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高等教育国外直接投资的新发展

时间:2021-07-27

高等教育国外直接投资的新发展

2010—2020年间会降低超过13%,降至1998年以来的最低水平。发达国家高等教育供给过剩,使其教育资源输出成为可能。而其他国家,尤其是发展中国家,由于经济和政治体制的改革,刺激了接受高等教育的需求,这些国家人口数量增长又正处于峰值区,但其国内的高等教育供给却难以满足日益增长的需求,于是出现了高等教育的供给缺口,这就成为发展中国家引入境外教育资源的动因。该报告还预测了未来20年可能接受高等教育的不同年龄段人口数的变动趋势。在2020—2029年,英国入学人口数又将增加至1990年以来的最高值,这是由于18—20岁的年龄段已不是高等教育的唯一受众,继续教育和再教育人口将成为高等教育的重要成分。美国到20世纪70年代末,高校入学人口和在校生减少10%左右,18—19岁大学生占适龄人口的比例从1970年的30%下降到1980年的28.8%;80年代前期也呈下降趋势。因此,美国开始了对留学生的引进和将教育资源对外国进行投资。从80年代中期开始,入学人数和在校生数基本保持稳定。原因就在于大龄学生人数增加。1972—1982年间,35岁以上的大龄学生增长了77%。①1982年,25岁或以上的成人大学生占注册大学生总人数的41%。

1993年,38%的大学生年龄超过了25岁,61%在工作,56%是女性。到1995年,年龄在25岁或以上的学生数量比例已上升到44%。1997年,25岁以上的学生占整个在校生的39.3%。②到2030年,美国年龄金字塔将被年龄矩形所取代,从出生到80多岁,每5年的年龄段将各占6%。尤其是随着康奈尔计划和威斯康星理念诞生和实施,越来越多的在职人员进入到高校学习。美国将进入到成人教育成为高等教育主要成分的时代。而在当前,美国仍然是世界最大的教育资源输出国。早在1985年,澳大利亚政府就指出:教育成为重要的出口产业,具有很大的潜力。这也被澳大利亚实施的持续发展的支持项目所证实。澳大利亚政府对高等教育国际化所持有的观点是“:高等教育的国际化与国际交流互为促进,有益于提高本国教育质量和国际竞争实力;有益于丰富教师与学生的国际经历,扩大视野,加快培养国际通用型人才;有益于促进研究合作和技术转让,增强澳大利亚科技成果的生长力和扩散力,并能从中不断获得所需的科学技术,以对付全球性的高技术挑战;有益于吸引较多的外国留学生来澳大利亚学习,增进澳大利亚同世界的联系和增进自己在处理国际事务中的影响力。”③同时,澳大利亚对发展中国家高等教育合作交流规模非常大,是最早明确进行产业化的发达国家。德国高等教育国际化是冷战结束的产物,德国是仅次于美国吸引留学生最多的国家,尤其在博洛尼亚进程的改革后,其学制与国际接轨加快了德国高等教育走向国际化。欧洲都面临着高教人口成人化和高龄化的趋势,由于高等教育资源过剩而存在加大吸引留学生和对外进行高等教育资源输出的动力。因此,未来10年将是发达国家高等教育资源输出最高的年份。而我国在未来10年,高等教育尤其是高等职业教育的供给缺口仍将存在,因此引进境外资源弥补缺口将是必然的选择。而在这之后,我国18—22岁的高等教育适龄人口将减少约4000万人。大学适龄人口的减少,将出现部分高校因生源不足而亏损甚至破产。继续教育和再教育要成为高等教育的主要成分,还将是一个较长的过程。

一、外国直接投资的高等教育产业属性

(一)高等教育的产业属性

1995年,作为WTO基础性协议之一的《服务贸易总协定》(GATS)开始实施。GATS是一项多边的、可依法实施的、管理国际服务贸易的协议。在144个WTO成员中,有42个在《服务贸易总协定》的教育条款上作出了承诺,其中,承诺开放高等教育和成人教育服务的国家有32个(国际教育服务贸易研究组,2002)。GATS认为,教育活动具有在全球范围内按照既定规则以服务贸易形式来获取经济利益的特性(王海英,2007)。高等教育是教育服务中最先、最快、最多被市场化了的部门,GATS主要关注以市场为导向的高等教育服务的贸易与投资。高等教育出口带来的丰厚回报,加速了各国促进教育服务贸易的政策目标和一系列政策措施的出台,各国政府及各种国际教育机构开始有意识地、主动地开展和推动本国的高等教育服务出口,跨国高等教育进入了教育服务贸易阶段。WTO《服务贸易总协定》共列有12项服务“,教育、卫生、文化艺术的国际交流服务”是其中的第5条,这就明确地肯定了教育服务的经济活动属性和产业属性。根据三次产业分类法(AIS法),世界银行在统计分析中,将教育归属于第三产业。1992年,国务院颁布的《关于加快发展第三产业的决定》,明确将教育列为第三产业,而且是“对国民经济发展具有全局性、先导性影响的基础产业”。可以说,我国已实现了对教育属性的再认识。美国商务部将美国高等学校招收留学生列为第五大出口行业④,2007年美国教育服务出口157.32亿美元,进口45.23亿美元,顺差112.09亿美元。⑤澳大利亚把高等教育出口作为拉动经济增长的产业加以促进和发展。自1986年澳大利亚大学可以向海外学生全额收费开始,澳大利亚的高等教育出口迅速发展。进入2008年,澳大利亚高等教育出口收入额达到155亿美元,其中,中国留学生和印度留学生分别贡献30亿美元和20亿美元,教育服务已成为澳大利亚继煤炭和铁矿石之后的第三大出口产业。⑥对于教育的产品主要有三种看法:一是“人才”说,认为“人才”是教育的产品;二是“教育服务消费品”说,教育产品是指教育部门和教育单独提供的产品,这种产品又称教育服务,这种观点认为,教师教学就是教育服务,是为学生提供教育消费品,学生接受教育也就是消费,教育的生产过程就是教育劳动过程,也是提供教育产品的过程,还是受教育者的消费过程;三是“知识”说,随着知识经济的到来,知识逐步取代劳动力、土地和资源而成为经济发展中最重要的因素。GATS已明确把高等教育作为一般的服务商品,即第二种看法。一旦外国直接投资的高等教育被赋予了商品属性,就具有了市场属性,成为可以贸易与交换的商品。高等教育在经济全球化的作用下,在市场规则无孔不入力量的作用下,已经成为一般的服务商品,可以进入市场并在市场运行规则的约束下进行交换与贸易。

(二)外国资本对高等教育的投资

面对服务贸易阶段过度逐利的跨国高等教育暴露出的弊端,是应该限制还是鼓励跨国高等教育产业属性的进一步发展,成为各国政府和学者需要考虑的重要问题。一方面,各国都在进一步促进教育出口的同时加强质量监控与管理,例如,英国成立了大学学会国际部,澳大利亚加强了对海外教育项目质量的监控;另一方面,有学者认为,将“教育国际化和教育服务贸易开放”与“取消管制”等同起来是错误的。在GATS协议的序文中,政府进行管理以实现国家政策目标的权利得到明确承认“,各成员国为了推行其国家政策目标,有权对在其本土上提供的服务项目实施管理,并制定新的管理规则”。GATS赋予各成员国根据国家政策目标为国内服务部门制定规则,避免在任何具体的部门或提供方式上作出开放承诺,保留或指定部分范围或程度的垄断,保留为本土的服务活动提供补贴、实行部分政府定价的权利。认为当前的问题不是要不要市场化的问题,而是如何在市场化和非市场化之间协调,以及政府公共政策应该限制市场力量到什么程度的问题。可以预计,跨国高等教育市场将进一步扩大,发达国家跨国高等教育的产业属性将在很长一段时期内进一步得到彰显,而且被上升到促进国家经济发展及提高本国国际竞争力的高度。发展中国家在高等教育国际化的过程中,出于对本国教育主权受损的忧虑以及在国际高等教育市场竞争中处于劣势的考虑,使得本国的跨国高等教育产业属性在短期内不会得到进一步发展。

二、外国直接投资高等教育存在的问题

目前,全球高等教育市场开放的进程仍在继续,允许外国大学进入其国内高等教育市场。当越来越多的国家将高等教育出口视为拉动经济增长的产业以及收入源泉,开始从供给需求的角度分析教育产品或产业,成立专门部门制定和统筹执行高等教育国际化战略时,高等教育的产业属性得到了前所未有的彰显,逐利属性显露无遗,弊端也随之出现。首先,教育服务贸易比较发达的国家担忧过度逐利可能造成高等教育质量下滑与声誉受损。澳大利亚“八校联盟”指出,尽管澳洲一直致力于“高等教育出口”,但在国际高等教育市场上,澳洲的“声望地位”却有下降的危险,美国、加拿大和一些北欧国家已经开始劝告学生不要到澳洲留学。澳洲推行高等教育出口的策略存在许多问题,现行策略有利于那些短期大学的招生和发展,但从长远来看却不利于澳洲大学在国际商业、各国政府和学术圈子里形成自己的校友力量网络。墨尔本大学的西蒙•马金森教授认为,澳大利亚在推行高等教育出口时,对“利益”的过分追求可能会将“教育质量”置于危险境地。这也正是我国教育管理部门明确反对教育产业化的主要原因之一。其次,开放本国教育市场使处于劣势的发展中国家担忧国家教育主权受侵害。在目前国际高等教育市场上,发达国家明显处于优势地位,是GATS的主要推动者。2000—2006年间,新西兰、澳大利亚和英国招收的外国留学生分别增长了400%、58%和35%。2006年,全球82个海外分校中,美国占到半数以上,澳大利亚占12%,英国占5%。⑦发达国家占据语言优势和很多学科领域的学术优势,例如,英国虽然只有占世界1%的人口,却承担了世界科研工作量的5%,占国际论文索引量的12%。⑧发达国家发展跨国高等教育意味着本国教育方式、文化、意识形态和思想的推广,同时获得了丰厚的经济利益,而发展中国家一般是被动开放本国教育市场,在国际高等教育市场上处于劣势地位。基于高等教育对人的思想、价值判断和意识形态的重要影响和引导作用,发展中国家产生了教育开放有可能削弱国家主权的担忧。在实践层面,发展中国家由于语言劣势和学术“崇外”思想,往往改革其课程设置,各个方面力求与国外大学“接轨”,在国际化过程中有弱化本国文化特色的倾向。因此,很多专家、学者和政府官员担心GATS关于教育服务贸易开放的相关条款会导致教育服务贸易过分自由化,可能会影响政府制定和推行社会政策目标的主权,削弱政府管理的权限。

三、外国直接投资高等教育发展的新趋势

(一)传统高等教育机构与专门化培训机构的融合

在外国直接投资高等教育活动中,高等教育机构和各种专门化学习、培训之间的界限日渐淡化。高等教育机构不再仅局限于学位教育,私立教育提供者则不再局限于专业培训。营利的教育提供者和公司正积极地参与到学位教育中来,尽管它们的规模还比较小。通常公司培训部门为跨国公司招聘的职员或辅助人员提供职业培训,如麦当劳大学和摩托罗拉大学。越来越多的公司培训机构开始出现,并扩展了它们的课程,设置了一些与公司有关的专门化课程来广泛吸引学员。来自于专业发展、职业培训和语言学习方面的需求也不断地促进了跨国办学形式的多样化发展。一些传统的大学已经建立了私立教育部门来满足这方面的需求,通常认为这种私立教育部门提供的是一种私人服务。这些发展趋势在本土和跨国纬度上都十分明显,为商业性质教育服务活动的进一步开展建立了基础。

(二)外国直接投资高等教育的多样化发展

外国直接投资高等教育的多样化,不仅包括传统的学术合作,而且还出现了很多新形式的合作。传统高等教育机构和组织之间的合作主要集中在学术研究和教学方面,有时也扩展到管理问题上,这种合作更多地拘泥于形式。虽然近10年来国际学术合作有了很大的发展,但是这些发展几乎都是原有形式的扩展,没有新的发展。对于学术合作来说,其新的内涵指参与合作的教育机构、教育提供者、甚至公司等数目的扩大和类型的多样,以及合作目标包含了商业性的转向。这些新的合作形式包括资金的转移、流动,并带有一定的经济动机。越来越多的传统大学纷纷与国外其他大学和高等教育机构、企业建立联合体,以新的教学方式来满足不断增长的国际高等教育需求。如,21世纪大学联盟(Universitas21)聚集10个国家的16所大学来共同实现单个大学所不能完成的全球性的高等教育活动。21世纪大学联盟与汤姆森学习资源公司(ThomsonLearningCompany)联手建立21世纪全球大学,该大学是一所网络电视大学,于2003起开始授予工商管理学位。查尔姆(TriumEMBA)是另外一个国际合作的例子,它是美国、英国、法国的大学以传统教学方式和远程教育相结合的方式共同开设的工商管理学位课程。Unext网络教育公司和其Cardean大学依靠美国和英国一流大学的联盟,为公司员工和学生提供商业方面的课程。Cardean大学最近和汤姆森学习资源公司签署了共同开发网上商业教育课程的协议,面向世界共同招生。外国直接投资高等教育的多样化发展是对不同挑战的回应。首先,网上教学所需的先进技术主要掌握在信息技术公司和媒介发展公司手中,而非高等教育机构和组织。其次,合作能够共同分担从事跨国教育活动面临的风险,增加高等教育机构从事开拓规模经济效益的积极性。尽管此类活动还是小规模的,目前全球教育市场中的各类混合组织已为数不少。也许正因为合作模式的复杂性,迄今为止它们的活动还是有限的。

(三)营利性机构的数量不断增长

外国直接投资高等教育发展过程中,不论是对跨境还是本土来说,教育提供者都呈现出新的发展趋势。在传统大学和非营利性私立教育机构不断扩大私立教育的推动下,营利性教育及其以合作形式的活动在高等教育领域中所占份额越来越大。不少国家对营利性教育并不陌生,尤其是美国。美国早在1931年就建立了德•弗里(DeVey)技术研究院;1973年成立凯乐(Keller)管理研究院;1976年成立凤凰大学(1978年获得认证)。目前全球最大的高等教育销售企业,其中两个就在美国:阿波罗(ApolloGrouP)和西尔文学习系统(SylvanLearningSystem),现已在股票交易所上市。在英国,营利性私立大学有白金汉大学。这些营利性机构提供多样化的教育服务,从副学士学位到博士学位,而且很多都经过资格认证。这些组织以灵活、便利和适切为宗旨,依托以技术为中介的学习,紧密关注学习者的需求,在特定的市场上对现有大学构成了潜在或直接的威胁。

(四)“外国”和“本土”高等教育机构之间的界限模糊

高等教育机构“外国”和“本土”的性质是指其在别国和本国的定位。跨国合作课程日益增长的重要性和高等教育书籍翻译流动使得“外国的”和“本土的”这两个概念之间的界限变得十分模糊。本土的高等教育机构参与跨国办学,在别国被视为“外国”的机构“。外国”的机构或与其相关的活动必然包括以下三种情况:资金的来源,外国鉴定机构对该机构的鉴定,外国方式的教育(包括外语教学或者聘请外国教员)。最后一种情况并非是一种真正的外国教育机构,第二种情况是否能被视为外国机构也有待进一步的探讨。目前,外国高等教育机构开办的外国分支校园的比例情况非常不一样,在有的国家被政府的法律政策所掩盖。在有的办学的例子中,外国机构的投资并不占很大的比例。相反,有的外国独资(foreign-owned)的机构在其开设具有“本土”特色的课程并获得所在国认可的时候,可以被视为一个“本土”的机构“,外国的”课程和学位可以由所在国的当地教育机构以特许和结对的形式来开设。最后,所有这些机构开设的课程和授予的学位可以在某些国家得到认可和鉴定,也可以通过国际质量保障机构来认可和鉴定。因此在某些情况下可以看作“外国”的机构,而其他情况下则为“本土”的机构。这种办学形式带来的另外一个值得思考的问题是,在这些机构里学习的留学生属于当地合作学校的学生还是外国高等教育机构的学生,还是两方面共同的学生?因此,要试图划清“外国”还是“本土”之间的界限是非常困难的。另外,在本土高等教育系统内界限相对比较分明的公立教育和私立教育、营利教育和非营利教育在跨国教育背景下变得模糊,本土教育和跨国教育之间的界限也是如此。在本土作为非营利的高等教育机构在跨国高等教育活动中通常变成营利性和私立的教育,它们开展与在本土开展的营利性网上教育和商业培训等一样的活动。目前传统大学的跨国教育活动比营利性教育公司更为积极主动。

(五)经济全球化推动了高等教育国际化

外国直接投资高等教育发展的历史分为三个阶段:第一阶段是萌芽阶段,这一阶段的跨国办学带有很强的殖民性;第二阶段是初创阶段,这一阶段的特点主要呈现为政治性;第三阶段是大发展阶段,这一阶段的特点则转变为经济性,尤其是当前的经济全球化,进一步促进了高等教育国际化发展。20世纪90年代以来,随着政治多极化、经济全球化、文化多元化和信息网络化趋势的迅速发展“,和平与发展”成了当代的主题,人类社会正在从工业经济社会向知识经济社会迈进。全球化推动了人力、资金、商品、服务、知识、技术和信息等实现跨国界的流动,促进了各种生产要素和资源的优化配置。同样,经济全球化也推动了高等教育的国际化,加强了各国之间在教育方面的交流,迫使各国的教育市场向全球开放,从而各国都可能利用全球的教育市场。在这样的时代背景下,高等教育成为各国参与全球教育市场竞争的重要砝码之一,为了不断满足世界各国对高等教育的需求,高等教育外国直接投资被推上了新一轮高等教育国际化浪潮的顶峰。改革开放以后,经过30多年的发展,我国高等教育逐渐形成了一个点面结合、内容广泛、形式多样且相当规模的全方位的国际交流与合作。但是,我国各高等学院的国际化程度不同,西部欠发达地区国际化程度明显落后于东部,重点院校的高等教育国际化进程先于普通大学的国际化发展。虽然我国的高等教育国际化取得了前所未有的成绩,但程度仍远远不够,还急需进一步的发展。

作者:王阿娜单位:东北财经大学职业技术学院

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