一、总体要求

（一）指导思想

1、以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强法治政府建设的意见》和《省加强法治政府建设规划（-2015年）》确定的目标、任务和要求，紧紧围绕我市经济社会发展大局，不断创新机制体制，规范行政权力运行，提高决策水平，强化行政监督，全面推进依法行政，为我市经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设实现跨越式发展提供强有力的法制保障。

（二）基本原则和目标

2、坚持宪法原则，牢固树立社会主义法治理念；坚持以人为本，妥善解决经济社会发展中的深层次矛盾；坚持以约束、规范行政权力为着力点，切实提高行政机关执行力和公信力；坚持统筹兼顾，协调发展，科学筹划，扎实推进。经过五年时间的不懈努力，基本建立权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，法律、法规、规章得到全面正确实施，行政机关工作人员特别是领导干部依法行政意识进一步提高，运用法律手段管理社会的能力明显增强，经济社会发展中的深层次矛盾得到妥善解决，社会成员平等参与、平等发展、平等享受的权利得到有效保障，人民群众的合法利益得到切实维护，法治政府建设取得显著成效。

二、主要任务

（三）依法加强规范性文件监督管理，提高制度建设质量

3、突出制度建设重点。围绕服务全市经济社会发展大局，着眼于解决深层次矛盾，激发社会活力，促进科学发展，维护公平正义，加强重点领域的规范性文件制定工作。

4、严格制定规范性文件。严格依法定权限、法定程序制定规范性文件，建立规范性文件制定协调机制，加强法制机构的主导作用，坚决克服制度建设中的部门利益倾向，各类规范性文件不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不得违法增加影响公民、法人和其他组织权利和义务的条款。在全市各级政府及其行政执法部门推行规范性文件统一登记、统一编号、统一的“三统一”制度。

5、推进制度效能评估。建立健全规范性文件评估清理制度，规范性文件有效期满6个月前，制定机关应当认真履行规范性文件评估责任，及时修改、补充、废止与上位法抵触或相互抵触，与经济社会发展规律要求不符，不利于维护人民群众根本利益的规范性文件。

6、落实监管制度。完善规范性文件清理机制，建立规范性文件定期清理制度，清理结果要向社会公布。严格执行规范性文件有效期制度，除程序性规定、技术性规定外，原则上不得超过5年，超过有效期的，自动失效。需要继续施行的，按程序重新制定。在规范性文件清理过程中应当提高公众参与的程度，充分听取人民群众对政府规范性文件实施过程中存在问题的看法、意见和建议。

7、严格规范性文件备案审查，坚持做到“逢文必审、有件必备、有错必纠”。所有涉法涉权文件要经过法制机构合法性审查，未经备案审查的，或者经审查不合法的，不得作为行政管理的依据，不得上会，不予签发，切实维护法制统一和政令畅通。

（四）完善行政决策制度，提高行政决策水平

8、健全重大行政决策制度。2012年6月底前，全市各级政府及其行政执法部门都要制定重大行政决策程序规定，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大行政决策的必经程序。全面建立民主决策机制，规范行政决策行为，严格依法决策，科学合理界定重大行政决策范围，细化决策流程、规则，最大限度减少决策失误，推进行政决策的科学化、民主化、合法化。增强行政决策公开透明度，继续探索和完善政府常务会议公众旁听制度。

9、完善重大行政决策听证制度。全市各级政府及其行政执法部门在作出与群众切身利益密切相关的行政决策前，要向社会公开征求意见，要广泛听取、充分吸收各方面意见。要完善重大行政决策听证程序，坚持决策听证制度化、规范化，防止走形式、走过场。要明确应当听证的决策事项范围，建立科学公正的听证代表遴选制度，提高听证参加人的广泛性和社会性。要规范听证主持人制度，保证听证主持人的独立性、公正性。听证前要全面准确真实公开听证事项的信息，并提供交流平台，方便沟通，听证结束后要通过适当渠道及时公布听证结果,对听证意见的采纳情况要说明理由并予公开。听证结果应作为行政决策的重要依据。

10、加快建立重大行政决策风险评估机制。要提高行政决策的风险意识，凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合理性、可行性和可控性评估。建立部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估机制，通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对决策可能引发的社会稳定、环境、经济等方面的风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级。风险评估结果要作为决策的重要依据，作出决策的同时，要制定风险化解处置预案。

11、加强重大行政决策执行的跟踪反馈和责任追究。重大决策实施后，决策机关和具体执行机关要及时跟踪决策实施情况，通过多种途径和方式，了解各方面对决策实施的反映及意见建议，全面评估决策执行情况和经济、社会效果，根据评估结果，按程序及时对决策进行调整、修正和完善。严格行政决策责任追究，对超越法定权限，违反法定程序进行行政决策的行为以及决策失误的，依法追究责任人责任。

（五）规范行政执法行为，推进文明公正执法

12、全面正确依法履行行政职能。依法规范政府机构设置、部门职责确定，实现机构编制管理法制化。各级政府部门和机构的“三定”方案应当根据法律法规予以审核，做到其职责与其执行的法律法规相一致。各级政府要采取有效措施，保证法律法规及国家政策在本行政区域的正确有效实施，着力提高行政执行力，切实解决有令不行，有禁不止的问题。全市各级政府及其行政执法部门必须在法律法规规定的范围内行使职权，没有法律、法规、规章的依据，不得作出影响公民、法人和其他组织权益或者增加其义务的决定。要严格依法行使权力，全面正确履行职责，既不能越权乱作为，也不能失职不作为。

13、加强行政执法体制机制建设。要建立行政许可项目监督管理制度和重大行政处罚备案制度，逐步完善对行政许可权、行政处罚权的监督机制。继续推进综合行政执法和相对集中行政处罚权工作，提高执法能力，切实解决多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题，到2015年，全市至少有一半县城实行城市管理综合行政执法。深化文化、农业、水利、商务等部门的综合执法改革试点。进一步明确上下级之间行政执法权限、范围，下移行政执法重心，提高基层执法能力，直接面对群众的具体执法任务主要由县级行政执法机关承担，努力解决多层执法问题。

14、深化行政审批制度改革，进一步精减行政审批项目。加强行政服务中心政务大厅建设，符合条件的行政审批事项全部进入，实行集中办理和“一站式”服务。各级政府要理顺行政服务中心(政务大厅)的管理体制，行政审批事项的主管部门要充分授权，提高现场办结率。改革行政审批方式，推广网上审批、并联审批、联合审批等方式，提高审批效率，加强审批监督。2013年前建立行政审批电子监察系统。

15、继续深化行政执法责任制。实行行政执法依据动态管理，全市各级政府及其行政执法部门应根据法律、法规、规章的颁布、修改、废止情况，及时调整行政执法依据，明确执法职权、机构、岗位及人员，报本级政府法制机构备案，并向社会公开。落实行政执法主体资格制度，及时查处无资格主体进行行政执法的行为。坚持行政执法案卷评查制度，行政执法部门应当把案卷评查作为常规化工作，认真组织评查，及时发现和纠正问题。进一步规范行政裁量权，要根据立法目的和合法合理原则，对法律、法规、规章授予的行政裁量权，逐条进行梳理，细化适用条件和执法幅度，制定规范的裁量标准，2012年在全市各级行政执法部门实行行政处罚裁量基准制度。

16、加强行政执法程序建设。各级政府及其行政执法部门要强化程序意识，加强行政程序建设，严格依程序办事，规范行政执法行为，强化行政监督和问责，完善执法责任制、执法公示制和执法过错责任追究制，积极推进法律的有效实施，不断提高政府公信力和执行力。行政执法部门要对所执行的法律、法规、规章进一步完善适用规则，细化执法流程，保障程序公正。

17、改进行政执法方式。坚持管理与服务并重，处置与疏导结合，积极运用行政指导、行政合同、行政奖励等执法方式，实现法律效果与社会效果的统一。树立以人为本的执法理念，坚持文明执法、人性化执法，不得粗暴对待当事人，不得侵害执法对象的人格尊严。

18、加强行政执法队伍建设。继续深化“法律进机关”主题活动，不断增强依法管理和服务社会的能力。落实行政执法持证上岗制度，严格行政执法人员的资格审核和法律考试，审核或者考试不合格的不予颁发行政执法证件。按照《省行政执法证件管理办法》的规定，规范全市行政执法证件，严禁持无效证件执法。全市各级政府及其行政执法部门要通过适当方式向社会公开行政执法人员信息，接受群众监督。落实行政执法人员法律培训制度，每人每年培训时间不少于40小时。提高行政执法人员的法律素质、文明素养和执法技能。

19、完善行政执法财政保障体系。严格财政预算管理，保证经费的足额拨付，特别要落实基层行政执法部门的经费保障，为依法行政提供坚实的物质基础。严格执行收支两条线管理和罚缴分离制度，要确定罚款代收机构，实行罚缴分离，除规定可以当场收缴的罚款外，一律由当事人到指定的代收机构缴纳。各级财政部门要严格执行规定，不得以任何形式返还或者变相返还行政事业性收费和罚没收入。各级政府财政部门要建立和完善行政赔偿费用管理制度，对公民、法人和其它组织合法权益造成损害的，依法给予赔偿或者补偿。

（六）推进政务公开，提升服务水平

20、加大政府信息公开力度。认真贯彻实施《政府信息公开条例》、《省政府信息公开规定》和《市政府信息公开规定》，不断扩大政府信息公开范围，及时、准确、全面、具体地公开政府信息。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开，实现除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外的政府信息全部向社会公开。健全依申请公开政府信息相关制度，建立和完善受理、审查、处理、答复等环节的工作程序，对人民群众申请公开政府信息的，在法定时限内予以答复，对不予公开的要说明理由。

21、推进办事公开。所有面向社会服务的政府部门要进一步推进政务公开，依法在办公场所公开办事依据、条件、流程、办理机构、人员和收费标准等信息，并将办理结果通过适当方式进行公开。有关行政机关要依法规范和监督医院、学校、公交、公用等公共企事业单位的办事公开，重点公开岗位职责、服务承诺、收费项目、工作规范、办事纪律、监督渠道等内容，为人民群众提供优质、高效、便利的服务。

22、拓宽政务公开方式。充分运用现代信息技术，进一步加强电子政务建设，建成全市统一的电子政务平台，实现省市县政府及部门网络互联，实现政府各职能部门之间的信息互通和资源共享。各级行政机关要扩大网上办公范围，建立互联网信息服务平台和便民服务平台，方便人民群众通过互联网查询、办事。

（七）建立健全协作机制，积极化解社会矛盾

23、进一步加强行政复议工作。加大行政复议宣传力度，扩大行政复议制度的影响力，引导相对人通过行政复议维护合法权益。各级行政机关要进一步加强行政复议机构建设，应配备3名以上专职工作人员，提供必需的办案条件和经费，保证行政复议工作依法开展。建立行政复议责令受理及责任追究制度，加强对行政复议受理活动的监督，坚决纠正无正当理由不受理行政复议行为，保障行政复议渠道畅通。改进行政复议案件审理方式，综合运用书面审查、实地调查、听证、和解、调解等手段，提高办理质量，切实做到定纷止争、案结事了。探索建立行政复议简易程序，提高办案效率。加强行政复议队伍建设，推行行政复议人员资格管理制度，推进行政复议人员职业化建设。加强与人民法院、信访部门的联系沟通，建立行政复议与司法、信访的衔接机制。探索开展相对集中行政复议权工作，在年内，完成市行政复议中心的组建与挂牌。

24、完善矛盾纠纷解决机制。要完善行政调解制度，明确行政调解的范围，建立调解工作程序，创新调解工作方式，充分发挥行政调解在化解社会矛盾中的作用。要把行政调解作为地方各级政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、各级政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作机制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。要积极指导、支持、保障居民委员会、村民委员会等基层组织开展人民调解工作。要大力推动行政调解与人民调解、司法调解的衔接联动，到2015年基本形成三位一体的大调解格局。要加快仲裁工作发展，加强对仲裁工作的指导，更好地发挥仲裁在解决经济纠纷中的作用。

25、继续加强信访工作。大力创新信访工作体制机制，积极构建信访工作大格局。深入开展领导干部接访，全力解决信访积案，建立矛盾纠纷排查化解长效机制，健全信访案件受理、交办、复查、复核及督察制度。不断完善和切实落实信访工作评议考核和责任追究制度。推动信访与行政诉讼、行政复议、仲裁相衔接，依法分流信访事项，引导当事人通过法律途径解决问题。

26、加快应急体系建设。按照《省突发公共事件总体应急预案》和《市突发公共事件总体应急预案》的要求，完善公共卫生、自然灾害、事故灾难、安全生产、公共安全等重大事件的预警和应急处理机制，建成集中领导、统一指挥、结构完整、反应灵敏、功能全面、运转高效的应急管理体制。坚持专业化与社会化结合，加快综合性应急队伍建设，加强培训和演练，提高应对突发事件的能力。加大应急管理投入，完善应急保障体系建设。重视舆情特别是网络舆情的应对和处置，要落实责任部门和人员，加强对舆情的监测、分析、研判和引导，及时回应民声民意，把矛盾解决在萌芽和初始状态，维护社会和谐稳定。

（八）健全监督体系，严格责任追究

27、自觉接受外部监督。各级行政机关要自觉接受人大及其常委会的法律监督和工作监督，主动报告工作，依法报备规范性文件，认真办理人大代表建议。自觉接受政协的民主监督，听取其对政府工作的意见和建议，认真办理政协委员提案。自觉接受人民法院依据《行政诉讼法》实施的监督，对行政诉讼案件要积极出庭应诉，对人民法院生效的行政判决和裁定要及时认真履行。逐步推行重大行政案件行政首长出庭应诉制度。2012年前，各级行政机关都要建立投诉举报处理制度，对人民群众检举、新闻媒体反映的问题进行认真调查核实，及时依法作出处理，并将结果向社会公布，自觉接受人民群众和舆论监督。

28、加强专门监督。审计、监察等部门要依法全面履行监督职责。审计部门要着力加强财政收支审计、重大投资项目审计、资源环境审计、绩效审计、党政主要领导干部和国有企业领导人任期经济责任审计等工作，加强社保资金、惠农资金、重大突发性公共事项等专项审计。监察部门要加强执法监察，积极推进行政问责和绩效管理监察，提高行政效能，严肃查处行政不作为、乱作为、失职渎职、违法行政、损害群众利益等行为，追究违法违纪人员的责任，保障政令畅通。

29、强化行政机关内部层级监督。认真贯彻落实《省依法行政监督办法》，各级行政机关要切实加强对下级行政机关的监督，政府法制机构要切实履行职责，组织好依法行政的监督，要在开展依法行政全面检查的基础上，灵活运用各种监督方式，依法加强对重点领域、重点地区、重点工作的监督，对依法行政中发生的重大问题，要及时主动实施监督，提高监督效能。继续加强依法行政监督队伍、特邀监督员队伍建设。

30、严格行政问责。严格执行《行政监察法》、《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，做到有错必纠，有责必问。认真贯彻实施《省损害群众利益行政行为责任追究试行办法》，严格责任追究。

三、保障措施

（九）加强推进依法行政的组织领导

31、强化行政首长作为第一责任人的责任。各级政府及其部门建立由主要负责人牵头的依法行政领导协调机制。各级政府要把依法行政任务与改革发展稳定任务一起部署、一起落实、一起考核。各县市区政府要依据本规划制订本级政府推进依法行政规划，每年确定重点工作任务，对推进依法行政，加快法治政府建设作出具体安排部署。要及时研究解决依法行政中存在的突出问题，每年至少听取2次依法行政工作汇报。落实依法行政年度报告制度，各县市区政府每年要向同级党委、人大常委会和市级政府报告推进依法行政情况。上级行政机关要认真审查下级行政机关的推进依法行政情况报告，提出改进工作的指导意见。

（十）着力提高领导干部依法行政的意识和能力

32、落实领导干部法律学习培训制度。各级领导干部要把宪法和法律作为学习的重要内容，带头学法守法用法，不断提高依法决策、依法行政的意识和能力。健全落实政府常务会议会前学法、法制讲座、法制培训、法律知识考试制度，推进领导干部学法经常化制度化。加强对领导干部任职前法律知识的考察、学法守法用法情况的督促检查和年度评估考核，把依法决策、依法管理、依法办事等考核结果作为干部综合考核评价的重要内容。要把依法行政纳入行政学院、干部培训基地的教学内容。建立任职前依法行政情况考察和法律知识考试制度，对拟任行政机关领导职务的干部，任职前要考察其依法行政、依法办事情况，并进行法律知识考试，考察和测试情况应当作为任职依据。要树立正确的用人导向，重视提拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部。

（十一）严格依法行政考核

33、各级政府要把依法行政考核纳入年度目标责任考核，根据本规划和年度依法行政重点任务，科学设定操作性强的考核指标，严格进行考核。对推进依法行政成效明显的县市区和部门要进行表彰奖励，对推进工作不力、存在问题较多的要通报批评、责令改正。各级行政执法部门要着力抓好行政执法评议考核工作，听取社会各界特别是行政相对人对行政执法的评价和意见，评议考核结果要作为行政执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。

（十二）加强法制机构和队伍建设

34、各县市区政府及其部门要善于发挥法制机构在推进依法行政、建设法治政府中的组织协调和督促指导作用。落实政府法制机构列席常务会议制度。进一步加强法制机构建设，明确法制机构的规格，落实人员编制，市政府法制机构应在15人以上，县级政府法制机构应在5人以上，以适应法治政府建设的艰巨任务。要加强对法制干部的培养、使用和交流力度，重视提拔政治素质高、法律素养好、工作能力强的法制干部。政府法制机构及其工作人员要努力提高新形势下做好政府法制工作的能力和水平，以高度的责任感和使命感，忠实履行职责，当好政府或者部门领导的参谋、助手和顾问。

（十三）营造良好的法治氛围

35、行政机关工作人员要带头学法、守法、用法，做好表率。加强通用法律知识和与履行职责相关的专门法律知识学习，不断提高运用法律手段解决问题的能力。加大培训力度，定期开展社会主义法治理念教育、专门法律知识轮训和新颁布法律法规专题培训。坚持和完善法律知识考试考核制度，将依法办事情况作为任职、晋升的重要依据。加强行政执法人员法律知识培训，完善和推广持证上岗制度，把有关法律知识作为持证上岗考试的重要内容。各级政府及其部门要精心组织普法活动，采取多种有效方式方法深入开展法治宣传教育，大力弘扬社会主义法治理念，切实增强公民依法理性维护权利、自觉履行义务的意识，形成崇尚法律、敬畏法律、遵守法律、运用法律的良好社会氛围。