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行政法下出版物版权保护多元化机制研究

[摘要]行政保护是出版物版权保护的主要方式,其法律依据是以《著作权法》为主的相关法律,涉及以版权管理机关为主的多个行政管理部门。在实际运行过程中,其存在着法律规定、管理体制不完善等问题。对此,应该按照行政法的逻辑,从行政管理关系、行政机关之间的关系以及对行政执法权力的限制等方面进行治理,以建立行政处罚和行政裁决并重、行政保护和司法保护均可发挥自身优势的多元化保护机制。

[关键词]行政法出版物版权版权保护多元机制

根据《著作权法》的相关规定,我国对出版物的版权保护实行的是行政保护和司法保护两种方式并存的制度。然而,在具体实践中,由于行政保护较司法保护具有专业能力更强、经验更丰富、行政执法效率更高等优点,一直作为出版物版权保护的主要方式而存在。自国家1985年设立国家版权局开始,我国对出版物版权的行政保护已有30年的历史,作出了较大贡献。然而,随着时代的发展,现有以行政保护为主的出版物版权保护方式存在的问题日益显现,因此从行政法维度下对其进行深入分析至为关键,以构建出版物版权保护的多元机制。

一、出版物版权行政保护的必要性

目前,我国出版物版权保护存在诸多问题,亟待建立以行政保护为主的多元化保护机制。由于版权具有公权特征,以及我国在版权保护上保持行政保护这一传统,因此,对出版物版权实行行政保护具有现实必要性。

1.出版物版权的公权特征

知识产权的私权属性决定了出版物版权在本质上属于私权的有机组成部分,这是得到学界广泛认可的共识的。[1]然而,知识产权同典型的私权如物权存在着根本上的差别。民法中的物权属于传统意义上的私权,其在不同的社会形态和历史时期都具有基本相同的特征,并为民间约定俗成的道德所包括,各国民法对其的规定实际是对这一道德的承认,因此在形式上基本大同小异。而包括出版物版权在内的知识产权只是在近现代因为相应国家的法律才得以创制,因此同国家对公权力的行使有着非常密切的联系。我国的出版物版权保护是随着相关法律尤其是《著作权法》的出台而建立并逐渐完善的。因此,出版物版权保护某种意义上是国家意志或国家公权的体现,而不是因为民间约定俗成的道德得到相应法律承认的结果。[2]正是因为出版物版权保护具有的这种公权特征,只有对其进行行政保护才能最大程度地贯彻相应的国家意志。

2.我国出版物版权的行政保护传统

在1990年《著作权法》正式颁布以前,我国的出版物版权保护事实上就只有国家版权局统一管理下的行政保护,而且《著作权法》的颁布本身还是在国家版权局的大力推动下才最终出台。根据《著作权法》及相关法律的规定,出版物版权行政保护的归口机构是国家和地方两级版权管理机构,包括国家版权局和各省级行政区的版权管理机构。与此同时,还包括文化、新闻出版与广播影视、工信、工商、公安、海关等行政部门。从法律上进一步肯定了我国出版物版权行政保护的必要性。[3]在出版物版权保护的实践中,由于行政保护存在专业性强和高效率的优势,已成为我国出版物版权保护的传统和最大特色之一,在出版物版权保护的过程中发挥着司法保护难以替代的作用。

二、出版物版权行政保护存在的问题

多年来,我国对出版物版权实行行政保护,是基于当时语境下作出的制度选择,促进了我国出版事业的繁荣和发展。然而,随着社会的发展变化,这种行政保护模式的弊端日益显现。

1.行政保护的法律规定不完善

出版物版权行政保护法律规定的不完善主要表现在两个方面。首先,行政保护局限于对部分侵权行为的处罚。根据《著作权法》的规定,出版物版权的行政保护包括行政管理和行政处罚两方面的内容。由于行政管理涉及的版权登记和版权交易价格标准的确定所需的行政资源不多,现实中的出版物版权行政保护局限于对侵权行为的行政处罚上,而且这种处罚还必须以侵权行为“同时损害公共利益”为前提,关于出版物版权的民事争议以及刑事处罚等,则属于司法保护的内容。这种对出版物版权行政处罚的法律规定,大大限制了具有专业和效率优势的行政机关可能发挥的作用。[4]其次,缺乏可操作性强的具体实施办法,《著作权法》只有关于出版物版权行政保护的一般原则性条款,《著作权行政处罚实施办法》虽然对出版物版权的行政处罚的具体类型、行政处罚的管辖和适用条件以及处罚程序等进行了比较详细的规定,但对非常重要的侵权认定标准、处罚数额确定等缺乏明确的、操作性强的具体实施办法,在具体执法中只能依靠执法人员根据具体情况自由裁量,从而大大增加了行政执法的不确定性。而且,相关行政处罚中并不包括责令停产停业、暂扣或吊销许可证照等较严厉的处罚措施,从而使出版物版权行政保护措施的威慑力、机动性和有效性都受到很大的限制。

2.行政管理体制不完善

虽然《著作权法》明确规定对出版物版权行政保护的归口机构是国家和地方两级版权管理机构,但其并没有排除其他行政机构对出版物版权保护的行政管理权力,更没有明确指定由哪一个机构负责出版物版权行政保护的统筹协调工作。因此,根据相关法律规定,同出版物版权行政保护相关的行政机关还有文化、新闻出版与广播影视、工信、工商、公安、海关等部门。[5]这一体制主要存在以下两大问题。第一,职责划分不明确。多部门管理并不一定会导致管理上的无序,但前提是不同的管理机关之间职责划分明确,在管理的过程中互不干扰。但事实上,与出版物版权行政保护相关的一系列行政管理机关的行政管理职能互相重叠交叉的情况相当严重。如对于网络出版物版权的管理,文化部负责管理“文艺类产品网上传播”,国家新闻出版广电总局则负责管理“互联网出版活动”,如果某一文艺类产品在网络上出版,两个部门都有权对此出版物进行管辖。[6]这种职责划分的不明确甚至明显重叠的行为,必然造成对同一管理对象的多头管理,从而产生不必要的管理上的混乱。第二,部门间协调性差。在存在多个行政部门同时拥有出版物版权保护的行政管理权力的情况下,《著作权法》及相关法律并没有指定对这些部门进行统筹协调的具体机构,从而导致各部门执法时各自为政,重复执法的现象时有发生,浪费宝贵的执法资源。在出版物侵权形势日益严峻的情况下,部门间缺乏协调必然导致对出版物版权行政保护效率的降低,从而使行政执法力量更加捉襟见肘。

三、版权保护的多元机制构建路径

我国在出版物版权行政保护方面存在行政保护的法律规定不完善、行政管理体制不完善等问题。因此,从行政法的角度审视出版物版权行政保护存在的深层次原因是解决问题的关键所在,可以有效破解当前保护瓶颈。

1.构建行政裁决和行政处罚并重的行政管理体系

构建相关多元机制的第一步,是通过立法将行政裁决纳入行政管理关系,并对有关行政处罚的相关法律进行完善,从而形成行政裁决和行政处罚并重的行政管理体系。首先,必须将行政裁决纳入《著作权法》规定的行政管理关系。现行《著作权法》将出版物版权保护的行政管理关系主要限制在对部分侵权案件行政处罚的范围内,使版权行政管理机关的作用得不到充分的发挥。因此有必要将行政裁决纳入《著作权法》规定的出版物版权保护的行政管理关系之中。行政裁决不仅能充分发挥版权行政管理机关专业性强、行政程序高效便捷的优势,而且并不排除进入行政裁决程序案件的后续司法保护,不会构成对司法保护权力的不正当干扰。其次,应当完善《著作权行政处罚实施办法》。针对出版物版权行政保护缺乏可操作性强的具体实施办法的现状,有必要对现行的《著作权行政处罚实施办法》进行相应的修改,在原有的基础上增加对侵权认定标准、处罚数额确定等具体而详细的规定,并将责令停产停业、暂扣或吊销许可证照等较严厉的惩罚措施纳入到相应的法律条款之中。

2.完善各行政部门协调一致的多元管理机制

多元机制的顺利构建还必须解决行政管理体制中存在的多头管理、不同执法部门间协调性差的问题,以使行政机关之间分工明确,通过不同行政机关之间协调一致的多元管理达到加强出版物版权保护的目标。首先,应当明确职责分工。各行政管理机关负责管理的范围必须互相补充而又互不重叠,且只需对其法定管理范围负责,从而达成各司其职、各尽其责的有序管理状态。其次,由版权行政管理机关负责统筹和协调。《著作权法》第七条虽然规定了国家与地方两级版权行政管理部门负责对出版物版权保护的归口管理,但并没有赋予其对其他与版权管理相关的行政机关进行统筹和协调的权力,这是导致各行政机关间缺乏协调的根本原因。建议在《著作权法》及相关法律中明确规定国家和地方两级版权管理机关负责出版物版权行政保护的统筹和协调。其中国家版权局负责国家一级的出版物版权行政保护的统筹和协调工作,地方版权管理机关负责省一级的出版物版权行政保护的统筹和协调工作。

四、结语

总之,行政保护是出版物版权保护的主要方式,从行政法维度对其进行考察并据以构建出版物版权保护的多元机制具有重要的现实意义。为有效解决出版物版权行政保护体系存在的问题,必须按照行政法的逻辑,从行政管理关系、行政机关之间的关系,以及对行政执法权力的限制等方面进行努力,以此建立行政处罚和行政裁决并重,各行政管理机关协调一致地进行多元管理、行政保护和司法保护均能充分发挥自身优势的出版物版权保护多元机制。

作者:贾志敏 单位:内蒙古工业大学人文学院

参考文献:

[1]吴汉东.知识产权的私权与人权属性——以《知识产权协议》与《世界人权公约》为对象[J].法学研究,2003(3)

[2]李永明,吕益林.论知识产权之公权性质——对“知识产权属于私权”的补充[J].浙江大学学报:人文社会科学版,2004(4)

[3]王华芳.版权行政保护研究[D].广西师范大学,2009

[4]陈秀.数字时代版权困境的突破与化解——以行政法学为视角[J].学术探索,2013(11)

[5]郭欣.网络时代版权行政管理面临的困境与对策[J].中国出版,2013(5)

[6]汪曙华.当代中国版权行政保护体系的核心症结及对策[J].现代出版,2013(4)

 

  发布时间:2016/7/21 9:31:39  阅读人次