一、新“三农”政策的三大支柱

始于2003年下半年的新一轮宏观调控，是在部分行业过度投资、物价上升的压力开始显现、经济出现局部过热的态势下启动的。同时，由于部分行业过度投资，土地、资金等要素大量转向非农产业，加之种粮比较效益低等原因，导致近年来我国粮食生产和农民收入一直在低谷徘徊，城乡差距呈不断扩大之势。基于这样的背景，新一轮宏观调控有着明显的“三农”指向。2004年初下发的中央一号文件，是中央加强和改善宏观调控的重要之举，更是对“三农”政策做重大调整的启动性信号。中央一号文件突出了促进农民增收这个主题，同时也涉及到“三农”的各个方面。为配合一号文件，中央随后又连续出台了一系列重农政策。这些政策措施的出台，构建起了新“三农”政策的基本框架。由于“三农”问题是对农业、农村、农民问题的概括，构成新“三农”政策基本框架的就有相互联系的三大支柱。

（一）新农业政策农业是弱质产业，在新一轮宏观调控的大背景下，为了发展粮食生产，强化农业基础地位，国家及时对农业政策做出了重大调整。刘文将农业政策的这一重大调整概括为4个方面：（1）中央的一号文件成为我国新农业政策的基础性文件；（2）首先取消农业特产税，然后减免农业税，“取消”和“减免”这两项政策措施确定了新农业政策的导向；（3）对种粮农民直接补贴、良种补贴和大型农机具购置补贴，这3项补贴政策打通了工业反哺农业、财政反哺农民的道路，形成了新农业政策的重要支点；（4）最严格保护耕地，加大农业投入，严控农业生产资料价格，实行粮食最低收购价，构成了新农业政策的4项保障措施。由于中央一号文件是针对整个“三农”问题的，因此笔者将其视作新“三农”政策的基础性文件，而就新农业政策来讲，主要内容实际上就是刘文所概括的后3个方面。这3个方面农业政策的重大调整，为保护农民种粮的积极性、夯实农业基础地位提供了重要的政策保障。

（二）新农村政策在新一轮宏观调控大背景下，为了改变农村落后面貌，缩小日渐扩大的城乡差距，国家适时对农村政策做出了必要调整。这一调整主要体现在3个方面：（1）加强农村基础设施建设。中央已决定，国家固定资产投资用于农业和农村的比例要保持稳定，并逐步提高。适当调整对农业和农村的投资结构，增加支持农业结构调整和农村中小型基础设施建设的投入。尤其是与农民生产生活息息相关的“六小工程”，要进一步增加投资规模，充实建设内容，扩大建设范围。同时要求各地从实际出发，因地制宜开展各种农村小型设施建设，并且创新和完善农村基础设施建设的管理体制和运营机制。农村基础设施建设的加强，对改善农民生产生活条件，带动农民就业，增加农民收入，无疑将发挥积极作用。（2）加快农村社会事业发展。2003年初，中央就已提出今后新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村。在2004年初下发的1号文件中，中央又要求各地区和有关部门要切实把发展农村社会事业作为工作重点，落实好新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政策规定，并且每年都要对执行情况进行专项调查。加快发展农村社会事业，对于提高农民科学文化素质，开发农村人力资源；提高农民健康水平，保护农村生产力；提高农民思想道德水平，丰富农民精神生活，都有着极为重要的意义。（3）深化农村经济、社会、政治体制改革。根据党的十六届三中全会精神和中央部署，当前农村改革正在全面推进。在经济体制方面，通过改革农地制度、农村流通体制、农村税费体制、农村金融体制，加快农村经济市场化进程。在社会体制方面，通过改革户籍制度、劳动就业和社会保障制度、教育体制，促进城乡社会一体化进程。在政治体制方面，通过提高农民的政治参与度，加强以村民自治为核心的基层民主制度建设，推动农村政治民主化进程。深化农村各项改革的意义在于，消除发展过程中农民面临的各种体制障碍，“放活”农民，让农民平等地参与发展过程，从而充分地分享发展成果。

（三）新农民政策农民是弱势群体，在新一轮宏观调控大背景下，为了切实保护农民经济利益和民主权利，国家推出了一系列直接惠及农民的新政策：（1）千方百计增加种粮农民的货币收入。这已体现在上述新农业政策中，此处不再赘述。（2）切实保障失地农民的基本权益。中央已明确要求，各级政府要通过完善土地征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配方法，妥善安置失地农民，并为失地农民提供社会保障。（3）努力改善进城农民就业环境。中央已明确指出，进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分。城市政府要取消对农民进城就业的限制性规定，加快建立城乡统一的劳动力市场，要切实把进城农民工的职业培训、子女教育、劳动保障及其他服务和管理经费纳入正常的财政预算，从而为农民工在城市安心务工就业创造条件。

二、新“三农”政策的三大突破

在社会经济运行中，公共政策的一个重要功能是协调各种利益关系，从新“三农”政策的基本框架及其初步实践中，我们可以看出它在协调以下3方面关系上已经或即将取得突破性进展。

（一）工农关系的突破发展经济学认为，随着工业化的发展，工农关系要在政策上逐步调整。在工业化启动期和发展初期，工业的成长主要依靠农业提供的剩余积累，这是农业哺育工业阶段。步入工业化中期，工业的发展完全依靠自身的剩余积累来进行，这是工农自养或平衡发展阶段。进入工业化后期，工业剩余开始回流农业，这是工业反哺农业阶段。工农关系的这种演变及其政策调整，在世界各国工业化进程中是一个共同趋势。然而回顾中国的工业化历程，工农关系并未依此趋势在政策上作相应调整。建国初期，我国为快速推进工业化而在国民收入分配上实行工占农利政策（程漱兰，1996），以便将大量农业剩余转化为发展工业的原始积累。据测算，1952—1978年，国家通过明拿（农业税）和暗取（工农业产品价格剪刀差）从农业取走的剩余高达4874.2亿元（冒天启、朱玲，1997）。改革开放以后，特别是20世纪90年代初以后，虽然国家工业化开始步入中期阶段，工业已经具备了自我积累的能力，但是工占农利政策非但没有发生根本性的改变，反而更加突出。有专家估算，20世纪90年代以来每年的工农业产品价格剪刀差均在1000亿元以上，且呈扩大趋势（朱新武，1998），再加上近年来平均每年400多亿元农业税，仅此两项就远远超过改革开放前的平均水平。此外，改革开放后工占农利还出现了一种新的形式，这就是征地剪刀差。据陈锡文（2004）估计，近20年内，国家通过先低价向农民征用土地、后高价向市场出让方式，至少从农民手中拿走资金2万亿元以上。由此可见，我国工农关系长期处于扭曲状态。这种不合理的工农关系及其固化，尽管把工业前途给照亮了，但对农业发展和农民增收产生了持久的阻滞作用。

20世纪90年代中后期以来，我国粮食生产和农民收入一直在低谷徘徊，城乡差距呈不断扩大的势头。种粮比较效益本来就很低，加之部分行业过度投资，土地、资金等要素大量转向非农产业，2003年我国粮食播种面积下降到建国以来的最低水平，粮食产量下降到近14年来的最低点，农民收入增幅已连续7年低于5％。面对以粮食全面减产和农民增收困难为核心的“三农”问题的日益凸现，中央及时做出加强宏观调控的决策和部署，果断采取了增加农民收入、发展粮食生产、强化农业基础地位的宏观调控措施。取消农业特产税并逐步减免农业税，对种粮农民实行直接补贴、良种补贴和农机具购置补贴，以及增加财政对农业的投入，这一系列政策的出台，标志着国家对农业已由过去的“多取、少予”转变为“多予、少取”，工业对农业已由过去的“抽吸”转变为“反哺”，并且这种转变已不可逆转。

（二）城乡关系的突破我国自20世纪50年代后期开始，为了集中力量进行国家工业化建设，形成了以户籍制度为核心内容的一系列偏向城市的城乡二元体制。严格的户籍制度与城市偏向的粮油供应制度、劳动就业制度、社会福利制度、教育制度相结合，将农民无情地排斥在工业化、城市化进程之外，从而造就城市居民和农村居民两大不平等的社会利益集团。陆学艺（2000）称之为“城乡分治、一国两策”。改革前，由于工业大多集中于城市，因此体制安排上的城市偏向是工业优先政策取向的必然结果。改革开放以后，城乡分割的户籍管理体制有所松动，粮油供应制度被取消，农村大量劳动力流入城市打工。但是，这只是一种体制外的、暂时的流动，不改变户籍，不享受城市福利，也不纳入城市管理，甚至一些城市还出台了若干排斥、歧视农民工就业的政策。因此，尽管“城乡分治、一国两策”是在计划经济条件下形成的，但随着计划经济向市场经济的转轨，这一体制并未受到根本触动。在经济上，农业人口和城市人口在赋税、所有制、就业等方面所享有的国民待遇仍然有显著差别；在政治上，如选举全国人大代表时，城市人口是24万人选举产生一个代表，而农村人口却是96万人产生一个代表；在社会上，农村人口在教育、医疗、社会保障等方面与城市人口所享有的国民待遇也有天壤之别（陆学艺，2004）。由此可见，改革开放以后，城乡分割的二元体制已逐渐演变成一种权益结构，维护着城市阶层的既得利益，农民阶层则长期受这一体制的束缚而成为最大的利益受损群体。事实上，在中国城乡差距已经畸变为一种城乡鸿沟（雷晓宁，2003）。

面对日益扩大的城乡鸿沟，中央依据科学发展观的要求，明确提出解决“三农”问题必须统筹城乡经济社会发展，且将农村作为协调发展的重点。加强农村基础设施建设，将新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，为农村发展创造了基础条件。深化农村经济、社会、政治体制改革，则为农村发展提供了必要的体制保障。这表明，长期存在的“城乡分治”已开始向城乡一体化方向发展，城乡鸿沟将逐渐弥合。

（三）政府与农民关系的突破和国际上通行的三级政府不同，我国实行的是五级政府架构，即“中央—省—地级市—县（区）—乡镇”。其中位居基层的县乡基本上是靠“以农养政”，“搜刮”农民是县乡财政的主要来源（李昌平，2004），改革开放以来，基层政府尤其是乡镇政府部门以农业税为载体，派生出从农民攫取剩余的名目繁多的税费负担，且“取之于农民”不是“用之于农民”，而是为了解决乡镇干部的吃饭和福利的需求。由于乡镇政府的主要职能已由服务农民异化为“搜刮”农民，加之农民负担过重已经威胁到一些农民的最基本的生存需要，必然导致“集体性抗议”的不断增加，大规模群众上访事件的不断发生，干群关系全面紧张，这些已经成为影响农村稳定的重要因素。

面对农民的不堪重负及由此引发的一系列社会问题，中央决定在巩固和发展近年来农村税费改革成果的基础上，从2004年起取消农业特产税（除烟叶外），逐步降低农业税，平均每年降低1个百分点以上，5年内取消农业税。农业税减免的意义不仅在于每年减少农民人均几十元的负担，更重要的是为乡镇机构改革和农村基层民主建设增加推力，创造条件，从而也为改善农村干群关系营造氛围。首先，农业税减免以后，乡镇不再靠“以农养政”，上级政府（中央和省两级）的拨款而非“搜刮”农民将成为乡镇财政主要来源，从而实现“农不养政”。乡镇政权靠上级财政统筹后，乡镇政权的基本职能才有可能变“搜刮”农民为服务农民，上级政府也才会产生真正改革乡镇体制和机构的动力。其次，农业税减免以后，乡镇政府不再找农民收钱了，村干部的主要工作不再是完成乡镇布置的任务，而是管理本村事务；村委会主要不再是对乡镇负责，而要越来越对村民负责。这时村民自治便顺理成章、水到渠成，以村民自治为核心的农村基层民主建设才会有实质性进展。

三、新“三农”政策的三大走向

尽管新“三农”政策在工农关系、城乡关系、政府与农民关系上取得了重大突破，并在实践中已初见成效，但作为一项刚出台不久的新政策，它又不可避免地存在某些局限性。针对这些局限性，需要对现行“三农”政策加以充实和完善，以便更好地发挥其政策效应。

（一）现行“三农”政策带有一定的短期安排特点，解决“三农”问题的长效机制尚待建立现行“三农”政策的一些具体措施，如粮食最低收购价、良种补贴、遏制农资价格上涨、减轻农业赋税等，都是在粮食供求形势堪忧、农民增收形势严峻、城乡差距畸形扩大的背景下出台的，因而多少带有短期安排的特点。短期安排的意义在于，在长远目标一时实施起来还有许多困难的情况下，可以起到立刻缓解“三农”问题的作用。并且还能以短促长，从而一步步缩小工农、城乡之间的差距。尽管短期安排具有见效快的特点，但其政策效应是递减的。更为重要的是，短期安排毕竟是立足当前所采取的具体措施，而非解决“三农”问题的治本之策。要从根本上解决“三农”问题，还需着眼长远，构建促进“三农”状况持续改善的长效机制。为此，一方面要继续坚持和完善已被实践证明是行之有效的政策措施，正如刘文所强调的，可以把一些长期起作用的政策逐步法制化，政策力度还可进一步加大。另一方面，就长期而言，还必须减少农民，这是解决“三农”问题的治本之策。农民减少了，一则可以扩大农户经营规模，二则可以为政府进一步加大农业补贴力度创造条件。因此，在加快工业化、城市化进程的同时，鼓励、引导农民向非农产业和城市有序转移，应成为今后“三农”政策的一大重要走向。

（二）现行“三农”政策生要靠中央政府推动，地方政府的作用尚待发挥现在中央解决“三农”问题的决心很大，已经出台的“三农”政策的含金量很高。但是，要把含金量很高的“三农”政策真正变成金子，关键还要靠各级地方政府去落实。从笔者在基层所了解的情况看，相对于过去，现在地方政府对“三农”问题的重视程度有了明显提高；但相对于中央政府，地方政府对“三农”工作的关注程度又不足。这主要表现在两个方面：一是地方政府往往存在这样一个误区，即认为抓“三农”抓不出政绩，因而抓“三农”工作的积极性不高，主动性不够，导致政府工作重心难以向农村下移，资源配置难以向农村倾斜。甚至一些地方政府不将中央出台的惠农政策及时准确地告之农民，不将中央给予农民的好处及时足额地兑现给农民。二是地方政府在工作方式上习惯于通过会议来传达会议，以文件来落实文件，对本地“三农”问题研究不多，因而容易造成对中央政策理解和执行上的片面和脱离实际。殊不知，中国这么大一个国家，各地农村自然、经济、社会条件差异很大，如果无视区域间存在的巨大差异，就很难做到将中央政策和地方实际紧密结合起来，从而就难以创造性地开展“三农”工作。因此，在中央逐步加大重农政策力度的同时，如何充分调动和发挥地方政府的积极性、主动性和创造性，加大对“三农”工作的领导力度，将是今后“三农”政策必须解决的一个重要课题。公务员之家版权所有

（三）现行“三农”政策条件下政府与单个农户的交易成本过高，农民的组织化程度亟待提高现行“三农”政策的很多措施，如“三补一减”，即粮食直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和减免农业税，都是以政府与农民直接交易的方式来实施的。但是，中国有2亿多小农户，8亿多农民，按照交易费用理论，政府与这么多的单个农户或分散农民的直接交易，其交易成本高得惊人。即便是其他东亚小农国家比如日本、韩国，尽管农民人口比我们少得多，但政府法定的投入也不是直接投给单个农户，而是投给那些组织起来的农民，即各种形式的农村基层合作经济组织（温铁军，2004）。这不仅降低了政府与单个农户直接交易的成本，同时也有利于政府支农资金的集中统一使用。此外，通过合作经济组织将农民组织起来，还能大大增强单个农户在市场中的交易地位，弱化其所面临的市场风险。因此，在政府不断加大对“三农”投入力度的同时，如何引导农民建立自己的合作经济组织，借此提高农民的组织化程度，将是今后“三农”政策需要着力解决的又一个重要课题。