民族政策论文范文第1篇

自元代实行土司制度以来，“不法”土官一直是广西地方政府比较头痛的事情之一。虽已历经多次改土归流，但到新桂系统治时仍还有一定残余。从1928年起，新桂系政权开始致力于解决这一问题。时任省政府主席的黄旭初曾拟具改流的具体方案，提交到第四十六次的省务会议讨论通过。然后，即政令，责令土司残留区彻底完成改流。关于改流方案，民国《同正县志》曰：“省政府将左右江所有土属改为流官，有一属可成一县者，有两属三属以至四属合成一县者。”具体来说，改流类型可分三种：一是直接由土司区改流为县级行政单位，如忻城土司于1928年改土归流，置忻城县；万承土州于1929年改土归流，置万承县。二是土司区归并到已有县级行政单位，如江州土州于1927年改土归流，并入崇善县；罗阳土县“全属无他属可并，乃归同正县治理，而弹压故以取消”。三是几处土司区合并成新的县级行政单位，如雷平县即系1928年由下雷土州、太平土州和安平土州合并而成；上金县则是由上龙土巡检司和金龙峒合并而成。

在镇压桂北瑶民起义后，新桂系认识到必须彻底改革少数民族地区基层行政体系，而最为有效的方法就是编组乡村甲。1933年4月，新桂系政权出台了《广西各县苗瑶民户编制通则》(以下简称《编制通则》)，开始在全省范围内对少数民族进行编管。这一法令涉及政治、经济、社会、教育等方面内容，是新桂系政权统治少数民族地区的根本大法。从该法令所规定的编组方法来看，其中隐含的一个逻辑就是“苗瑶民族落后”，当他们的户、甲、村数不及五时，本族人就只能成为副职，而不是以人数多寡或通过选举产生正职。为对苗瑶等少数民族进行严密的控制，新桂系又规定：“苗瑶民户之正副甲长及村长，由区公所或县政府委派，呈报省政府备案。”这样一来，苗瑶地区如有风吹草动，就再也瞒不过统治者的眼睛了。

在新桂系政权的倡导和压制下，广西省内有苗、瑶等少数民族的地方纷纷行动起来，先是对苗瑶民众的生活状况进行调查，而后根据实际情况编组乡村甲。平南县的瑶族被编为3个乡，西隆县将苗瑶地区分为乌梅、苗冲2个乡。在具体的实施过程中，又出现了苗瑶之外的少数民族的编组问题，如镇边县除壮瑶苗外，还有倮倮之类的少数民族，新桂系的态度是参照《编制通则》比附办理。在桂东北地区开展比较早的全县对泗溪源等处的瑶民实行“编户口，立学校”永福县组建了崇德、德化、理约3个瑶族乡，百寿县的瑶族约30余户，后改编为保安、西河等乡㈣，龙胜县的龙脊壮族聚居区被分为13甲。

实践证明，新桂系政权的改土归流和编组乡村甲起了较大的历史作用。原来被国家政权边缘化的基层民族聚居区，终于有了可以表达本民族意愿的途径。在少数民族地区纳入到国家统治的范围以后，新桂系政权所制定实施的经济文化发展以及救济政策就会有所表现，民众们也就有机会获得一些实实在在的好处。外部信息的输入对改变少数民族地区封闭落后的面貌也有一定的改善作用。档案文献揭示龙胜龙脊壮族所受到的这种影响，卸任村长廖鼎森交给下任村长的科普类文献就有：《造林须知》、《水稻留种浅说》等各1本，这些书籍所内含的科技信息是少数民族地区基层行政体系改革前所无法得知的。此外，这些措施对抗日战争做了重大贡献，正如《桂政纪实》所说：“如抗战以来之征兵，以及公路铁路等建筑或破坏时之征工，全省六十一县之边民，除大藤瑶及都安一分之瑶民外，其余皆能完全应征，每县征发人数，动达数千之多，此种情况，皆完全未有之事实。”

民族教育文化的发展是民族发展的重要内容，对一个民族的前途和命运有着十分重大的影响。新桂系政权为了进行民族同化的需要，在广西少数民族当中实施“特种教育”，大力推进少数民族基础教育，客观上促进了民族文化的发展。

面对桂北瑶民起义的爆发，新桂系政权认识到广西民族问题的严重性，“鉴于过去抚驭之失策，一变从前方式，而完全从教育人手”，于是在1933年颁布了《广西省苗瑶教育实施方案》，大张旗鼓地推进少数民族地区的教育发展。其中不仅规定了苗瑶教育委员会的组织、筹设苗瑶民众教育馆等大手笔工作，而且还规定省立师专要增加苗瑶教育研究的选修科目以及在中等以上学校中添设苗瑶公费生学额㈣。为推动上述法规的具体实施，后来还颁布了《广西苗瑶教育委员会组织大纲》、《广西特种教育区域设校补助办法》等专门法规。

为给“特种教育”提供师资，新桂系专门开办了“特种教育师资训练所”。其教育宗旨为：“根据三民主义之教育原则，养成特种部族之师资，俾统一其政治思想，发扬其固有美德，促进其生产技术，以期提高其文化，改善其生活，而达到民族的统一，故训练方针，均以此为出发点。”，可见，其最终目的是实施民族同化，只不过通过较“温和”的手段罢了。关于该所的情况，前人多有论述。兹不赘述。这里仅谈一下前人并未涉及特教女子教育的情况。当“特种教育”办到1941年的时候，所长刘介认为广西有着数十万特族女子，她们“同在我政府之下，似不可置于不教之列”，因此他提倡于1941年春季开始招收特族女子简易师先修班l班，拟招50名学员，由各县从苗瑶侗僮倮倮等特族中选送，不仅免费提供膳宿书籍，还免收其他各项杂费，另外每月还发放购置生活学习用品的补助。

在新桂系政权的压制下，各县纷纷采取措施推动“特种教育”的发展。龙胜县“指定各户视财产多寡，在能力可能负担时，酌量自行捐充田亩作学校基金”切，龙脊壮族聚居区建立有4所初小学校，其中平安村因筹集学租80担，表现特别优秀，被县教育局给以“县立第六初小”的名义。平南县在罗香、平竹、罗运、那平4乡各设立中心校1所，在各村设立基础校21所，同时大力推进成人教育，先后入学2258人。贺县颁布了《贺县瑶民教育实施方案》，规定每区设小学校1所，每校每年拨经费约小洋400元。罗城县1933年筹设特种学校8所，后扩充至22所。忻城县召集村老开会筹议，最后决定建筑初级小学校3所。上思县在山区设立苗人学校。西林县在蓝靛瑶聚居的定安、那劳、八桂、潞城4乡各设初小1所。为申请学校补助经费，西隆还专门呈请广西省政府，决定由年度苗瑶教育经费项下补助毫银300元。镇边县规定瑶倮儿童入学，一律免收其学费，并于学校可能范围内酌给予纸张各件。田西县在1937年度的县地方岁出预算书中专门预算有特种教育师资生补助费320元，县内已设立三瑶、新化、渭标3校，仍尽力在供央乡绿衣寨筹设新校。

应该说，特种教育还是取得了较大成绩的。据统计，广西各县特族区域共成立中心校37所，基础校627所，在学儿童28113人，成人23207人。其中仅龙胜一县即创设中心校15所，基础校144所，在学儿童6507人，成人6579人，分别占广西总数的40.54％、22.97％、23.15％和28.35％。当然，上述数字仅指少数民族群众较多地区而言，其他诸如百寿、中渡、桂林等县市则因少数民族人口不多，且语言风俗多已同化，大多加入到了所在地区的学校，而没有单独设校。尤为难能可贵的是，大量的女性加入到了就学的行列中：在儿童中，女生占1／4，而在成人夜学教育班，女生则要占到3／5的比例。这里还应该强调的是，新桂系政权实施的“特种教育”本质上是以少数民族经济文化落后为出发点的，带有歧视少数民族的意味。

三、推行“风俗改良”，强制少数民族移风易俗

风俗习惯是一个民族最为外显的特征之一，其他族体往往首先根据其独特的风俗习惯来判断其民族属性，因此一个政权的风俗政策在很大程度上反映了它在民族问题上的态度。新桂系政权把广西境内的少数民族视作风俗习惯落后的“特种部族”，因此它始终推行“风俗改良”，强制少数民族移风易俗。

早在1931年，新桂系政权就颁布了《广西各县市取缔婚丧生寿及陋俗规则》，对婚嫁、丧祭、生寿、游神、歌圩等风俗习惯做出了详细的规定。如关于婚嫁即规定：“女子出嫁后须常住夫家，从前不落夫家或逃婚陋习应禁绝之。”同时，并成立了省县市各级改良风俗委员会，来推动这一工作。两年后，又修正公布了《广西省改良风俗规则》，成为新桂系政权推行“风俗改良”的总的法律规范。根据该法规，广西各少数民族需要改装易服，摒弃本民族传统服饰；不得早婚和不落夫家，并不准聚集歌圩唱和；不得迎神建醮，奉祀淫祠及送鬼还愿㈣。除了上述总的法律规范以外，新桂系政权还颁布了许多专门性的禁令、政令，如1932年，新桂系政权颁布训令，提出“各县乡村禁约实有重行恢复厘定实施之必要”，后来形成了《广西各县订定及执行乡村禁约须知》这一专门性法规。

在新桂系政权的强制压力下，各县市不得不采取措施推动风俗习惯的改良。三江县不仅把省里颁布的法规印发各乡村，而且后来还重订实施办法41条，其中规定：“青年男女，除作正当公开社交外，不得相约唱和山歌，及约期座夜等，不良之陋习。”同时并规定婚丧均应报团局登记，以加强监控。上金县为严禁当地少数民族女子不落夫家，规定“凡有男子控诉女子不落家者，应即拘该女子到案候讯。同时并传该女子父母到堂，勒令刻日送女归夫家，并具切结。否则收押，押至愿回夫家时为止。”同时还严格控制当地歌圩和歌会的举行。雷平县自古属土司统治区，歌圩、歌会十分活跃，当时统计多达68处，虽然这一风俗习惯由来已久，但却遭政府的废禁，地方精英也起而约束民众，因此歌圩慢慢衰落，仅荒村僻陇间才有举行的。

在新桂系政权看来，民族习俗的改良乃是所奉行的民族主义的重要组成部分，因此着力甚多。但新桂系在改良风俗的过程中，推行同化政策，歧视少数民族，引起少数民族的不满，各地不断爆发冲突斗争。在龙胜的龙脊壮族聚居区，大寨老、副乡长潘祖安和寨老、村长侯会庭等人被迫召集十三寨群众大会，宣布“龙胜县改良风俗委员会禁令”，强迫壮、瑶群众改装易俗，但遭到与会者的强烈反对。

四、“破除迷信”。强迫少数民族放弃民族

宗教是一种社会意识形态，是人类社会发展到一定历史阶段的产物。中国各少数民族都有信仰宗教的传统，宗教的影响深入到这些民族的政治、经济、文化和社会生活的方方面面，甚至成为民族的共同心理。如何对待和处理民族问题，历来是当政者一项重要的民族政策。

广西少数民族大多有自己的民间信仰。如壮族在以万物有灵观念为核心的自然崇拜、神话体系和鸡卜占术的基础上发展产生了以祷祝神灵禳解的“麽”教形式；瑶族不仅有盘瓠等祖神崇拜的内容，也有崇拜道教众仙的现象；苗族信仰龙神，流行“接龙安龙”的法事；其他如侗族、彝族等都有自己独特的民族。新桂系对上述少数民族的存在偏见和持歧视的态度，认为它们不仅使个人的生活受到不良的影响，而且也影响到社会的进步，因此早在1931年就规定：“凡游神、醮会、求神、拜佛、送鬼、放花炮、完花愿及清明、中元节焚烧冥镪、纸扎等迷信行为，均应革除”。这样的规定把广西各民族民众千百年来的信仰认定为违法，严重影响传统文化的传承与发展。

为迫使少数民族放弃，新桂系还采取了不少具体的实施办法。具体来说，主要有如下四种：(一)倒毁偶像。“偶像可以说是迷信的重要工具，打倒了偶像，愚夫愚妇便失掉了迷信的信仰，使他没有足以崇拜的偶像，因此新桂系做了很多工作来破坏庙宇、神像。(二)禁绝僧道地师营业。“僧道可以说是迷信鬼神的支持者……偶像捣毁了，僧道们还可以书写神位，大打其平安醮”因此新桂系各级政府纷纷采取具体措施来严禁巫道。(三)禁造迷信品物。“纸人纸马纸屋，以及枉生神咒、纸钱、香、烛、冥镪等。这些迷信品物，可以说是迷信的工具。”因此不仅明令禁止制造这些物品，而且禁止在那些没有制造的乡村间贩卖。(四)严厉的处罚。“依照改良风俗规则规定，对于迎神建醮等是规定严予处罚的。”在这些措施的打击之下，广西各民族的传统宗教和民间信仰遭受到了重大打击，当然受打击最严重的是佛、道等传统宗教。不仅它们的宗教活动场所被充作了学校，而且它们的从业人员也受到严密的监控，难以维持原有的信教事业。如贵县“比年改良风俗，黄冠辈多已别营生业。”隆安县“把全县神庙内偶像尽行打倒，并禁绝道巫。拘拿的拘拿，罚款的罚款。一时雷厉风行，道巫为之歇业”。中国传统宗教和民间信仰遭受到了巨大打击，而同时政府却不敢触动外来宗教的利益，这就给了外来的天主教、基督教等教派以可乘之机，使他们能够在广西得到进一步的发展。

但是，民间宗教历经数千年的发展，已经深深影响到各族群众的行为方式，因此面对强权政府所提倡的破除迷信的政策，采取了多种形式的抵制措施。如宁明县在1933时仍然相当流行自身的民间信仰：“该处习俗，家家门外，或屋角，或后园，皆立有‘先锋爷爷之神位’，奉祀惟谨。”隆安县大家族势力很强，他们“公然延请僧道，大设道场。党部无法禁止，遂使民众藐视党令，群相效尤。故至今暗用道巫者，仍是不少。”如此之类的事例，比比皆是，兹不赘述。虽然新桂系的“破除迷信”政策取得了一定成效，但却毁坏了很多历史文化遗产，甚至更造成政府与民间势力的矛盾加大。虽然并没有因此而发生大规模的反抗运动，但是在各个小社区里，各种无形的反抗斗争是时时存在的，他们在家庭、宗族和社区内部仍旧奉行着他们古老的信仰。

五、结果与讨论

不可否认，新桂系政权采取的一系列的针对少数民族的政策，在一定程度上促进了少数民族地区的社会变革。新桂系在改良风俗运动中，革除各种陋俗和不健康的习俗，也取得一些积极的社会效应，促进了现代文明的流传。更为显著的是，上述政策在后来的抗日战争中显示出其效用，很多少数民族民众积极参与抗战，为抗日战争的胜利做出了自己的贡献，这不能不说是新桂系民族政策实施的良好效果。

虽然新桂系政权不乏促进少数民族地区经济社会发展的良苦用心，但其更大的野心是要同化掉这些少数民族，以免发生桂北瑶民起义那样大规模的反抗斗争。从本质上讲，新桂系政权所采取的任何一项与民族问题有关的措施也无一不是为推动少数民族同化的进程。他们认为少数民族是广西的“政治污点”，因此必须想尽办法同化他们，使他们“进步起来”，只有这样，才能造就整个中华民族，才能消弭阶级斗争。其背后隐藏着对广西各少数民族的歧视与偏见，这种不公平对待少数民族的方式与历史发展是背道而驰的。

民族政策论文范文第2篇

【摘要题】民国史研究

【关键词】国民政府/边疆民族事务/管理机制/政策

【正文】

南京国民政府建立之初，面临着繁重的国家整合、维护国家领土完整的任务，在边疆民族地区外有帝国主义国家插手的分裂活动，内有基于军阀混战和各种社会矛盾激化而出现的社会动荡。如何选择多民族国家治理之路，有效管理边疆民族事务，对国家整合有着重要的影响。当时，南京国民政府行政能力尚不足以全面管理边疆民族事务，因而以矛盾最突出的边疆民族事务即蒙藏事务为重点，在政府中设置专门机构统筹处理蒙藏事务，其他少数民族事务并未作为边疆民族事务纳入到专门的管理系统，更多的边疆民族事务是与地方事务合二为一，边疆民族事务管理呈现一种被动、逐步扩展关注范围的状态。

一、一套事权分散的管理机制

初期十年间，南京国民政府在边疆民族事务管理方面基本形成了一套事权分散的边疆民族事务管理机制。从行政管理机构而言，蒙藏委员会是南京国民政府管理蒙藏边疆民族事务的最高机构，但并不统筹管理全国各边疆民族事务。1927年9月，中央特别委员会第一次会议通过的《国民政府组织决议案》中尚未有边疆民族事务管理机构设置的内容。1928年2月4日，第二届中央执行委员会第四次会议通过的《中华民国国民政府组织法》中第七条有蒙藏委员会为国民政府所设职能部门之一的规定。3月3日，中央执行委员会第120次常务会议通过《中华民国政府蒙藏委员会组织大纲》，21日中央政治会议第133次会议修正通过《国民政府蒙藏委员会组织法》，明确规定了蒙藏委员会的行政地位和相关职能：直隶于国民政府，掌理审议关于蒙藏行政事项；规划关于蒙藏之各种兴革事项。蒙藏委员会组织结构简单：委员会由5至7名委员组成，并指定1人为主席；下设秘书、蒙事、藏事三处，各得酌量分科办事，其科长、科员员额由蒙藏委员会呈请国民政府核定。该组织法还规定了蒙藏委员会行政活动的主要内容：每两星期至少开常会一次。需要注意的是，该组织法专门提出“本法称蒙藏者，指未曾改设行省及特别区之蒙古、地方”。（注：《中华民国史档案资料汇编》，第一编政治(五)，江苏古籍出版社1994年版，第1页。）显然，此处是指地方，不包括散居于其他省区的藏族；蒙古应指外蒙古，而非已分散于各省或特别区的内蒙古各盟部旗。可是，在实际管理过程中，蒙事则主要以内蒙古各盟旗为对象，地方事务未真正纳入直接管理范围，而其他藏区事务也并未真正排除于蒙藏委员会的关注范围。由此而知，当时国民政府对边疆民族事务管理的基本状态并未统筹考虑，除蒙藏地方以外的其他边疆少数民族事务尚未以边疆民族事务的形式纳入政府管理视线，蒙藏委员会相关职能设计也未覆盖蒙藏以外各边疆民族事务。比如，1928年底，在热河口北、直隶永平的旗民认为旗产久为庄头把持，军阀贪官中饱，请求派员清理时，政府只是令内政部、财政部办理，与蒙藏委员会无涉。（注：参见《行政院公报》，第四号，训令。）

从蒙藏委员会委员的构成看，委员们不是地方军阀，就是蒙藏上层。1928年6月，中政会第144次会议通过决议，任命张继、白云梯、刘朴忱、罗桑囊嘉、格桑泽仁、刘继淹等七人为蒙藏委员会委员，同时派员前往北平接收北京政府蒙藏院。7月11日，白云梯等人宣誓就职，委员会直隶于国民政府。（注：参见戴逸主编：《中国近代史通鉴》，第八卷，红旗出版社1997年版，第256页。）12月27日，阎锡山、恩克巴图、班禅额尔德尼、李培天、诺那呼图克图等被任命为蒙藏委员会委员，特任阎锡山为第一任委员长。（注：参见《行政院公报》第十号，府令。）12月31日增设赵戴文为蒙藏委员会委员，指定为副委员会长。该委员会于1929年2月1日正式成立，马福祥、石青阳、黄慕松、吴忠信、罗良监、许世英等先后任该委员会委员长。

蒙藏委员会的职能在十年间也有过一些细微的变化。1932年7月25日，国民政府公布了修正的《蒙藏委员会组织法》，最重要的特点在于扩大并细化了蒙藏委员会管理蒙藏事务的权限，变更了蒙藏委员会的隶属关系，此后蒙藏委员会归属行政院领导。另外，在职能方面，此前的蒙藏委员会组织法只赋予蒙藏委员会“掌理和审议”有关蒙藏行政事项的职能，而对于蒙藏各项兴革事项只是“计划”，修正的组织法则直接使用了“掌理”一词，从文意上理解，蒙藏委员会直接掌理相关事项，而不仅仅限于“审议”和“计划”；修正的组织法扩大了委员会名额，设委员长、副委员长各1人，委员15至21人。这一组织法还细化了蒙藏委员会行政活动时间，并规定了与其他各院、部、会间业务上的联系，以及内部组织结构。更为重要的是规定了蒙藏委员会委员应每年轮流分往蒙藏各地视察。（注：参见《中华民国史档案资料汇编》，第一编政治(五)，第2—4页。）同年12月，四届三中全会议决蒙藏委员会委员长制改为常务委员制，并将该委员会的职能定为参与制定蒙藏地区施政纲领并协助其施行；调查蒙藏地区情况，革新行政制度；兴办教育，帮助蒙藏地区实现自治等。在设立蒙藏事务最高管理机构的同时，从1932年始，国民政府将蒙藏事务行政经费也列入专门的经费预算，此后至抗战前，每年经费预算额在130万元至180万元之间。（注：参见《国民政府财政金融税收档案史料(1927—1937年)》，中国财政经济出版社1996年版，第260页。）

国民政府建立初期十年间，蒙藏委员会共设置了九个直属机构，（注：即1929年设置的驻北平办事处、蒙藏招待所、北平蒙藏学校(将原北平蒙藏学校更名后继续开办)，1932

年设置的北平喇嘛寺庙整理委员会，1933年设置的蒙藏政治训练班，1935年设置的蒙藏月刊社、派驻边地各调查组，1936年设置的张家口牧场、杀虎口牧场。）指导着十几个与蒙藏事务相关的机构。（注：1929年设置的章嘉呼图克图驻南京办事处，1932年设置的蒙古各盟旗联合驻南京办事处、班禅驻南京办事处，1933年设置的西陲宣化使公署、蒙旗宣化使公署，1934年设置的蒙古地方自治政务委员会，1935年设置的班禅驻北平办事处、驻南京办事处、驻康办事处、驻北平办事处，1936年设置的绥境蒙政会、绥境蒙政会驻南京办事处、绥蒙指导长官公署等。）1935年，蒙藏委员会内设置调查室，并在盟旗各地派驻了调查组，负责收集、调查蒙藏各地的内部情况，按月拟制边情报告，或随时将各旗动态报告蒙藏委员会。1934年，蒙藏委员会派员分期前往青海等地进行调查，第一期派蒙藏委员会委员格桑泽仁为调查专员，率同调查员朱琼等至青海调查。同时还委任谙习汉语文的曲木藏尧，以“西南夷族考察专员”名义回故里，深入民间进行考察，并复制西南苗夷民族调查表，分别咨送川、滇、黔、桂各省政府转行抄发住有苗夷民族之各县政府，认真调查，确实填载。（注：参见(南京)第二历史档案馆藏档案，代号：一四一，档案号：97。）1935年蒙藏委员会增设归绥、宁夏、酒泉、西宁、西康五调查组，继续进行其对边疆民族地区的调查工作。1936年添设新疆、两调查组。1939年后增设滇西调查组于云南丽江。（注：此后，这些调查组的名称或调查区域也有所变化。）

在国民政府的行政系统中，一些专业部、会在日常行政中也常涉及边疆民族地区事务，各部、会遇有与蒙藏相关问题一般会咨询蒙藏委员会，或将有关情报及承办事项送交蒙藏委员会参考，或由蒙藏委员会协助办理，有的则设立了专门处理蒙藏事务的机构。专业部、会遇有蒙藏重大事项的决策时，常常是蒙藏委员会与相关部、会会商决策，由行政院或中央批准。如内政部在蒙藏地区的行政规划或有其他行政行为时需要与蒙藏委员会会商决策，呈行政院批准施行。

1929年8月，行政院通过教育部提请设立蒙藏司，1930年3月，蒙藏教育司正式成立。从教育部组织法可知，此司设二科，第一科掌理关于蒙古地方教育调查、地方各种教育之兴办、蒙古教育经费之计划、蒙古教育师资之培养、蒙古子弟入学升学之奖励、编译蒙文教育图书及法令、蒙古地方学术考查及其发明之奖励等事项，第二科专门掌理关于藏族教育的相关事项。在国民政府初期十年中，教育部蒙藏司为推动蒙古教育发展开展了一些基础性的工作，先后制定颁布了《待遇蒙藏学生章程》、《教育部实施蒙藏教育计划》、《订定边疆教育实施原则等法规和计划》等，并为实施这些法规和计划投入了一定的人力、物力和财力，取得了一定的效果。（注：参见《中华民国史档案资料汇编》，第五辑，第二编教育(二)，江苏古籍出版社1994年版。）

在民族地区建立的党务组织机构对边疆民族地区社会政治生活的影响也逐步增强。中央组织部是掌理各级党部组织与党员训练、指导党员参加社会团体和社会活动的中央机构，设有边疆党务处负责处理在边疆民族地区建立党务的专门机构。在国民政府初期十年中，由于本身党员数量有限，大多数民族地区掌握在地方军阀手中，其在民族地区的活动受到了极大的限制，比如在新疆、和西南一些偏远少数民族地区，组织几乎不能涉足。在内蒙古、东北等地组织有所发展，早在1927年中央就决议派员指导内蒙古地区的党务工作，并予以一定的经济支持。边疆党务处负责向各蒙旗派遣党务特派员，蒙籍党员也由此处管理。

边防体系是国家安全体系的主要支撑。执政后强化了军队建设，不仅建立了一支庞大的中央军，还不断采取措施强化对地方武装力量的控制，建立了由军事委员会直接指挥的中央军与地方武装结合的国防体系。为了巩固和加强对边疆民族地区的统治，国民政府在军事管理部门中设置相关机构，国防部、军令部(二厅五处)和参谋本部均设有专管边疆事务的机构或特别派驻蒙旗的军事专员。其中参谋本部（注：1938年，参谋本部合并于军令部。）的边务组是担任参谋本部总长时设置的，先后由次长贺耀祖、黄慕松负责，边务组专门搜集蒙藏情报动态，调查蒙藏情况，研究边疆问题，有时还执行一些具体任务，如1933年百灵庙运动发生后，国民政府内政部长黄绍竑前往巡视，边务组成员为其随员；黄慕松则多次奉之命到边疆地区巡察，并于1934年代表中央政府入藏致祭达赖喇嘛。军事委员会的铨叙厅主管边疆武职人员的审核、转呈、授衔等事宜。

边疆民族地区开发建设事项则主要由专业部、会负责，或各部、会联合会商。如海南岛开发问题的决策过程就是由商会组织以条陈或提案的形式提出，相关条陈由广东省财政厅或径自函送全国经济委员会，行政院组织军事委员会、全国经济委员会、财政部、内政部、军政部致函行政院提出会拟此问题。全国经济委员会指出：“以据军政部次长陈诚电陈，琼崖关系两广及国防甚巨，有设特区必要。”从议事过程来看，在会上，军事委员会参谋本部报告了召集内政、外交、实业、交通、军政五部开会的情况，财政部报告了琼崖财政情形，内政部报告了民国二十一年海南岛设特区之经过。随着问题讨论的深入，实业部、交通部和铁道部都提出了相关计划。（注：参见夏军编选：《民国时期计划开发海南岛的一组史料》，《民国档案》1992年第29期。）

一些地方政府则设置了地方性的边疆民族事务机构，并对区域性边疆民族事务管理起到了实际作用。比如，1927年，刘文辉接管西康后，在成都二十四军军部设置了边务处，任命胡子昂为处长，并任用一些熟悉边情的学者和政治家在处内供职，边务处遂成为二十四军辖区内各边远县区施政规划和领导机构。（注：参见甘孜州政协文史资料委员会编：《西康史拾遗》，甘孜州文史资料委员会1993年印刷，第90页。）1929年11月，云南省政府报请南京国民政府批准，在边疆地区成立了两个殖边督办公署，职责为防守、界务、实边、交通、实业、文教、治安、慈善、卫生及省政府委办诸事务。“九一八”事变前，东北政务委员会设有蒙旗处，负责处理内蒙古东部的盟旗事务；绥远省则在政府秘书处内设一蒙务组，处理乌、伊两盟的蒙旗事务。1936年为了控制、监督蒙政会而设立的蒙古各盟旗地方自治指导长官公署亦是一个重要的边政机构。

总之，南京国民政府初期十年，在边疆民族事务管理方面初步形成的是一套事权分散的管理机制，管理活动缺少统筹性和系统性，作为专门管理蒙藏事务的蒙藏委员会管理能力极为有限，而其他专业部、会对边疆民族地区实行的是分业管理，各部门之间的会商常常成为文赎旅行，会商之事常常会而不决，当时很多计划都成为纸上谈兵。这一事权分散的边疆民族管理机制根本无法保障在其党义中宣扬的“扶持弱小民族”的政治承诺。

二、以部门化为特点，内容庞杂、缺少系统化的边疆民族政策

南京国民政府在初期十年对边疆民族事务的管理政策是围绕政治、经济、文化等不同方面逐步展开的，内容十分庞杂，政策的制定和执行以部门化为核心特点，很多政策的制定并非源于对边疆民族地区发展的统筹考虑，在很大程度是一种应急措施。

(一)划一边疆民族地方行政建置政策的形成和实施

划一边疆民族地区地方行政是国民政府强化其统治，推进政治整合的重要步骤，涉及省、县、乡等多个层级，热、察、绥、宁夏、青海、西康等建省和西南、西北一些民族地区的土司制度进一步废除都在此时期实施。

1928年7月，战地政务委员会主席蒋作宾提议把热河、察哈尔、绥远三特别区改为行省。后经内政部正式提出改省建议。8月底，中央政治会议决定在热河、察哈尔、绥远、青海、西康设立省治。依据内政部最后拟订改省方案，1928年9月5日国民政府第153次会议议决：热、察、绥、青海、西康改省治；旧直隶省口北道各县划归察哈尔，察哈尔原划绥远之丰镇、凉城、兴和、陶林四县仍归绥远；五省府组织，委员暂定五名，设民政、财政二厅，并酌设教育、建设厅，余照省府组织法办理。同年10月，中央政治会议又决定甘肃分治，设立宁夏、青海二省。

热、察、绥的改省和甘肃分治设立宁夏、青海省均得以顺利推行，西康建省之路则最为曲折。国民政府宣布西康建省时，该地由川康边防总指挥兼二十四军军长刘文辉接管。民国十七年(1928)春，刘文辉见各边区的军事、财务机构已设置齐全，遂根据边务处的建议和推荐，在康定设置了一个西康特区政务委员会作为西康最高行政机关，任命龙守贤、吴三泽、程仲梁、陈启图等五人为委员，并指定龙守贤为主席委员。5月西康特区政务委员会正式成立，（注：参见甘孜州政协文史资料委员会编：《西康史拾遗》，第66页。）建省委员会由此而未能成立。直到1934年12月29日，国民政府简派刘文辉等为建省委员会委员，1935年7月21日建省委员会才在雅安正式成立，负责筹备建省事宜，执行公务。但是，直到1939年迫于国内外形势西康才正式成立省府。

为了进一步向边疆民族地区基层延伸其统治，国民政府加强了对边疆民族地区地方行革，推行县制与一些地区废除土司制度相伴随。云南在1929年至1936年期间频繁规范地方设置，据不完全统计，设置县或设治局等就有30余处。广西、四川等地也经历了这一过程。1929年四川省政府呈请将穆坪土司改设为宝兴县治，得到行政院批准备案。广西都安县是一个民初才废除土司建立的县，为了强化管理，此时改开县政，1931年建立区、乡、村政权，推行保甲制度，全县划分安定、高阳、都兴、夷江4个区和32个乡(镇)。（注：参见《都安瑶族自治县概况》，民族出版社1983年版，第5页。）

1931年8月，南京国民政府通过“明令撤消土司一案”，决定“嗣后土司不予补官袭职，以便逐渐改流”。但是，国民政府只是宣布了土司制度的不合法性，由于其统治能力所限，一些土司、千户隶属体制实际并未被打破，如青海蒙古族和藏族牧区，实行以县制代替王公盟旗制度和千户制度，蒙古各旗分归都兰、兴海、海晏等县管辖，藏族地区由玉树、囊谦、称多等县统理，可是到1949年，这里仍有千户1员，直属百户部落7个，领属百户部落36个，该地区的寺院还分别属千户、百户、百长所有。（注：参见黎宗华、李延恺：《安多藏族史略》，青海人民出版社1992年版，第189页。）青海蒙藏地区实行县和保甲制度后，这些千户、百户、百长们又成为副县长、区长和保长、甲长。（注：参见陈新海：《民国时期青海管理方略》，《青海民族研究》1997年第3期。）可见，国民政府在其政治势力还不能达到边疆地区时，采取的措施是将各边疆民族地区统治集团全体留用，改名换姓，服务于其统治。

(二)移民实边，巩固边防政策的形成和实施

移民实边以固国防是中国历史上中央政府的传统之策，国民政府初期实施该政策不过是对历史传统的一种继承。时人认为“东北与西北及西南之开发，关系中国全民族之生存，他国侵略之野心与事实尤令人惊心怵目，设不急起直追，势必任人宰割。年来，东北发展卓著成绩，然未辟之土地、未开之矿业与天然富源正无限量；西北开发，以交通为先务之急，自苏俄环绕新疆境外铁路完成及其与西伯利亚铁路接轨以后，对华侵略势成常山之蛇，西北形势更属危急，屯垦事业应即举办；西南亦有外人窥伺，而且天然富源久付旷废，亦应积极开发”。（注：《中华民国史档案资料汇编》，第五辑，第一编政治(一)，第179页。）

1931年，第四次全国代表大会上通过《依据训政时期约法关于国民生计之规定确定其实施方针案》，提出边地开发屯垦与移民实边及发展国民经济的重要方针，要求“必须订立之案，积极进行；并予以财政及其他必要之援助。而对边地土著人民生计之筹划，尤为紧要。故开发边地，必须特别注重边地土著人民之生计”。（注：荣孟源等：《中国历次代表大会及中央全会资料》(下)，光明日报出版社1985年版，第48页。）并将此点定为国民生计建设五方针之一。此次大会还通过了《确定边区建设方针并切实进行案》。同年全国内政会议通过《移民实边案》，提出向人口稀少的吉、黑、辽及新疆、蒙古、青海等地区移民。这些决议对边疆民族地区地方政府产生了重要影响，1935年内政部召开全国第一次地政会议，青海、宁夏、云南等边疆省区均提出了移民垦殖案。1936年3月，内政部等部、会联合向行政院呈交《边疆移垦办法大纲草案》。一时间，垦务成为边疆民族地区统治者获利的重要手段，并对边疆民族地区的农业开发产生了重要影响。(三)蒙藏委员会主导的争取蒙藏上层支持的各项政策

对边疆民族上层的笼络和宗教事务的管理是蒙藏委员会的核心工作。1933年行政院所颁《中央及地方主管机关对于处理蒙古盟旗事项权限划分办法》明确规定：“蒙藏委员会除依照本会组织法掌理关于蒙古行政及各种兴革事项外，前清理藩部则例所载关于蒙古各盟旗设官、奖惩、铨恤、军政、司法、宗教等事项，历来照例办理者，亦均系蒙藏委员会对于盟旗直接主管之范围，此后遇有此种案件，应仍照向例，由蒙藏委员会呈请行政院核办”。（注：《国民政府政治制度档案资料选编》(下)，安徽教育出版社1994年版，第441页。）依此规定，加

之国民政府实际执政能力的限制，蒙藏委员会实际具有的职能便是办理封官、颁号等能够笼络蒙藏上层的事务。

1932年，中国召开第三届第三次中央全会，班禅、章嘉两位大师以代表身份参加大会，班禅被选为国民政府委员，在南京设立了班禅驻京办事处。从1932年起，国民政府每年从国库拨出48万余元来支付班禅年俸及“办公费”。（注：参见乌兰少布：《中国对蒙政策》，《内蒙古近代史论丛》第三辑，内蒙古人民出版社1987年版，第237页。）1932年4月，国民政府明令加封章嘉呼图克图“净觉辅教”名号，章嘉呼图克图还加入了，并于1935年在中国第五次全国代表大会上当选为中央监察委员。据统计，蒙藏委员会的经费开支每年都在100万元以上，其中大部分用于支付活佛、王公和其他上层的年俸或活动经费，蒙藏委员会剩下的经费又有一部分用于招待蒙藏上层及旅费、赠送礼品等项开支。（注：参见乌兰少布：《中国对蒙政策》，《内蒙古近代史论丛》第三辑，第237页。）

1933年十三世达赖喇嘛圆寂，国民政府追封其为“护国弘化普慈圆觉大师”，颁给玉册、玉印，并派专使入藏致祭，拨给地方政府治丧费5万元，专使还按旧规旧制给三大寺及其他大寺庙的喇嘛熬茶、放布施，给三大寺每一喇嘛大洋2元。据称专使入藏经费共用大洋40万元。（注：参见唐景福：《民国时期历届中央政府维护的措施》，《中国藏学》1997年第1期。）

1933年12月，四届三次中央全会通过了《蔡元培等四委员介绍西康诺那呼图克图提请对蒙古王公名号暂仍其旧案》。此外，“除了任命内蒙古各盟长、总管等为有关各省省政府委员外，还给有势力的王公扎萨克以种种好处，从给钱、给枪，到拉他们入党，授以各种司令、宣抚使等名义，直到委以国民政府委员要职”。同时，将“扎萨克由世袭改为‘任命’，只不过是换了一个时兴的字眼，实质一点儿没变……各盟旗扎萨克纷纷‘举荐’子弟接任，不到半年时间就连续任命发表了10余旗新扎萨克，其中无一人为原扎萨克以外之人。此后，王公扎萨克子孙世袭一仍旧贯，爵位名号仍自为之”。（注：乌兰少布：《中国对蒙政策》，《内蒙古近代史论丛》第三辑，第236页。）

实际上，在蒙藏地方建设上，蒙藏委员会也有一定的规划，但是这些规划大多徒有虚名，蒙藏委员会最多不过是对内蒙古有些盟旗发放一些救济金。如1936年蒙藏委员会呈准发给蒙古地方自治政务委员会建设费，同年分别发给阿拉善、额济纳西旗、青海左右翼两盟建设费，并每月发给补助费3000元，以期推动这些地区的开发建设。（注：参见中国第二历史档案馆档案，代号：一四一，档案号：392。）但是，这些政策行政力度弱，覆盖面小，影响十分有限。

(四)以民族同化为宗旨的边疆民族教育政策

南京国民政府试图在全国建立一套完整的初级、中级和高等学校教育制度，受到这一大背景的影响，边疆民族地区的学校教育也有了一定的发展。这些发展主要表现于：

1.少数民族地区教育规划提到日程，教育部门逐步从只关注蒙藏教育扩展到其他边疆民族地区。国民政府边疆民族教育最初规划的只限于蒙藏教育，1931年颁布《实施蒙藏教育计划》明确规定蒙藏地区教育行政、普通教育实施办法、高等教育实施办法等，使蒙藏地区教育发展目标明确化。从这个计划来看，普通教育仍然依托边疆民族地区办理，而高等教育则主要依靠边疆民族地区学生到内地求学，所以，此项计划还规定新疆学生适用专对蒙藏的相关学生待遇法规。

1936年7月，教育部《二十五年度推行蒙藏回苗教育计划指令》，对边疆民族地区教育关注的范围已由蒙藏发展到西北、西南边疆民族地区。这项计划重点在于师资培训，涉及的省份包括新疆、宁夏、青海、甘肃、绥远、察哈尔、云南、贵州、湖南、西康、，可见国民政府对边疆民族地区教育管理范围的扩展。该计划对小学、社会教育、中等教育、留学生等都有所涉及，还对办理相关教育的经费做出了详细规定。（注：参见《中华民国史档案资料汇编》，第五辑，第一编教育，江苏古籍出版社1994年版，第882页。）

这些计划虽然未能得到全面执行，但是从一些地区学校教育的发展来看，还是有过重要的影响。而对于相当多的边疆民族地区言，建立正规的学校教育体系仍属社会生活中的新生事物。

2.边疆民族地区教育经费投入有所增加。国民政府初期十年，全国教育经费总额度有稳定增加，呈逐年增长的趋势。如1930年中央预算教育经费1440万余元，仅占当年国家总预算的1.46％；到1935年中央预算教育经费增至4913万余元，占当年国家总预算的4.8％，成为民国成立以来教育经费在国家预算中比例最高的一年。按1930年至1936年有比例数据可考的五年折算(1933年和1934年缺国家总预算数)，教育经费占国家总预算的比例平均每年可达3.54％。（注：参见张元隆：《民国教育经费制度述论》，《安徽史学》1996年第4期。）经费逐年增加是促进各级教育向规范和规模方向发展的一个关键性条件。这一时期教育发展获得了相对宽松的环境，边疆民族地区教育投入同样也有所增加，蒙藏教育获得了专项费用，1933年6月22日，国民政府行政院据蒙藏教育委员会呈请经第147次会议决定，先拨1931年度蒙藏教育经费50万元，并将50万元列入1934年度预算。

1935年，边疆教育作为独立的经费项目被列入预算。据统计，1935年边教费支出情况为：贵州总计得教育费16万元，其中义务教育费8万元，边教费8万元(其中苗师3万元)；云南总计得教育费17万元，其中义务教育8万元，边教费9万元；甘肃得教育费16万元；西康6万元；青海8万元；宁夏7万元；绥远8万元；新疆8万元；察哈尔8万元；无。第二年，除青海、西康、宁夏经费未增加外，其他各省增加1万—7万元不等，并且分配给1.8万元。1937年，四川、湖南、西康三省各得边教费3万元，广西、为2万元，云南、贵州、新疆5万元，甘、宁、青、绥远各4万元，察哈尔2.5万元。（注：参见《中华民国史档案资料汇编》，第五辑，第一编教育，第891—890页。）至1936年，边疆教育经费计为41万余元。（注：参见《中华民国史档案资料汇编》，第五辑，第一编教育，第889页。）一些地方性教育是靠中央拨款发展起来的。如1931年青海利用蒙藏委员会的“边疆教育专款”成立了青海蒙藏文化促进会，并先后在各县和牧区办起蒙藏小学10所，后均转交所在县区管理。（注：参见陈新海：《民国时期青海管理方略》，《青海民族研究》1997年第3期。）1935年教育部拨专款在皋兰、海原、固原、清水等地先后办起7所回民小学。同年，甘肃省教育厅也利用中央教育补助费筹设回藏小学10所。（注：参见杨荣：《民国时期甘肃民族教育述略》，《西北史地》1996年第1期。）从1935年起，民国政府在云南省藏族聚居的中甸、维西、德钦等地创设3所省立小学，即德钦小学、中甸小学和维西小学。（注：参见苏发祥：《民国时期藏区教育概述》，《民族教育研究》1999年第3期。）

边疆省区教育经费在初期有一定程度增加。如察哈尔省，1930年度教育经费共计266，901元，此后直到1933年度均保持此额度，1934年增加到293，447元；宁夏省1931年度教育经费只有45，816元，但是两年后增加到183，498元；云南省1930年度教育经费只有259，615元，此后除1933年度为587，800元外，直至1934年度均未低于702，000元；甘肃省1931年度教育经费为259，272元，此后至1934年底均未低于1，249，687元；与其他省份相较，青海省教育经费额度较低，1930年度只有76，900元，虽然逐年增加，至1934年度也只有96，343元。（注：参见《中华民国史档案资料汇编》第五辑，第一编教育，第115—116页。）但是，欠发教育经费是国民政府时期的实际情况，由于欠况严重，以至于陈果夫在中央政治会议上提出开发土地以清理积欠教育费，据他称，教育部调查历年所欠教育经费约为367.7万元，其他由财政部及各省拨发者当不过200余万元。（注：参见中国第二历史档案馆档案，代号：二(2)，档案号：33上。）因此不可过高估计国民政府在边疆地区教育发展的投入，不过已有的投入对边疆民族地区教育发展起到了开拓性影响。

3.在内地一些大学设立蒙藏班，招收蒙藏学生。1930年中央政治学校计划附设蒙藏班，名额为60人，分为甲、乙两组，甲组学制二年，乙组学制三年，毕业后回边疆地区工作，亦可考国内各大学或专门学校。同时还设立西康学生训练班，这是针对西康所设的短期训练班，为期四个月。1934年，计划设立中央政治学校边疆分校，先在张家口、包头、宁夏、康定、丽江、兰州、伊犁八处各筹设一年分校。当时规划，分校第一年先办简易师范单轨一级，及小学初级复式一级，以后逐年增加，必要时可改办双轨；每学级人数，简易师范以50人为限，小学以40人为限。（注：参见《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编教育，第817页。）据1935年编印的蒙藏学校总名录可知，当时包头、西宁、康定等地蒙藏学校共有蒙、藏、回学生268名。蒙藏委员会的工作报告中显示从1929年至1933年，共保送入内地各校的蒙、藏学生达256人。（注：参见中国第二历史档案馆档案，代号：一四一，档案号：97。）

从1931年教育部《订定边疆教育实施原则》来看，蒙、藏、新疆学生待遇基本一致，高等教育招生中蒙、藏、回（注：此处“回”实际指新疆维吾尔族。）族学生待遇也大致相同。该原则还规定：“在八年内分年资送蒙藏学生出洋留学”，“选派区域及额数内蒙十名，外蒙八名，青海二名，八名，新疆四名，共计三十二名”。学生受教育程度为高级中学以上学校毕业，或具有同等学力者，留学年限为3—7年(学医及学工程的酌量延长)，选派期限为每两年考选9名，赴日本4名，赴欧美5名。教育部制定选送及考选规则。教育部限令1931年秋中央大学、北平大学成立蒙藏班，同年国立中央大学也颁布了招生办法和名额，学生总额为40人，蒙、藏各20人。（注：参见《中华民国史档案资料汇编》第五辑，第一编教育，第833页。）

1933年，宁夏省提出适用《待遇蒙藏学生章程》的要求。此前国立浙江大学每年收1名该省所送学生，国立音乐专科学校收3名该省所送学生，国立北洋工学院收2名该省所送学生。在此基础上，宁夏提出要求国内各公私立著名大学或专门学校每年招收宁夏免试入学学生1—3名，得到了教育部的批准。1936年10月，蒙藏委员会根据西南夷文化促进会南京总会呈请致函教育部，要求比照《待遇蒙藏学生章程》对苗夷学生实行优惠政策。（注：参见《中华民国史档案资料汇编》第五辑，第一编教育，第864页。）

随着边疆民族地区教育的发展，少量少数民族文字与汉文字合璧的课本或其他出版物得以出版。据1931年蒙藏委员会《蒙藏事务总报告》称：蒙藏地区30余个旗宗中，有中小学130余所，学生约7000余名，历来共译汉藏文合璧语文教科书8种，汉蒙文合璧短期小学课本1种，汉回文合璧短期小学课本1种，1931年历书1种，以及蒙藏教育等实施方案十数种。尽管国民政府增加了投入，强化了规划，但是由于投入量有限，还不能从实质上推进各边疆民族教育的全面发展，边疆民族地区教育仍然十分落后。以宁夏为例，据统计，到1940年，全省拥有国内专门以上学校毕业生仅为34人，肄业47人；中等学校仅有4所，学生共619人；普通小学、短期小学共482所，学生共34924人，小学教师合格代用者共811人；失学儿童69771人，占学龄儿童71％以上；失学民众48万余人，占全省民众95％以上。（注：参见生：《民国时期的宁夏省》，学生书局印行1988年版，第383页。）

(五)促进边疆民族地区经济社会发展的开发建设政策

1928年1月，国民政府成立建设委员会、资源委员会(1932年称国防设计委员会，1935年改为资源委员会)，调查边疆民族地区资源、开发建设边疆民族地区是两个委员会职能的重要组成部分。国民政府加强了对边疆民族地区开发的计划和边疆民族地区的资源调查。1931完成了云、贵、川、西康等省的地质调查，对察哈尔、甘肃、宁夏等省的调查仍在继续，同时拟在边疆地区多觅铁矿、铜矿与石油矿，分别保留或划作国营区，择其最佳者，由国家经营，以充实国防原料；开始筹办开发陕甘川新石油，已在陕、川划定国营区。（注：参见《中华民国史档案资料汇编》，第五辑，第一编财政经济(五)，第178页。）

“九一八”事变后，东北丧失，国民政府更加注重西北边疆开发，并强调要以西北为复兴基地，提出各种开发西北的系列计划和决议案。1933年，在四届三次中央全会上有60项提案，其中有8项与边疆民族地区建设开发相关。西北边疆地区开发成为重点后，中央委员刘守中曾于1932年、1934年先后两次奉命赴西北调查实业，得出的结论是“应以边防为经，实业为纬”，提出“充实边防，经营交通，振兴农村，改良畜牧，开采矿产，提倡工业，减轻民众负担，维护地方治安，培养边务人才，推进蒙旗教育”等10大要务。通过一系列的调查，南京国民政府对西北建设做出一些重要的规划，如1931年5月，建设委员会拟订了内容浩繁的《开发西北计划》，开发计划涉及交通、水利等很多方面。（注：参见刘政美：《抗战前的西北交通建设》，《民国档案》1999年第2期。）

1934年6月，全国经济委员会通过《西北建设实施计划及进行程序》，计划分公路、水利、卫生、农村建设四部分。从取得的实效来看，开发建设除了特定地区金矿等矿产开发外，还集中于公路、铁路和邮路等方面。全国经济委员会从1934年3月筹款直接兴筑西兰公路，至1935年5月竣工，土路通车，共计耗资93万余元。（注：参见刘政美：《抗战前的西北交通建设》，《民国档案》1999年第2期。）1934年至1936年期间，国民政府在西北修筑的土路、省际联络公路等10多条，总里程达到9200多公里，（注：参见刘政美：《抗战前的西北交通建设》，《民国档案》1999年第2期。）对这一地区交通条件的改善产生了重要影响，增强了边疆民族地区与中央政府的联系。

在边疆民族地区发展邮务也是国民政府加强与边疆民族地区联系和国防建设的一项重要工作。据1936年统计，自1933年，边疆民族地区的邮政条件有所改善，当时滇康邮路总长为1130里，甘孜经德格至玉树线长1000里，玉树至湟源线长1380里，巴安经白玉至德格线为900里，在西康还设各级局所近20处，一些村镇设置了信柜。与此同时，四川、云南、贵州三省邮务之联络有所增强，1935年以后开设局所及信柜21处，邮路约1200余公里。（注：参见《中华民国史档案资料汇编》，第五辑，第一编财政经济(九)，第600—601页。）

铁道部推进边疆民族地区的铁道建设，而且有着自己的建设计划，其计划中的陇海线潼宝段1936年已完工，与西南边疆相关的铁路建设计划主要有成渝线(施工期2年半，计划于1937—1938年间完成)、黔滇线(施工期4年，计划于1947—1950年完成)、川黔线(施工期4年，计划于1947—1950年完成)。但是，随着政治社会环境的变迁，这些计划逐步落空。

民族政策论文范文第3篇

关键词：民族地区；金融优惠政策；经济发展

1实施优惠的金融政策

改革开发以来，我国民族地区的金融业得到了一定程度的发展，民族地区的金融业从无到有，发展速度较快。但由于民族地区落后的经济条件，整体金融发展水平相对滞后于经济发达地区和全国平均水平。李景跃等在《商业研究》2008年第一期指出，民族地区金融发展滞后主要表现为金融生态环境脆弱，金融资源配置效率较低。国家早在解放初期就已经制定了一系列发展民族地区金融业的优惠政策以促进地区经济的发展，实现共同富裕的目标。并且各民族地区根据其不同的经济特征相应的实行了适合自身经济发展的优惠措施。这些金融方面的优惠政策主要体现在设立专项贷款，给予优惠利率，放宽贷款额度和还款期限等。

对少数民族专项贷款给予优惠利率。如1991年《中国人民银行关于民族贸易县贸易贷款实行优惠利率的通知》规定，对国家确定的421个民族贸易县贸易贷款，在利率上实行优惠政策。民族贸易贷款年利率为5.76％。贷款行向企业按年利率的8.64％收息，对年利率5.76％与8.64％的2.88％利差按季返还企业。对少数民族和民族地区贷款，适当放宽贷款条件。1993年的《城市开民智工作条例》规定，信贷部门对以少数民族为主要服务对象的从事食品生产、加工、经营和饮食服务的国有企业和集体企业，在贷款额度、还款期限、自由自己比例方面给予优惠。开发性贷款、扶贫贴息贷款和其他专项贴息贷款也适当的向民族地区倾斜。对民族地区开发当地资源的项目，在保证有效益、能还贷的前提下，贷款条件要适当放宽。

2实施金融优惠政策促进民族经济的发展

2.1促进农业的发展

金融业要把农牧民增收致富与拓展信贷效益信贷增长点紧密结合起来，借鉴东部地区灵活多样的农业经营，经济发展大户承包经营、专业户经营、公司加农户、订单农牧业、公司加农工和股份合作经营等多种农牧业经营方式，把粗放的农牧业经营方式改造成符合市场需求的集约化、规模化、专业化、产业化的现代农牧业。引导金融机构支持新农村建设，创新并推行了大额农贷、订单农业贷款等“三农”信贷模式，组织扶贫贴息贷款工作，支持贫困地区特色产业及农村基础设施建设，“十五”期间，累计发放民族优惠贷款约21亿元。金融优惠政策的实行使农业资源的配置获得较高的效率，避免经济剧烈波动。并对农业经济活动起宏观调节作用，以及对农业经营者的行为选择起着重要影响作用。

2.2促进民族地区贸易的发展

民族地区的企业是民族贸易中不可或缺的重要组成部分，提高和发展民族企业的生存能力，有助于加强地区贸易，促进经济增长。为加强民族贸易网点建设和民族用品生产技术改造，国家设立专项贷款。并对民族贸易所需流动自己贷款实行优惠利率。以延边朝鲜族自治州为例，地处中俄朝三国交界，共有11个口岸，享受着国家最多最全的优惠政策，包括享受国家振兴东北老工业基地政策、西部大开发政策、边疆少数民族地区政策和部级珲春口岸特殊的“边境经济合作区、中俄互市贸易区、出口加工区”三区合一的运行机制和特殊的优惠政策。延边州外贸企业达到483户，2003年延边对俄边贸进出口额只有2861万美元，到2005年全州对外贸易进出口总额7.2014亿美元，同比增长25.8％，对俄贸易超过1亿美元。

2.3促进以旅游服务业为主的第三产业民族经济的发展

旅游业作为支柱产业给予资金支持。金融业要在新增信贷总量中保持一定比例用于旅游发展的资金需求，指定性适应的信贷政策促进其发展。重点支持民族地区旅游路线的开发和国家、省级旅游景区景点的配套设施建设，发展民族风情、历史文化、生态环境等特色旅游，支持特色、有事旅游产品的开发和生产。2001年，国务院批准延边等3个少数民族自治州享受国家西部大开发的部分优惠政策，使延边成为东北惟一享受西部开发政策的地区。延边全州，投资开发建设旅游景区及配套设施的外商投资企业，除享受相关的税收优惠政策外，对符合国家和省产业政策、投资额在3000万元人民币以上的旅游项目，所在地政府可给予贷款贴息或以奖代补的政策扶持。

3实施金融优惠政策面临的问题

(1)信贷资金潜在风险大，制约了金融支持力度。一是信贷资产质量低，制约了金融机构信贷支持的能力。由于民族地区扶贫任务艰巨，民族地区金融机构长期以来不得不承担大量的政策性金融业务，如扶贫专项贷款，全国每年用于扶贫投资的总额高达200—300亿元，其中扶贫贷款占45％。使民族地区金融机构包袱沉重，经营困难，制约了进一步的发展。据调查显示，目前民族贸易和民族用品生产企业的不良贷款占比达64.4％；其中民族贸易企业不良贷款占比高达100％；民族用品生产企业不良贷款占比28.8％。这些不良贷款无不进一步加重了民族地区金融机构的负担，而且已给全地区银行造成极大的信用风险，严重影响到银行的流动性、安全性和盈利性。

(2)市场发育程度低，缺乏对资金的吸引力。部分民族地区属于“市场失灵”区域，由于比较成本收益的巨大差异，资源尤其是生产资本不可能自觉自愿流向民族地区。民族地区总体上是“资本流出不流入，金融资金外流趋势明显”。同时，随着国有商业银行调整经营机构，上收信贷权限，这一趋势更加明显。国有商业银行普遍多存少贷，资金通过上存上级形式大量流出，民族地区存差资金扩大。

4民族地区经济发展对策

(1)提高民族地区金融业的经营管理水平和效益，营造和谐信用环境。

商业银行在核定和下达贷款计划的同时，应对落后的民族地区进行适当的倾斜。降低民族地区存款考核计划及上存比例，适当控制资金的流出数量和速度，适当提高呆账准备金比例，简化核销手续，化解不良贷款，促进地方经济发展。第一，商业银行在核定和下达贷款计划的同时，应统筹兼顾，对落后地区适当倾斜。第二，金融业应采取强有力的措施，调整信贷结构，优先支持落后地区的基础设施建设、支柱产业建设、资源开发型主导产业建设和高科技产业建设，重点扶持高附加值、高科技含量、高质量产品、高效益回报的项目，向能源、交通、通信等重大基础设施项目倾斜。第三，建立金融保障体系。建立基础产业风险保障基金，发行由财政贴息的基础产业债券，允许多种投资方式并存，为企业进入金融市场筹资创造好的金融环境，等等。这些措施既有利于企业间的优势互补，形成规模，又能较好地兼顾企业、银行和地方政府三方的利益关系。

(2)调整和完善民族地区金融优惠政策。

一是放宽贷款规模限制。按照区别对待、分类指导的原则，由国有商业银行根据民族地区的实际情况自主决定当下放贷款审批权限、增加授权授信额度。有重点的加大信贷投放。二是实行优惠的存贷款利率和低保险费率政策。扩大中长期贷款的利率浮动幅度，提高增量存贷款比例和中长期贷款比例。三是放宽对金融机构再贷款的条件和期限，在民族地区国有商业银行出现资金头寸不足时可发放在贷款支持。四是改进有关贷款发放和经营管理指标的考核办法，使民族地区商业银行考核指标有别于内地。

民族政策论文范文第4篇

第一，将中国少数民族教育政策的发展分为两个黄金时期。第一个黄金期从中华人民共和国成立至“”。这一时期的民族教育政策体现了明显的针对性和特殊性，概括起来有如下几个方面：明确了少数民族教育的性质、方针和任务；以培养少数民族干部为民族教育事业的首要任务；建立民族教育管理机构，加强党和政府对民族教育工作的指导和管理；在少数民族教育事业的发展经费上实行倾斜政策；少数民族师资队伍建设政策；少数民族语文教学与教材建设政策。第二个黄金时期是1976年“”以后。这一时期的民族教育政策，总是把民族基础教育作为“重中之重”，大力发展少数民族地区职业教育，积极发展少数民族高等教育，综合发展少数民族民族成人教育，从而为整个少数民族教育事业的发展提供了坚实的政策基础和良好的政策环境。

第二，通过“少数民族教育优先发展区”战略构想的实施，实现民族教育优先发展。民族教育优先发展一方面要把民族教育事业作为全国教育事业发展的重点，另一方面要把民族教育作为民族地区的各项事业的重点，要树立人的全面发展和经济社会和谐发展的科学发展观，变教育投资优先论为观念、政策和法规的全面优先。考虑到民族地区地理位置的特殊性和少数民族教育的特殊性，要实现民族教育优先发展就要实施“少数民族教育优先发展区”的战略构想，要用好、用足我国已有的民族教育优惠政策，要集中其合力作用，要选好点，带动面，形成民族教育蓬勃发展的燎原之势。

第三，中国少数民族教育不仅要均衡发展，而且要通过少数民族教育政策重心的转移实现跨越式发展。针对西部民族地区教育非均衡发展的现状和问题，论著指出，中国少数民族教育要走均衡发展的道路，这是指在强化政府责任，对少数民族教育实行倾斜政策的基础上，政府要通过一定的资源调配为民族地区的社会公民提供相对均等的教育机会和条件，以确保他们能享有同等的受教育的权利和义务。很显然，在学校教育之外的问题逐渐得以有效解决的基础上，应该及早地将政策的重心转向学校内部的问题（主要包括双语教学问题和多元文化课程问题），这种对于特殊教育政策发展的关注是我国民族教育向注重质量转移的起点和标志，这无疑会加快民族地区自身的“造血”功能，实现民族教育的可持续发展。在重视民族地区实际情况，调整传统民族教育发展中追赶汉族战略导向，走特色化发展道路的基础上，自然会有助于民族教育的跨越式发展。

第四，通过对民族地区基础教育课程的主体追问、价值反思和内容重构，深入探究中国少数民族教育政策研究的价值取向问题。民族教育政策的价值及其取向是指人们为什么要研究和制订民族教育政策的内在依据，以及民族教育及其政策研究的结果为什么样的教育服务的问题。针对现行少数民族教育课程缺乏“特殊性”认识和关照的现实，论著直面我国民族教育课程及其设置的突出问题，那就是：已有课程没有充分体现文化的“人为性”和“为人性”这一根本的文化价值定位，已有课程文化价值观具有科学主义的取向，缺乏对民族学生生活世界的关怀导致课程文化与当地社会发展相脱离，这不利于培养少数民族学生对于自身生活的反思意识、主体意愿和行为调整。“教育及课程改革在本质上是文化变革”，少数民族的课程改革要主动自觉地建构，就必须基于民族地区和民族生活的实际，要充分体现“文化自觉”的精神实质，将少数民族文化的精华部分尽可能整体性地融入到民族教育课程体系之中。

第五，通过个案研究，分析了少数民族双语教学、培训模式、地方课程和校本课程开发等存在的问题及推广和完善的建议。个案研究是该著作的主要研究方法之一，通过对藏汉双语教学的个案研究、少数民族双语教师培训的个案研究，指出了民族地区双语教学存在的问题和完善少数民族双语教师培训的政策建议，并着力进行了-民族地区课程和校本课程的开发及政策研究，提出了民族地区校本课程开发的“平行模式”、“整合模式”和“双语编译”模式。

综上可见，全书的主要特色和创新之处在于：系统总结了我国少数民族教育事业发展的历史与经验，以民族政策与教育政策“双管齐下”的视角考察并总结了我国少数民族教育政策五十余年来的成功经验与存在的问题；提出了新的民族教育政策类型说，比较分析了民族优惠性政策与民族特殊性政策的关系、侧重与优劣，并很有见地地提出当前我国民族教育政策正在经历一个由优惠性政策向特殊性政策转变的重要而关键的时期；构建了以“民族地区教育政策与法规、民族地区学校教育发展政策、民族地区教育经费政策、民族地区教师学生政策、民族地区教育课程与教学政策”为结构的新型民族教育政策体系。该书分别从宏观与微观的角度人手，对民族教育政策的执行效果和存在的问题进行了较大规模的调查。虽然在调查计划中，对21个人口在10万以下的少数民族教育政策的制定与执行情况的调查，终因吸收国内其他研究机构的成员不多而难能有效实施，但在甘肃省甘南藏族自治州和临夏回族自治州两个实验研究基地的追踪调查，较好、较全面和客观地反映了我国少数民族教育政策中的三大类型，即“大杂居、小聚居”的民族自治地方的民族教育政策、人口较少民族的教育政策和聚居区民族教育政策。全书能较好地将第一手的调研资料和理论分析结合起来，体现了政策研究的理论取向与实践价值取向的统一。

民族政策论文范文第5篇

[文章导读]伴随着市场化带来的经济不平等，中国的民族冲突近年来有愈演愈烈之势。关凯文章梳理了1949年后中国民族政策各阶段的形成过程以及历史影响。作者指出，民族问题的本质是国家与社会关系，中国今日的民族矛盾，很大程度上来源于革命时代适用于同质化社会中的政策体系，已经无法适应一个族群间高度分化的社会。故而作者提出，完善民族政策的关键，在于为一个统一的民族国家树立新的价值坐标。

20世纪初，在儒教文明帝国的基础之上，中国开始建设现代民族--国家。民族--国家体制并非中华文明内生的制度，中国习得这个制度的过程，不仅需要转换政治制度，还需要转变社会观念、价值规范与根深蒂固的文化传统。 民国之初，随着清帝逊位，革命党人“驱除鞑虏、恢复中华”的呐喊骤然沉寂，代之以“五族共和”的温和立场。然而，失去帝国神性的民国政府，面对离心力提升的边疆，捉襟见肘。彼时汉与非汉社会的地理分界，于是成为中国共产党人的长征之路。 新中国成立，国家独立，晚清疆域得以实质性恢复，统一的公共服务、国民教育及大众传媒体系得以建立，国家真正步入现代化轨道。这一奇迹般成就的取得，在当时，并非依靠“一穷二白”的物质基础，而主要是基于精神领域的社会凝聚力。 21世纪之中国，一方面经过改革开放后的经济起飞，国家实力空前，国民生活水平显著提高；另一方面却在社会团结上各种危机浮现，民族--国家建设工程遭遇的困境，正体现于民族问题这根敏感的政治神经。 国家对民族问题实施干预的主要手段是民族政策。然而，理解民族政策的关键，不在政策本身，而在政策实践的后果与意义，特别是要从民族--国家建设的理论视野出发，才能发现其实质。事实上，对于任何国家的民族政策来说，协调民族关系是目，协调国家与社会关系才是纲。纲举目张的道理，始终蕴含其中。 民族政策的话语生产 中国的民族政策并非空穴来风，受到多种历史与文化因素的强烈影响，如中华文明传统与帝国统治经验、近代以来中国的历史遭遇，以及马克思列宁主义社会理论等。 作为前现代时期的东方“普世文明”，无论是“大一统”的政治伦理、“有教无类”的文化观念、“华夷之辨”的差序格局；还是“教化普遍，怀柔远人”的道德使命感和责任意识，以及对“天下大同”普遍主义政治秩序的内在追求，中华文明具备一种独特的超越性，不仅融儒释道为一身，而且将藏传佛教、伊斯兰文明、萨满等传统信仰都包容在自身的文明系统之中，并以朝贡制度将更多的藩属国，如越南、朝鲜等纳入帝国的统治秩序之内。 近代以来，伴随着殖民主义、帝国主义对中国的侵略和压迫，西学东渐，“天下帝国”的子民开始接受自由主义、社会主义、民族主义、社会达尔文主义等西方现代性理念，并如费孝通所言，在迫在眉睫的救亡图存的民族危机中，形成了中华民族的自觉观念。这种一致对外的国族认同，为新中国在社会一盘散沙的基础上重建国家提供了强大的社会心理支持。1949年后，新中国政府在极短的时间内，迅速整合边疆族群，重构了以现代民族-- 国家形式出现的政治“大一统”格局。在这个过程之中，民族政策及其实践贡献颇著。基于民族平等原则的政策感召力，少数民族基层社会被有效动员起来，主动配合国家力量的进入，积极参与本地社会的“社会主义改造”（这意味着打碎传统的权威体系），从而使边疆社会的国家化程度达到史无前例的高度。 与“因地制宜”的多样化政策实践不同的是，新中国从一开始，就在理论话语生产上为民族政策创立了一个统一的模式，从而形成了一套与当时的国家政治语境相互配合的民族理论话语，迄今仍占据主导地位。 中国民族政策的理论话语体系，是苏联民族理论中国本土化的产物，在政治哲学原理上包含了马克思主义的平等原则和历史唯物论、列宁主义的民族自决和民族自治理论以及斯大林的民族定义。然而，在中国，经过后人越来越精致化处理的这个话语体系，实际上并未全面反映出党的第一代领导人对新中国政权如何处理民族问题做出的政治与文化考虑。一个比较典型的例子是，中华文明所具有的“天下情怀”式的宏大使命感、超越性关怀和责任意识，虽在新中国民族政策的实践中得到鲜明体现，但并未正式纳入民族理论的话语叙述之中。党的第一代领导人对民族关系曾有“还债说”，新中国政府主动继承帝国时代在民族关系上的历史遗产，其中蕴含的文化逻辑，不仅迥异于斯大林主义民族理论（这种理论区分民族、部族和部落的不同社会等级），而且使中国的民族政策从一开始就将关怀放在超越工具理性的价值高度之上——国家以激进的积极干预姿态向少数民族提供全面的优惠政策，即使这种政策在一定程度上可能损害民族杂居地区汉族居民的实际利益。如在民族区域自治制度的安排上，中国是世界上为数不多的不以少数民族占地方人口多数为原则设立民族区域自治单位的国家之一。 实际上，1950年代民族政策的话语生产，是以“国家”而非“民族”为中心展开的。无论是李采取单一制国家体制的建议，还是对两种民族主义（与地方民族主义）的批判，都反映出新中国政府现实而紧迫的关怀，即如何在长期混乱、濒临解体的社会基础之上，重新建立多民族国家内部统一的政治秩序与社会团结。因此，与统治时期政府强调国族主义不同，新中国政府强调自己“超民族性”的国家主义价值观。这种立场，也恰恰符合当时少数民族边疆社会的普遍诉求，在经历了长期的社会动荡与国家力量近乎真空之后，这些社会亟需一个强有力的国家为之提供一种稳定秩序和安全保障，并使自身与汉族平等。 新中国民族政策对于平等、团结的强调以及在当时语境下充满现代感的修辞风格，与“走群众路线”的政策实践结合起来，所产生的神奇力量，集中体现为国家与社会同心同德的凝聚力。国家的说理深入人心，即使这些道理可能与传统社会的“地方性知识”相去甚远，但基于国家和领袖的政治权威，与其说人们普遍理解并接受了新的民族理论，不如说民族政策实践强化了各族人民对国家与领袖的心理认同。 时过境迁之后，“天下情怀”式的关怀可能在后世的现实主义理解中被视为一种革命的激情与浪漫，其客观产生的社会后果也相当复杂。但这种关怀却在新中国民族政策的理论逻辑中，产生着强烈的关于“解放”和“进步”的文化意义，而这种意义在当时的历史环境下，是“放之四海而皆准”的世界性普遍价值。 民族-- 国家建设成就与革命叙事 （1949～1956） 新中国民族政策关键的文化意义是“解放”和“进步”。 “解放”的意义不仅来自国家对少数民族身份与政治地位的普遍承认（这意味着将少数民族从某种文化意义上的“贱民”身份解放出来），更来自于打破少数民族传统社会结构的历史合理性。在传统社会权威结构之下，少数民族社会内部的不平等和等级制度被定义为阶级矛盾，国家支持底层民众开展阶级斗争，求得自身的解放，并通过统一战线政策安置传统权威人士，从而降低这一社会改造的成本；而“进步”的意义来自于共产主义意识形态对未来社会的美好描述——这颠覆了所有传统政治权威与政治秩序的合法性与合理性。正是在“解放”与“进步”价值理念的感召之下，少数民族社会被迅速动员起来，主动参与到社会主义改造的国家政治议程之中。也正是在这个过程之中，中国政府实施了民族识别，由国家主导“民族”符号的制度化分配，并基此建立起一整套民族政策体系，如民族区域自治和各个领域的民族优惠政策。基于由民族政策提供的制度框架，少数民族从底层培养自己的政治精英（民族干部），接受国家专门提供的受教育机会（民族院校），自主管理本民族内部事务（民族区域自治），对于少数民族社会来说，不仅这些制度安排本身就是一种“进步”，而且，这同时意味着少数民族在历史上第一次真正实现了和汉族的平等。 20世纪上半叶，由共产党领导的中国革命的行动目标，是追求共产主义理想和民族独立，由此在理论上将中国革命的历史意义纳入到世界所有受压迫人民共同追求的反帝反殖运动这样一个更大范畴的意义系统之中。因此，不仅革命在价值上具备了强烈的正当性与正义感，也在追求民族主义政治目标的同时超越了民族主义，为中国人民、甚至是所有第三世界人民规划出一个幸福美好的未来生活的愿景。因此，由革命的正当性提供的改造社会的合法性理据，使新中国民族政策从一开始就以一种促进社会变革、与旧制度决裂的激进面目出现，并以革命的普遍主义价值压抑了族群民族主义（地方民族主义）的社会生存空间。 新中国的文化符号是由革命赋予的。革命行动首先需要区分敌我，“一切反动派”都是革命的敌人。这种依据革命原则区分人群的方法，在革命发生的过程当中，使除此之外任何依据其他标准的社会分类都变得不那么重要，包括民族与宗教，甚至在某些情况下也包括阶级（中国共产党的统一战线政策就是对阶级理论的一种补充）。另外，革命所倡导的集体主义精神，本身就是一种强大的意识形态，特别是当这种意识形态与革命过程及之后基于革命经验的民族--国家建设初期广泛而深入的基层社会动员结合在一起的时候，就在文化上强烈地激发出个人和国家（党）所分享的共同命运感，从而使革命的目标得到少数民族社会多数人的文化认可，并通过民族政策由国家“自上而下”地向少数民族优惠分配物质性与象征性利益，迅速巩固了个体文化身份和国家公民身份之间的同一化结构，建构并强化了少数民族的国家认同。 由此就不难理解，为什么在新中国成立之初，国家仅仅派出少数民族访问团在西南地区不同民族的山寨中访贫问苦，就可以激发出这些社会对于国家强烈的支持与忠诚。实际上，即使是在与汉族地区文化差异更大的、新疆，这种来自少数民族草根社会对党的领导和国家建设的支持与忠诚也表现出相当稳定而持久的力量。产生这种社会反应的一种重要的观念基础，就是按照少数民族草根社会自身的文化理解，新中国是由人民当家作主的国家，而国家领袖虽不再是天高地远的“皇帝”，却和“皇帝”一样有着神性权威，并以“走群众路线”的方式贴近人民。无论是藏族群众将视为“文殊菩萨”，还是维吾尔族群众将之视为“的使者”，由革命的文化取向所代表的一种新型的国家--社会关系，渐渐被少数民族群众内化为一种信仰并整合进其地方性知识系统当中。 在革命话语的语境之中，新中国的民族--国家建设进程迅速加速。社会主义意识形态的传播、经济发展、国民教育体系的建立、公共服务（如卫生）和大众传媒的普遍化，都重新塑造了不同族群之间的文化边界，并使“民族”成为一种可以由国家直接实施行政管理的社会事务。 然而，革命话语作为一种文化上的“大传统”，与少数民族社会“地方性知识”作为一种“小传统”之间的关系，远非单一方向的替代、颠覆、改造或嵌入这么简单。1950年代二者之间之所以能产生某种程度甚高的默契，也有另外一种“传统”在其中起作用，这就是帝国权威的观念延续。彼时，大多数边疆族群社会，仍然缺乏现代意义上的知识分子，民族主义观念，对传统社会来说，仍是文化上的“新物”。这种观念后来的转变，恰恰和国民教育以及特殊的民族教育体系的制度安排有关，其后果，也需要通过代际更替才能表现出来。 制度的断裂与意义的延续 （1957～1976） 1957年夏天，全国人大民委和国家民委共同在青岛召开了民族工作座谈会，这次会议对民族政策和民族工作中的一些重大问题开展了“大鸣、大放、大辩论”。在这次会议上，作了《关于我国民族政策的几个问题》的著名讲话，这个讲话后来一直被视为关于新中国民族政策的经典阐述。从历史意义来看，“青岛会议”是民族政策实践一个事实上的转折点。在这次会议后，批判地方民族主义的思想倾向开始占据上风。 “青岛会议”的历史背景是“反右运动”的开始，从此中国进入持续20年的政治运动期，终点是“”。从这个意义上说，的经典论述，与其说是“未来的工作指导方针”，不如说是“过去的经验总结”。因为，如原中央统战部副部长江平所言， “反斗争和反地方民族主义运动严重扩大化，以及化运动中一些少数民族地区实行所谓一步登天等等，挫伤了少数民族人民的积极性，损害了民族团结，造成了民族隔阂。及至，党的一系列正确的民族政策，连同慎重稳进方针被全盘否定，民族工作遭到了极其严重的破坏，给民族关系和民族团结造成了巨大的创伤。” 从1957年到1976年，中国社会政治运动频发，民族政策实践在其中也一波三折，甚至在“”中事实上被取消。1970年，国家民族事务委员会被撤销。然而，在这段历史时期，尽管历次政治运动都对民族地区造成很大冲击，期间也发生了一些重大事件（如1959年达赖集团的叛逃、1962年新疆的伊犁、塔城等地数万居民出逃苏联等），但民族问题并未成为这一时期中国社会的主要社会问题，相反，在总体上，民族关系表现出相当的稳定。 其原因在于，一方面，在这段时期，革命化的国家理论始终在社会生活中发挥作用。在这种理论的指引之下，社会群体的边界被重新划分（阶级分类，革命/反革命分类等），人们相互之间的社会互动模式由政治运动重新组织，人们的行为规则被重新规范，由此在文化上重新定义了个体、国家和民族三者之间的关系。由于政治运动深入草根社会的动员力，人们的观念和态度受到国家政治的深刻影响。在这一点上，即使民族政策在实践层面曾有中断，但其理论影响却仍然延续。 另一方面，这种情形的出现也有制度上的原因。新中国确立的国家体制的一个显著特点，是基于计划经济体制的“没有社会的国家”。通过城市的单位制和农村的公社制，从生活必需品的分配到频繁参与的政治运动，个体在文化上直接面对国家，除国民身份之外，个体和其他任何社会网络（甚至包括家庭）的联系都被弱化。即使对那些地理位置偏远、由单一族群聚居的少数民族社区而言，尽管其社会生活的国家化程度可能低于汉族社会，但仍然不可能不受到来自国家政治的深刻文化影响。当时，在文化意义上，取消民族政策的做法本身在理论上并不背离共产主义，相反，正是基于社会发展史的阶段论和“民族消亡说”，当共产主义作为唯一的、科学的社会发展终极目标被人们普遍接受时，提前消灭民族差别就具有了强烈而现实的正当性——这不过是对历史发展必然规律的遵从而已。 然而，这个时期积累下来的各种社会问题与社会不满，“悄无声息”地改变了社会成员的心理感受。当一度满腔热血地参与国家政治生活的人们发现，“革命”除了带来生活秩序的混乱和无休无止的政治动员之外，并不能为人们带来任何物质上的利益，相反，“革命”破坏了从前人与群体之间基于文化认同的强烈归属的情感。当革命的激情过去，从前的文化传统就在人们心里显得更富有人情味，更有魅力了。可以说，到“”的末期，中国社会已经普遍开始弥漫一种强烈的幻灭感，从而预示出后革命时代的到来。 制度的重建与意义的流变 （1978～1987） 1978年初春，五届全国人大一次会议决定恢复国家民族事务委员会，而新恢复的国家民委的主要工作职责，首先是“拨乱反正”，恢复此前遭到破坏的民族政策体系。同年年底，党的十一届三中全会召开，做出实行改革开放的重大决策。 这一时期民族政策体系重建的工作主要从五个方面展开： 一是恢复民族识别并宣告其完成。1979年国家确认基诺族为单一的少数民族，这是中国识别的第56个民族； 二是进一步将民族区域自治制度化。国家恢复、新建了一些民族区域自治单位（比较典型的是新建了13个满族自治县），并将这一制度推进到乡一级；1984年，《中华人民共和国民族区域自治法》颁布实施； 三是针对重大现实问题进行政策调整，比较典型的例子是1980年3月中共中央召开了第一次工作座谈会，随后在1984年召开了第二次，这个会议从此成为一种制度化的工作机制； 四是恢复、加强民族干部培养机制，建立新的民族院校（如大连民族学院等）； 五是通过大力改善少数民族的生活、生产和文化设施，恢复、重建大量宗教设施等举措，修补受到损害的国家-- 社会关系。 民族工作的“拨乱反正”，一方面纠正了1957年后损害少数民族权益的各种政策与做法，将1950年代初期定型的民族政策“重新安装”进国家政治的制度体系之中，但另一方面，因为时代环境的变化，民族政策已经无法在意义上重新回到1950年代的价值语境当中，从而造成制度与制度所蕴含的文化意义在一定程度上的疏离，甚至是断裂或脱节。 在农村，公社制的取消，意味着生产方式向以家庭为单位回归；在城市，经济组织形式上单位制的渐渐消亡，使大量城市劳动力开始以个体身份参与就业机会竞争。伴随着经济市场化，国家从社会生活的很多具体领域退场，如基层民众所面对的初级市场和民间的文化生活，国家对社会的动员、控制与支配能力相应减弱。当经济活动中的国家化集体主义机制不复存在，草根社会原有社会网络的重要性就再次显露出来，无论是基于血缘和地缘的社会关系网还是宗教、传统习俗，生活空间中的社会集群不再由国家主导，其规则也并非完全由国家法律所规范——在国家和个体之间，社会开始变得像是一个“夹层”。在这一阶段，这种基于传统文化的社会结构所形成的力量向城市的渗透尚未大规模发生，但随着流动人口规模的渐渐扩大，它终将影响到城市。 革命的时代一去不复返。社会生活不再单纯围绕着国家政治而展开，人民恢复了平静的生活，在很多地方，这种生活也随着物质条件的不断改善而变得比以前舒适。但也正是因为如此，在缺少宏大目标的生活世界里，功利主义、消费主义和价值空虚渐渐滥觞，传统的道德与信仰对人们重新产生吸引力。而民族政策的宏大话语，不再像以前一样能够激动人心，而是变得离草根社会的日常生活渐行渐远。人们不再关心“解放”与“进步”，家庭的、本地的、族群的认同才是更为实际而重要的身份归属。 也正是在这个时期，与围绕着改革开放展开的党内左右之争相呼应，对于民族政策的价值共识开始出现裂痕，争论隐约进行，局部地区的政策实践出现了一些幅度较大的摇摆。但这种变化在当时更多地被视为一种治理策略的调整，而非触及民族政策的理论根基。 1987年4月，中共中央、国务院批转了中共中央统战部和国家民委《关于民族工作几个重要问题的报告》，民族工作的重心从“拨乱反正”正式开始向以经济建设为中心转变。此时，改革开放事业已经发展了8年。 民族工作及其意义生产的路径依赖（1987～1999） 基于1950年代由革命所塑造的同质化社会语境而产生的民族政策体系，不得不在改革开放的年代渐渐开始面对异质化社会语境。而且，更为现实的挑战是，1980年代中期之后，无论是在新疆、出现的暴力冲突，还是族群意识（包括汉族）的普遍复兴，民族问题重现于中国社会。 当市场经济牵引着社会结构与观念渐渐朝着多元化的方向发展，族群的文化差异开始显示出新的社会重要性。无论是市场中的资源竞争，还是对优惠政策的工具性利用，不仅是文化本身，任何政治经济学意义上的社会对立，都可能被人们简化为一系列通俗易懂的族群对比项，从而生成某种“族群化”解释。在这种意义解释之中，个体问题被提升为群体问题，群体问题被提升为社会问题，各种复杂的社会问题又被简约成“民族问题”。同时，这种意识也将族群精英与草根阶层通过族群的纽带连接起来，秘而不宣却协调一致地共同与“他者”对抗。 同时，改革开放使中国更深地参与全球化进程。境外族群运动支持力量的存在与人口的国际性流动，使中国社会的某些族群运动被涂抹了一层浓重的国际化色彩。尽管外部势力借民族问题干涉中国内政可以说是一个殖民主义历史传统，但20世纪末的国际干涉力量不再像以前的殖民者那样羞羞答答、暗中使劲，而是堂而皇之，公开行动。同时，后冷战时代的全球化进程也重新定义了国家，甚至出现“人权高于”之说，使国家从绝对意义转向相对意义，族群冲突因而成为频繁发生的国际干涉的理由或借口。在世界范围内，前阵营国家的民族--国家建设工程都在承受着新的国际规范的压力。 当中国的民族--国家建设与民族政策实践在这样一种新的宏观背景之下继续展开，民族工作曾经具有的灵动性减弱了，其整合社会的效力下降，开始表现出一种路径依赖。这种路径依赖最显著的特征之一，是在条块分割的行政格局之下，民族工作成为一种常规化的“本部门本系统”的工作。 “民族工作”的主体是政府，而它的工作对象，当然就是“民族”，更确切地说是“少数民族”。但如果进一步分析，民族工作是被它的工作对象“主体化”的，只有存在“少数民族”这样一个工作对象，才可能存在“民族工作”。这看上去似乎并不是问题，我国是一个多民族国家，有汉族，有少数民族，但关键在于“少数民族”这一概念，并非一个社会实体，而是一个来自于知识归纳的抽象概念。于是，虽然“少数民族”在实践中必然被分解为各个具体的“民族”，但制度化的民族政策供应的对象，却是一个整体的“少数民族”。这种制度安排的一个后果，就是“民族事务”，或者更确切地说“少数民族事务”被“民族工作”从其所属的社会大系统里抽离出来，成为一个独立的社会分工领域。 以民族优惠政策为例。这种政策的供应对象是“少数民族”。因此，无论是什么民族，只要不是汉族，都有权利享受这种政策，甚至不同民族彼此攀比，以使政策供应在各个民族之间均等化。但实际上，以群体为单位的政策供应，不仅过于粗放，而且很容易被社会成员予以工具性利用。以高考加分为例，城市的少数民族学生显然更容易成为这项政策的实际受益者，因为他们与本地的汉族同学接受的是同等条件的中等教育。 为配合“民族工作”这种社会分工，我国的高等教育体系中一直设有“民族理论和民族政策”专业，其知识基础仍是苏联民族理论。在苏联解体之后，这可能是全世界唯一如此设置的专业学科了。而这个学科的实际处境，可以部分解释为什么我国在民族问题的表述上缺乏国际话语权，在当今世界上，斯大林无疑是名声最糟的民族政治理论家之一。 民族理论话语的守旧与惯性，不仅约束了中国人在民族问题上的认识能力与政策想象力，也掩盖了常识。在中国社会，人们普遍用“种族”的眼光看待“民族”，将民族本质化，认为民族是血缘命定、不可消解的社会现象。然而，族群身份作为一种感性认同，时常是情境化的、流变的、不确定的。同时，基于这种理论的民族工作也难以摆脱一种困境：“民族”始终无法形成像政法、财经、文化、教育等系统那样高度职业化的分工体系。 实践的变化与意义的重构 （2000年至今） 1999年，中国政府开始实施“西部大开发”战略，以促进“地区协调发展和最终实现共同富裕”。进入21世纪之后，中国政府提出“科学发展观”的执政理念，民族工作随之发生一些与时俱进的变化，如“扶持人口较少民族发展”和“兴边富民行动”等特殊国家工程的实施。这些行动的核心指向，是力求缩小在经济发展水平上的区域与民族间差距，从而化解可能产生民族矛盾的经济基础。 然而，不能忽视的是，当代中国社会民族问题的真正挑战并非仅仅源自经济发展水平的不均衡，这种不均衡可以生产出强大的社会不满，却并不必然挑战民族--国家建构。只有当国家的文化特性被解释为“汉化”时，民族--国家建设的风险才真正出现：如果中国是一个汉人的国家，那么少数民族如何在这个国家里容身？ 尽管国家在理论叙述上不断强调境内所有的族裔群体都是平等的社会成员，但当一些少数群体的成员不将自己简单地视为公民个体，而是以群体的眼光看待自身的时候，他们就可能质疑一个超越族群性的国家概念。在他们看来，代表国家主流文化的是与自身不同的群体（汉族），这个群体似乎总是试图积极地加强其文化在国家内的支配地位，并促使其他族裔群体淡化自身的族裔特点。这种观念赋予了国家政治一种族群政治的象征意义，从而使族群与国家对立起来。同时，在现实的社会生活中，族群认同与族群想象，并非仅仅指向“民族”本身，也可能包含着对极端的发展主义、功利主义、消费主义价值观与行为方式的批判与反动。当族群叙事将抽象的文化与历史叙述与现实的利益动机结合在一起的时候，国家需要对此做出的回应，仅仅依靠物质性资源的分配倾斜是不够的，还需要在文化上消解族群对于国家的象征性抵抗。 民族理论和民族政策的根本，是要服务于民族--国家建设，而非仅仅是在一些方面使少数民族享受特殊的优待。民族政策是一个手段，而非目的本身。但今日之民族工作，如马克思所言“批判的武器不能代替武器的批判”，在一定程度上混淆了手段和目的。 结论：民族--国家建设的价值坐标 新中国60多年的民族政策实践，一言以蔽之，可谓“不变的话语与变化的实践”。 新中国的民族政策体系，兼容了中华文明传统与社会主义学说，塑造出有中国特色的国族想象，“56个民族56朵花”，花团锦绣，簇拥于中华民族的大花园之中。其基础，在于新中国的道德秩序可以使人心一致。然而，时代变迁之后，理论话语的过度刻板与停滞，正在社会观念的意义上，逐渐淹没政策实践所表现出来的灵动、理性和对核心价值（即民族平等与民族团结）的坚持。 人们的身份认同，可在某种历史语境下倾向于同一，如1950年代中国人对于中华民族的认同；也可在另一种历史语境下倾向于不同，如当下中国社会的族群想象。不容忽视的是，族群运动，有其客观一面，同时，任何一种民族主义，都不提供高于本群体利益诉求的价值关怀。若任凭民族主义意识滥觞，社会团结将演变成社会分裂，社会协商将被社会斗争所替代，民族--国家建设将可能陷入失败的境地。 因此，完善民族政策的关键，在于为当代中国的民族--国家建设树立超越民族主义的价值坐标。 这种坐标的第一个维度，是必须保卫个体。 现代国家具有普遍意义的公民权利，是基于个人的，只有充分保障这种权利，才能为社会团结提供一种具有普遍意义的价值与制度基础。同时，也需要认识到，仅有基于个体的“人权”仍然是不充分的， “人权”概念将历史扁平化，对个体之间的差异，特别是文化背景等结构性差异视而不见。 价值坐标的第二个维度，是必须保卫社会。 国家无论是推行基于群体的平等政策，或是推行基于个体的平等政策，都可能被认为是“不公正的”。对前者的批评，恰是基于后者的逻辑，即认为促进群体间平等，是以在具体语境下牺牲个体平等为代价的；而对于后者的批评，则恰反之。在这样一种两难境地之中，国家“保卫社会”的选择，是要将具体的问题“放回”到具体的社会语境之中去，由社会力量彼此理性博弈，从而寻找到一个能够促进社会共识的政策平衡点。而国家政府，只是一个公正的仲裁者。 价值坐标的第三个维度，是必须保卫国家。 作为“一个文明佯称为一个国家”（列文森语），现代中国的民族--国家建设进程，代表了人类社会发展的一种独特经验与可能性，也正因如此，中国在这个过程中所受到的内外压力，也格外显著。但无论如何，所有中国人——无论什么族群——共享的历史命运，取决于国家的现实与未来。人民需要国家的保护，需要安全与秩序，需要公平与正义，国家是我们一荣俱荣、一损俱损的共同体。

（作者单位：中央民族大学民族与社会学学院）