长久以来，我国的社会保险基金根据地域、筹集方式、管理层次、参保主体、基金功能等的不同而划归为各块，尽管各个政策法规均规定了各级劳动保障行政主管部门为其监督机构，但对其他社会监督机构和职能部门的规定各有不同，其结果是社会保险基金的其他各监督管理部门由于互不隶属而各行其政，根本无合力可谈。监管者缺乏监管的内在动力。社保基金主要来源于用人单位和劳动者，社保基金的发放对象主要是劳动者。监管机构既不是社保基金缴纳者，也不是社保基金利益的享有者，要求其担负起尽责勤勉的监管职责，缺乏必要的内在动力。由于缺乏一套行之有效的约束激励机制，相关单位在僵硬的行政计划体制下从事监督，人浮于事，监管的实施效果较差。

社会保险基金监管中三方机制构建的现实意义

(一)三方机制应是社会保险基金监管的应有之义

首先，社保基金监管属于三方机制的协调范畴。通过三方机制来协调社会保险关系，在许多国家都有实践。例如，俄罗斯、澳大利亚、新加坡等国家在三方协商组织机构中，还成立国家社会保险委员会等一些专门的三方组织，各专业委员会分别由三方代表组成，针对社会保险等专门问题进行协商讨论。我国《社会保险法》第80条也明确规定，统筹地区人民政府成立由用人单位代表、参保人员代表，以及工会代表、专家等组成的社会保险监督委员会，掌握、分析社会保险基金的收支、管理和投资运营情况，对社会保险工作提出咨询意见和建议，实施社会监督。在此，可以看到三方机制的身影。当然，这不是真正意义上的基金监管，而只是一种社会监督，不能决定社保基金的收支和投资等重大事项。其次，三方机制体现了权利义务相结合的社保基金监管的本质特征。三方共同负担、权利义务结合是社会保险的本质，其缴费主体是雇主与劳动者个人，解决的问题是劳动者的后顾之忧和雇主不确定的劳工风险，因此国际上都十分重视发挥社会保险出资人和受益人的作用，并注意寻求劳资双方在社会保险上的共识。境外经验表明，工会和雇主组织的参与及其较强的组织和协调能力是很多国家社会保险改革成功的前提和重要原因，通过社会保险立法明确工会和雇主组织在社会保险制度建设中的权利和义务非常重要，工会和雇主组织参与社会保障制度是一种全方位的参与，包括从源头立法到建章立制，从基金监管到后期效果评估的全过程，要有一种制度机制来保证工会和雇主组织的参与。而实际上，我国在新中国成立后到“”之前也一直是由工会管理社保基金的。

(二)三方机制符合基金监管的权威性、独立性和制衡性原则

权威性、独立性和制衡性是基金管理和风险控制中不可缺少的三条重要原则，是预防和规避社保基金风险的重要制度保障。当前，中国的社保基金管理必须要在体系建设上明确这三条基本原则，建立相应的风险控制措施和约束机制，建立统一、独立的监管主体，专司监管，从制度上最大程度的避免社保基金违规行为的出现。而三方机制自身所具有的特征与这些原则相符。第一，权威性方面。建立一个全国统一的社会保险基金监管委员会，规范社会保险基金投资方式、基金投资比例，制定社会保险基金风险管理准则，对社会保险基金监管中出现的问题进行磋商并制定有关应对措施和快速反应政策，避免政出多门，使基金监管缺乏统一管理和协调，是非常必要的。但如果社会保险基金监管委员会完全由政府相关部门(主要包括财政部、人民银行、人力资源社会保障部、保监会、证监会、审计署)构成，则难以得到社会大众的认可。行政监管这种制度设计，无论是在权威性、稳定性，还是在实施的效果层面，都存在明显不足，所以，在社保基金监管成员中必须加上社保基金的缴纳者和受益者，让这些利益相关者的群体代表参与监管，才能使社会保险基金监管委员会具有相应的权威性。而从目前来看，这种组织的最好形式就是三方机制了。第二，独立性方面。在三方机制中，每个主体都是各自独立的，并不相互隶属，也不存在受制于其他方的其他情形。参与协商的三方代表———政府、雇主组织和工人组织在地位上是独立的，代表不同的利益主体。各方都有独立的发言权和表决权，不受其他方的制约。这种独立性为三方充分行使各自权利奠定了重要基础，不会出现自己监管自己的情形。第三，制衡性方面。三方机制的一个重要特征就是三方权利平等，通过三方的民主协商和充分合作达成协议，这样可以有效制衡政府行政权力，防止行政权力的恣意妄为和寻租行为。同时，劳动者代表与用人单位也相互制衡，政府亦对另两方进行制衡。权利平等是三方平等协商的基础和条件，也是三方机制的重要特征。在涉及劳动关系重大问题的协商过程中，由于各方代表的利益主体不同，各方的要求和目的会有很大的差距。缩短这种差距，达到各方都能接受的方案，必须充分行使各方的权利，而且这种权利必须是平等的，任何一方都不能凌驾于它方之上，单方无权对它方发号施令。这种特征能在协商中充分保护弱者的地位。民主协商是三方机制产生的根源，也是三方机制的重要特征。只有在协商过程中充分发扬民主，充分听取各方、甚至每位代表的意见，才能形成比较科学和可行的方案和意见。三方机制的目的就是在民主协商的基础上达成共识，因此，在协商过程中三方要充分合作，即达到在协商基础上的合作，并且通过友好协商，互解互谅，达成共识，取得各方都能接受的方案。

(三)三方机制有利于监管决策的科学性、民主化和透明度

社会保险基金应具有安全完整和保值增值两大主要目标。一般而言，社会保险监管的首要问题是社会保险基金的安全营运，防止社会保险管理决策的失误，有效抵御侵蚀社会保险正常运行的不法行为。否则，轻则使社会保险的预设目标大打折扣，重则危及社会保险制度的稳定运行。但是，如果不让社保基金保值增值，也同样会危害社保制度。而有时候要实现这些目标所采取的措施却是相互冲突的，两者往往难以兼顾。这就需要专业化的科学决策，才能实现两大目标的共同达成。这就迫切要求在社保基金的监管中，加强监管部门决策的科学性、民主化和透明度。在社会保险制度比较发达的国家，在完善健全的社会保险法制基础上，普遍建立了社会保险基金专门监管机制，并在监管制度中充分运用了三方机制。例如，在德国，社会保险基金的监管最大的特点是自主管理。自主管理机构由政府、雇主和雇员三方组成，先是由雇主协会、雇员协会提出自己的代表，然后公开选举产生。选举会议由所有被保险人参加，一人一票，定期筛选。政府的代表由政府直接任命。社会保险的征收、管理、投资运营和支付都是由自主管理团体在国家法律之下负责实施的，这与个人负责的市场经济原则相一致。按照德国法律的规定，医疗社会保险机构、意外伤害社会保险机构和养老社会保险机构，在法律上是独立自主的，自主性较强的投保人和雇主对其享有决策权，可以公开推选自己的利益代表者进入社会保险行业的管理决策层。这种社会保险基金的筹措、投资、运营和支付的自主管理模式，较之单纯的行政监管模式来说，显而易见更具科学性、民主性和透明性。因为在市场经济条件下，只有利益相关者才会对自己的利益更为关切，也只有利益相关者才能做出符合自己利益的决定，也只有利益相关者才愿意对自己的决定承担后果。因此，在社保基金监管中应当体现利益相关者的利益，应当有这些群体的代言人进入监管层，以更好保障他们自己的切身利益。

社会保险基金监管中三方机制构建的立法建议

(一)设立社会保险基金监管三方委员会

在构建社保基金监管体系方面，不同部门有不同的利益诉求，对此也多有争议。全国社保基金理事会希望由其全面托管，人力和社保部也提出由人保部设部门托管社保基金，而各省则希望由省一级设立专门机构进行管理。实际上，应当建立一个统一、独立、专业的监管机构。在许多国家，如英国的职业养老保险委员会、荷兰的社会保险委员会、澳大利亚的保险与养老金管理委员会等，都建立了此类独立性较强的监管组织，可以有针对性地对基金监管中的重要问题进行专业化的管理。而这种统一的监管机构必须能够代表各方利益，因此，真正能够代表各方利益，有利于社保基金安全和保值增值的监管体系应当是三方监管委员会。所以，建议在国家层面和省、市各级成立社会保险基金监管三方委员会，授权并展开工作。三方主体中，政府主体不仅应由人力资源和社会保障部门作为代表，还应由相关监管机构如财政部、人民银行、保监会、证监会、审计署等机构参加;劳动者主体由工会代表以及劳动者代表组成;用人单位主体由雇主组织和用人单位代表组成。这样，可以使得社保基金管理体系尽可能不被政府部门利益所束缚。

(二)确保社保基金监管三方机制的权威、独立、相互制衡

第一，在权威性方面，通过建立社会保险基金监管三方委员会这样一个具有独立性的具有实权的监管委员会，对社会保险基金进行全方位立体式的监管，规范社会保险基金投资方式、基金投资比例，制定社会保险基金风险管理准则，对社会保险基金监管中出现的问题进行磋商并制定有关应对措施和快速反应政策。三方委员会成员本着公开透明的原则从有关的社会保险基金管理部门推选具有权威的专家共同组成，确保相关决策的专业性和权威性。委员会成员的主要权限应当包括:依照国际、国内宏观经济形势及国家的大政方针，研究确定社会保险基金的投资方向及管理办法依照现有的法律制度，对社会保险基金进行全面的监督，严格审批社会保险基金管理公司的营运资格。

第二，在独立性方面，对我国实行独立监管、垂直监管。保持社保基金监管机构的独立性，不仅要求监管机构内部有身份独立的主体组成，也要求监管机构独立于地方政府。社保基金监管部门逐步实现垂直管理，实行上级监管下级。可以考虑建立“三级监督两级垂直”的监督架构，即在中央建立社会保险基金监管局，负责社会保险基金监管政策制定和全国社会保险基金监管工作的指导，下设若干个分局，每个分局负责基金监督几个省区市的社会保险基金。省级相应设立基金监管局，负责本省基金监督工作，并向各地级市派驻基金监管机构和人员，县级不设专门监管机构。

第三，在相互制衡方面，三方机制的设置本身就是一种相互制衡的机制。这种机制应当建立一个多权分离、各司其职、各负其责的管理制度，采用适度集中的综合监管模式，构建一个主辅分明、多层次、全方位的制衡式监管结构。社会保障基金监管是一项复杂的系统工程，涉及从收费(或拨款)、日常账户管理、投资运营、待遇发放等众多环节，需要大量懂得相关法规政策、有特定管理经验或专业技能的工作人员，这是任何一个政府职能部门所无法同时拥有的。只有以分权为基础，让各个相关部门或领域共同参与，分工协作，充分发挥各自在组织管理、人才储备等方面的优势，才能更有利于提高工作效率和管理水平。

(三)保障社保基金监管三方委员会管理决策的科学、民主、透明

第一，完善社会保险基金预决算制度。针对我国社会保险基金预决算制度规定过于简单、原则和难以操作的现实，应参照世界发达国家的经验，由三方委员会根据人口、劳动力、就业、经济增长速度、社会最低生活保障需求等经济参数，科学地确定各项保险基金的筹资来源、收费比例、不同主体的负担比例、各项社会保险基金的总收入、各项保险金的支付比例和总支出等，以求实现社会保险基金收、支的总体平衡，各项社会保险基金收支的专项平衡，社会保险基金收支的当前平衡与长远平衡。社保基金三方监管机构有权对社保经办机构的预决算提出异议，社保经办机构对此没有适当处理时，三方监管机构有权撤销确认决议，同时自行重新确认预算案。

第二，完善社会保险基金投资监控制度。对于社会保险基金，在保证安全的前提下，不能将其投资使用范围局限于存入银行和购买国债，三方监管委员会应该咨询专业化的投资理财专家，以风险高低位视角将社会经济领域进行细化，提出具有指导性的意见，明确什么是社会保险基金的安全领域、可入领域、禁入领域，对于安全领域、可入领域更近一步地采取科学、合理的配置。在保证社会保险基金安全的大前提下，谋求更高的收益，达到安全与收益双重并举。这就要求建立社会保险基金投资市场准入、社会保险基金信托合同、社会保险基金准备金制度和收益担保等制度。

第三，完善社会保险基金专项审计制度。社会保险基金审计制度能否独立健康运作对社会保险基金的法律监管具有十分重要的意义。审计作为监督经济是否健康运行的职能部门，对不健康的资金流向能够予以约束限制，防患于未然。审计部门必须严格按照国家法律法规的规定，独立自主的行使审计权监督权，任何人和部门都不得妄加干涉。

第四，建立严格的社会保险基金信息披露制度。主要包括:三方监管委员会建立社会保险基金管理人的信息披露制度、社会保险机构的信息披露制度、社会舆论媒体的社会监督制度，采取多种渠道公开信息，提高社会保险基金运作全过程的透明度，使之能够在阳光下健康运行，充分保障广大人民群众对社会保险基金信息的知情权，方便大众行使监督权。

作者：刘焱白单位：广东商学院法学院