一、新公共管理改革推动了服务型警务模式的建立

20世纪70年代中后期，在全球化、信息化、市场化的背景下，西方各国进入了公共部门管理尤其是政府管理改革的时代。无论是英美、欧洲大陆国家，还是在地球另一边的澳大利亚、新西兰和日本，都相继掀起了政府改革的浪潮。英国是新公共管理（theNewPublicManagement）运动的发源地之一。1979年撒切尔夫人上台以后，英国保守党政府推行了西欧最激进的政府改革计划，开始这种以注重商业管理技术，引入竞争机制和顾客导向为特征的新公共管理改革。80年代初期，澳大利亚和新西兰相继引入新公共管理，以替代并挑战“旧公共行政”，后者被认为是代表了中央集权的、总体性的大政府模式[1]。逐渐地，新公共管理改革运动扩展到其他西方国家乃至全世界，“成为70年代中期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际性趋势”[2]。新公共管理倡导者的中心思想是全世界的政府和公共部门不仅需要缩减，而且需要从根本上按照私有部门所拥护的原则重构[3][4]，他们集中关注责任（accountability）和高绩效（highperformance），试图重构官僚机构、重新界定组织使命、使机构程序合理化并分散决策权。“依靠绩效奖惩来放宽公共机构和公共雇员低效的垄断特权”[5]。与新公共管理改革运动一致，英国掀起了警务领域的改革，建立了服务型警务模式。20世纪80年代开始，与所有其他政府机构一样，警察部门被认为是工作效率低下和浪费的机构，尽管英国警察每年的公共开支份额都在增加，但同一时期犯罪率也在升高。时任英格兰银行副行长、新公共管理倡导者霍华德•戴维斯认为，警察展示了一个糟糕制度的所有特征，这一制度已到了非改不可的地步了[6]。进入90年代后，英国推行了系统的警务改革。首先，警察部门依照英国政府公布的《公民宪章》原则，制定了《警察服务宪章》。其次，启动了由首相政策研究办公室和内政部联合开展的“警务改革”研究课题，推出了《希伊调查》（1993）和《波森调查》（1995年）等研究报告。再次，实施了系列警务改革，包括启动“打击危害社会治安行为”计划；保护被害人和证人战略；重振安全邻里社区的战略“；十项承诺”；建立新的快速反应机制；强调工作的灵活性，加强与公众的沟通与合作；等等，引导警察进入一种以服务理念为基石的“警务新秩序”。最后，制定和出台了一系列警察改革的法律法规。以上改革的核心思想是要树立警察机构全新的服务理念，将警察机关定位为服务部门；应用市场化和企业管理方法改造警务工作，提高警务工作效能；警方要将公众满意率作为警察机关的主要工作标准，要求警员“对待公众就像对待顾客”。在新公共管理改革国际性趋势的影响下，我国也掀起了研究和实践新公共管理运动的热潮，提出构建服务型政府。20世纪末，以刘熙瑞、张康之等学者为代表提出以“服务型政府”取代“管制型政府”，引起学界和政府管理部门的广泛兴趣和高度重视。2003年，第二十次全国公安会议在北京召开，总书记在同出席第二十次全国公安会议的代表座谈时明确指出公安机关要“坚持专政职能、管理职能、服务职能的统一性，始终把维护和实现最广大人民的根本利益作为公安工作的根本出发点和落脚点”这一明确的职能定位下，进一步推进“服务型”公安机关建设已刻不容缓。2004年2月21日，国务院总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业仪式上正式提出“建设服务型政府”。2005年3月5日召开全国人大十届三次会议时，建设服务型政府被写进了政府工作报告中。2007年10月党的十七大报告中提出：加快行政管理体制改革，建设服务型政府。与“服务型政府”从理论提出到实践建设相同步，建设“服务型公安”或“服务型警务”的呼声也很大。从学术研究的角度看，近年来涌现出一批相关研究成果。以“关键词—服务型公安”在中国期刊全文数据库中检索到7篇文献，以“关键词—服务型警务”在中国期刊全文数据库中检索到3篇文献、在中国优秀硕士学们论文全文数据库中检索到4篇文献；以“主题词—服务型公安”在中国期刊全文数据库中检索到21篇文献、在中国优秀硕士学位论文全文数据库中检索到1篇文献，以“主题词—服务型警务”在中国期刊全文数据库中检索到5篇文献。从实践角度看，从公安部到地方公安机关，都在积极倡导警察服务职能的转变，各地都在探索如何更好地建立以“公民为中心”的警务工作模式，在工作方法、工作措施、工作效果等方面极力推行体现服务理念。

二、整体政府改革为服务型警务模式构建提供新的策略

西方新公共管理改革解决了传统官僚制组织体制结构僵化、效率低下的弊端并提高了政府的行政效率，呈现出强调职业化管理、明确的绩效标准与绩效评估、项目预算与战略管理、提供回应性服务、公共服务机构的分散化和小型化、竞争机制的引入、采用私人部门管理方式、管理者与政治家、公众关系的改变等八个特征[7]。但是，由于新公共管理所倡导的过分分权化和市场化改革在实际中往往造成政府执行机构和横向部门间涌现沟通不畅、协调不力的情况，最终导致了公共服务的碎片化，既抑制效率的持续提高，也与公共服务应当具有的公共性相悖，从而使西方各国新公共管理改革陷入困境[8]。于是，20世纪90年代开始，英国、澳大利亚、新西兰等一批新公共管理改革先锋国家开始了第二轮行政管理改革，改革的重点从结构性分权（或纵向专业化）、对“单一目标组织”原则的广泛运用（或横向专业化）转向强调纵向和横向联合、协调的整体政府（wholeofgovernment，WOG）上来。整体政府初期被称为协同政府，协同政府是布莱尔政府于1997年首次引入的一个概念，主要目标之一就是更好地处理涉及不同公共部门、不同行政层级和政策范围的棘手问题。整体政府是指公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题组成联合机构。其通过机构功能的“整合”（Integration），各种方式的“联合”（Union）或“协同”（Joined-up）“、协调”（Coordination），从而为公民提供优质的公共服务。协同政府或整体政府以横向和纵向协调、整合、合作等方式更好地实现公共服务职能。本世纪以来，构建服务型警务模式是我国警务工作改革的重要目标，地区之间或区域之间提供无差异的治安服务是创建服务型警务的主要内容。但是，受新公共管理理论的影响，以及传统科层制高度专业化分工，我国的警务部门在公共治安服务实践运作上存在着“碎片化倾向”，组织横向和纵向协调机制不畅，业务分工专业化强，以行政权力为中心的机构治理模式在不同层级间、不同部门间构筑了沟通的障碍，这些正是整体政府改革致力于解决的问题。虽然我国范围内的行政管理改革还没有完全走向整体化和协同化变革时期，但西方整体政府改革对我国服务型警务模式构建提供的新的借鉴方向。在西方行政管理改革运动的作用下建立起来的服务型警务模式，其倡导“公民为中心”的思想，以社区警务为主要工作模式，是反应式警务的演变，目的是克服反应式警务带来的警民分离倾向，建立警务合作关系以共同解决犯罪和治安问题[9]。因此，现代西方服务型警务模式，既是对新公共管理改革追求“服务职能”的继承，又是对整体政府改革追求“合作”的继承。借鉴西方行政管理改革和警务工作模式改革的成功经验，结合我国自身改革的特殊背景，笔者提出构建符合时展要求的服务型警务模式的总体思路。

三、整体服务型警务模式的选择

当西方从官僚制时代走向新公共管理运动时期，我国的改革开放才刚刚起步，多年来计划经济时代奉行的警务管理与控制模式很难在短期内与世界服务型警务模式接轨。上世纪80年代以来，社会转型、改革开放在推动经济、社会向前发展的同时，一方面，治安环境不断恶化，人、财、物大流动大大增加了治安管理压力，跨国犯罪、高科技犯罪、流窜犯罪、国际恐怖主义、犯罪、有组织犯罪、黑恶势力等传统或非传统犯罪出现了新的变化，等等，这些都给我国的警务工作带来很大压力；另一方面，国际倡导的高效警务、服务警务、反应式警务、亲民警务等理念传入我国，对我国警务改革提出新的挑战。如前所述，我国在本世纪初也逐步建立起服务性警务工作理念。由于我国国情的特殊性、行政管理改革的滞后性，致使今天服务型警务依然只停留在概念层面而无法落实和全面推开。当西方行政管理改革从新公共管理时代步入整体政府或协同政府时代，我国的行政管理模式（包括警务工作模式）依然带有浓厚的官僚制（旧行政管理）特色。机构垂直分权化突出，专业分工过细，横向沟通与协作性机制不畅，行政效率过低，行政成本过高，警务工作的社会服务功能跟不上社会发展的需求等问题。存在几个矛盾并存的现象：警察职能泛化与警察基本职能得不到有效履行并存，警务协作与协作成本过高并存，警力资源不足与警力“过剩”并存，警察竭力服务社会与社会对警察行为不满并存，等等。以英国为代表的西方第二轮政府改革运动———“整体政府”（WOG），是指采用交互的、协作的和一体化的管理方式与技术，促使各种公共管理主体在共同的管理活动中协调一致，达到功能整合，消除排斥的政策情境，有效利用稀缺资源，为公民提供无缝隙服务的思想和行动总和[10]。“整体政府”改革的背景主要是针对各自为政的部门主义、视野狭隘的短期行为提出的，用于解决反恐、打击有组织犯罪、环境保护、社会排斥等跨部门问题的一种政府改革理论[11]。“整体政府”改革的主要内容包含民主行政的价值取向、以结果为导向的管理逻辑、协调的公共服务政策、联合的公共服务供给方法、整合型预算、整合的信息系统、融合差异的组织文化、开发人力资源的新技能和整合型组织结构及其运作九个方面的内容[12]。我国现代警务工作面临着与“整体政府”所要解决的相似问题情境，因此，选择整体服务型警务模式既符合时展趋势又符合我国整体发展情况。

四、整体服务型警务模式构建的具体路径

以服务为核心、以协作为方式，推进整体服务型警务模式建设。

（一）基础：一个中心、三个原则

构建整体服务型警务的基础必须建立“以公民为中心”的理念，即一切警务工作思路、工作方法、工作措施等均围绕公民的服务需求来制订。在警务职能范围内，要从“公民需求什么？能为公民提供什么帮助和服务？如何改进我们的工作方法以更好、更方便为公民提供帮助？”等等为一切工作的出发点和落脚点。这就要求警务机构的前端要尽可能增加与公民接触、交流的渠道，提高警务窗口的辐射效应，社区警务、警务信息化一站式服务中心、亲民警务等突出“公民中心”这一理念。警务层级制结构中：决策层应深入研究服务型警务的规律和方法，在政策制定中充分体现民主、公开、科学性原则，增强对社会反应的回应力，注重与政府其他职能部门的协条和联合，致力于从整体上解决治安管理问题；管理层要善于准确领会政策精神，正确、及时传达政策指令信息并做好对下的指导服务工作；执行层要在工作方法上寻求创新和突破，以更好的服务态度、更高的工作效率履行警务工作职能。围绕“公民中心”理念，服务型警务模式必须遵循法治原则、责任原则、效能原则。警察机构是执法机构，服务型警务在政策、手段、程序等方面都要做到法治化。服务就是履行责任，服务型警务的责任原则要求警察机构建立一套完整而有制约机制的警务责任体系，使社会公众能够有效监督警务执行情况，真正实行民主警务和责任警务。效能是是效率、成绩、功能的统一体，效能最大化是现代管理的本质要求和最终目的，服务型警务要以追求效能最大化为提升服务水平的目标，以有限的警力、物力、财力资源创造更大价值。警务决策活动、警务管理活动、警务执行活动、警务评估活动等均围绕一个中心、三个原则开展，即所有的警务活动内容及活动过程均要贯彻“公民中心”理念，遵循法治原则、责任原则、效能原则（如图1所示）。警务决策围绕社会、公民的需求出发，为公民参与决策创造条件，多听取民声和民意，制定政策以解决民众问题为根本，从明确决策问题、收集决策信息、拟订决策方案、评估决策方案到方案选择等决策活动过程，都要遵循法治、责任、效能原则。一切警务管理活动既包括对政策的理解与传递行动，又包括对警务资源按照时间分布进行有效整合的行动，按照整体服务型警务的内在要求，警务管理的根本目标是通过计划警务行动、组织资务资源、指挥协调部门及警种、控制警务活动、开展人力资源培训等职能实现对社会的服务功能。警务执行是履行警务日常社会服务功能，执行的方法、措施、手段均要以公民为中心，以服务者身份来执行，以合法、担责、效能的原则来衡量执行的水平和质量。警务评估是对警务决策、管理、执行结果的评价，评估不以追求完成指标和任务程度为标准，而要以公民满意度为标准，满意度的评价要从结果、过程、服务的深度与广度等方面考察。

（二）系统内整合：机构重塑，压缩层级

整体政府改革是要通过机构整合、功能整合、加强横向和纵向协调和合作来提升服务的水平。根据整体政府改革的基本思路，针对目前我国警务机构职能划分过细、横向交流机制不畅、警务协作成本过高等问题，我们提出重塑警务机构，压缩警务行政管理层级，畅通机构、警种之间横向交流机制，深化地区间、警种间警务协作深度和广度。按照大区、分区、小区将现有部、省、市、县、派出机构五级结构压缩成警务总部、警务分部、小区警务联合部三层结构，将组织结构由“高型”结构压缩成“扁平型”结构。警务总部按大区设立，可以在现有行政大区划分的基础上设立警务总部，如东北地区警务总部、华东地区警务总部、环首都警务总部等。警务总部可以通过对省、直辖市级警务机关人、财、物进行整合而成，其功能主要是整合警务机构，增强警务机构横向和纵向的联合、协调和协作，面临复杂事态、紧急事态、群体事件、联合行动等需要多警种配合时具有机动配置警力资源的使命。警务总部日常管理以负责跨区协调和协作，负责大区警种的统一管理和调度，负责与社会其他部门之间的横向沟通与协调工作。大区下再根据行政区域分布建立分区警务部，负责分区内警务跨警种联合调度、行动协作，负责与区域警务与社会的联合与协作。小区警务联合部具体实施社会管理和服务功能，警种的划分打破当前警种林立的局面，按照机动警种（动态街面巡逻）、联合警种（布建在各个社区和重要关口，随时配合机动警种行动）、窗口服务警种（接受公民服务请求并提供服务）配置警力。警务总部、警务分部、小区警务联合部的警力配置可按5%、15%、80%比例进行，大大压缩机关警力人数，增强基层警力数量。警务总部在省级公安机构层面进行整合，深化到基层科、所、队，是在当前垂直条线结构管辖重新分区的基础上进行整合，整合的结构示意图如图2所示。警务总部A是对原公安厅或直辖市公安局1、公安厅或直辖市公安局2省级管辖的部分区域进行合并而成，警务总部B是对原公安厅或直辖市公安局2、公安厅或直辖市公安局n或其他厅局管辖的部分区域进行合并而成，依此类设，从而形成全国层面的警务总部。警务分部及小区警务联合分部依此按照垂直隶属关系进行分区、分小区建立。在机构整合的基础上，从便于沟通、协作、联合的角度重新划分警种，明确警种业务职能，以改进当前警种划分过细、业务分类过多，造成警力资源分布不合理，业务接口过多的局面。警务总部以业务为中心划分警种，把具有办事流程相关、业务功能相近、协作频率较高的业务归为相对独立的一类，配置相应的机构和人员；警务分部也以相似的办法来划分警种；小区警务联合部按前所述划分为机动警种、联合警种、窗口服务警种三类。

（三）系统外联合和协调：以信息技术打造无缝隙

联合行动和服务模式整体政府改革下的服务型警务模式，不仅要加强警务系统内部整合、联合和协作，还要加强系统外的联合和协调，增加公共部门整体服务功能。为此，在整合系统外的基础上，我们提出警务与政府其他职能部之间的横向联合，必要时在中央一级建立大部制机构或机构协调委员会，与前述系统内整合相统一，作为政府整合改革的一种发展方向。警察与政府的其他部门存在事务上的各种联系，在社会事务管理中彼此相互依赖，相互配合、通力协作是提高彼此社会服务能力的必然选择。随着信息技术尤其是计算机技术、网络通讯技术等的发展与应用，系统外的联合和协调可以利用信息技术构建一个虚拟的无缝隙整体服务平台。首先，将政务网和公安网进行技术改造和升级，降低两个系统之间情报信息共享和交流的“瓶颈”，理顺情报信息交流机制，在高、中、基三个层面实现业务信息的无缝隙对接；其次，整合外向型业务流程，即整合有政府其他职能部门或社会组织参与的警务活动的业务流程，通过硬、软件建设和管理服务升级，将这类业务整合后移入虚拟服务平台实现无时差流水作业，实现7×24小时服务供给；最后，在社会治安管理中，建立跨系统协调机制，形成社会公众广泛参与、政府其他职能部门机动联合的整体响应与合作模式。