一

民族区域自治地方财政自治权伴随着经济的发展而发展;伴随着经济体制的完善而完善,不同的财政体制对它有着直接的影响。自从1978年十一届三中全会决定我国要进行改革开放时起,中国的经济体制从计划经济体制迈向了社会主义市场经济体制。同时,中国的财政体制也分级管理财政体制逐渐迈向公共财政体制。2007年10月15—21日在北京举行的中国共产党十七届中央委员会提出了“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设,完善公共财政体系。”我国的公共财政也加快了进程,民族区域自治地方财政自治权的完善也随着公共财政进程加快步入了快车道。

中外对公共财政的定义内涵有很多说法:“所谓公共财政,就是国家(或政府)向社会提供公共产品和服务的活动”是指国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动,它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。但综合来说,所谓公共财政是国家(或政府)向社会提供公共产品或服务,让尽可能多的人能享受这些公共产品或公共服务,而其他人不因别人享受公共产品或公共服务而降低了自己享受的公共产品或公共服务。它包括两个基本点:(1)它是具有“公共”性质的国家财政或政府财政,而财政的“公共性”,就是“为市场提供公共服务”。(2)它是财政的一种类型或模式。

我国的公共财政是在我国经历了长期的计划经济、进行了适当的转轨、建立了具有中国特色的社会主义市场经济的背景下确立并发展的,而我国的社会主义市场经济现在并不成熟,各地经济差距很大。在这种情况下,我们仔细探究我国公共财政的特色,充分利用它完善民族区域自治地方财政自治权以促进民族自治地方经济的发展。

首先,我国的公共财政具有两重性:增值性和公共性。因为,我国的生产资料公有制决定了它是社会主义财政,必须为属于全体人民所有的国有资本保值增值服务,从而具有增值性;同时,公共财政要满足公共产品的需要,从而又具有了公共性。其次,由于我国生产力水平总体不发达,导致我国的公共财政收入以流转税为主,也就是说,我国的公共财政的公共投资在整个国家经济总投资中占较高比重,为社会提供通讯、交通、教育、卫生等基础设施和公共服务,促使经济起飞。最后,由于我国的市场经济是否定计划经济的产物,是“人为”建成的,即决定了我国市场失效的特殊性:人为性、初级性、多样性。正是由于市场失效的人为性、初级性和多样性,使得以弥补市场失效为己任的我国公共财政弥补市场失效的艰巨性。

由于民族区域自治地方财政体制是在国家统一的财政体制(公共财政)下实行的财政体制,而我国的公共财政又有着极大的特殊性。因此,民族区域自治地方财政自治权的完善有着一个漫长的、客观的历史过程,它是在我国不断发展的经济决定下、不断变动的经济体制影响下、不断完善的财政体制作用下变化、发展和完善。

二

民族区域自治地方财政自治权是一项极其重要的民族区域自治权,其理论和制度基础是民族区域自治。民族区域自治是我们党运用马克思主义民族问题的基本理论,结合中国的具体国情,创造性地提出解决中国民族问题的基本政策和一项重要的基本制度。民族区域自治是在国家的统一领导下、在各少数民族聚居的地区,设立自治机关,行使自治权。民族区域自治,不只是民族或地方的单纯自治,而是民族因素与区域因素的结合,是政治因素与经济因素的结合。而民族区域自治地方财政自治权是民族区域自治下,民族区域自治地方机关享有的一项基本的自治权。换句话说,民族区域自治地方财政自治权是指在国家基本的财政体制下,民族自治机关根据宪法原则和民族区域自治法及其他相关法规(如税法等)的精神,依照自治条例的规定和当地民族的政治、经济及文化的特点,享有的制定财政自治条例、或有关法律的变通及补充规定等组织财政收入统筹分配财政资金自主地管理本地区财政事务的活动的权利。

财政的本质是一种分配关系,财政体制是国家在中央和地方以及地方各级政府之间划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项基本制度。从理论上讲,财政体制是一种决定财政资源分配权限及增进财政资源配置效率的制度安排,它只能在一定制度环境条件下发挥有效作用。财政体制的确立和改革要适应社会经济的发展需要,要与一定时期的经济体制和国家政府结构相适应。我国的财政体制是我国在中央和地方以及地方各级政府之间划分财政收支范围和财政管理职责与权限的一项基本制度。我国长期以来实行的财政体制是由集中的计划经济体制下的中央集权式的财政体制到市场经济体制下的分税制财政体制,这与我国经济的发展,单一制国家形式以及多元一体的民族格局有着重大的关系。在计划经济时期,我国的财政活动范围极广,几乎覆盖了社会经济生活的方方面面。这是由当时的生产资料公有制(国有制)占绝对支配地位所决定的。现在我国的财政体制经过经济转轨时期的分税制财政体制①向社会主义市场经济条件下的公共制财政体制转变。

而民族区域自治地方财政自治权是一定财政体制下的自治权,与一个国家的财政体制有直接关系。正如1952年8月9日主席亲自签署并颁布了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》,第十九条规定的那样:“在国家统一的财政制度下,各民族自治区自治机关依据中央人民政府和上级人民政府对民族自治区财政权限的划分,管理本自治区的财政。”因此,这在法律中明确规定了,民族区域自治地方财政自治权必定处于我国统一的财政体制下,而且它的内容要经过中央人民政府和上级人民政府划分。由于我国的财政体制处于动态的变化过程,所以民族区域自治地方财政自治权内容也在变化之中,不同的财政体制下有着不同的内容。

三

我国民族区域自治地方财政自治权在《宪法》和《民族区域自治法》的框架下,遵循一定原则的基础,结合中国的国情和民族区域自治地方的实际情况逐步完善。笔者认为,民族区域自治地方财政自治权的完善包括以下几个方面:

1.财政资金管理的自治权

自治机关有组织管理财政收入的自治权。也就是自主地组织管理依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入和财政支出。目前,国家只是大体上对属于民族自治地方的财政收入做了如下规定:按照分税制的规定、地方税和共享税中属于地方收入的部分;根据自治法和预算法的规定,通过转移支付从中央财政收入中返还给地方的部分。具体地说有以下几个部分:一是地方税和共享税中属于民族自治地方税收收入的部分;二是通过财政转移支付从中央财政和上级财政中返还给民族自治地方的部分;三是国家财政拨给民族自治地方的各项专用基金和临时性的民族补助专款等。

2.税收管理的自治权

税收既是财政收入的重要来源,又是调节经济的重要杠杆。在成熟的公共财政体制下,税收是公共需要(公共产品)的价格。税收管理的自治权即税收管理的权限,既涉及中央与民族区域自治地方税收管理权限的划分,又涉及民族区域自治地方税收管理权的内部具体内容。因此,可采取以下措施:首先,由最高立法机构即全国人民代表大会或全国人民代表大会的常务委员会通过进行税权划分的法律。其次,对由于历史、地理、社会等因素形成的少数民族地区与发达省区的经济发展不平衡性,可通过浮动税率的办法加以调节。再次,给予民族区域自治地方一些民族税收优惠政策,如因民族生活习俗、扶持民贸企业发展或对民族地区特定的产品而给予税收优惠等。

3.财政援助接受权

民族区域自治法、预算法等都规定了民族自治地方有从国家及上级机关的财政援助权利。现在我国一般通过转移支付的方式来实现对于民族自治地方的援助。按照我国的转移支付目标和功能的不同,我们可以分为以下几类:(1)“以均等化为目标”的转移支付,是基于国民具有平等享受政府公共服务的权利;(2)“解决辖区间外溢性问题”的转移支付,主要解决存在于行政辖区间的各种外溢性问题;(3)“中央委托地方事务引致”的转移支付,是中央政府基于提高效率、地缘因素和政治控制的考虑,将本来由中央承担的事务委托给地方形成的转移支付;(4)“以增强国家政治控制力”为目标的转移支付,是基于国家的政治统一与稳定的要求。

总之,我国目前公共财政体制逐渐健全的时期,而且又是一个多民族、人口众多、地理复杂和地区贫富差距较大的发展中国家。这一国情要求我们在完善民族区域自治地方财政自治权时,必须立足国情,借鉴国外成功的经验,遵循科学的理论依据,要有计划、有步骤地完善民族区域自治地方财政自治权。只有这样,才能保证民族区域自治地方财政自治权的完善,才能真正起到促进民族地区经济的繁荣及国民经济协调发展的作用。

参考文献:

[1]中华人民共和国财政部办公厅编.财政规章制度选编:上[M].北京:中国财政经济出版社,1984.

[2]龙远蔚.中国少数民族经济研究导论[M].北京:民族出版社,2004.

[3]国家民族事务委员会经济司、国家统计局综合统计司.中国民族经济[M].北京:中国统计出版社,1994.

[4]钟晓敏.政府间财政转移支付[M].北京:立信会计出版社,1998.

摘要:民族区域自治地方财政自治权是一项非常重要的民族区域自治权,与一个国家的财政体制有直接关系。今天,我国已建立了社会主义市场经济,财政体制已向公共财政体制转变并开始完善,这要求民族区域自治地方财政自治权进一步完善。

关键词:民族自治地方;公共财政体制;财政自治权