本文作者：张向达1程雷2作者单位：1东北财经大学2东北财经大学

公民权利与福利国家建设

现代民主制度的政治安排和发展，使得社会成员获得了真正意义上的公民身份，公民意味着政治共同体的主体，公民的诉求就是他们对于政府的权利，以及他们对政治议题和政府行动的控制和参与。就社会保障问题而言，它并非一开始就被纳入了国家的责任领域，甚至长期被视作最多不过是国家的一种消极责任，其伦理基础也并非一开始就是公民的权利，而是一如前述的父爱主义。然而，随着20世纪以来政治议程的发展，公民政治行动的主动性、积极性的刚性增长，享有社会保障越来越作为一种公民的权利被提上政治议程，提供社会保障也越来越成为政府必须履行的政治责任。随着时代的进步和制度安排的演进，公民权利理念日益发展，逐渐从政治、经济领域扩展到社会领域，各种社会领域的福利主张和诉求也被纳入公民权利的范畴。在积极权利观念主导下，人们普遍认为政府应当承担起保护公民免受工业社会生活造成不幸的责任，通过积极的政策来满足人们的经济、社会需要。由于大萧条的经济因素影响、苏俄社会主义实践的潜在竞争以及对两次世界大战的反思，西方的思想家和政治家普遍意识到，由政府出面承担起对弱势群体和失业人员的救济保护是一种必不可少的国家责任。按照伯林的看法，17世纪到19世纪确立的公民权利和政治权利框架，强调的是个体不受干扰和不受国家强制追求自己的自由权利，而19世纪之后则主张国家应该采取积极的行动，来创设或确保个人过上有尊严的、独立的生活所必需的那些实质性的应享权利(entitlements，如收入、医疗保健、教育等)，从而使他们的自由具有实质性的意义。［11］(P179)马歇尔认为，公民权利不能被视为仅仅是一种法律地位的要求，而是对政治和社会的承认、对经济再分配的要求。［12］(P2)18世纪的公民权利以及此后19世纪发展起来的政治权利实际上仅仅是一种原则上的平等，它们都没有成为实质上的平等。资本主义和阶级分化导致了严重的经济不平等，而公民资格可以来缓和资本主义发展导致的不平等，“只要公民身份的平等得到认可，社会阶级体系的不平等也许就是可以接受的”［13］(P10)。在马歇尔的公民权利概念体系中，社会权利优先于公民权利和政治权利，社会权利是公民权利和政治权利得以实现的前提和基础。从社会学的角度来看，给予国家内所有成员以完全平等的地位，维持公民的尊严和最低生活保障是实现个人自我发展的前提。公民权利是来保护工人阶层不受意外事故、疾病和失业的影响以保障“少量的”民主生活的一种制度安排。通过这种制度安排，国家可以保障公民享有公民权利、政治权利和社会权利，从而成为完整的社会成员，平等地享有生活。二战期间，美国总统罗斯福在向国会提交的咨文中宣称，期待一个建立在四项人类基本自由之上的世界，其中“免于匮乏的自由”是公民权利从消极走向积极、从政治领域扩展到社会领域的集中表现。作为新政的重要组成部分，美国《社会保障法》提出了“社会安全”的观念，即本国公民自身要有生活的安全感，每个人的生存权益会受到保障和基本维护。如果说作为社会保障滥觞的德国，其制度安排的目的和初衷，在于国家出于父爱主义责任伦理，通过保障救济保护市场经济中的弱者，使之重新获得参与社会竞争的机会，那么，20世纪的西方工业化国家纷纷主动建立和发展福利国家制度，则完全是由公民权利及相应的政治行动促成的。二战期间，英国经济学家贝弗里奇受英国战时内阁的委托，负责起草有关战后福利制度重建的基本框架的报告。1942年11月，贝弗里奇向政府提交了《社会保险和相关服务报告书》，即《贝弗里奇报告》，从而奠定了二十世纪福利国家制度的政策基础。该报告确立了战后英国福利体系重建的基本框架，标志着福利国家的思想开始由理论转变为现实。贝弗里奇报告中确立了战后英国社会保障计划的基本结构。按照报告的设计，英国的社会保障计划涵盖了养老、疾病、残疾、死亡、工伤、失业和家庭补贴等7大保险项目，主要包括3项社会保障政策:社会保险、社会救济和自愿保险。社会保险旨在满足居民的基本生活需要;自愿保险用以满足收入较高的居民的较高的需要，社会救济是对特殊情况的国民的补助，主要针对穷人。在贝弗里奇报告发表之后，“福利国家”一词不胫而走，很快成为战后英国以艾德礼首相为主的工党政府的施政方针。在实践上，英国最早于1947年宣布其建成了“从摇篮到坟墓”的全民福利制度。此后，北欧斯堪的纳维亚诸国也大力推进一系列社会福利措施，成为福利国家建设样板。纵观这些福利国家建设及其发展历程，它们的价值基础无一例外地体现着公民权利观念，即国家是个人和家庭最后的避难所，它出面保障个人和家庭拥有最低收入，以保障他们不会因一时的困难陷于永劫不复的灾难深渊。这不是国家对公民的施舍或怜悯，而是公民基于自身权利对国家的正当要求，也是国家应该履行的当然责任。

社会正义与福利制度改革

二战以后，西方工业化国家在短时期内实现了“从摇篮到坟墓”的一系列福利措施。然而，由于过度追求公民福利，从而背负了巨大而沉重的社会保障包袱，西方国家越来越感到力不从心。社会保障的福利性支出居高不下，国民过多依赖社会保障和救济的刚性支出，其后果是福利支出迫使政府扩大财政开支，造成赤字经济。各国政府通过发行货币供应弥补财政赤字，货币的过度发行又进一步拉动物价上升，造成新的通货膨胀，失业状况日益严重。福利国家的经济恶化加剧了不平等，更加引起失业人员生活状况恶化。加之社会保障机构的官僚主义弊病，政府与民众对立，缺少人文关怀，社会矛盾突出，政府扮演了费力不讨好的两难角色。人们逐渐把矛头指向社会福利的坐享其成者，社会福利制度改革的呼声甚嚣尘上，如何改革现有福利制度已经成为西方国家共同面临的重要难题。从价值层面上讲，福利制度改革所要解决的已经不再是如何保障、扩展公民的权利问题，而是如何在保障公民权利的基础上调整社会矛盾、回应不同利益诉求、调和政策价值冲突等更为复杂的问题。约翰•罗尔斯在深刻反省20世纪下半叶美国黑人权利运动、妇女解放运动和学生反战示威游行的基础上，将公民权利引入对社会正义问题的探讨，从而深化和拓宽了社会保障制度的理论视野和政策基础。在罗尔斯设定的“无知之幕”背后，不仅包括正常人，同样也站着儿童、老人以及更多的弱势群体。针对所有人群尤其诸多弱势群体存在的状况，如何实现资源分配的合法性和多数人的幸福水平，罗尔斯从制度伦理出发，建构出有关社会分配制度的正义基础。在《正义论》中，罗尔斯提出两大正义原则:“第一个原则是平等地分配基本的权利和义务;第二个原则认为社会和经济的不平等(例如财富和权力的不平等)只要其结果能给每个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的”［14］(P14)。换言之，罗尔斯希望通过第一正义原则，继续坚持公民权利的普遍性和优先性，通过第二正义原则，希望社会分配体制能够优先向弱势群体倾斜。这就是罗尔斯倾注了毕生心血追求的“作为公平的正义”。从方法论的角度讲，特殊性高于普遍性，有关资源分配和福利安排的政策制定应该向弱势群体倾斜;从目的论角度来讲，普遍性高于特殊性，正义原则在向弱势全体倾斜的同时，不会损及其他人的合法诉求，其最终目标也是所有公民的利益诉求都能够得到普遍提升。从正义伦理出发，社会保障体制要求对所有人所拥有的最广泛的基本自由和平等给以保障的同时，对某些群体，如儿童、妇女、老年人和低收入等弱势群体给以更多的关心，社会保障体系设计应当向弱势群体做适当倾斜。此外，作为体现利他主义和公平正义的社会救助，也不再局限于现金收入的生活保障和基本生活需要的满足，而是更加重视社会、心理和文化伦理因素在需求满足中发挥越来越大的作用。20世纪70年代以来，福利制度改革已经成为西方国家共同面临的问题，其改革方向也大致趋同，主要包括:削减福利开支、推动私有化、促进服务效率等。同时，由于不同国家社会保障制度的发展路径和制约因素存在较大差异，各个国家在福利制度改革方面的诉求也有所不同。英国是以国家为主体的公共福利计划，早期社会保障在大多是由教会举办的慈善事业实施的，受这种济贫事业的影响，英国将社会保障理解为一种国家的经济保障活动。其目的在于保护全体公民免除因失业、年老、疾病或死亡风险而在收入上所遭受的损失，并借助公共服务和社会救助以提高全民福利。德国社会保障制度所遵循的是特殊性原则，强调个人在其中的责任，强调社会保障即社会公平与社会安全，是为因疾病、残障、老年等事故而丧失劳动能力或遭受意外事故而不能参与市场竞争者及其家属所提供的基本生活保障，目的在于通过社会保障体系使之获得重新参与竞争的机会。美国将社会保障视为社会安全网，强调社会保障是依据政府法规构建的、旨在避免公民因退休、疾病、失业、伤残等原因而中断或丧失收入来源，并为公民提供因婚姻、生育和死亡带来的特殊开支以及抚养未成年的家庭津贴的保障体系。美国社会保障的自助性较为明显，其目的是为了保障企业的效率，社会保障只是实现这一目标的工具。从中可知，英国侧重于全民性的公共服务计划，社会保障被赋予了一种普遍性的含义;德国强调社会保障的目的是社会安全与社会公平，使人们重新获得参与市场竞争的机会;美国对社会保障的理解最初仅限于对老年、残疾及遗属的生活保障，后来才扩展到了社会保障及家庭津贴等各个领域，并且日益成为保障企业效率的工具。针对社会保障体系的不同理念和制度取向，英、德、美等国在福利制度改革实践上发展方向和途径也存在差异。在英国，1979年上台的撒切尔政府信奉新自由主义的政策，综合运用货币主义和供给学派的主张，反对福利国家政策，强调经济效率和经济增长，通过大幅度削减政府用于社会福利的支出来抑制通货膨胀。在美国，20世纪80年代初，里根政府信奉供给学派，大力削减社会保障支出。直至1990年形成所谓“华盛顿共识”，以大幅削减福利开支为主要内容的社会保障制度改革逐步扩展到许多西方发达国家及发展中国家。总的看来，改革并没有完全否定之前西方福利制度改革的成果，而是强调社会正义原则，强调自由和平等、权利和公平、政府和市场的调和。目前，西方国家的福利制度改革还远未终止，其实施效果、发展趋势还需要进一步观察和分析。

和谐社会与社会保障制度改革

从孔子、柏拉图到康德、黑格尔、马克思，乃至当代的罗尔斯、哈贝马斯，和谐社会始终都是一个具有终极理想意义的哲学理念。［15］(P27)作为制度正义终极价值指向的社会和谐状态，其核心诉求在于是否能够通过制度安排和改进，实现不同主体利益表达、博弈行为的和谐有序，最终建构一种正义的社会状态。建构“社会主义和谐社会”的战略任务，对我国转型期社会保障制度改革提出了更高的要求。建国以来，我国社会保障制度经历了曲折复杂的过程。1978年以来市场化导向的经济转型，给我国社会保障制度形成巨大的挑战，传统社会保障制度日益暴露出一系列不适应新社会环境的弊端:由于背负沉重的职工福利负担，一些老企业难以与新生企业公平竞争;企业的福利待遇将企业与职工紧紧地束缚在一起，阻碍劳动力的合理流动和市场经济所需要的统一劳动力市场的形成;平均分配助长了人们的懒惰和依赖心理，影响企业的效率和发展;由于城乡二元体制，城市就业的农村人口无法公平享有普遍的社会保险、教育和医疗福利等权利等。为适应社会主义市场经济的需要，我国加快了对社会保障体制的改革步伐，大力推进社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置等领域的制度改革，积极探索城乡统筹的社会保障制度创新，社会保障制度的经济、政治功能进一步彰显和凸现，对于增强经济发展的可持续能力、缓解社会矛盾、实现社会公平、提升合法认同发挥了重要作用。近年来，随着我国经济社会体制改革的不断深入，体制转换的矛盾彼此纠结在一起，利益格局变化又加剧了矛盾冲突，近年来城乡差异、行业差异、地区差异、贫富差异及衍生问题集中爆发，社会管理、社会改革的任务更加繁重和突出。作为市场经济运行的“减震器”，社会活动的“安全网”，社会保障制度体系改革和创新的压力越来越大，提高福利保障水平，创新社会保障机制，强化改革的公平取向，已经成为我国社会保障改革的根本方向。以实现转型期社会公平诉求为取向，加大社会保障制度和机制的创新。社会保障作为国家通过向国民分配经济福利以实现特定目标的制度手段，公平始终是其遵循的首要价值理念。改革开放30多年以来，我国长期实施“效率优先、兼顾公平”取向的经济分配政策，在促进经济改革和发展取得巨大成就的同时，也存在着政策执行过程中的效率大于公平的偏差，进而成为导致当前社会分配不公的体制原因之一。当前，我国仍处于社会转型时期，长期形成的制度惯性、制度缺失以及机制不协调等问题仍在不同程度地制约着社会保障制度的发展。然而，越来越强烈的社会公平诉求以及民主政治机制的发展，使得我国社会保障制度面临着越来越大的改革压力，实现性别、代际、区域、行业等方面社会保障的公平性已经成为改革急需解决的现实问题。根据我国的国情和体制特点，现阶段社会保障制度公平性改革的关键在于制度和机制的创新，适时调整和纠正“效率优先、兼顾公平”政策给社会保障制度带来的价值冲击和制度建构方面的不利影响，消除社会保障领域在性别、代际、区域、行业等方面的体制障碍，有效降低社会不公平程度，已经成为社会保障改革的首要方向。第二，以完善公民平等权利为取向，为社会保障公平性提供制度基础。在制度构建良好的社会当中，保障每一个公民都能够平等享有社会权利和受到公正对待，这应当是社会保障制度的必有之义。我国城乡二元社会结构的体制性障碍还严重制约着社会保障的公平性，农村户籍居民在国民经济分配和社会保障领域的同等国民待遇还存在很多障碍。社会保障的公平性改不仅应当公平地对待农民这一长期被社会福利忽视的群体，而且为弥补长期以来城乡二元结构下社会保障制度的历史欠账，更加应该向农村、农民倾斜，完善和提高农村养老制度建设。我国长期实行党政机关、事业单位、企业单位相分离的社会保障制度模式，同样的公民身份仅仅隶属于不同的工作单位，他们所享有的社会保障和福利的内容和水平往往存在很大的差异，这不仅不利于实现社会保障的公平性，往往还会加剧转型期社会不公平状况。实现社会保障对不同社会群体的公平对待，也是社会保障制度改革需要加强的领域。第三，以调和当前社会利益矛盾为目标，丰富社会福利政策的内容和手段，有效促进社会和谐发展。由贫富差距、分配不公所导致的社会矛盾和冲突加剧，是我国当前经济社会发展领域急需面对和解决的紧迫问题。如果任由贫富分化加大，不仅穷人的权益得不到保障，富人的财富也缺乏安全感，甚至整个社会都会趋向于动荡和变乱。现在美国的“占领华尔街”运动就是在金融危机背景下由财富分配不公引发社会动荡的典型例证。在促进社会和谐方面，作为“社会减压阀”得社会保障制度应该发挥更重要、更直接的功能。我国社会保障改革的当务之急，是围绕社会救助、公共卫生、医疗、住房、教育等迫切的民生问题，加大国家预算内社会保障所占比重和规模，提高城市最低生活保障金的标准，扩大和提高农村社会保障的覆盖范围和资助标准，积极引导和促进社会资金从事社会福利和慈善事业，消减社会矛盾和冲突压力，促进经济社会协调发展。