一、建筑工程质量安全监管现状及问题分析

我市高度重视建筑工程质量安全监管，投入了大量人力物力不断完善监管体系，采取了建立项目资本金制度、打造建筑企业诚信综合评价体系、搭建966566投诉咨询平台等系列保障措施，建立了政府监督、社会监理、企业保证、用户评价四个层次的监管体系，这种管理体制已经取得了一定成绩。但是，仍然没有阻止建筑质量安全事故高发和建设领域信访增多的趋势。由此看，当前的建筑管理体制越来越不适应经济社会发展的需要，主要存在以下问题：

（一）政府监管力量严重不足，需要深化行政体制改革。近年来，随着建筑业的迅猛发展，建筑业产值和施工面积均成倍增长，然而，建筑工程质量安全监督力量却没有随之得到有效加强，直辖至今，全市建筑工程质量监督人员一直不足500人，建筑工程安全监督人员一直不足450人。因此，面对2亿平方米的监督任务，行政监管力量严重不足，无法保证对每个工程都实现地基基础、主体结构和工程竣工验收的“三到位”监督，只能进行随机抽查，无法真正达到工程质量监督的最终目的。一旦发生较大工程质量安全事故，行政主管部门只能依托现有监督力量开展集中执法，久而久之便陷入了“运动式执法”的怪圈。这种执法模式虽然具有力度大、见效快的特点，但是却带有执法成本高、助长违法者投机心理、降低政府公信力等诸多弊病，不能形成长效机制，很难从根本上解决实际问题。

（二）参建单位责任意识不强，缺少有效经济制约手段。建设单位是第一责任人，对工程质量负有直接责任。然而，一些企业质量安全责任意识淡漠，为了节省成本故意偷工减料，为了赶工期严重违背施工工序，严重影响了质量的提升。监理企业本来是监督建筑工程质量的一个重要关口，但是监理行业自身存在诸多问题：行业形象低、人员素质低、业主认同度低、监理取费低，在加上购买监理企业服务的却又是建设单位或建筑企业，导致监理行业责权利严重不匹配，因此，监理在工程质量监督方面很难发挥应有作用。建材市场存在不少伪劣产品，而一些企业在利益的驱动下，不能严格执行建材准用规定，有标不依现象相当严重，为工程质量带来隐患。现有的建筑质量安全法规、规章和强制性标准不可谓不多、不细、不全，但落实的效果并不理想，归根到底，政府对参建各方缺乏经济制约手段。只有靠市场“看不见的手”的有效调节和经济上的有效制约，才能真正引起参建各方对质量安全问题的高度重视。

（三）矛盾纠纷处理机制不顺，导致闹事上访事件增多。建筑工程投诉大部分为住宅工程质量投诉，住宅工程质量的优劣，直接关乎广大民众的切身利益。房屋作为一种特殊商品，在当前房价居高不下，甚至在不少地方严重偏离一般民众购买力的条件下，如果住宅质量出现较大问题，很容易激化社会矛盾，造成社会问题。但是，从实际情况看，房屋质量投诉处理模式存在系列问题：投诉机构不健全导致百姓投诉无门，工程质量复杂导致鉴定困难，缺少对违法违规者的有效制裁措施导致处理困难。当房屋出现质量问题时，在消费业主与开发商的博弈中，消费者很难获得合理赔偿，消费者始终处于弱势地位。在消费者多次维权得不到赔偿的情况下，只有选择投诉或上访。在当前“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的信访怪圈中，不少维权消费者采取“串联”、“集结”等方式，有意将事态闹大以引起政府关注，从而使问题得到更好更快的解决，于是“群访集访”事件日益增多。这些“群访集访”事件不仅迫使政府投入大量人力物力，又迫使政府充当“消防员”四处救火、疲于奔命。归根到底，缺少对开发企业和建筑企业的惩罚机制和对消费业主的赔偿机制，只有运用市场规律和经济手段才能从根本上解决问题。

二、关于建筑管理体制改革的对策建议

以上问题的出现，既有伴随经济社会的快速发展出现新问题，又有监管体系顶层设计的内在缺陷。这是一个系统问题，局部的完善和改进很难收到良好效果，应该充分运用经济规律和市场力量，推进更深层次的体制改革。针对行政监管力量不足的问题，若依靠成倍增加行政监管人员的可能性较小，只有依靠引入社会监管力量。针对参建各方质量安全意识不强的问题，进一步完善行政监管体系已经收效甚微，只有依靠经济手段制约。针对建设领域投诉增多的问题，只有通过提高建筑质量来解决。若试点引入工程保险机制，可以同时解决以上问题，值得我们深入探索研究。当前，国际工程保险市场已经非常成熟，国际工程的工程保险覆盖率达90%以上，并衍生出了十分丰富的险种。工程保险已经成为国外利用市场手段节约行政资源、制约参建单位，提高责任意识、风险意识和工程质量的重要手段，并收到了良好效果。在国内，已经认识到工程保险的重要性，也做了大量研究和探索工作。目前，上海为更好的解决住宅工程质量问题和因质量问题引发的矛盾纠纷，已经试点开始推出住宅工程质量潜在缺陷保险，试点一年来已有60%的住宅项目购买了工程保险。

（一）引入工程保险，可以有效弥补行政监督力量不足的问题。建设单位购买工程质量保险后，保险公司为了减少对保险工程的后期理赔，将派驻专业人员赴工地现场进行质量监督检查，对施工现场的管理情况、施工工序的遵守情况、建筑材料的优劣等等方面进行严格监督检查，督促建设单位整改发现的问题，对整改不到位或拒不整改的建设单位，还可以将违规情况及时报告行政主管部门，起到与行政主管部门共同监管的作用。因此，保险公司的专业监督队伍，既可以引入市场力量加强建筑工程质量监管，又可以有效弥补行政监督力量不足的矛盾。

（二）引入工程保险，可以有效提高建设单位的责任意识。工程保险保费可以设定为浮动费率，保险公司根据建设单位的管理水平或建筑单位的诚信水平的高低来确定保费费率，针对管理水平高、诚信水平高、投诉率低、理赔数额低的企业，降低保费费率，反之提高保费费率。建设单位为了追求利润、降低保费、提高诚信水平，不得不提高责任意识，加强质量安全管理，促使建设单位提高工程质量、降低工程事故。随着工程保险的发展，保险公司将监理建设单位的理赔数据库，以客观科学的确定建设单位管理水平的高低，同时将信息反馈给行政主管部门，行政主管部门可以根据理赔数据修改建设单位诚信水平，逐步建立优胜劣汰的市场机制，将不负责任的“麻烦制造企业”逐一清出市场。

（三）引入工程保险，可以有效减少建筑工程质量投诉数量。在工程保险期内，消费业主认为住宅工程存在质量问题时，可以向保险公司提出索赔，就像汽车保险理赔一样，只要房屋出现质量问题，保险公司就应该进行理赔，消费业主从而不再直接找开发商进行索赔。保险公司理赔较开发商赔偿具有快捷性、可行性、保险性。针对质量缺陷，保险公司一般派人到现场鉴定，对属于保险公司责任的，应该直接进行赔偿，对存在争议的问题，可以委托中介机构进行鉴定，这样赔偿一般可行并比较快捷。给消费者一个解决问题的途径，而不是投诉上访，从而减少投诉上访事件的发生。引入工程保险还可以为消费者规避建设单位倒闭的风险，房地产开发需要资金量较大，风险较高，在金融危机的冲击下，公司倒闭的现象屡屡发生。实力较强的保险公司一般不会倒闭，可以持续承担理赔责任，不至于导致消费者索赔无门现象的出现。

三、结论

引入工程保险机制，进一步强化市场的监管力量，可以实现建筑管理模式的“三个转变”。一是可以实现由行政直接干预的管理模式向市场调节为主的间接管理模式转变，运用市场的力量深化建筑管理体制改革。二是可以实现购房业主与开发商博弈力量不对等形势的转变，将工程质量纠纷问题转化为由保险公司与开发商的博弈，削弱开发商的强势地位，减少矛盾纠纷的发生。三是可以实现信访维稳行政资源部分转化为建筑市场监管力量，既可以有效改变“消防灭火”管理方式，又增加了建筑市场监管力量。因此，工程保险对加强房地产和建筑业监管、提高工程质量、化解社会矛盾纠纷具有十分重要的意义，有必要引起政府高度重视，并加以正确引导试点推广。

作者：丛钢江鸿李成刚单位：重庆市城乡建设委员会重庆市城乡建设委员会发展计划处重庆市城乡建设委员会发展计划处