一、地方教育制度创新的制度环境

地方教育制度创新，是制度环境变迁条件下地方政府的理性选择行为。几乎所有的新制度经济学家都承认，制度创新的最终动力在于个人利益的最大化，郎一项制度安排是预期收益超过预期成本时才会被创新。同样道理，如果地方政府不能从制度创新中获得利益，这种制度创新也是不会发生的。研究地方教育制度创新，一定要从地方政府行为选择的制度环境人手进行分析。因为地方政府推动制度创新的作用能否充分发挥出来，取决于地方政府作为制度创新主体的地位是否真50正确立起来。而地方政府的主体地位又受制于整个制度环境。什么是制度环境?诺思(DC．Noah)认为：“制度环境是一系列用来建立生产、交换与分配基础的基本政法、社会法律的基础性规则。”[3]在地方教育制度创新的语境下，制度环境可以主要归纳为以下几类：

1．宪法秩序的变化

宪法秩序是地方教育制度创新最根本的制度环境，它决定着地方政府是否“有可能”成为制度创新的主体。菲尼(D．Feeny)曾对“宪法秩序”与我们经常提到的“制度安排”作了内涵区别，他认为：“宪法秩序，即政权的基本规则，它规定了确立集体选择的条款和条件；而制度指的是宪法安排，它包括法律、规章、社团和合同。”[4]宪法秩序能深刻影响创立新制度安排的预期成本的收益，因而也就深刻影响着对新制度安排的需求。宪法是一套最基本的政权规则，我们在日常生活中各种社会经济问题的解决、具体制度的变迁及安排，都能从宪法的结构中找到原因。这就是为什么制度创新最终会成为“宪法变革”的原因所在。具体来说，宪法秩序从4个方面影响制度创新和制度供给。第一，宪法秩序可能有助于自由的调查和社会实践，或者可能起根本性的压制作用。第二，宪法秩序可能直接影响进入政治体系的成本和建立新制度的立法基础的难易程度。第三，宪法秩序影响到公共权力运用的方式因而影响到由公共政策引入经济的扭曲的类型。如果这些扭曲很大，则市场会显示出引入的制度变化将发生方向性错误。最后，一种稳定而有活力的宪法秩序会给政治经济引入一种文明秩序的意识——种关于解决冲突的基本价值和程序上的一致性，这种意识会大大降低创新的成本和风险。我国地方政府的创新行为也深受宪法秩序的影响。新中国前三部宪法虽然确认了地方政府的制度创新主体地位，却因为宪法本身的缺陷和宪法秩序的不稳定而无法保证其主体作用的发挥。1982年，我国在重新修订《宪法》，重申地方政府作为地方国家行政机关的主体地位时，扩大了各级地方政府制度创新的权力。这主要体现在立法权的赋予上，1982年《宪法》规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。新的《地方组织法》也规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的部分市级人民代表大会及其常务委员会，可以根据本市的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规以及本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，制定地方性法规。新的《地方政府组织法》采用列举的方法，对地方各级政府的职权作出了明确规定。这些规定与1954年的地方政府组织法相比，扩大了地方政府的某些职权，如省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规制定规章。这一系列的变化，都为地方政府进行教育制度创新提供了直接的宪政基础。

2．分权改革的实践

分权改革是地方教育制度创新最直接的实践环境，它决定着地方政府是否“有能力”成为制度创新的主体。在教育体制改革之前进行的经济体制改革，尤其是农村经济体制改革的成功，为教育体制改革的推行奠定了物质基础和参考样本。虽然1978年就开始的农村经济体制改革，“最初目的只不过是为了解决农村经济崩溃带来的迫在眉睫的财政压力，政府并没有对此举可能造成社会福利的提高寄予多大的希望”，“但是，短期操作的外部效应非常明显”。也正是由于“甩包袱”、分权政策在农村经济体制改革中的成功，“验证了放权优于集权的政策操作，政府在其他领域的放权便可以借鉴这一做法。”这一阶段有两个文件是很重要的。一是1985年中共中央的《关于教育体制改革的决定》(下称《决定》)，二是1993年《中国教育改革和发展纲要》(下称《纲要》)。分析这两个文件，我们可以发现：每一个重要教育政策的出台都有经济体制改革的背景，1985年的《决定》是在经济改革试点取得成功的前提下出台，1993年的《纲要》更是伴随着国家向建立社会主义市场经济体制过渡进程中颁布的。因此，我们尝试性地得出，这一阶段教育政策的演进过程遵循着国家经济体制改革的基本思路，走的是一条“渐进式的分权改革”[6]。根据这种分权思路，对于教育事业来说，这种调整主要有两个方面：一是从国家的层面强调了教育事业的重要性，另一个就是要加大地方在管理教育的权力，地方在管理本地区内部事务尤其是教育事务上权力日益增大。而这种财权事权的分工是以承认地方利益为前提的，由此中央与地方在法律上形成了更为接近对等的契约主体，而非单纯的上下级关系。放权让利赋予了地方政府在教育制度创新中的自主性权力和动力，使它有条件、有能力成为教育制度创新的组织者。

3．改革路径的依赖

渐进改革是地方教育制度创新最直接的知识环境，它决定着地方政府是否“有必要”成为制度创新的主体。任何制度创新都是要冒风险的。降低风险度的最好方法，就是先在局部范围内进行试验，然后推广到全局。中国的改革成就正是在这种渐进性的“试错”过程中实现的，“摸着石头过河”、“不管黑猫白猫，逮住老鼠就是好猫”、“发展才是硬道理”等等都成为改革的首要标准。在对待地方政府的评价上，“不问绩效、只求与中央保持一致”的标准被“既不与中央相抵触，又能开创地方新局面”的标准所取代，老百姓心目中的好政府，是廉洁高效、敢于创新、敢于实践的政府。这些都为地方各级政府进行制度创新扫清了思想障碍和理论障碍。我国教育事业发展中许多新制度的确立，都是先是由地方政府提出和进行试验，当实践证明新制度安排的收益大于旧制度安排，并具有可行性和普遍性后，中央政府才借助强制性权力使其获得合法性，进而自上而下的强制性推行变迁。正如有学者对我国教育发展中的目标和路径之间关系做了分析认为，并不存在唯一的、最好的政策，发展中国家教育政策实施难度在于其改革目标的多样性，教育改革的不可预测性，等等。中国实践中的“摸着石头过河”的发展路径，正是不拘泥于一种发展模式，是一种权变思维的体现。正是这种“没有策略的策略”(thestrategyofnothavingastrategy)，使中国政府可以适时地调整政策，并能为下一步改革(re．reform)提供源源不断的动力[。可以说，改革开放3O年来，地方政府在改革摸索过程中积累了大量治理经验和教训，对教育制度创新奠定了很好的“知识基础”，也为地方政府具备了成为教育制度创新主体的资格。就如拉坦(VernonW．Ruttan)断言的那样：“我们拥有社会科学的知识越多，我们设计和实施制度变化就会干得越好。”正是上述制度环境的变化，使中国地方政府作为教育制度创新主体的地位得以真正确立，并在实践中发挥出越来越重要的作用。

二、地方教育制度创新的理论特征

分析地方教育制度创新的特征有两个分析维度：一是内容维度，是静态的；一是过程维度，是动态的。地方教育制度创新的内容需要在具体的过程之中体现出来，地方教育制度创新的过程则始终秉持着内容的逻辑线索。

1．地方教育制度创新的内容

各地方政府在教育制度创新过程中，往往总是集中于某个教育领域、某个教育层次或者针对某个问题，但从理论归纳起来，其基本内容有：

(1)理念创新

地方教育制度创新应以一定的理念创新为前提。自党的十六大以来，中央领导人在很多场合多次提到以民为本，改善公共服务，建设服务型政府。党的十七大报告首次明确指出，要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”，这为当前和今后一段时间推进行政管理体制改革确定了基本目标和方向，也为地方教育制度创新树立了理念追求。服务型政府建设要求政府以加强服务为政府工作的中心和政府改革发展的基本目标，强调以完善和加强规制为主要措施的政府管理，同时也不排斥必要的政府统治和管理行为的行政创新的目标范式。

(2)主体创新

地方教育制度创新应以主体的多元化为保障。地方教育制度创新的主体由以政府主体为中心逐渐使权力在不同主体间转移，形成了权力的多中心化。当前在政府“治理”的背景下进行的教育分权，突破了以往权力单纯在政府内部的再分配，这是“中心”与“边缘”之间关系的重构。特别是将权力分配给社会，以此转向更多依赖民间机构和公民个人对教育的各方面参与，加强同地区、学区和地方、学校以及家长、学生之间的联系，建立公共部门与私营部门、非政府组织以及公民个人的合作性伙伴关系。但这不意味着政府在教育领域责任的退出和让渡，相反，为了更好地实现教育需求的满足，通过地方教育制度的创新，达到政府与非政府之间的优势互补，完成教育公共服务的供给。

(3)职责创新

地方教育制度创新应以承担职责创新为核心。其中，就需要明确作为政府职责的“公共服务”边界。首先，要对公共服务作出“应然”与“实然”的划分。所谓“应然”是指特定的政府实际可以提供的公共服务，这主要取决于社会公共需求；所谓“实然”是指特定的政府实际可以提供的公共服务，这主要取决于政府现有的公共服务能力。其次，要根据受益范围对公共服务作出区分，这包括全民受益的公共服务、多数人受益的公共服务、特殊群体(弱势群体)受益的公共服务。再次，要根据社会需求的层次性对公共服务作出区分，这包括基础性公共服务，即那些对人的生存有着决定性影响的公共服务；支援性公共服务，即那些对改善人的生存状况、促进人的发展有着重要影响的公共服务；扩展性公共服务，即那些有助于提高生活品质、促进人的全面发展、推动经济社会全面协调发展的公共服务。

(4)方式创新

地方教育制度创新以管理方式的创新为表现形式。地方教育制度创新中政府管理方式应改变“大而全”的包管，由“硬性管理”转向“软性管理”，主要包括监管、付费和直接提供3个方面。付费和直接生产是基于对于一种产品在生产和提供阶段的上的可分离性，也就是说对教育产品的生产和提供可以是不同的两个主体来分别实现，政府既可以是生产者，也可以是提供者。作为直接生产者的政府通过直接设立公立学校作为自己的生产单位来实现教育产品的生产过程。而政府作为提供者时，政府就不直接设立公立学校，或者是不依靠自己的生产单位进行生产，而是通过社会其他的主体的生产单位(比如设立民办学校)等等来进行生产，在这一过程中政府虽然不承担直接生产的任务，但是却承担着对其他生产单位进行付费的责任。至于政府的监管责任是一个很弥散的责任，或者说它的作用范围很广，在政府作为直接生产者时需要监管，在政府向其他生产单位进行付费时也同样需要监管。监管使政府成为教育秩序形成中的“检验官”，制定“游戏”规则，对其他生产单位的生产情况进行全面的监管：对于好的，要积极加以制度激励，提供政策和财政支持，对于那些生产中违规、懈怠，以次充好的单位应立即加以处理，可采取摘牌的方法。

2．地方教育制度创新的过程

各地方政府教育制度创新顺应了教育改革发展的需要，合理运用了创新思维，结合当地的具体实情，以制度创新为突破口，以解决教育难题为着力点，取得了显著的成绩，其合理性与有效性也正是来源于其所具有的共同特征。

(1)以基于当地现实情况为创新根源

我国社会主义建设所面临的基本现实就是处于并且将长期处于社会主义初级阶段，中国教育改革所面临的基本现实是由于历史原因、地域原因所造成的教育发展水平的不均衡。各地教育创新案例正是抓住了这一点，在认清自己当地实际情况之后，既不被不利因素所困扰，也不被有利因素所迷惑，积极寻求教育发展的创新点，在摸索中走出具有本地特色的成功之路。

(2)以提高公共服务品质为核心价值

政府执政理念的转变带动了政府行政行为的转变，“谋划教育事业科学发展，努力办好人民满意教育”不再是一句喊得响亮的口号。政府以“服务”的理念办教育，就必须明确服务的对象是谁，服务的目的是什么，只有这样，教育事业才能真正成为促进社会公平、实现社会发展的有力手段。政府办以提高公共服务品质为核心价值的教育事业，就是要把广大人民群众作为教育服务的对象，以广大人民群众的教育需求作为教育工作的重点，以广大人民群众满意作为教育发展的目的，彻底摒弃为了“政绩”抓教育的错误观念，把教育改革做真、做实。

(3)以建立多元伙伴关系为主体特征

建立以政府为主导，社会、个人积极参与的多元主体共同办教育的模式是我国教育发展的必经之路。长期的实践经验告诉我们，只依靠政府办教育不仅不能满足广大人民群众越来越多的教育需求，而且对我国教育体制的发展也有很大的阻碍作用。教育改革与发展要实现“从群众中来，到群众中去”的主体思想，不仅教育政策建设的满足对象要从群众中来，而且教育资金的筹集、教育管理体制的采用也可以从群众中来，到群众中去就是要让群众去评判教育改革与发展的长处与不足，倾听群众的声音采纳群众的意见，从而形成使广大人民群众有话语权的教育行政体制。鼓励社会、个人等各种形式的主体参与到教育事业的发展中来，这不仅是对各国教育事业发展经验的历史总结，也是我国教育事业改革与发展的客观需要。

(4)以配套规范制度为表现形式

教育改革的关键在于教育制度的完善，完善的教育制度的建立不仅要打破旧制度的条条框框，还要运用创新的思想建立行之有效的、符合时代需要的新制度。制度不仅在于制度文本，而在于所达成的普遍共识所隐藏在制度文本背后的深层次内涵。以民主的思想作为制度文本深层次内涵，以规范的形式作为制度文本的外在表现，不仅是教育改革所需要的，也是我国社会主义改革所需要的。通过运用硬制度与软制度相结合，两种制度一起抓，共同建构我国教育制度的民主思想与规范管理。所谓硬制度，就是当地政府采用规章、条例等形式，对发展方向、管理方式等教育改革内容的具体规定和要求。所谓软制度，就是通过督导、奖励等方式，加大对教育管理的监督力度，提高本地区办好教育事业的积极性。

三、地方教育制度创新面临的问题

《教育规划纲要》安排的重大改革试点工作，为地方政府和教育行政机关进行制度创新提供了新的契机。我们不难预见，“地方教育制度创新正在进入一个活跃期”_J。但是，评价地方教育制度创新不应仅仅关注数量上的增减，更应考虑地方教育制度创新自身价值的实现程度、知识与方法的增长程度、过程的协调程度、目标的达成程度以及行为的可持续程度，等等。

1．自身价值问题

任何问题的规范研究都要面对“是什么”的问题，教育制度创新同样如此。虽然目前我国地方教育制度创新实践数量多、范围广，很多地方政府确实在各自领域及地域内推进了不少创新，但“什么样的是创新”、“我们需要一个什么样的创新”、“如何评价创新”等等理论问题都被实践的大潮湮没了。一种没有指向的创新、一种没有系统思考的创新冲动，只能将创新实践“口号化”、“绝对化”和“标签化”。有学者对当前地方政府创新研究的热点主题与理论前瞻进行了研究，认为20世纪90年代以来，愈来愈多的学者以更加积极的姿态主动投身于地方政府创新的研究，取得了不菲的成就。但就理论范式而言，政府创新的研究仍处于前范式阶段，政府创新的理论与方法还不够成熟，尤其是套用一般经济组织创新理论，没有很好地照顾地方政府创新的独特价值。因为公共产品的供给、公共利益的维护永远是地方政府创新应当首先考虑的因素。所以，从这个意义上讲，公私部门科学的、细致化的区分是完善政府创新管理理论的重要基础和前提之一【11]。因此，要注重和加强对教育制度创新自身理论的研究，为自己“正身”，创造“自己的隐喻”(metaphorofitsown)[。地方教育制度创新行为的主体是地方政府和相关教育行政机关，主体的公共属性使教育制度创新行为具有公共产品性质，其中秩序、公平、质量是核心的价值追求。所谓秩序，是政府秩序，政府通过一系列良性制度的建设，通过适当的秩序手段，发挥教育事业各主体的作用，形成教育事业发展的宏观环境，以实现教育改革和发展的目标；所谓公平，是政府教育制度创新应体现公共价值，充分发挥再分配功能，保障弱势群体和弱势地区享有平等受教育机会；所谓质量，是政府不断改善教育品质，使广大受教育者能够是享有优质的教育资源。因此，地方教育制度创新的过程就是通过一系列制度安排，达成有质量的公平的过程。

2．政府责任问题

政府作为教育制度的主要供给者，不能在教育领域中退出，或者推卸应尽的公共教育责任。在诸多的创新案例中，市场机制的引入成为各地方政府实现教育责任的重要途径。无疑，市场机制能带来教育制度的灵活性、多样性、自主性，可以满足多元的教育需求，减轻国家负担，但不能解决教育制度的公平性问题。而且在运用市场机制过程中，还应区分“政府责任市场化”和“服务提供机制市场化”[1，前者是把本应是政府“分内职责”的公共服务推向市场，后者则是在政府承担基本责任的前提下，推行公共服务生产过程的市场化，通过多元生产者之间的竞争降低成本，提高效率和质量。而目前，我国政府热衷于政府责任的市场化，而在服务提供机制市场化方面认识和实践严重不足。因此，首先要改变政府在公共产品提供中的激励机制，正是因为现在所有政策选择都“以经济建设为中心”，其他方面就必然被置于相对次要的位置。在非均衡发展战略的推动下，政府职能和边界问题逐步向经济领域倾斜，一方面政府为追求GDP而“投资饥渴”，另一方面对于教育等对GDP不能有立竿见影贡献的软性公共产品，就没有足够的激励来提供，而将其“甩包袱”式的丢给市场或者个人。因此，在政府基本完成硬件投资任务的历史使命之后，应当将更多的目光和精力放在教育等社会事业的发展中来，学会作教育的判断，使“教育优先发展”真正成为政府行为激励的重要内容。另一方面，政府改变承担责任的形式和角色，要从提供和控制逐步走向规制和支持。因此，如何在肯定市场机制的前提下，再造教育的治理结构是摆在我们面前的重大课题。这里有两点是十分重要的：一是政府管好该管的，放手不该管的，管不好的由社会力量参与管理；二是“对于市场，不是法律禁止的行为，政府不干预；对于政府，不是法律规定的事情，政府不做。”

3．分权问题

在长期经济改革中被证明了的“分权增效”，在中国教育领域出现了诸多问题。应该说，这一时期的世界银行，联合国教科文组织(UNESCO)和美国国际开发署(USAID)等组织都提倡一种有计划的分权策略作为发展中国家能够用来对付教育经费短缺的方法。认为，当发展中国家能够扩大其资源时，期望靠分权的方式使得他们的教育制度、效率、公平和质量全改善。但当政府将“分权”当成是一劳永逸的政策措施时，它是危险的，分权要取得好的效果还需要相关制度安排的支持。我国教育事业的分权政策恰恰是忽视了地方政府“事权”与“财权”之间的平衡：地方自主权的增大，一方面给地方政府进行制度创新留有了余地，同时也使地方政府在管理教育的能力上经受考验。其实，在有的地方，地方政府管理教育责任的承担是在地方政府没有能力的前提下就获得了中央的委托，是一种用“政治信任”代替“可行能力”的一种“虚”职责。尤其是在1994年国家实行分税制之后，中央财政得到了极大的增长，而地方财政收入在总财政收入中的比重迅速下降。显然，在这种财政状况下实现教育分权也是不可能的。所以，就像有学者研究得出的结论那样，“分税制并没有有效地均衡地区间因经济发展不平衡而带来的区域差异”，“其中一个重要原因在于分税制带来的集权效应引起地方政府行为的一系列变化”]。面对这一财政状况，地方政府有自己的应对策略，或者通过多种途径从预算外为自己聚集财力，或者在职责承担上采取“消极作为”的方式，“出工不出力”。而恰恰是这些“应对之法”被冠以了“创新”的名头。可见，简单的分权不能带来有效的创新行为，有的时候，更多的是地方政府在重重压力之下的无奈之举。因此，我们不应在集权和分权、上移和下移之间做简单的加减法，忽略对于这种权力调整过程中的制度激励问题。当我们的权力上移或者下移仅仅是责任的移动时，那么我们很难想象地方会有多大的动力和热情去完成中央下派来的任务。尤其是在“出力不讨好”、“会哭的孩子有奶吃”成为一种对策文化的时候，伴随着权力移动的利益激励制度就显得尤为重要了。

4．需求表达问题

我国对地方教育制度创新作用和意义的归纳，其中一点很集中，那就是“地方政府直接接触当地的个人和团体，能够及时了解来自个人和团体自发产生的创新意图及其新制度的预期收益”【l6)。这也符合“奥茨定理”]中“地方政府更能反映地方民众的需求偏好，使公共产品的供给行为更具有针对性”的观点。那么，我国地方教育制度创新中，地方政府真的离民众近吗?能否真正反映民众的需求?地方公众是地方政府提供的地方公共产品和公共服务的消费者，从理论上，他们是地方政府的政治委托人，他们的意志应当成为地方政府制定行政目标、进行制度创新的最重要依据。但是“公众”具有个体的现实性与整体的虚拟性的特征，也正是由于这一特点，才使得公众对于教育制度创新中很难形成一种可以辨别的声音，这种声音或者被掩盖，或者被强势的声音所淹没，出现“一枝独秀”的状况。因此，我国教育政策决策机制更多地属于内循环状态，外部的利益诉求很难进入到“政策之窗”(windowofpolicy)中，内部的利益调节取向也不对外部问题负有“责任”。可见，地方制度创新并不必然来源于公众的需求，公众要发“声”，能发“声”，发好“声”，需要建构一个民主协商的对话平台。

5．持续性问题

根据制度创新的相关理论，创新得以发生需要形成“第一行动集团”。所谓“第一行动集团”是指那些能预见到潜在利益，并认识到只要进行制度创新就能获得这种潜在利益的人。他们是制度创新的决策者、首创者和推动人，他们中至少有一个成员是熊彼特所说的那种敢于冒风险的、有敏锐观察力和组织能力的“企业家”。在我国一些地方出现的地方教育制度创新案例中，也不断涌现出一些改革“强人”或者所谓的“政改明星”。这些创新案例的出现和推动往往都与这些改革“强人”自身的素质和能力息息相关，具有明显的“强人”色彩和“时效性”。有学者对党的十六大至十七大期间中国地方政府创新现象进行研究后得出，中国地方政府创新的数量同党中央的大政方针有密切关系，在政策导向及干部人事安排比较明朗的情况下，地方政府创新数量较多，反之数量就会相对较少。在党代会召开的当年，人事调整比较频繁，地方政府创新的数量比较少，党代会召开的次年，政策导向已经非常清晰且大规模人事调整基本完成，地方政府创新数量相对较多。而且中国地方政府创新的数量同该地区的经济发展水平成正比关系，但具体到各地区，地方政府创新的数量还与该地区行政官员的改革意识、创新精神，以及该地区在中国政治版图中所处的地位有关[。我们如果将地方教育制度创新寄托在某一个人身上，这不是常态，也不能长远，更难具有创新的推广和示范意义。要想使创新行为和成果不至于“人在政举，人去政息”，必须建立一整套鼓励创新的激励制度，改变行政官员的个人利益激励结构。地方政府创新的制约性在于两个方面：一个是行政官员的个人利益，如果不能带来利益，行政官员进行制度创新的动力就不够；-是政府创新风险太大。因此，政府机关要出台一些规章制度来构建一个相对宽松的环境，鼓励行政官员创新，容忍创新失败者，奖励创新者，让创新者从创新活动中受益。