一、教育政策价值与教育政策价值分析

教育政策是国家和政府制定的调整教育领域的社会问题和利益关系的公共政策。在政策研究的历史上,人们往往从哲学、政治学和经济学等不同角度来研究教育政策的价值。①从哲学的意义上来说,教育政策价值是教育政策活动的客观属性(如教育政策要素、结构、内部运行机制、功能等)满足教育政策主体需要的一种关系;教育政策所调整的价值关系的性质决定着教育政策价值的基本内容,教育政策在调整“教育权力分配关系和教育权利分配关系”时直接表现出教育政策的政治价值;调整“教育资源配置关系”时直接表现出教育政策的经济价值;对学校、个人的教育活动和教育政策活动本身进行管理和规范的教育政策直接表现出教育政策的教育价值和人的发展价值;调整“国家、学校、个人利益关系”的教育政策直接表现出教育政策实现社会正义和公共利益的社会价值等等。教育政策满足主体需要的性质和程度决定着教育政策价值的性质和价值的数量,教育政策满足了主体的需要,教育政策具有正价值;教育政策损害了主体的利益,教育政策就具有负价值;教育政策与主体的需要无关,教育政策具有零价值;教育政策满足主体的程度越高,满足主体需要的层次越高,教育政策的价值量就越大;反之,教育政策的价值量则越小。教育政策价值分析既是教育政策分析的一个核心领域,又是教育政策分析的一类主要方法。教育政策价值分析是对教育政策活动的价值关系和价值问题进行确认和分析的一类教育政策研究方法,教育政策价值分析的研究对象主要是教育政策活动的价值关系和价值问题。一方面,作为教育政策分析的一个重要内容和领域,价值分析要研究与教育政策有关的所有价值问题;另一方面,作为教育政策研究的一种思维路向,价值分析是教育政策分析的一类重要方法。国内外学者一般认为,事实分析、价值分析和规范分析是政策分析的三个主要领域和三类主要方法②,其中,价值分析处于事实分析和规范分析的中介地位,是“联结行为研究、规范研究,使之形成一个系统的主线。”③教育政策分析的一个基础就是首先要确定政策分析和研究的边界,即要选择具有特定价值的事件和问题进行研究;价值分析又是规范研究的前提,只有在明确政策价值目标的情况下,才能通过规范研究确定具有可行性的政策方案。所以说,教育政策价值分析在教育政策分析中具有核心地位。

二、教育政策的三个价值向度

对于任何一项教育政策,政策分析者都可以从现象形态、本体形态和政策过程三个维度加以认识和研究。在不同的维度上,教育政策的基本价值特征具有不同的表现。在现象形态上,教育政策的价值特征表现为一系列的价值选择;在本体形态上,教育政策的价值特征表现为价值选择的“合法性”;在政策过程的意义上,教育政策价值特征表现为价值选择的“有效性”。价值选择、合法性、有效性是描述教育政策基本价值特征的三个基本向度。

(一)价值选择

在现象形态的层面上,教育政策表现为由政府等政治实体关于教育领域的政治措施组成的政策文本或文本的总和。任何一项教育政策都是一种教育领域的政治措施,任何政治措施本身都代表或蕴涵着政府对于教育事务和教育问题的一种价值选择——做什么或不做什么、鼓励什么或禁止什么的一种价值选择。正如托马斯•戴伊所说:“凡是政府决定做或不做的事情就是公共政策。”④因而在现象层面上,教育政策的基本价值特征是由政策的价值选择来表征的,即一项教育政策作出了什么样的价值选择。教育政策的价值选择是教育政策制定者在自身价值判断基础上所作出的一种集体选择或政府选择。它蕴涵着政策制定者对于政策的期望或价值追求,体现了政策系统的某种价值偏好,表达着教育政策追求的目的与价值。教育政策的价值选择既包括观念中的选择,又包括实践活动中的选择。观念中的选择是政策价值目标的确定,实践活动中的选择是政策过程中的创价活动,即价值目标的实现和获得。所以,教育政策的价值选择是一个过程,包括目标的选择、手段的选择和结果的选择。例如,教育政策问题的认定、政策目标的确立、政策方案和手段的选定、政策评价标准的确立等。影响教育政策价值选择的决定性因素是教育政策问题和教育政策价值观。教育政策指向解决什么样的教育问题,其价值选择就体现什么样的具体内容。教育政策价值观是教育政策制定者及其所处的社会对教育政策活动中价值关系的根本性的总的认识,它是教育政策价值取向的主要内容。政策制定者有什么样的教育政策价值观,就会作出什么方向或性质的价值选择。教育政策价值选择的内容和方向是由特定的政策问题和政策价值观决定的,同时又表征着教育政策的基本价值特征。不同类型和层次的教育政策具有不同的价值选择内容,因而具有不同的价值特征。

(二)合法性

在本体形态上,教育政策的根本目的是在社会范围内进行教育利益的分配。分配什么、如何分配是由教育政策的价值选择所决定的。教育政策价值选择一旦作出或在具体进行教育利益分配操作的过程中,所有相关的利益主体最为关心的问题是:自身的需要和利益是否得到了充分表达和满足?同时必然伴随着他们对于价值选择和教育利益分配具体操作的肯定性或否定性的认识和评价。这些认识和评价在社会范围内就表现为:政策的价值选择是否是正当的或合法的?也就是集中表现为教育政策价值选择的合法性问题。⑤因而在本体层面上,教育政策的基本价值特征集中表现为教育政策价值选择的合法性问题,即按照某种价值选择分配教育利益是否是正当的,是否具有合法性。合法性是一个多有歧义的概念。一般认为,合法性“表明某一事物具有被承认、被认可、被接受的基础,至于具体的基础是什么(如某条法律、规则、习惯、标准或逻辑),则要看实际情境而定”。⑥或者说,合法性“是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态”。⑦合法性这个概念一般用于在社会学和政治学中讨论社会秩序、社会规范、国家统治类型和政治秩序等问题。⑧按照哈贝马斯的限定,合法性是与政治秩序相联系的一个概念。哈贝马斯认为,“只有政治秩序才拥有着或丧失着合法性,只有它们才需要合法化”。⑨正是从这个意义上,哈贝马斯指出:“合法性意味着,对于某种要求作为正确的和公正的存在物而被认可的政治秩序来说,有着一些好的根据。一个合法的秩序应该得到承认。合法性意味着某种政治秩序被认可的价值。”10或者说,“合法性的基础是同意,”是“对统治的同意”。11教育政策作为政府的一种政治措施,是一个国家或社会政治秩序的重要组成部分。因此,本文是在哈贝马斯所限定的意义上使用合法性的概念。所谓教育政策的合法性,是指教育政策的价值选择符合某些普遍性的规则、规范,如法律、社会价值观、意识形态、传统典范乃至社会习惯等,并由此在社会范围内被承认、接受和遵守。合法性是教育政策被承认的基础,是教育政策价值选择存在的价值依据和理论基础,也是教育政策合法化的前提。它表明教育政策价值选择的正当性、有益性和公正性等特征。教育政策的合法性的本质是教育政策价值选择的合目的性,也就是价值选择符合人们的需要、价值理想和追求。马克思主义认为,人类的实践活动具有两种尺度,即内在尺度和外在尺度。12内在尺度即是需要的、目的的尺度。人们的社会实践活动包括教育政策活动总是从自己的目的出发,追求满足自己的需要。只有那些体现了实践主体的目的,满足了主体需要的活动才是正当的、有益的,也就是“善”的或合理的。在教育政策活动中,人们也是从自身的内在尺度出发,评价教育政策的价值选择是否符合自己的目的,是否满足了自己的需要,从而决定着是否肯定、支持、服从或者否定、反对、抵制某种政策的价值选择。在这个过程中,教育政策获得合法性或者丧失合法性。

(三)有效性

在教育政策过程层面上,任何教育政策都要追求顺利、经济地解决教育问题,分配教育利益,调整和理顺教育领域的社会关系。这样一个过程,从价值的角度来看,就是政策目标完整、真实地转化为政策结果的过程。政策的成功或政策的失败、实际上就取决于政策过程是否有效地实现了政策目标到政策结果的转化,也就是取决于政策过程中获得价值选择和实现价值选择的政策行为过程的“有效性”。因而,教育政策过程的“有效性”表征着教育政策在过程层面上的基本价值特征。关于“有效性”这个概念可以从许多不同的角度理解。在政策科学研究的相关文献中人们比较普遍地使用“有效”、“有效性”等概念,来表达政策活动效率高、效益大、效果好等意义,一般不对其作具体解释,“有效”有时指有效率,有时指有效益,有时指有效果。实际上,效益(benefit)、效率(efficency)、效果(effectiveness)三个概念的意义有很大的区别。“效果”主要侧重于对活动成果的考察,强调的是活动的结果,例如一所学校培养出数量更多质量更好的人才,就被认为效果是好的,而得到这一成果所付出的代价则并不是效果考虑的问题。“效率”则不同,《辞海》中把“效率”定义为:“消耗的劳动量与所获得的劳动效果的比率”,13说明效率是劳动量的消耗与所获得劳动成果的比较,也就是指投入与产出的比例关系。效率的意义包括效果,但效率更关注获得效果所付出的代价及其与效果的比例。

而“效益”是指社会活动所消耗的劳动量所取得的符合社会需要的劳动成果之间的比较。它包含有两层含义:一是投入与产出的对比关系,二是产出必须符合社会需要。从这个意义上讲,效益包含着更广泛的意义,它除了包含效率的意义以外,还具有“有益性”的意义,即活动的产出必须具有正价值,而效率则不关注活动结果的性质,高效率的活动可能具有正价值,也可能具有负价值或零价值。所以,效益、效率、效果三者的内涵是依次减小的。我们这里所讨论的教育政策的“有效性”是指教育政策的效能,是效益、效率、效果的统一,其含义是指教育政策活动以最小的代价获得具有最大化正价值的政策结果,是教育政策功能和效益的最大化。由于教育政策的有效性与政策过程相联系,所以,有效性主要是一个程序性或操作性问题,即如何才能作出理想的价值选择,确立理想的政策目标?如何才能完整实现政策目标?如何进行政策活动才具有“有效性”?从这个意义上来看,教育政策有效性的本质是价值选择——观念中的选择和实践中的选择——活动程序的合规律性。这里所谓的合规律性,既包括按照集体选择或社会选择的“规律”获得合法性,又包括按照科学的、客观的规律从事政策活动,顺利高效地实现政策价值。教育政策的价值选择、合法性、有效性是从逻辑上描述、认识教育政策价值特征的三个抽象的向度,不同的具体教育政策在三个不同的向度上具有不同的实质性内容。

三、教育政策的两类基本价值

实质价值与形式价值是构成教育政策价值内容的两个最基本的方面。马克斯•韦伯的社会学方法论的一个重要特征就是区分了价值与事实两个领域,由此进一步把人类的理性区分为价值理性和工具理性,或实体理性与形式理性。14这里,区分教育政策实质价值与形式价值也是根据韦伯的类型学来划分的。另外,在特定的角度上,教育政策实质价值与形式价值也是同教育政策研究的类型相对应的。例如,澳大利亚学者海因斯在广义上把教育政策研究分为“教育政策内容的研究”和“教育政策决策过程的研究”两类。其中,教育政策内容的研究是一种静态性质的研究,教育政策决策过程的研究是一种动态性质的研究。15教育政策的实质价值就是教育政策内容的价值表现,教育政策的形式价值则是教育政策过程的价值表现。实质价值又可称为教育政策的目的性价值,或称为教育政策的“价值理性”,主要是指教育政策所选择的、所追求的、并在政策活动中时时处处体现出来的价值内容;实质价值是政策价值主体通过教育政策活动所追求、所实现的一种主体的目的状态,它表征着教育政策过程结束以后所可能产生的结果;实质价值是由真实反映教育政策价值本质和时代要求的教育政策价值观念来表达的;实质价值既是教育政策活动的出发点,又是教育政策活动的归宿。

形式价值又可称为教育政策的手段性价值,或称为教育政策的“工具理性”,主要是指教育政策活动过程的每一个环节都必须遵循的一系列确定的程序或原则,是规范教育政策价值主体在控制教育资源和获得自身利益的过程中的活动顺序、范围和方式等的一系列不随意以人的意志为转移的程序性价值要求;形式价值是确认和实现教育政策价值内容的价值形式所具有的中介性和工具性意义。需要说明的是,法律化教育政策与非法律化教育政策对形式价值具有不同的要求,法律化教育政策必须遵循严格的形式价值要求。现代教育的法治化趋势要求所有的教育政策都必须具备严格的程序性价值标准。教育政策的实质价值与形式价值是教育政策价值不可分割的两个方面,二者是价值内容与价值实现形式的关系,又是目的与手段的关系,还可以理解为目标、过程、结果之间的关系。实质价值要通过形式价值得到体现和实现,只有遵循严格程序进行运作的教育政策,才能克服政策决策和政策实施的随意性和盲目性,保证教育政策价值内容的顺利实现;形式价值又必须以实质价值为其存在的根据和基础,任何教育政策的决策和实施程序必须在符合公众的教育需要和公众追求的基本价值标准的前提下,才能被公众认可和接受。

正如罗尔斯所说:“一种程序的正义总是依赖(除赌博这种特殊情况之外)其可能性结果的正义,或依赖于实质性正义。因此,程序正义与实质正义是相互联系而非相互分离的。”17教育政策价值的实质价值、形式价值分类与上述认识教育政策价值问题的三个向度即价值选择、合法性和有效性之间具有直接的联系。教育政策的实质价值、形式价值都是教育政策进行价值选择的结果。实质价值的特征决定着教育政策价值选择内容的合法性,形式价值的特征决定着教育政策价值选择程序的合法性。由于教育政策的有效性依赖于决策过程中合法性的获得和有效的政策实施,所以,教育政策实质与形式的合法性的获得以及政策实施程序的合理性决定着教育政策的有效性,有效性的理想状态就是教育政策虚拟价值与现实价值之间具有高度的一致性,二者达到高度一致的统一或契合。

四、教育政策价值分析的三种具体方法

从教育政策价值分析作为研究方法的维度来看,一般认为价值分析的方法可分为三种:经验性探索、规范性探索和超伦理研究。18W•N•邓恩认为,价值评价的标准(或称为“伦理观”)有三个层次,一是描述性伦理观,主要内容是对伦理现象或价值现象进行客观描述。二是规范性伦理观要内容是提出或明确判断某种“公共行为正确、有益或公正”的价值或伦理标准。三是超伦理观,主要内容是对证明某种公共行为正确、有益或公正的规范性价值标准本身进行价值判断,以寻求证明规范性价值标准的合理性的价值准绳,即研究和明确关于价值标准的价值标准。19与三个层次的价值评价相联系,价值分析相应就有三种类型的方法。

(一)经验性研究方法

经验性研究方法又称为描述性的方法,主要是对价值现象的价值观进行描述、分类和概括,对政策价值选择和具有价值倾向的行为方式进行描述和分析。经验性研究为我们提供教育政策价值选择、合法性、有效性的实然的或客观的状态,从而为公共政策活动中的主体的价值判断提供客观依据,帮助决策者进行价值选择。经验性研究的具体方法主要是:社会调查(如问卷和访谈)、行为方式的描述与分析、得尔菲法(一种匿名通信、反复征求意见的分析方法)、决策分析(分析不同价值准则的敏感度或称为“紧迫性”)、预算分析(成本与资源配置分析)等。对教育政策进行经验性研究,特别是对教育政策文本的价值涵义进行描述和分析时,可主要使用文献法、解构的方法、“编码”的方法及“理解”的方法。

(二)规范性研究方法

规范性研究的主要目的是确定对政策行为进行评价的规范标准,它要回答的是,我们依照什么样的标准确定政策行为的对与错,什么样的政策行为才是好的,是公正的,是最有效的,或有效的政策行为应遵循什么规范标准。规范性研究为我们提供和描述教育政策价值选择、合法性、有效性的应然状态,为教育政策活动提供具体的价值指导。教育政策的规范性研究在对某种政策行为进行价值判断时,具体的价值标准可分为三种类型:20一是义务论标准,即依据一些具有先验性而不证自明的基本原则进行价值判断,义务论标准具有理性主义的特征。二是目的论标准,主要根据行为后果的效益来评价政策选择和政策行为,目的论标准具有功利主义或实用主义的特征。三是价值论或本质论标准,主要依据政策行为的本质,即其内在价值或自身的良好性进行评价。但是,在这里,对政策行为本质的确认又成为一个新的价值问题,需要借助于义务论的或目的论的价值判断作为其前提。所以,本质论价值分析是一种难以把握的主观性很强的价值判断类型。因此,在教育政策价值分析中,义务论和目的论的结合应被作为规范性价值分析的主要的选择。

(三)超伦理研究方法

超伦理研究方法即以教育政策价值选择的判断标准——某种价值规范或伦理规范——作为研究对象,进行评价、分析和研究。超伦理研究主要是回答教育政策价值选择的价值标准或伦理规范本身是正确的还是错误的。它为教育政策价值选择、合法性、有效性的价值标准本身提供价值或伦理判断的准绳。同样,利用超伦理方法研究教育政策的价值问题时,对规范性价值标准进行价值判断也可以从义务论标准、目的论标准、价值论或本质论标准三个方面进行具体分析。

综上所述,关于教育政策的价值问题我们可以从价值选择、合法性、有效性三个向度的视角分析,可以从实质价值、程序价值的视角分析,也可以使用经验研究、规范研究、超伦理研究三种方法进行分析。就它们的关系而言,教育政策的实质价值和程序价值都是政策选择的结果,教育政策如何进行价值选择(选择什么,按什么程序选择和活动),决定着教育政策是否具有合法性和有效性。我们可以从“经验”、“规范”、“超伦理”三个层面对价值选择、合法性、有效性进行分析和研究。教育政策价值分析三维模式中涉及的所有范畴之间的相互联系所形成的“连结点”构成了我们对教育政策进行价值分析和研究的不同层面的“问题域”。例如,在具体的教育政策研究中,对于教育政策价值特征的三个向度,我们都可以分别使用三类不同的方法进行分析,从而形成9个不同的研究方向。