建设和反腐败工作不断涌现的新情况、新问题，紧紧围绕落实科学发展观，推进政治民主化，构建和谐社会等重大课题，以“防患于未然”为目标，按照权力制约的特点和决策、执行、监督相协调的要求，不断探索新思路、新办法，及时制定和完善有关制度。二要继续以解决群众身边的腐败问题为重点，对社会反映强烈的城乡基层上学难、看病贵、拖欠农民工工资以及企业排污、征收征用土地、城镇房屋拆迁、国有企业改制中损害群众利益的突出问题，进一步加强权力分解、责任落实、相互制衡的制度建设；对热点岗位人员建立完善交流轮岗制度；对基层执法单位和人员加强规范执法行为和程序，减少自由裁量权的制度建设，提高制度的针对性和实效性。针对党政机关工作职责、工作秩序、工作考核等方面存在的问题，完善规章，减少和杜绝工作的随意性，坚决制止不廉洁行为。三要围绕以乡镇机构、农村义务教育和县乡政治体制改革为主要内容的农村综合改革，适应建设社会主义新农村的需要，健全乡镇干部管理机制，完善基层站所管理制度，强化村级组织民主监督。进一步规范乡村财务管理，加强对农村集体资金、资产、资源的管理。

3、有法必依，有章必循，切实加强制度执行和制度落实。制度的生命在于实行。再好的法规制度，如果不去执行，也会形同虚设，甚至导致人们对制度的漠视。当前，要保证制度贯彻执行，首先必须提高制度的强制约束力。制度与道德的区别在于强制约束力，制度没有约束力就等同于道德，执行与否取决于人们的自觉。因此在制度设计上，除了倡导性的要求，要切实增加必要的刚性条款，明确违反制度的具体责任条款，而不是笼统的严肃处理等等。其次，要注重程序建设。程序化是制度化的延伸、补充和具体化，是落实制度的重要保证。要加快改变制度建设中重实体、轻程序，重形式、轻操作的倾向，真正做到有法可依、有章可循和有法能依、有章能循。使好的制度通过科学、规范的程序真正得到落实。再次，要逐步完善惩处机制。要加强对制度执行和落实情况的监督检查，及时发现和纠正违反制度的行为，严肃查处破坏制度的行为，做到令行禁止、违者必究。只有真正惩处了一批漠视制度、逃避制度、公然对抗制度的干部甚至是党员领导干部，制度的重要性才能得到充分重视，制度的严肃性才能得到坚决维护，制度的执行才能更加有力、有效。