内容提要:本文基于对公共行政目标导向———服务行政的分析,导入服务型税务的理念,并进一步界定和探讨了服务型税务的概念、内涵与特征。同时,基于对服务基本特性的认识,并结合税务部门的职能特征,提出建设“服务型税务”的规范化、有形化、效率化、可分化、关系化,差异化、职能化等七大对策,它们构成“服务型税务”的策略体系。

随着我国加入WTO,我们已经置身于全球化的浪潮之中。全球化对公共行政管理质量提出了更高的要求:提高效率,发展生产力,限制政府的权力,缩小由税收支持的政府活动的范围,拓展和挖掘政府部门的服务职能。我国是社会主义民主国家,最终要建立起与社会主义民主政治体制相配套、与社会主义市场经济体制相适应的、有中国特色社会主义现代化的行政管理。税务机关作为肩负国家财政收入职能的政府部门,必须对自身角色与职能进行重新审视并加以调整,努力构筑“服务型税务”,以顺应公共行政的发展趋势和时代需求。

一、“服务型税务”理念的导入

(一)服务行政是我国公共行政的目标导向随着社会的进步,在公共部门中使用“服务”和“服务者”的概念已经成为一种趋势。服务行政作为一种全新的公共行政模式,与管制行政有着本质的差别。在管制行政下,政府及行政人员以管理者的面目出现,它的职能是以管理为特征的。服务行政则不同,它的职能以服务为特征,整个社会的任何一种力量、任何一个地区、任何一个团体作为行政客体,都是服务的对象,应平等为之提供良好的行政服务。首先,社会发展规律决定了服务行政的价值取向。社会发展的根本动力,就是生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾运动。这个矛盾运动决定着社会的性质及其发展变化。社会基本矛盾运动,是和社会公众的创造性活动分不开的。公众是生产的主体,也是社会变革的决定力量。尊重社会发展规律与尊重公众历史主体地位是完全一致的。公众是历史的创造者,创造了社会的物质财富和精神财富,“优质服务”是公众应该享受的权利。

一切行政活动要为社会创造主体服务,为社会利益主体服务,这是完全符合社会发展规律的,是有助于社会历史不断运动变化和向前发展的。其次,建设服务型政府是社会主义政治文明的必然要求。党的十六大报告指出,发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标。服务型政府首先应当是民主政府,即代表人民利益、为人民谋福利的政府,建设服务型政府是推进社会主义政治文明建设的必由之路。虽然管理行政与服务行政在字面上只有两个字之差,但实质上却意味着行政价值的切换。从严格意义上说,这种价值的切换只有在社会主义条件下才能更好的实现。因为只有在社会主义条件下,“人民是国家的主人”的理念是社会的内在要求,“全心全意为人民服务”是社会对行政人员的基本要求。再次,时代特征促使政府履行职能方式由管制转向服务。服务是现代管理强调的核心,公共行政从原先的统治行政、管理行政逐步向服务行政发展。这一趋势的典型表现是着重强调“为公众服务”、“为顾客服务”的理念。我们生活在一个以知识经济为基础的社会中,在新的信息社会技术背景下,普通百姓获得信息的速度几乎同他们的领导一样快,公众对自身的权利有了进一步的认知,并有实现自身权利的欲望。

信息社会的公众要求政府提高效率,要求政府提供高质量的多样性的可选择的公共服务。这就迫使作为上层建筑的政府寻求新的管理模式来实现新的目标。与历次政府改革不同,建立规范化服务型政府,实行政府再造,是为应对加入WTO后面临的机遇和挑战,从而进一步深化政府职能转变,全面增强政府对各类市场经济主体、各种经济发展需求的服务能力的主动探索,是“在观念创新上先人一步,在机制创新上高人一筹,在制度创新上快人一拍”的跨越式发展新思路的必然要求。最后,“执政为民”是社会主义行政的最高价值标准。人类创造历史的过程,就是通过各种社会实践创造物质财富和精神财富的过程。而一定时代、一个国家、民族和阶级创造物质财富和精神财富的活动,又都是在一定价值观的指导下进行的。同志在新的实践基础上,继承和发展了思想和邓小平理论,提出了“三个代表”重要思想,为有中国特色社会主义现代化建设事业确立了新的指针。而代表先进生产力发展的要求,代表先进文化的前进方向,归根到底都是为了更好地代表最广大人民群众的根本利益。因此,“三个代表”的核心是坚持党的全心全意为人民服务的宗旨,其本质是“执政为民”。所以,我们行政机关的行政行为要以“执政为民”为最高价值标准,尽一切努力做好公共服务工作。

(二)建设“服务型税务”是税务机关的战略选择由于服务行政是公共行政的目标导向,税务机关应当积极行动起来,主动适应行政环境的发展变化,制定构建“服务型税务”的战略。其一,建设“服务型税务”是构建服务型政府的需要。党的十六大要求进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,降低行政成本,深化行政管理体制改革。加快服务型政府的建设是各级政府为实践“三个代表”,把握机遇与挑战,实现职能转变的重要举措。税务机关作为政府重要的组织收入职能部门,应积极响应和贯彻,在服务型政府的大框架之下构建“服务型税务”。其二,建设“服务型税务”符合社会主义税收本质。税收的本质是取之于民,用之于民。国家凭借政治权力为提供公共产品和公共服务而取得收入,纳税人缴税可以看成是为购买国家公共服务产品而付出的价格。在这种特殊的供求买卖关系的理论支撑下,税务部门应该确立把纳税人视为政府和各级行政机构“顾客”的思想观念,以“顾客”作为关注焦点,并努力为“顾客”服务。

其三,建设“服务型税务”符合新时期治税思想。2002年国家税务总局明确指出:税务管理观念要由“基本不相信纳税人能够依法纳税”向“基本上相信纳税人能够依法纳税”转变,税收征管工作也要从“监督打击”型向“管理服务”型转化,这是我们新时期的治税思想,也是今后税收工作的方向。近年来税收工作的实践也证明,优化纳税服务是从提高纳税人纳税质量入手提高税收征管效能的重要途径。通过建设“服务型税务”,构建一种新型的税收征纳关系,征税人积极主动地为纳税人提供优质、高效、便捷的服务,纳税人更加自觉、主动、积极地诚信纳税,从而从根本上改善税收征纳关系,促进税收职能的有效实现。其四,建设“服务型税务”是组织自身发展的需要。当前,我们生活在一个变革时代,无论技术的、社会的或是信息的革命共同决定了变迁的程度,而这经常对组织及其管理者曾经熟知的环境构成挑战,管理者及其组织必须不断地调整方向来顺应潮流和驾驭变革。税务部门为不断适应行政环境的变化,更好地发挥税收职能作用,有必要进一步更新组织核心理念、确立发展新战略,以获得组织持续发展的新动力,而建设“服务型税务”是符合组织发展要求的。

二、“服务型税务”的内涵与特征

(一)“服务型税务”的概念与内涵所谓“服务型税务”,就是税务部门根据税收本质和行业职能,按照形势发展要求,为适应建设服务型政府的需要,从管理模式上转变过去那种以监督打击为主的管理思路,确立以顾客为导向的服务型理念、方式和机制,从而更好地履行税收职能。服务的对象被界定为“顾客”是因为税务部门属于公共服务业范畴,用传统的“纳税人”的称谓并不能涵盖税务部门所有的服务对象,并且公共行政改革倡导的服务理念是以顾客为导向的,所以把税务部门服务的对象界定为顾客是比较适合的。建设“服务型税务”的顾客导向是以保证税收职能的正常履行为前提的,是以顾客的合理、合法的期望为导向的,并不是对顾客无原则或无限的迁就。“服务型税务”的核心是转变管理理念。建设“服务型税务”,本质上是要构建起一种以“服务”取代“管制”的税收管理模式。其核心就是税务部门要彻底改变过去政府机关那种强调命令、指挥和管制的思维定势,树立公众本位和社会本位的服务型思想,确立“让顾客满意”的思维观念,树立“服务型”的管理理念。“服务型税务”的内容是理念、机制、方式。构建“服务型税务”,确立税务人员的服务理念是前提。要通过思想发动、观念教育等多种方式,使税务人员从着眼于“管”转变为着眼于服务,从根本上树立“顾客至上”的理念,树立“管理就是服务”的理念,为顾客提供积极、主动、优质、高效的服务。构建“服务型税务”,必须从征管运行、组织机构、工作制度、评价标准等方面建立起一整套能够保障服务职能落实的机制,从而从机制上实现管理模式从打击型向服务型转变。要不断创新服务方式,在服务方式上实现由以前文明用语、限时服务等浅层次服务向公平税收执法、简化办税手续等深层次服务转变,在服务手段上实现由传统的面对面服务向依托信息化手段实行网络服务、专线电话服务等电子服务方式转变,同时注重引导和发挥社会中介机构作用,实行税务机关服务与税务服务相结合,构建完善的税收服务体系。

(二)“服务型税务”的特征第一,管理服务化。管理服务化就是税务部门在管理方式上改变以往以监督打击型为主的行为方式,实行服务型管理,寓管理于服务,以服务作为管理的手段,通过服务促使管理职能的实现。一是要树立服务理念,把服务理念贯穿于工作各个环节的始终;二是要采取切实有效的措施,为纳税人提供优质、高效服务;三是要健全信息反馈渠道,提高管理的民众参与度,实现互动式管理;四是要建立评价与制约机制,实行社会化监督。第二,服务体系化。服务体系化就是税务部门,要以满足顾客的合理需求为基本准则,以方便顾客为出发点,以公开、公平、效率为立足点,建立起内涵丰富、形式多样、比较完善的税收服务体系。作为一套完善的税收服务体系,应该从服务的规范化、有形化、效率化、可分化、关系化、差异化、职能化方面建立较为完整的服务制度。第三,税收法治化。税收法治化就是以依法治税作为根本指导思想,规范税收执法行为,实行法治化管理。法治化本身就是公共服务型政府机关的内在要求和题中之意。税收法治化包括三层含义:一是税务机关治税要依据法律规定进行,不滥用自由裁量权;二是税务机关不仅要依法“治税”,而且其本身也要受法律约束和监督,要依法行政;三是税务部门与纳税人是平等的法律关系,要注意维护纳税人合法权益。第四,行政高效化。行政高效化就是税务部门行政运作必须体现高效率的现代公共组织形象,建立协调高效的运行机制,其内涵包括:一是要提高税务机关整体的运作效率,简化办税手续,提高办税效率;二是要坚持政务公开,保证税收政策透明;三是要实行现代化管理,加快信息化建设,推行电子政务;四是要加强公务员队伍建设,塑造一支廉洁、高效、具有亲和力的公务员队伍。

三、“服务型税务”战略策略体系的建构“服务型税务”战略的总体目标应当是,建立顾客导向的税务管理机制,提高服务纳税人、服务经济和社会发展水平,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政运行体系

“服务”一般具有无形性、不可分性、易变性和不可储存性四个特性。为了正确分析与认识这几个特性的正反两方面的影响,有必要构建新时期“服务型税务”的策略体系。

(一)“服务型税务”的“规范化”策略“服务型税务”的“规范化”是指在构建“服务型税务”过程中,要确立核心理念,建立规范,量化服务标准和服务质量的评估,并用以规范、引导、约束服务人员的心态和行为。一方面要确立服务理念。要全面确立服务理念,必须从对纳税人纳税过程控制导向向纳税过程服务导向转变,从被动服务向主动服务转变,从形象性服务向实效性服务转变。在具体措施上,既要加强宣传,统一思想认识,又要将理念教育融入组织文化建设,将“服务型”理念纳入组织文化体系。另一方面要建立服务规制。通过系统地建立服务质量标准管理体系,规范税务管理工作和税务人员的行为。可以通过在税务系统导入ISO9000族标准质量认证体系,对岗位职责和工作流程进行梳理、整合,在税务管理全过程确立质量管理意识,实现统一质量管理平台上税务管理的标准化运作。由于该体系的核心思想是“持续改进”,就应当按照形势发展和顾客需求的不断发展变化,不断对体系构架进行整合和优化,对流程、控制方法进行完善。此外还要完善服务评估机制。服务评估是依据组织理念和服务标准对服务活动及其质量进行全面量化监控,从而使服务活动及其质量的偏差被控制在尽可能小的范围内。税务部门应健全服务绩效评估体系,把纳税人满意程度作为衡量服务绩效重要标准,建立良好的内部岗位考核体系和外部社会评价机制。可以在以下几个方面强化服务评估工作:一是改进控制办法。弱化人工检查,强化网控功能,由重时点监督向重过程监督转变。二是强化过程控制。形成全过程的监督机制,加强每一环节的过程控制,做到不接受、不生产、不传递错误。三是丰富收集信息方式。坚持定期调查、问卷调查等方式,也可以采取座谈会、恳谈会、开展评税活动等方式征询社会各界的意见。四是严格评估结果的落实。评估结果要更直接地与税务人员的业绩、薪酬、晋升等挂钩,对工作中出现的问题和失职行为实行严格的责任追究制度。

(二)“服务型税务”的“有形化”策略“服务型税务”的“有形化”是指有策略地提供服务的有形线索,以帮助顾客识别和了解服务。首先,要推进服务品牌建设。在现有基础上重新制定和完善CIS(形象识别系统)和OIS(组织识别系统)计划,梳理和整合形象战略和视觉识别系统,进一步设计和完善服务环境,改造现有的组织形象各表征物,使之更趋个性化、特色化。让社会和纳税人通过接触环境和组织的各种表征物,来识别和了解服务的理念、质量和水平等信息。其次,要建立健全纳税服务机构。设立专门的纳税服务机构,是实现优质、高效纳税服务的根本组织保证。税务部门应根据“统一领导,分级管理”的原则,适时成立纳税人服务中心,其主要职能为:负责纳税服务工作的管理和实施,包括制度建设、规范服务、考核评价等;管理12366服务咨询热线、税务网站和办税自助服务等,以此全面提高税务机关的服务质量和水平。还要重视服务承诺与税政透明化。将所有服务的项目、内容、质量标准等向社会进行公开承诺,承诺内容要针对顾客实实在在的利益和迫切的需要,简洁、明确,不含糊、不引起误解,包括承诺不能兑现时的补救或惩罚措施,以体现承诺方的真诚。另一方面,要切实维护纳税人的知情权、参与权与监督权,依托报纸、电视、电台等各类现代媒体,开展长期性、阵地化的税法宣传和政策,利用外部网站和12366为纳税人提供政策咨询、法规查询、办税指南、举报投诉等全方位的服务。超级秘书网

(三)“服务型税务”的“效率化”策略“服务型税务”的“效率化”是指通过技术进步、管理进步、文化进步等手段提升组织内部的整体行政效率和服务的时间效率,以便更好地为顾客服务。第一,强化服务素质建设。服务素质建设包含服务技能建设、服务知识建设和服务专业建设。一方面,要构建以能力建设为核心的干部管理机制,按照税务人员的能力大小确定其岗位、责任和待遇。在此基础上,改革相应制度,形成闭合的管理系统,建立起能上能下、竞争择优的用人机制,打造一支既有税务专业知识又有服务素质的税务后核算为事前预测和过程监控,全面掌握税源动态变化情况,为收入计划的执行和跟踪管理提供科学依据,确保税收收入的持续稳定增长,为完善地方公共财政体系服务。第二,持续调节经济发展。在社会主义市场经济条件下,税收的调节经济职能主要有三个方面,即资源配置、收入分配和经济稳定。税务部门要在不断提高服务质量的同时,通过强化税收征管,加强监督管理,促进生产经营者自主地合法经营,加强经济核算,改善经济管理,提高经济效益,从而使税源日益丰裕,经济秩序更加规范。第三,切实落实优惠政策。税务部门在大力组织税收收入的同时,也要把认真宣传和落实国家规定的税收优惠政策作为发挥税收宏观调控作用、优化投资环境、促进经济快速发展的重要举措,积极创造公平税负、平等竞争的税收环境,促进和扶持经济和社会事业的发展。第四,主动提供辅助决策服务。

税收政策是政府根据客观经济规律的要求,为达到一定的税收分配目标而制定的指导税收工作的基本方针和准则。它决定税收收入的总水平以及税负在各方面的分布,从而也决定了税收调节目标和调节效果。也就是说,政府对税收的调控是通过税收政策来实现的。因此,税务部门应该加强对税收政策的调研分析,为政府宏观经济决策提供参考。

参考文献

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