一、国外行政改革的理论与实践

20世纪80年代以来,行政改革运动波及全球。西方发达国家、新兴工业国家、前苏联东欧国家及发展中国家,都卷入了改革浪潮中,形成了世界范围的行政改革潮流。这次改革打破了传统理论和管理模式的束缚,尝试用新的理论对行政管理进行根本性或方向性调整,体现为从传统行政模式向新的行政模式的转换,被形象地称之为“政府重塑”、“治道变革”、“政府再造”等。

(一)国外行政改革的理论指导

对国外行政改革实践产生较大影响的主要理论有:

1·公共选择理论

公共选择理论主要从经济学的角度来分析政府的管理活动,强调个人自由和市场作用,打破政府垄断,建立公私机构之间的竞争机制,从而使公众获得自由选择的机会,并认为这是解决政府困境的根本出路。政策选择包括:(1)增加服务主体,让私人企业、非营利公共组织等,与政府机构一道来参与公共产品的生产与提供;(2)创造市场机制和形成竞争格局,用公私组织之间和公共组织之间的竞争服务来为公众提供“用脚投票”的机会;(3)破除垄断,允许不同组织之间在职能和管辖范围上重叠交叉。

2·新公共管理理论

新公共管理理论是当代国外行政改革的主要理论基础,影响很大。经济合作与发展组织(OECD)关于发达国家政府改革的研究报告,对新公共管理的主要内涵作了总结归纳。一般认为,新公共管理与传统行政管理有所不同,其主要主张有:(1)政府服务应以社会和公众的需求为导向;(2)更加重视政府的产出、结果、效率和质量;(3)主张放松行政规制,实行绩效目标管理,强调对绩效目标完成情况的测量和评估;(4)政府应广泛采用企业中成本──效益分析、全面质量管理、目标管理等管理方式;(5)取消公共服务供给的垄断,对某些公营部门实行民营化,让更多的私营部门参与公共服务的供给;(6)重视人力资源管理,提高人事管理的灵活性等。

3·企业型政府理论

所谓企业型政府,并不是要把政府作为企业来运作,因为二者毕竟存在很大的差别,而是指用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务的精神,以及企业中广泛运用的科学管理方法,改革和创新政府管理方式,使政府更有效率和活力。这一理论成为90年代一些西方国家,特别是美国政府改革的主导理论。这一理论的领军人物、美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在他们合著的《改革政府》一书中提出了以企业家精神改革政府的基本原则,并认为新的政府治理模式终将会代替传统的官僚主义模式。

4·治理理论

治理理论的核心观点是主张通过合作、协商、伙伴关系,确定共同的目标等途径,实现对公共事务的管理。其理论观点是:(1)治理意味着管理主体的变化,政府不再是国家唯一的权力中心,各种公共和私人机构也可成为一定层面上的权力中心;(2)公共产品的供应可以由私人部门和第三部门承担,与政府部门相互依赖,互通资源,分担政府的责任;(3)治理的目的是达到善治,实现管理者与被管理者的协调与合作。

(二)国外行政改革的实践

在上述理论指导下,发达国家先后展开了一轮接一轮规模较大、形式各异的行政改革,其主要做法和动向体现在以下几个方面:

1.政府职能的市场化在政府职能定位上,根据市场经济的要求确立政府的职能,其目标是将原来由政府承担的部分社会职能和经济职能推向社会,推向市场,从而减轻政府负担,缩小政府规模,精简政府人员。政府职能市场化的途径主要有:一是压缩社会福利项目,如以劳动换福利,提高领取福利者的资格限制,以市场化的安排来代替政府的安排。二是放松对企业进出口及价格的管制。在这方面,美国政府的做法最具代表性,市场定价代替了政府定价。三是推行国有企业民营化改革。

2.公共服务的社会化

当达国家行政改革主要趋势之一表现为政府在公共服务领域引入市场机制,充分利用市场和社会的力量,推行公共服务的社会化。主要做法是:一是合同出租。即政府通过投标者的竞争和履约行为,将原先垄断的公共产品的生产权和提供权向私营公司、非赢利组织等机构转让。二是以私补公。即政府通过制定优惠政策,吸引和鼓励私人资本投入到政府包揽的社会保险、退休保障、中小学教育、医疗服务等公共事业领域,以弥补政府财力及服务能力的不足。如美国通过发放“教育券”让求学者自主择校,英国通过发放“医疗券”让患者自主择医。三是授权社区。即政府以授权的方式鼓励各社区建立老人院、收容院、残疾人服务中心等公益事业。

3.行政权力的分散化

与上述政府职能和公共服务相关联,发达国家在推进行政改革的过程中,大都致力于缩小政府行政范围,分散政府行政权力。从中央与地方之间的分权来看,体现为中央政府将若干权力如项目管理权、法规制定权等下放给地方政府,使地方政府较之以前拥有更大的权力。从政府内部层级之间的分权来看,主要体现为压平层级,授权一线。英国的方案是把原政府内的中下层组织转变为执行机构,实现决策权能与执行权能的分离。做法是执行机构与政府签定责任书,明确本机构的责任范围、工作目标及考核标准。执行机构首长在其职责范围内享有充分的人事、财政自主权。澳大利亚、丹麦、新加坡、中国香港地区也有类似的做法。

4.政府管理的电子化

政府管理电子化的核心是电子政务。这是随着信息技术在世界范围内的迅猛发展,特别是互联网技术的普及应用,在政府管理领域出现的崭新事务。它首先于20世纪90年代在美国政府发展起来,此后,建立以顾客为导向的电子政府迅速发展起来,几乎进入了各国政府的管理之中,使政府管理进入了一个新阶段。

5.政府管理企业化

参照企业管理,以企业家精神改革政府成为西方国家,特别是美国行政改革的又一主要动向。1993年克林顿上台后,即以企业型政府理论为指导发动了一场历时8年的政府重塑运动,目标是使政府变得工作更好、花钱更少、更加进取和勤政。主要措施包括:倡导顾客至上理念,制定顾客服务标准;删除规章制度;下放权力给基层和一线人员;推动绩效评估;将企业广泛使用的质量管理、目标管理、项目成本预算等管理模式引入政府管理等。通过8年改革,减裁了42万多人员,清除了64万页规章制度,节约财政开支1360亿美元,政府公共服务项目获得了公众的肯定。英国在撒切尔执政时期也曾有计划地安排所有高中级行政官员到私营企业中去工作或学习。

二、我国行政改革的探索与进展

在世界性行政改革潮流形成的同时,中国的行政改革也伴随着改革开放的步伐走过了20多年的历程。近年来,特别是加入世贸组织前后,我国行政改革步伐有所加快,并在以下几个方面取得了重大进展。

(一)转变政府职能

转变政府职能一直是中国行政改革的核心问题。近年来,政府职能转变迈出较大步伐,各级政府发挥作用的重点,正在逐步转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来,并取得以下进展:

1·转变经济管理职能。我国已初步建立了以间接手段为主的宏观调控体系框架,市场在配置资源作用中的基础性作用日益明显;加强了对市场的培育、规范和监管功能;政企分开迈出较大步伐,政府部门与所办企业实现脱钩,不再经商办企业,政府对国有企业管理方式有了重大转变,并且确定了下一步改革国有资产管理体制的方案框架。

2·改革行政审批制度。加入世贸组织前后,中国着手大规模清理和减少行政审批项目,简化审批条件、环节和内容,改革和完善行政审批制度。中央政府第一批取消了789项行政审批项目,各级政府同时取消了大量的行政审批事项,政府主要依靠行政审批进行管理的模式正在发生实质性的转变。

3·调整政府机构。1998年起启动的政府机构改革,加强了综合经济部门和执法监管部门,撤销了专业经济部门,中央政府组成部门由40个减少到29个,人员编制减少约一半,各级政府也进行了相应的调整,同时将部分职能移交给社会中介组织、企事业单位。

4·公共服务市场化。按照市场化改革的要求,引入市场机制,开放公共服务和公共产品领域,降低行业准入门槛,如在教育、医疗、体育、文化、交通、道路建设、城市公用事业等公共服务领域,允许和鼓励各种社会主体,如私营企业,以各种形式参与投资建设或经营。

5·下放权力。政府将越来越多的权力下放给企业、中介组织、基层和地方,实行农村村民自治、城市社区自治、社会组织自我管理、企事业单位自我管理等。

(二)实行依法行政

确立了依法治国、依法行政的基本方略,1999年国务院作出了全面推进依法行政的决定,广泛推行了行政执法责任制,进行了综合执法改革试点工作,公布了行政诉讼法、行政复议法、国家赔偿法、信访条例等项保障公民权利的基本法律,政府行政立法、行政执法和行政执法监督得到全面加强。

(三)推行政务公开

大力倡导政务公开,要求各级政府部门尽可能地公布各种政务信息,包括法律政策公开、办事程序规则公开,并通过互联网向社会政务信息,增强政府管理的透明度。

(四)建立民主参与制度

各级政府开始推行重大事项和政府官员任免的社会公示制度、重大事项的听证制度、专家和社会参与政府决策的咨询论证制度、对政府工作由所在地居民公开评议制度等。例如,南京市2002年由万名市民参与对政府评议,排名靠后的政府部门负责人受到免职或警示处理。

(五)加快电子政务建设

2001年中国政府将电子政务作为今后国家信息化建设的重点,标志着电子政务进入全面发展阶段。至2002年,80%以上的地级市政府在网上设立了办事窗口,许多城市政府都制定了电子政务规划。

(六)加强廉政建设

为了遏制腐败行为,近年来廉政制度建设的步伐大大加快,制定出台了一系列措施。主要有:1·严禁政府部门经商办企业;2·实行“收支两条线”改革;3·建立招投标制度,2002年起,国务院明确提出经营性土地使用权出让、工程项目、政府采购和产权交易一律实行公开招投标;4·建立政府采购制度。推行政府集中采购制度,2001年中国政府采购资金达653亿元,2002年达1000亿元以上,2003年预计可达1500亿元,节约政府采购资金15%左右,2003年1月1日起《政府采购法》正式实施,依法规范政府采购活动。

另一方面,也必须看到,政府职能和管理方式的转变还没有完全到位,与发展社会主义市场经济和民主政治的要求还有很大差距,政府管理越位、错位和缺位的现象仍然普遍存在,在机构设置、行政体制、管理方式、廉洁勤政、依法行政等方面还存在着诸多的问题。在行政改革设计和实施方面还存在着改革的理论准备和指导不足,视野不宽,缺乏主动性、前瞻性和整体性等方面的问题。行政体制改革还待于进一步深化。

三、行政管理体制改革的理论和实践创新

党的十六大报告提出了深化行政改革的目标和主要任务,在许多方面都有较大突破和发展。改革的目标是进一步转变政府职能,改进管理方式,推进电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。重点是转变政府职能,依法规范中央与地方的职能和权限,推进政府机构改革、行政执法体制改革、事业单位改革和国有资产管理体制改革,建立和完善决策机制、权力监督和制约机制,大力推进电子政务建设等项内容。这些改革方案的提出,充分体现了与时俱进、改革创新精神,为进一步深化行政管理体制改革指明了方向。我们要认真领会、全面贯彻十六大精神,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,加强理论和实践的研究,吸收借鉴国外先进经验,立足本国实际,不断探索和创新,才能更好地实现十六大提出的各项改革要求。

(一)建立服务型政府

建立服务型政府是近年来理论界和各级政府在深化行政改革中提出的一个目标选择。服务型政府本质上是社会本位、民本位,政府管什么不管什么,全看社会和公民是否需要,并以此来作为政府职能定位的依据,它与传统的以官本位、权力本位为特征的管制型政府相比较,是两种不同的管理理念和管理方式。将建立服务型政府作为新时期行政改革的一个目标选择,将有助于从新的视角,把行政改革和政府职能转变引向深入。在实践中,已有越来越多的地方政府认识到建立服务型政府的必要性,着手改革以往“重管理、轻服务”的政府管理方式。上海、南京、珠海等地政府纷纷提出创建服务型政府的目标,并在创新服务、社会评议、减少管制等方面进行了有益探索。

我国中央、省级政府的主要功能在于决策和宏观调控,在管理上具有宏观性、调控性和间接性的特点,同时在决策和管理上也要体现我国服务型政府的本质要求;省以下地方政府直接面对社会、企事业单位和公众提供公共服务。因此,不同层级政府的职能定位应有所不同,中央和省级政府可以作为以宏观管理为主的“决策———服务型政府”,省以下地方政府应为以公共服务为主的“服务型政府”。

(二)建立面向市场的政府

建立面向市场、亲市场、以市场为导向的政府等提法的涵义大体相同,都是指在政府与市场的关系上,凡是市场能发挥优势或能做的事,都应当由市场来做,充分发挥市场的作用。强调政府要面向市场,将有利于进一步明确市场经济条件下政府与市场的关系,促进政府职能转变。政府要起好“掌舵”作用、催化作用、促进作用,而不是“划桨”作用、大包大揽作用;也有助于将政府发挥职能作用的主要方向,放在加强宏观调控上,放在创造有效率的市场环境上,围绕市场行使好调节、培育、监管和服务职能。

(三)建立责任政府

责任政府的提法,主要是为了按照依法行政的要求,强化政府责任。在以往权力高度集中的行政体制下,政府权力与责任严重脱节和失衡,强调权力配置而忽视追究责任,重视行使权力而忽视承担责任,注重虚置监督形式而忽视追究责任。现阶段推行依法行政的关键,在于强化政府责任,使权力和责任挂钩,建立责任政府为此,下一步行政改革应力争取得以下突破:一是赋予权力的同时必须明确责任;二是健全政府责任制度,制定落实法定质询、罢免等追究责任的具体程序,创设引咎辞职、责令辞职等易于实施的责任制度;三是推行行政执法责任制度,并与政府外部评议制度相挂钩;四是加大执法监督的独立性、公开性和民主参与。

(四)依照公共管理理念转变管理模式

公共管理是从发达国家引进的管理理念,在消化借鉴的基础上形成了相对完整的理论体系,各高校已普遍设立了公共管理专业和系所,成为当前一种最为流行的管理思想。公共管理的核心涵义在于公共性,突出强调管理主体的多元化,管理导向的社会化,公共服务的市场化等新的观念,与传统意义上的“行政管理”有较大的差别。在实践中,各级政府开始运用这一理论,转变职能,改进管理,推进改革。例如,财政部门提出了建立“公共财政体制”的目标,人事部门提出了人力资源管理战略,深圳等地政府提出了政府职能从无限到有限、从部门性转向公共性、从政府单一治理转向社会共同治理等项改革目标,都是十分有益的探索。

(五)借鉴企业经验提高政府效能

将企业管理经验引入政府管理,是许多国家行政改革中采用的做法,尽管这种做法在理论上存在很多争议,但引进企业管理经验促进了政府管理创新,并取得了较好效果,已成为不争的事实。勿需赘言,政府与企业存在着本质区别,不能简单地套用或移植企业管理方式,而应当根据政府管理的特点,有选择地学习借鉴企业管理经验,特别是成功大企业的管理经验,如创新精神、竞争意识、成本效益核算、注重绩效管理、目标管理等管理理念、管理方式和管理机制,这对于提高政府效率、降低行政成本、改善政府服务,无疑是有益的,也是可行的。目前一些地方政府在这方面已进行了有益尝试。如青岛市政府通过学习和借鉴海尔的管理经验和理念,改革政府管理、经营政府的探索,大连市等城市政府经营城市的做法,杭州市将竞争机制引入政府内部管理,实行并联式审批的做法等,都是借鉴企业经验,实现政府管理创新的宝贵尝试,并取得了较好的成效。