本文作者：杜敏1安群1陶有军2作者单位：1中共安徽省委党校2合肥市中级人民法院

城市管理综合行政执法体制、机制创新存在的主要问题

城市管理综合行政执法体制、机制的创新，一定程度上，适应了社会发展的需求，但同时也带来一定的疑问，这些创新的合法性、合理性如何？

（一）城市管理综合行政执法体制、机制创新存在一定的合法性质疑

为了促进城市管理更加有效，当前较多地方不同程度存在相对集中行政处罚权进一步扩大的趋势。虽然相对集中行政处罚权最初的依据是《行政处罚法》第十六条，即“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”。在现实中，有的是根据国务院法制办的批复，有的是国务院授权省级人民政府自己决定。然后，有立法权的城市，一般都制定了城市管理领域推行相对集中处罚权的政府规章（厦门、青岛制定了地方性法规），没有立法权的城市，则制定了专门的政府令，作为推行相对集中处罚权的依据。但是不管是国务院的批复还是各地的政府令，能否无限制地把其他部门的行政处罚权（这些部门的行政处罚权有的是法律授权的，有的是行政法规授权）都相对集中给城管一个部门行使，的确令人怀疑。正如有学者提出“法定的职权通过行政决定而予以转移，以行政决定改变法律规定，如何对其合法性给予有说服力的解释？”[7]相对集中行政处罚权下移，虽然有其现实的必要性和合理性，但同样存在法理上的困境。我国当前能够行使行政处罚权的部门，其职权来源主要有三种，一是法定职权，其职权来源主要根据宪法或相关组织法的规定。二是法律授权，其职权来源主要是法律、法规的授权。如《治安管理处罚法》第九十一条“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。”此条中派出所享有的行政处罚权即属于法律、法规授权。三是法定委托，即有些企事业单位本身并没有行政处罚权，但根据相关法律、法规、规章的规定，原本有行政处罚权的部门把自己的行政处罚权委托给符合条件的事业单位行使。根据《行政处罚法》十八条、十九条规定，行政处罚的委托必须符合两个条件，一是委托必须要有法律、法规、规章的依据，二是被委托单位只能是事业单位。但在现实中，有些城管综合行政执法部门为了使行政处罚更有效果，擅自把原本集中过来的行政处罚权委托给乡、镇人民政府行使。虽然乡、镇人民政府做出的处罚决定是以委托单位名义的，不过还是存在合法性质疑。“目前普遍适用的一种改革方式是委托执法，但在委托执法过程中，存在着委托执法无法律依据、受委托主体不合格、委托程序不规范等问题”[8]当然，也有些地方通过机构改革，把综合行政执法机构的执法大队派驻到乡、镇人民政府进行综合执法，解决了其合法性问题。在现实中，城管综合行政执法机制方面的创新，也曾受到一定的合法性质疑。如根据《行政处罚法》的规定，行政处罚的程序主要分为三种，一为简易程序，二为普通程序，三为听证程序。能否在这三种程序之外，另外再增加城管综合行政执法过程中重大行政处罚的群众公议制度，这一机制创新是否违反了《行政处罚法》的规定。再如，原本法律、法规和规章赋予了行政执法机构较大的行政处罚自由裁量权，能否在这些自由裁量权的基础上，通过城管综合行政执法部门内部的文件细化自由裁量，这种机制创新是否违反相关法律、法规、规章的规定？对这两种机制创新是否违法，笔者持否定态度。所谓违法，一般是指违反法律、法规和规章的规定，擅自增加公民义务或限制公民权利的行为。但在这两种机制创新中，并没有增加公民义务或限制公民权利。前种重大行政处罚群众公议制度中，增加的是行政机关的义务，对公民的权利和义务没有多大影响，如果有影响的话，反而是增加了公民的权利。而且重大行政处罚群众公议制度只是重大行政处罚的前置程序，其结果只是为行政处罚决定提供一个参考。行政处罚裁量权基准制度同样如此。它只是在原有行政处罚自由裁量权基础上进行细化，既没有增加公民的义务，也没有限制公民的权利，反而限制、规范了城管综合执法部门的行政执法自由裁量权，使行政执法相对更加能够对行政执法进行监督。

（二）城管综合行政执法体制、机制创新存在合理性质疑

除了上面体制、机制创新存在合法性质疑之外，有些城管综合行政执法体制、机制创新还存在合理性质疑。在我们的调研中得知，虽然进一步扩大相对集中行政处罚权，改革初衷良好，其目的试图解决城市管理领域的多头执法、执法交叉、执法效率低下的问题。但在现实中，由于城管综合行政执法机构组建时间不长，“还有很多工作如上下级领导体制、执法队伍的组建、执法机制的完善、执法程序的规范、执法文书写作的培训等尚需不断探索和加强。而且面对如此难度大的执法任务，由于受编制影响，综合行政执法的人员却不充足，执法经验也很缺少。”所以，当前较快推进相对集中行政处罚权的进一步扩大，不仅遇到合法性质疑，其合理性同样值得推敲。而城管综合行政执法向乡镇延伸，固然其初衷也有其合理性，但如果大量的行政处罚权委托给乡镇人民政府来行使，由于其工作人员事务繁多、没有经过正规执法培训、地方保护等原因，会不会导致行政处罚的公正性、权威性很难实现，从而影响了行政处罚的社会效果。当前环境保护行政执法就是一个很好的例子。关于重大行政处罚群众公议制度，当前需要重视的主要是，参加群众公议人员的选择必须公平、合理，重大行政处罚群众公议的程序设计必须合理，群众公议的结果务必作为重大行政处罚的重要参考，如果不能在这些方面更加完善，重大行政处罚群众公议制度必将会面临合理性质疑。

完善城管综合行政执法体制、机制创新的思路和对策

（一）正确理解创新与依法行政的关系，坚持合法、合理创新

我国当前正处于社会转型期，新的冲突和问题层出不穷，面对此种情形，必然要求在原有体制和机制上进行创新，以适应社会发展需求。2004年6月中国共产党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，2007年党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。正是在这一背景下，全国各地开展了如火如荼社会管理体制、机制创新。不可否认，此轮创新在社会管理体制、机制方面进行了一些新的尝试，对于缓解社会矛盾起到了一定的作用。但在现实的创新过程中，有一些地方为了创新而创新，在创新的过程中存在一定的不合法、不合理的情形，甚至在个别地方、个别领导心目中，创新就是要突破一些法律的规定。认为法律就是束缚手脚，影响创新的条条框框。当然，对于此种观点，肯定是错误的。如果纵容此种观点蔓延，必将对中国经过漫长努力建构起来的法律秩序和法律权威造成重大损害，对市场经济良性发展的影响也是巨大的。的确，法律中是有较多刚性的义务性规则，这些规则表面上看是对社会管理创新进行了束缚，是设置了社会管理创新的框框，但我们一定要认识到，这些规则是任何一个社会发展必然需要建构的底限，是社会基本秩序和人权保障的基本要求，如果这些底限都可以完全突破，这种创新不是我们想要的创新，而是纯粹的人治状态。所以，当前在进行大量城市管理综合行政执法体制、机制创新的过程中，我们一定正确理解创新与法治的关系、创新与依法行政的关系，充分认识到创新并不是要突破法律的规定。科学、合理的创新恰恰应是在符合法律的具体规定和理念下进行，只有这样，才是我们需要的创新。

（二）完善城市管理法律新体系，为城市管理综合行政执法体制、机制创新提供制度支撑

固然，再健全的法律体系，也会给实施者留下一定的创新空间，甚至在有的情况下，是立法者有意留下一定的自由裁量空间。但城市管理领域则不尽然，当前这一领域有些体制、机制创新之所以存在一定的不合法、不合理置疑，恰恰与城市管理综合行政执法领域法律、法规太不健全有很大关系。诚然，考虑当前我国城市管理领域还处于起步阶段，还有很多体制、机制需要摸索。因而需要给各地城市管理综合行政执法实施者提供了较大的创新空间，但不可否认，由于城市管理综合行政执法法律、法规太不健全，从而给城市管理综合行政执法实施者留下的空间太大，进而导致了一些不合法、不合理的体制、机制创新。这些所谓的创新不仅不能起到较好的作用，反而侵蚀了法律的权威，影响了社会的稳定。所以应进一步完善城市管理法律新体系，为城市管理综合行政执法体制、机制创新提供制度支撑。

（三）建立专家参与和公民主体相结合的改革体制，使城管综合行政执法体制、机制创新更加合法、合理

不管是体制还是机制，创新本身是一个变革的过程，虽然在改革的过程中，既要转变观念，准确理解创新与依法行政的关系，坚持合法、合理创新。也要不断完善城市管理法律新体系，为城市管理综合行政执法体制、机制创新提供制度支撑。不过，除了以上这些观念和相关制度需要完善之外，还应建构一种机制，为创新过程中的合法、合理提供程序性保障。为此，笔者建议，在当前体制、机制创新的过程中，应该建立专家参与和公民主体相结合的改革体制。专家参与是指在城市管理综合行政执法体制、机制创新的过程中，确立一定的机制，邀请与城市管理领域相关的法律专家参与进来，由他们对城市管理综合行政执法体制、机制创新的合法性进行论证，从而为城市管理综合行政执法体制、机制创新提供理论基础。之所以确立这种机制，正如前文所言，任何一种体制、机制创新都需要在合法的基础上进行，违法的创新不是创新，而要想确保体制、机制创新的合法性，专家参与就是一个必然的选择。专家参与只能促进体制、机制创新的合法性，但体制、机制创新不仅要考虑合法性，还要考虑合理性以及这种改革是否符合民众的普遍价值观，这就不完全是专家参与能解决的。为此需要确立城市管理综合行政执法体制、机制创新的公民主体制度。所谓公民主体制度指的是，在城市管理综合行政执法创新的过程中，确立相关制度，确保与城市管理综合行政执法相关的公民作为主体参加到创新过程中的来，尤其在涉及体制、机制创新的合理性、规律性，是否符合人们的普遍价值观上多听取他们的意见，并根据他们的意见来决定体制、机制到底应该如何创新？从而保证城市管理综合行政执法体制、机制创新更加符合民意，更加具备可操作性。据调研了解，当前城市管理综合行政执法体制、机制创新的过程中，也的确邀请了一些与其制度相关联的公民参与进来，但是在其过程中是否起到主体性作用就不得而知了，这也导致在现实中有些体制、机制创新并没有起到其应该起的效果。如有处罚相对人反映，当前重大行政处罚群众公议制度，由于公议公告不够公开，参与人群不够广泛，公议结果对处罚结果的影响不够透明，使得较多被处罚对象越来越感觉，这种机制的创新并没有多大实际效果，甚至有些相对人认为这只是一个新的执法作秀。在当前社会转型的关键时期，面对大量的社会矛盾和冲突，城市管理综合行政执法领域体制、机制创新势在必行。但由于相关理论没有跟上，相关理念不甚清晰，在现实中，违法创新、不合理创新大量存在。这种情形，既损害了法律的权威，也影响了其实际社会效果。所以，当前，当务之急，要正确认识到创新与依法行政的关系，完善城市管理综合行政执法的法律体系，同时建立专家参与与公民主体相结合的创新体制，只有这样，才能更加促进城市管理综合行政执法体制、机制创新的合法性和合理性。才能更好促进社会的和谐。