行政制度的特征
行政制度的特征范文第1篇
关键词：行政征用行政征用补偿
AnAnalysisofAdministrativeExpropriationCompensationSystem
Gaoling-hua
(EastChinaUniversityofPoliticsandLaw,Shanghai200042,China)
Abstract:Beginningwiththeadministrativeexpropriationindisputeinthetheoreticalcircle,Ianalysethecharacteristicsandshortcomingsofadministrativeexpropriationcompensationandproposesomesuggestionsonperfectingourcountry''''sadministrativeexpropriationcompensation.
Keyword:administrativeexpropriation;administrativeexpropriationcompensation
一、对行政征用行为的概述
为了更好的理解行政征用补偿制度，本文先行对行政征用作一阐述。我国学术界对行政征用的界定，主要有以下几种观点：（一）、广义的行政征收包括行政征用、行政征收、行政征调等。即把行政征用看作是行政征收的一种类型，认为行政征用是指为了公共利益之目的，行政主体按照法律规定取得行政管理相对人财产的单方行为。①（二）、行政征用系指国家通过行政主体对非国家所有的财物进行强制有偿的征购和使用。目前主要体现在国家对集体土地的征用上。此外，还有国家对文物的强制征购，行政机关对船只的强制租用等。②（三）、行政征用是指行政主体出于公共目的，为满足公共利益需要，依法强制转移相对人财产所有权或使用权，并给予合理补偿的一种具体行政行为，是一种独立的法律制度。③（四）、行政征用是指行政主体出于公共利益的需要，依据法律、法规的规定，强制性的取得行政相对人财产所有权、使用权或劳务并给予合理经济补偿的一种具体行政行为。④笔者认为，上述前三种观点均能基本把握行政征收行为的实质，但各有缺陷。第一种观点把行政征用作为行政征收的一种，实际上以字面表述、而不是以本质内容来归类。行政征用与行政征收有共同特征,如：公共目的性、强制性、法定性、可诉性。但他们的不同之处更加显而易见：行政征用是有偿的、相对人是不可预知的，而行政征收则正反之。另外，上述三种观点中行政征用法律关系中客体的范围较窄。行政征用的对象非常广泛：包括物，⑤智力成果⑥以及劳务。笔者比较赞同第四种观点。此观点从本质上对行政行为进行定义，比较全面的阐述了其特征。
二、行政征用补偿制度
行政征用补偿是指行政主体的合法行政征用行为使被征用的公民、法人或其他组织的合法权益遭受特别损害，由国家承担的补偿责任的制度。其本意在于“对于因公益之必要，经济上蒙受特别牺牲者，为调节之补偿，以实现正义公平之理想，而期法律生活之安定”，以“为私有财产与公共利益之调和”⑦行政征用补偿的理论基础有多种，特别牺牲说⑧逐渐占主导地位。该说认为，国家本来有使人民负担义务的权力，人民有服从国家命令的义务，但如果是特定人承受了并非一般的负担而受特别牺牲时，国家应给予补偿，这合乎正义公平的原则。行政征用补偿是行政征用中最重要的问题之一，其立法水平、执行状况直接决定了行政征用制度的成功与否。我国有些行政征用制度常因补偿内容的不易执行而有沦为一纸空文的危险，⑨便充分说明了行政征用补偿的重要性。
(一)、行政征用补偿的特征
第
一、政征用补偿是由行政主体合法的行政征用行为而引起的。这与由违法行政行为引起的行政赔偿不同。这是对为了实现公共利益，而被剥夺权利或被限制权利者的损失补偿及利害调整。
第
二、政征用补偿的对象是权利被剥夺或被限制者的合法权益所遭受的特别损失。在行政征用补偿中，只有特别损失才可以补偿，而合法权益受到违法行政行为侵犯都可请求行政赔偿。
第
三、行政征用补偿是行政主体公法上的义务。行政主体在管理社会公共事物中，使权利被剥夺或被限制者承担了别人没有承担的义务，遭受了损失，是与“社会义务面前人人平等”的公民原则相违背的。因而，行政主体要承担行政征用补偿的义务。
（二）行政征用补偿的原则
世界各国根据自己的实际情况制定适合自己的行政用补偿制度，从而也形成各自不同的原则，有“正当”、“公平”、“公正”“、合理”等补偿原则。法国实行全部、直接、物质补偿原则。日本则实行“正当补偿”原则。美国按征用时市场上的公平价值补偿，这种市场价值，不仅包括征用时的使用价值，而且包括被征用财产的最佳使用价值，即财产因其开发潜力所具有的“开发价值”，体现为一种对于“预期利益”之保护。⑩在我国实践中，有“相应补偿”或“适当补偿”的规定。补偿标准较低，补偿利益小于损失利益，这与我国目前的国情密切相关，经济基础还很薄弱。但是给予更充分、更完全的补偿，同时又能配置资源，监控权力是不可逆转的大趋势。笔者认为行政征用补偿应遵守下列原则：
第
一、平合理原则，这一原则要求对被剥夺或被限制权利者受到的特别损失予以尽可能补偿。同时，应采取灵活的态度，使用不同的标准。如，征地建图书馆和建豪华别墅可采用不同的标准。后者标准可高一些。
第
二、偿直接损失原则，指行政征用补偿仅补偿与以公共利益为目的的行为之间有直接的因果关系的损失。如，因专利权被征用而不能专有专用的损失是直接损失。由于房屋拆迁被安置到离上班地点较远的地方居住，拆迁户因此增加了上班途中的时间和车票费用，这些损失被认为是间接损失。
第
三、补偿物质损失的原则，即行政征用补偿不包括精神上和感情上的损失，只补偿财产上的利益损失。这是因为行政征用行为是合法的且为了公共目的，不同于对行政违法行为造成的损害的行政赔偿。
第
四、补偿实际损失原则，即行政补偿只对已发生或将来一定发生的损失进行补偿，而不包括将来可能发生的不确定的损失。
（三）我国行政征用补偿中存在的问题
行政征用制度在我国建立较早，早在民主革命时期的《陕甘宁地区地权条例》中已有规定。但到目前为止，我国还没有较为系统的有关行政征用补偿的专门法律制度。笔者认为，目前我国行政征用补偿的不足之处有：
第
一、政征用无宪法依据。以宪法文件规定保护私有财产并适当限制的原则，是近代工业国家一致的做法。如，美国宪法第5条修正案：“人民私有财产，如无合理补偿，不得被征用为公用”；日本宪法规定：“私有财产，在正当补偿下得收为公用”；意大利共和国宪法规定：“为了公共利益，私有财产在法定情况下的有偿征收之“。而我国“重征用轻补偿或无补偿”的宪法模式，被建国后至今的四部宪法无一例外的采用。11尽管我国早已建立行政征用补偿制度，但却无宪法依据。
第
二、专门系统的行政征用补偿法。我国行政征用补偿制度规定分散在单行的各个法律中，致使补偿标准有很大差异，且不稳定。这样容易出现各个补偿规定的不协调性甚至排斥性，从而危害法律的可预见性和权威性。另外，一些法律、法规中的补偿标准十分模糊，可操作性很差。这样行政机关的自由裁量权便很大，其行使权力便会因无界限而无休止。权力的无休止行使带来的是权利的被侵犯。无专门系统的行政征用补偿法，还导致无补偿方式的统一规定。以金钱补偿为主，其它形式为辅是各国通行的补偿方式。如，法国，除货币补偿外，还出现实物补偿方式（如，为家庭耕作土地被征之家庭成员提供同样条件和设备的土地）我国也有金钱补偿、实物补偿、返还原物、安排就业、支持从事开发经营、兴办企业等形式。不同领域有不同的补偿方式，体现了补偿的灵活性的优点。但是，对不同领域中相同或相似情况出现不同方式的补偿，或者对不同或相差悬殊的情形予以相同的方式补偿，也是个不能忽视的问题。
第
三、行政征用补偿程序混乱。我国无序征用的现象较普遍。12除土地征用外，大多数征用行为均为无程序控制，或仅有非常简单的规定，如《法》规定：“实施征用应当开具征用单据”。没有程序保障的地方，不会有真正的权利保障，13程序的混乱不清会造成权力的滥用，会加重人治色彩，从而权利会被侵犯的机率增加。一般的，行政征用补偿应先由当事人事先经协商达成协议，先补偿，后实施征用行为。
第
四、行政征用补偿救济手段不完善。此方面不足主要体现在司法救济被排除在救济手段之外。当事人发生争议后，主要通过行政系统内部解决，法院一直不予受理。有很多纠纷经过行政复议程序后，当事人仍对复议结果不服，但状告无门，目前，此状况亟待改变。一是因为法院对此类案件置之不理，不仅不利于保护权利被剥夺或被限制者的权利，也不利于监督行政主体行使权力，从而不符和依法治国的理念；二是因为我国已是WTO成员国，我国必须遵守WTO协议。成员国的立法要设定向司法当局的权利。如果行政机关做出最后裁决后，法院不能再复议，这显然和WTO的规定相矛盾。
（四）完善我国新政征用补偿制度的建议
本部分针对上部分中我国行政征用补偿制度中的问题做出对应的建议。
第
一、善宪法中的征用补偿条款。我国宪法应借鉴国外的经验，在宪法中明确规定“征用”条款，并着重突出“补偿规定”，从而为行政征用补偿确立宪法依据，明确基本原则。因为行政征用补偿是关系到基本权利的问题，理应由宪法来作规定，因为宪法是保障权利、限制权力的法。
第
二、定系统的行政征用补偿法。在宪法相关规定的指导下制定系统的行政征用补偿法或者在统一系统的行政征用法中转辟一部分规定补偿问题。这样，把本来各个零散的补偿规定集中到一块，便于条文之间的衔接和立法精神的协调，使补偿标准更明确，补偿形式更合理，更能防止出现漏洞或发生冲突。
第
三、使行政补偿有序化。源于英国1215年《自由大》的自然公正这一普通法的古老立法原则是听证制度的法哲学基础。它在普通法中确立了两个最基本的程序规则，其中一个是：任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时，必须听取对方意见，每个人都有为自己辩护和防卫的权利。14我国行政征用补偿也应遵循这个重要基本规则。因为我国目前仍没有把听政程序作为补偿过程中的重要程序，具体权利的不到落实，权力滥用不能很好的被管制。我国应对补偿的制定过程，补偿的具体执行过程，告知补偿的救济途径等都作明确的规定，改变以往条款上的笼统抽象与无序。
第
四、应把司法救济作为重要的行政征用救济手段。法律应该明确规定，行政征用补偿经过复议后，如果仍不服复议裁决，可以向人民法院提起行政诉讼。经过审查符合受理条件的，人民法院应当受理。在案件审理过程中可以适用调解原则，调解不成，人民法院应当做出判决。
①熊文钊，《现代行政法原理》，法律出版社2000年9月第1版。
②胡建淼，《比较行政法---20国行政法评述》，法律出版社1998年7月第1版
③刘东生，《行政征用制度初探》，《行政法学研究》2000年第2期
④张志泉，《行政征收与行政征用制度比较分析》，《山东大学学报》（哲学社会科学版）2001年第6期
⑤指土地、房屋、交通工具、通讯设备、粮食等。
⑥包括著作权、专利权。
⑦林纪东，《行政法》，三民书局1993年第5版，转引自刘东生，《行政征用制度初探》，《行政法学研究》2000年第2期
⑧林纪东，《行政法》，三民书局1993年第5版
⑨董佩林，《试论我国现行的行政征用制度》，《法学论坛》2001年第3期
⑩刘东生，《行政征用制度初探》，《行政法学研究》2000年第2期
11董佩林，《试论我国现行的行政征用制度》，《法学论坛》2001年第3期
12张志泉，《行政征收与行政征用制度比较分析》，《山东大学学报》（哲学社会科学版）2001年第6期
13杨海坤，黄学贤，《中国行政程序法典化》，法律出版社1999年8月底1版
行政制度的特征范文第2篇
关键词：行政征用；行政补偿；制度完善
中图分类号：F2
文献标识码：A
文章编号：1672-3198（2013）15-0032-03
行政征用作为我国行政补偿制度研究的重点，是一项重要的政府行政行为。政府为维持国家机构的正常运转，需以一定的财产作为基础。而财产取得一般通过民法或行政法上合同的方式，但其仍然无法满足政府行政工作的需要，于是作为补充形式的强制性手段取得财产的行政征用手段被越来越多的国家采用。
在我国，除宪法中对土地征用作出规定外，还有《土地管理法》、《森林法》、《渔业法》、《防震减灾法》等十一余部法律、法规对行政征用作有规定。社会主义法律体系已经形成，行政征用的补偿制度是这一体系中不可或缺的一部分，现行的法律制度构成了我国行政征用制度的规范基础。
1 行政征用与补偿制度的法理分析
1.1 行政征用的概念
在我国，行政征收与行政征用虽仅一字之差，然而旨趣却截然不同。法学界对两个概念的界定众说纷纭，主要有两种观点：一种观点认为行政征收是上位概念，包括行政征用这个下位概念。法学界一直都没有停止过对行政征收与行政征用两个概念的讨论，归纳起来大概有两种：一种观点认为行政征收是行政征用的上位概念。作为行政征收的一个种类，行政征用与行政收费，行政收购，行政征调相并列地位，共同属于行政征收的范畴。北京大学姜明安教授在一本教材中认为，所谓行政征收是指行政主体根据公共利益的需要，依法从行政相对人处获取一定财务或劳务的行政处理。另一种观点认为，行政征用与行政征收是相互并列的两个分立的概念。总结得出，行政征用的内涵应当是行政主体以公共利益为出发点，依法以强制方式有偿取得行政相对人财产使用权或劳务的一种具体行政行为。其具有公益目的性、强制性、法定性、有偿性等特征。
1.2 行政补偿的内涵
行政补偿概括为：当行政主体基于公共利益的考量，根据法律法规相关规定，征用公民、法人或其他组织的合法财产，同时造成权益遭受损害，由国家负补偿责任的制度。
1.2.1 行政补偿的特点
（1）行政补偿的前提是合法、正当行为造成损失。这个前提的最大特征在于合法性，具体来说指行政机关及其工作人员合法行使公权力行为或是相对人为维护国家、社会公共利益实施的正当行为而遭受损失，因此尽管有损失结果发生，但却不存在违法行为，这也就区别于因行政违法、不当行为致使相对人受损害而承担行政赔偿责任的行为。
（2）行政补偿的目的具有救济性。相对人的权益因合法公权力行为遭受到损失，或由于特定情形下，为保证国家、公共利益的实现受到损失，相对人应该享有受到补偿的权利。同时，通过行政补偿的方式，弥补相对人因此受到的损失也是公平、合理的。
（3）行政补偿是行政主体的法定义务。国家在享有行政征用这项权利时，其理所应当要承担一定的义务，这也就与公民享有受到补偿相对应，实现了权利、义务的平衡。
1.2.2 行政补偿制度的原则
所谓行政补偿基本原则是指行政补偿中应当遵循的一些基本的规则。对比西方国家相关法律制度，综合比较，补偿标准基本表现为三种形式：完全补偿、适当补偿、公平补偿。现阶段，就我国法律、法规的相关规定来看，其中对行政征用补偿的标准规定为“适当补偿”和“相应补偿”。在具体制度实施中，出于对我国国情的考量，行政征用的补偿往往不足以补偿行政相对人的全部损失，使得相对人自己承担了征用后的损失。因此，基于我国行政补偿现状，行政征用补偿至少应遵循以下两个原则：一是合理补偿原则，即根据具体情况，灵活应用标准，对相对人的补偿不完全死板的计算，而是在保证公共利益的基础上，最大限度的弥补相对人的损失，做到合理配置资源；二是事前补偿原则，是指在行政征用前，就可能造成的损失先行补偿，违反事前补偿原则的征用，行政相对人可以进行抗辩。这样的补偿规则对于具体实践有着重要的意义，避免了很多因补偿而引起的纠纷。
2 国外行政征用及行政补偿制度概述
2.1 各国行政征用制度
（1）在法国，行政征用制度包括公用征收和公用征调两个方面。公用征收指行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先补偿的原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序.法国的公用征收适用1977年的公用征收法典，其中，公用征收程序是最为重要的部分。
（2）在英美法系国家，虽然没有像法国那样专门的法典，但也有一些关于行政征用制度的规定。如美国1789年宪法第5次修正案规定：“……私有财产不得未获公正补偿即遭占取”美国的行政征用可以由联邦政府实施，也可以由各州政府实施。其对象主要针对的是不动产，也包括一些动产和劳务。这些相关的宪法类文件的规定，构成了美国和英国行政征用法律制度的基础和法律渊源。
（3）在日本，公用收用代替了行政征用的概念。即为实现公共利益和建设特定公共事业，在强制取得私人的特定财产权后给予补偿的制度。公用收用的法令根据有：《土地收用法》、《关于取得公共用地的特别措施法》等，规定了公用收用的权力主体、相对人、对象、目的以及行为程序等内容。
2.2 国外行政补偿制度
国外具有相对比较成熟的关于行政补偿的理论和立法，对我们国家相关的理论和实践有非常重要的参考价值。借鉴其他国家和地区的经验和理论成果，可使我们少走弯路，节省摸索和试验的成本，从而在博采众长的基础上发展科学合理、适合我国国情的行政补偿制度。
（1）法国的行政补偿制度。
作为最早确立行政补偿制度的国家，源于其特有的行政法发展渊源。在1789年的《人与公民权利宣言》中，法国人就宣布私有财产神圣不可侵犯，并作了明确规定：“除非当合法认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”这是行政补偿制度得以建立的思想渊源。在经过了一个多世纪的行政立法与判例的补充，法国逐渐形成了颇具特色的行政补偿制度。由于法国行政补偿制度在理论上的成熟性和实践中的有效性，从而为其他资本主义国家所效仿。
法国的行政补偿制度是随着对私有财产的保护和公共权力对其征收征用制度的建立而确立起来的。在法国，行政主体的征用行为分为公共征收行为和公用征调行为，与此相对应，其行政补偿也分为公用补偿制度和公用征调补偿两种。
（2）德国的补偿制度。
在“古典征收”盛行的时代，主要是希望国家及其他行政机关尽可能地不要侵犯人民基本权利。以绝对性的保障私有财产为出发点，抑制国家公权力的侵犯。后发展为“扩张征收”的概念，体现在《魏玛宪法》第153条第2款：“财产征收，唯有因公共福祉，根据法律，方可准许之。除了联邦法律有特别规定外，征收必须给予适当补偿，有关征收之争讼，由普通法律审判之。”由此，可以看出，财产权在保证期神圣不可侵犯的同时，还背负着一定的社会义务。
（3）日本的补偿制度。
日本对行政补偿奉行正当补偿的原则，早在明治宪法时，损失补偿制度完全由宪法以下制定法来规定，而没有上升到宪法地位，并且认为可以低于完全补偿标准，原因是为了公共利益，且公权力的行使是合法的。1946年的《日本国宪法》规定了损失补偿制度，使得私人财产被征用后有获得补偿的宪法性权利，使得国家或公共团体收用私人财产受到宪法的限制。
（4）英国的行政补偿制度。
英国的补偿制度发展得较晚，其并不注重法律概念的界定，而是更注重其实用性，对行政赔偿与行政补偿在概念上亦不加以细致区分。在英国，行政上的赔偿责任是作为弥补越权行为的一种救济手段。英国没有法国式的公务过失理论和行政契约理论，不论是公法关系或私法关系中的赔偿责任都适用相同的法律原则，这就是英国人自夸的法治原则的特点。英国的行政补偿遵循公平补偿原则。
（5）美国的行政补偿制度。
尽管美国关于行政补偿制度的界定不具有开创性，但是美国也和其他西方国家一样，强调财产权的社会义务性。由此“私有财产权神圣不可侵犯”在美国也并不是完全没有例外。
3 我国行政征用补偿制度存在的问题
3.1 行政补偿制度设计不完善
我国目前还没有制定专门补偿法，没有统一的关于补偿制度规定来遵守，而仅仅只能从单行法律、法规之中找到有关行政补偿的法律规定。这些零星的法律规定虽然具有较强的针对性和可适用性，实践意义较强，但由于行政补偿的广泛和特殊性，这些单行法律、法规根本无法满足补偿制度的适用要求，很多补偿事项无从查找法律依据和来源。因此，制定专门的法律和规章制度，通过专门的关于补偿的法典，才能够真正解决我国行政补偿中出现的很多疑难问题，才能保证我国的行政补偿的高效和公正。
3.2 行政征用补偿制度的范围较窄
补偿原则具体体现在补偿范围上，德国和日本补偿原则不尽相同，因此，两国的关于补偿范围的规定也大相径庭。德国《建设法》于第93条第2项规定对实体损失和其他财产损失应给与补偿。实体损失包括被征用土地以及其他征用之标的价值，而其他财产损失指超过实体损失范围之外的存在于个案中的特别损失，包括营业损失、残余地价值减少、迁移费、律师或专家的费用、权利维护费用等，另外，为补偿城市建设所给市民带来的生活影响而造成的经济损失，德国的《建设法》还特别规定了急难补偿。而根据日本《土地收用法》的相关规定，国家除了补偿公民因被征用所造成的损失之外，还要补偿由于征用了同一土地所有权人所有土地的一部分而使残余地价格减少，亦或是使被征用人支付了地上附属物的迁移费。在我国，根据《土地管理法》第47条的规定：“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。”相较于德国和日本的补偿范围，我国的补偿范围比较狭窄。
4 完善我国行政征用补偿制度的建议
法国率先建立和实行了行政补偿制度，开创了制度之先河，在1789年的《人权宣言》已就宣布：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受剥夺。”以人权宣言的为根本精神价值追求，经历了十多年的理论、实践的探索，法国就初步建立了损失补偿制度，并得以有效施行。对比之下，我国相关的补偿制度还存在诸多不足，但我们坚信，随着《国家赔偿法》不断实施，行政补偿立法问题研究和行政补偿制度的落实会不断取得进步和发展。
（1）制定行政征用补偿法。在《宪法》基本原则指导下，将零散的已实施的关于行政补偿法律法规集中到一起，处理好便于条文之间的衔接，并贯彻统一的立法精神，明确补偿标准、形式，避免制度间的冲突和漏洞，制定系统的、专门的、科学的行政征用补偿法。
（2）引入司法救济。司法权与行政权相互独立，又互相监督，这是我国人民代表大会制度政体下，保证行政权、司法权独立行使的科学制度。司法救济是公民维护自身权益的最后一道屏障，笔者认为，应当引入司法救济，作为保证行政补偿行政相对人权益的维护的最后救济途径。
（3）使行政补偿程序正当化。自然公正作为普通法的古老立法原则，听证制度是自然正义原则的体现，同时也是正当法律程序的核心内容。我国行政征用补偿也应遵循这个重要基本规则，从而保证补偿程序的正当性。而目前我国的补偿制度中没有听证这一程序规定，使得相对人的程序权利无从保障。
行政制度的特征范文第3篇
关键字：行政征收 公共利益 补偿
行政机关致力于管理和服务社会就必然需要一定的财产，这些财产主要是通过民法或行政法上契约的方式取得的，但是如果仅依靠这两种方式并不能满足行政上的需要。在某些特殊情况下，法律承认行政主体在必要时根据单方面意志而不是契约强之区的公民财产权，这种在行政国家时代所经常使用的行政手段就叫做征收。由于征收主要是一种国家公权力的运用，而该权力享有者主要是行政主体，所以征收又可称为行政征收。
受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收 土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外个地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文也仅就有关我国行政征收制度的构建作简单构想，以期起到抛砖引玉之效用。
一、征收概念的厘定研究任何事物，必须首先弄清它的概念（内涵和外延），由此之上进行讨论才能有的放矢，令人信服。所以我们在讨论征收这一比较生疏而且模糊的制度前更应如此。
（一）与几个相近概念的比较1、征收与税收和收费。此前行政法学界的主流观点认为征收与税收和收费是一致的，“行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产权的一种具体行政行为，包括税收和行政收费两种制度。” 这种观点对我国学者的影响颇深，至今——在第四次宪法修改之后——仍受到部分学者的膜拜。 笔者认为，认为征收即指行政税收和收费的观点如果说在修宪之前还有“在夹缝中偷生”的余地的话，那么在2004年第四次宪法修改之后它就彻底失去了生存的土壤。我们应该摒弃这种观点，原因有二：一是对征收的此种定义与传统大陆法系的观点向左。无论德国、法国还是台湾地区都把税收和收费排除在征收制度之外（至于原因将在下文介绍），因而我们若把征收仅仅定义为包括税收和收费，将不利于对西方发达征收理论的移植和借鉴，进而影响我国行政征收制度的构建（相当于另起炉灶）。第二个也是最关键的一个原因就是修改后的宪法第10条第3款和第13条第3款都把补偿作为征收的一个必要条件，而这与以无偿为特征的税收和收费是有本质区别的。
2、征收与征用。在新修改后的宪法的第10条和第13条中分别使用了“征收”和“征用”两个用语，这与先前的只使用“征用”是一个明显的区别。这既说明了二者存在某些共同之处，所以才会规定在统一法条之中；但它们又是有区别的，否则只用其中一个词就可以了。笔者认为，征收和征用相同之处在于都是为了公共利益的需要，依据法律并在给予补偿的前提下，对公民财产权的限制或剥夺；它们的区别在于征收一般是指对公民财产所有权的限制或剥夺，而征用仅是指对公民财产使用权的暂时剥夺（用完之后还要归还），征用大多适用于紧急状态或者军事、战争等特殊紧急情况下。
（二）征收概念的演变1、传统征收。公民个人权利的真正享有是从资产阶级革命开始的，其中又以《人权宣言》的发表为标志。但即使在那个人权利主义盛行的时代，制宪者们在强调“天赋人权”和明确“私有财产神圣不可侵犯”的同时，也同时要求个人权利的行使要受到社会约束，符合公共利益。当国家基于公益要求，以对公民财产加以特别限制为必要时，就需要对该公民个人的特别牺牲给予补偿，此即为征收。传统的行政征收制度形成于19世纪后半叶，主要是公用征收，即行政主体为了公用事业，按照法定的形式和给予补偿的前提下，以强制方式取得私人不动产所有权或其它物权的程序。传统征收的特点是：（1）征收对象主要是土地等不动产；（2）征收的形式是行政行为；（3）征收目的是为了公用事业，特别是公路、铁路等基础设施建设工程；（4）传统征收以完全补偿要件，而且大多是事先补偿。由上可知，早期公用征收制度还只是一种国家获取财产的手段，其主要目的在于取得土地以满足民生设施建设的需要，此一时期的公用征收制度一般称为“古典征收”。
2、扩张的征收概念。一战之后，国家的任务开始不断扩张，与之相对应，征收——国家与公民直接对抗的主要形式——的概念也在发展，表现在：（1）征收对象由仅仅是财产所有权及其它物权扩展到具有财产价值的各种权利，包括债权、著作权等；（2）征收的形式除通过具体行政行为外还可以直接通过法律实施征收；（3）征收目的不再限于特定、具体的公用事业，扩展为一般的公共利益；（4）征收的补偿范围变为适当补偿，而且必要时（国库亏空）可以不予补偿；（5）征收也不再以对私人财产全部或者部分的剥夺为限，只要对公民财产权有所限制而造成不公平的结果，都可以构成征收的侵害。
3、二次世界大战后，在德国形成了以基本法第14条为基础，辅以联邦法院判例、解释的比较完善的广泛意义的行政征收制度体系 ，该体系包括以下几个部分：（1）狭义的行政征收，也即公益征收，是指“为了执行特定的公共任务，通过主权法律行为，全部或者部分剥夺基本法第14条第1款第1句规定范围（财产权和继承权）内的具有价值的法律地位的行为。” （2）准征收，是指行政主体违法实施行政行为给公民财产造成损失的情况。德国联邦法院之所以概括出“准征收行为”，就是为了弥补行政主体违法耽误则是受害公民如何取得救济的体系漏洞，因为德国的国家赔偿制度采用的是过错责任原则。（3）征收性侵害，指行政主体实施合法行政行为的附随效果对特定公民财产所造成难以忍受之侵害的行为。例如，修建公路对周边土地价值及居民生活质量造成不利影响的情况。征收性侵害是由行政主体合法行为引起的，但其所造成的不利后果往往是不可预测的，因为客观上确实给受害公民造成了特别牺牲，因而需要给予公正补偿。
二、构建我国行政征收制度的设想如前所述，行政征收制度是私有财产权保护的一个重要组成部分，但是我国现行的行政征收制度却很不完善，而且也不科学，导致现实中由征收引发的问题层出不穷，因而笔者认为，为了维护社会稳定，切实保障公民的私有财产权，必须重建我国的行政征收制度，而首当其冲的就是制定专门的“行政征收法”。因为首先，我国涉及行政征收的法律仅由宪法、土地管理法、城市房地产管理法和中外合资经营企业法等几部法律，而且相互之间有关行政征收条件、程序和补偿范围的规定各不相同，所以有必要制定统一的行政征收法，以避免相同情况因适用法律不同而不同对待的不公平现象的出现。其次，在法治国家时代，尤其是在大陆法系国家，一项制度的建立一般都是立法先行。所以在我国构建行政征收制度，必须有法可依，制定行政征收法。最后，这次修宪明确赋予了公民私有财产权，并把行政征收并补偿作为私有财产权保护制度内的一项内容，而宪法权利变为公民实有权利的过程，也就是宪法实现的过程就必须将纲领性、原则性的宪法具体化并付诸实施。所以，要切实保障公民私有财产权，必须制定专门、统一的行政征收法。 笔者认为，行政征收法的制定应该借鉴德国和台湾地区的经验，主要注意以下几个方面的内容：（一）行政征收对象。传统的行政征收对象主要是土地、房屋等不动产的所有权。因为“动产一般可以买卖契约之方式而取得”，而“该土地之位置不能变移，不易觅其替代物”。 然而福利国家时代的行政征收理论早已突破了上述限制，认为行政征收对象应该包括所有具有财产价值的私权利，如所有权、使用权、债权、著作权等，甚至还包括特定条件下具有财产价值的公权利。但是，“就征收标的之财产权而言，应限于已具体存在之财产价值，而不包括单纯可以获取财产利益之机会或期待可能性……此外，并非一切现有以及可实现之财产价值，皆受宪法财产权保障……因此，另辟道路所至原地段之没落，以及财经政策之变更或废弃，其影响所及之利益，并非财产权”。 需要指出的是，行政征收对象范围的扩大并不意味着对公民权利侵犯的增加，恰恰相反，扩大征收对象范围是将原来不属于征收的情况纳入“征收并赔偿”的权利保障制度之下，同时使以上行为受到行政征收法律的规制。
（二）行政征收目的。在很多国家行政征收又称作“公益征收”，也就是说行政征收必须以“公益”为目的，我国宪法也明确把“为了公共利益的需要”当作征收的一个必要前提条件。但问题是“公共利益”的概念是宽泛和不确定的，对现实中何为公共利益以及某公共利益有多大会因不同主体的主观判断不同而得出不同的结论。所以笔者认为，为了防止行政主体对公共利益的恣意认定，有必要在行政征收法中将其一定程度的具体化。 同时，行政征收不仅必须具有具体的、可实现的公共利益需要，而且行政征收还必须符合比例。比例原则是法治国家的基本原则之一，“征收是因为个人之财产权利，已无法满足公众福利之需求，故而，所谓公共福利，赐以抽象概念之具体化，就必须在征收的个案中显现出该征收计划所要达成的公益必须远超过目前该私有财产所保持的利益。” 行政征收法应该规定只有在相对法定的征收目的是适当而且必要的情况下，行政征收才具有合法性。
（三）征收程序。遵守法定程序是依法行政的应有之义，对于行政征收这类严重影响公民权利的行政行为更易应该在程序上加以严格控制。行政征收必须按照法定程序实施，从而保证所有的，特别是有关公民的权益的重要法律和事实问题都得到充分的考虑和权衡。笔者初步设想我国的行政征收可以遵循以下几个步骤：1、申请。行政征收首先应该由征收主体就征收目的、征收对象和范围、征收方式以及补偿方式和额度等情况一并报法定主管机关核准。2、核准。行政征收主体提出申请后，法定的核准几个营救申请事项是否具有法律依据和符合法律规定进行审查。核准程序是对行政征收的一种事前审查。（3）执行。行政征收的执行应包括公告或通知与发放补偿费两个程序。其中补偿费的数额应该在申请前与被征收人协商并报核准机关核准。
（四）补偿。在德国、日本等大陆法系国家，行政征收一般都被认为属于财产赔偿或行政补偿制度的内容，因为有征收必有补偿，补偿是行政征收这一国家侵犯私人财产权的行为具有正当性和为人们所接受的基础。因而，笔者认为在这一意义上，行政征收理论可以说是有关如何补偿的理论。
行政制度的特征范文第4篇
关键词：地方政府；道德风险；征地制度
基金项目：本文为国家社会科学基金重大项目“工业反哺农业与城乡协调发展战略研究”(05&ZD032)的阶段性成果。本文亦受宁波市传媒与文化产业研究基地资助。
作者简介：申其辉(1966－)，男，江西南康人，经济学博士，南开大学经济学院应用经济学博士后研究人员，主要从事产业经济学和媒介经济学研究。
中图分类号：F323.211 文献标识码：A 文章编号：1006－1096(2007)03－0106－04 收稿日期：2007－01－20
制度性因素是“三农”问题最深层的诱因。转型时期农民的贫困主要是制度性贫困。地方政府在与中央政府的制度变迁的博弈中，道德风险问题相当普遍。从核心制度的绩效来看，征地制度掠夺了农民两万多亿元的资产，已经成为农民资产流失的最大渠道，它对农民的掠夺已经超过了计划经济时期实行的“剪刀差”。地方政府道德风险造成征地制度生态环境恶化，引起社会动荡，危及和谐社会的构建。因此，如何防范和减少地方政府的道德风险，使“三农”制度变迁有利于农民，是当前的重大课题。
转型时期的市场经济存在各种各样的人的道德风险问题，但这些部属于低层次的市场交易类道德风险，其危害也多数是局部的。而真正危害既深又广的道德风险是制度变迁中地方政府的问题，它比食业管理中的道德风险的危害要大得多。地方政府的道德风险在“三农”制度变迁中起着关键性作用。因此，不仅要剖析征地制度本身存在的局限，还要分析“三农”制度的生态环境，并要充分考虑地方政府的道德风险，理论研究才能得到具有可操作性的政策建议。本文即是对这种研究思路的一个尝试。文章在系统地述评地方政府道德风险理论的基础上，试图从更深层次来分析征地制度的重大缺陷，并提出相关政策建议。
一、有关地方政府道德风险的文献回顾
信息经济学研究的两个核心问题是因事前信息不对称而导致的逆向选择和因事后信息不对称而导致的道德风险(Moral Hazard，也译作败德行为)。现代经济学意义的道德风险是指由于信息的不对称和监督的不完全，人所付出的努力小于他从委托人那里所得到的报酬。道德风险问题最早起源于保险行业，现在已经广泛地延伸到现实社会中，凡是涉及到契约的各个领域都存在。由于研究道德风险的文献众多，根据本文的主题，以下集中综述有关政府道德风险问题的研究。
1．地方政府道德风险的定义
本文所说的地方政府道德风险主要指一种经济行为。地方政府产生道德风险并不意味着地方政府缺乏通常意义上的道德，而是指地方政府缺乏相应的激励与约束机制。我国中央政府与地方政府之间实际上存在着委托关系。“当委托人赋予某个人一定的权利，那么关系就建立起来了(思拉恩・埃格特森，1996)。”转型时期中央和地方政府的道德风险经常不一致，它们之间存在部分利益冲突，也有组织的效用函数和风险态度等的差异(Hirshleifer J．and John G．Riley，1992)。由于信息不对称，中央很难掌握地方政府的实际行为。地方政府采取中央所无法观测和临督的隐藏性行动，为自己利益最大化而非为中央和农民的利益最大化而采取行动，导致了“三农”制度变迁中“劣币驱逐良币”现象。中央如果想防范地方政府的道德风险，关键问题是如何获得更多的关于地方政府的信息，并采取相应的对策来激励与约束地方政府。
2．地方政府道德风险的表现
地方政府道德风险主要表现在两个方面：一是偷懒行为，如不全力以赴，或称为努力不足，即所付出的努力不足以匹配所获得的报酬；二是机会主义，即地方政府作出的决策足为了增加自己的利益，而不是充分考虑到中央政府及农民的利益。例如过度投资；采取守成策略，使自己处于牢固地位；牟取私利，自我交易增加自己的收益(J．Tirde，2001)等。地方政府在制度变迁中很容易产生道德风险，因为地方政府既具有双向的功能，又有相对独立的经济利益，同时在与中央政府的博弈中具有信息优势。因此，地方政府必然会利用自己的优势，使“三农”制度变迁的路径朝着自己利益最大化的方向发展，偏离甚至违背中央的意图和农民的利益。
3．影响地方政府道德风险的因素
影响地方政府道德风险的因素主要有诚实履约的正常收益、道德风险行为被发现和查处的概率、贴现因子、道德风险行为的额外收益以及道德风险行为被发现后的次优收益(罗慧等，2005)。以下从信息优势和自由裁量权两个角度来具体分析。(1)地方政府拥有信息优势。作为主要决策者的中央政府与作为主要执行者的地方政府相比，地方政府拥有辖区内更多的信息。地方政府更接近信息源，中央政府所需的信息大多数是由地方政府提供的。如中央政府的统计、审计、财政和新闻媒介等部门所需的信息大部分来自地方政府。处于信息源地位的地方政府便能够控制信息的流量和真实程度。在“三农”制度变迁中，地方政府与中央、农民相比，拥有更多的关于制度变迁绩效的信息，中央无法及时和准确地了解“三农”制度实施的真实结果是由于地方政府的努力程度不足造成的，还是由于地方政府所不能控制的因素造成的。(2)地方政府的自由裁量权。转型时期地方政府的自由裁量权不断增加。我国行政领域存在多级的关系，随着行政授权层次增加，授权的模糊性也不断增加，基层政府很难知道确切授权者。在“三农”制度变迁中，中央政府有时只规定原则性政策，而由地方政府负责制订各种实施细则。地方政府实际上控制了许多“三农”资源，能够利用职权为自己谋取私利。很显然，自由裁量权也是道德风险的重要诱因。
4．主流经济学中的政府道德风险研究
从斯蒂格利茨等经济学家构建了信息经济学之后，道德风险和逆向选择的核心概念成了政策讨论的主要内容。在有关政府道德风险的文献中，应该特别关注斯蒂格利茨的研究成果。荣获2001年度诺贝尔经济学奖证明了他的理论贡献，担任克林顿总统的首席经济顾问，使他深入了解政府的实际运作机制，理论与实务在他这里得到了较好的结合。斯蒂格利茨考察了政府行为问题，详细论述了竞争和非竞争环境下的道德风险问题。早在20世纪70年代，斯蒂格利茨与阿诺特已经对道德风险和逆向选择下的随意性进行了讨论。《递增风险：定义》(1970)对风险的传统定义进行了总结，并提出
了新的定义方法，成为论述风险问题的经典文献。《递增风险：经济影响》(1971)进一步对递增风险的经济影响及其具体应用进行了论述。此外，他还有与阿诺特合著的《对道德风险的基本分析》(1988)、《道德风险与非市场制度》(1991)等文献。斯蒂格利茨和Weiss(1992)指出，在大多数情况下，信息不对称广泛存在，可能同时出现逆向选择和道德风险问题，均衡可以是完全混同也可以是部分混同。他在《政府在经济中的作用》中把信息不对称理论应用于分析政府行为。他认为，当存在道德风险时，无差异曲线和机会集合不具有通常的凸性。风险中性的地方政府官员会根据所能获得的长期效用来选择是否从事道德风险活动。分权与集权理论等当代财政学理论为研究地方政府道德风险提供了强有力的分析工具，也提出了一些颇有价值的观点。例如，有关分税制与地方政府道德风险的研究。分税制改革的弊端使得基层政府背负着越来越沉重的政策性负担，这是导致地方政府道德风险的重要原因。财权与事权的分配不合理降低了中央查处地方政府道德风险问题的可能性。由于中央对地方政府的财政活动缺乏有效的监督途径和手段，地方政府实际上具有很大的财政自(刘尚希，2004)。在既无风险分担机制，又没有健全的监控手段的条件下，势必会引发地方政府的道德风险，导致恶化全国财政风险状况。
二、地方政府道德风险对征地制度的影响
我国的征地制度已有系统的法律基础和政策基础。一般认为，征地的法律和政策的出发点是社会福利最大化。目前征地补偿问题主要是具体制度安排和操作环节存在缺陷。我们以征地制度的内容和特征为切入点，来分析地方政府道德风险对征地制度的影响。征地制度的主要内容和特征是：(1)征地的运作模式：征地一补偿一批租；(2)征地目的和范围。法律规定为了公共利益的需要，政府可依法征用土地；(3)征地补偿标准的确定。根据产值数倍法，法定的补偿标准最高不得超过30倍；(4)征地补偿金的分配。土地补偿费归集体经济组织所有。一般是先发到集体经济组织中，再按一定比例分配到农户中；(5)征地安置。目前征地制度及行为有五个显著特征：行政性垄断和强制性；征地和用地的随意性及弹性都很大；行政成本低，社会成本高；一次性货币补偿为主要方式；普遍实行低标准的补偿。
1．征地制度的缺陷
征地中最核心的问题是补偿标准太低。农民在征地博弈中资产流失严重，其自身利益难以得到保障。在分析征地制度的缺陷中，有两个方面值得深入研究，一是征地制度的法律缺陷；二是对“产值倍数法”补偿标准的检讨。目前征地的法律制度存在诸多问题，除了最主要的补偿标准过低外，还包括征地范围已远远突破“公共利益”的界限；征地程序存在着农地转用审批和征地审批等行政审批程序违法操作、对失地农民的公开性和参与性严重欠缺；征地后跟踪检查程序缺失，并由此导致土地征收权失控；征地补偿范围过窄；分配制度不完善，分配比例不合理；安置方式单一；解决征地纠纷的机制不健全；缺失行政法律救济的有效途径等。《土地管理法》是征地制度体系中的核心制度。新修订的《土地管理法》及其两个配套法规，对征地制度进行了重要改革。政府继续拥有独家征地权，农地转为非农业用地首先必须通过政府征收，使之完成从农地集体所有制向国有制的转变。国家的土地所有权得到r进一步强化。虽然2003年实施的《农村土地承包法》确认了保护农户的农地承包权和使用权的原则，界定了农户土地转让权，但并没有确认和保护农地用于非农业用途时的承包经营权。在上述征地制度的缺陷中，最受质疑的是补偿标准过低，即对“产值倍数法”补偿标准的检讨。现行的征地补偿标准具有计划经济时代特征；没有考虑到土地的级差地租；确定征地补偿标准的基本逻辑存在谬误；对被征土地本身的补偿标准并不能体现土地的全部价值，残留地与相邻土地损害赔偿常被忽视；没有重视农地的正外部性。
2．征地制度的危害
我国在解决征地补偿问题上进行了一些探索，并取得了初步成效，但征地问题的现状和发展趋势仍令人堪忧，不合理的征地补偿制度造成了许多危害。(1)它是当今社会动荡的主要根源。违法占用土地问题占部门接待量的70％以上，征地纠纷已成为当前农民最多的领域，容易诱发社会不稳定因素。(2)它是农民资产流失最严重的渠道，对农民的损害大于“剪刀差”。因征地标准过低对于失地农民所造成的损害，不仅在金额上大于工农产品“剪刀差”，而且征地制度掠夺农民财富的效率也超过了“剪刀差”。20多年来，农民因土地被征至少蒙受了20000亿元的损失，远远超过了农民因工农产品价格“剪刀差”被剥削的6000亿～8000亿元的水平(王海明，2003)。(3)征地补偿费远低于失地农民维持正常生活的费用。现行保障性的安置补偿存在的问题很多。从实际情况看，现行征地补偿标准不足以使失地农民保持原有的生活水平。(4)影响土地资源配置效率，造成耕地大量流失，严重威胁粮食安全。由于征地补偿标准由各级地方政府制定，没有真实地反映农地资源的稀缺程度，较低的征地费用为降低出让金提供了较大的空间。一些用地单位低价格拿到用地权之后，却长期征而不用，致使土地资源严重浪费。
3．地方政府的道德风险破坏了征地制度的生态环境
“劣币”制度更有利于地方政府寻租，而地方政府的道德风险又助长了“劣币”制度横行，因此陷入了恶性循环的困境。“劣币”制度不断地自我强化，严重破坏了“三农”制度的生态环境，影响其他制度(如农村合作医疗制度、农村信用社等)的演变。这样，好的制度不仅要变坏，而且要“坏”到一定的程度，才能在“三农”制度体系中生存。征地制度很不合理，但却具有强大的生命力，这是因为有适合它生存和发展的制度生态环境。征地制度是“三农”制度体系中的核心制度，通过对它的分析，说明了一个严峻的事实：“三农”制度的生态环境存在严重缺陷。某种制度本身有多少缺陷，并不是它能否生存和发展的决定性因素。换言之，某种“三农”制度是否对农民有利，并不是它能否在“三农”中得到延续和完善的决定性因素。地方政府作为制度的主要执行者存在的道德风险极易形成畸形的偏好，它偏好“劣币”制度，导致“三农”制度中“劣币”制度不断驱逐“良币”制度。地方政府的道德风险使制度变迁的路径发生了偏离。诺思(1991)认为，“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”。制度变迁具有路径依赖的特征。“劣币”制度存在着报酬递增和自我强化的机制，不仅导致“三农”制度体系中出现“劣币驱逐良币”的现象，使“三农”制度的整体含金量下降，而且破坏了“三农”制度的生态环境，导致“三农”制度体系中的优良者不能生存，妨碍“三农”制度结构的良性发展。在修改制度或新建制度过程中，好的制度不得不向“劣币”制度效仿，使制度的含金量越来越低，乡村陷入大面积贫困之中。这种以牺牲农
民利益为代价的制度变迁方式，使农民的贫困出现了制度性的代际传递。还有，地方政府的道德风险使改革的过程中形成既得利益集团，他们力求巩固既得利益。目前的制度生态环境非但不能完善“三农”制度，反而会影响制度供给者的素质。
4．地方政府的利益偏好主导征地制度变迁的方向和进程
行为经济学认为，利益主体的偏好对其经济决策起着决定作用。地方政府已经是一个相对独立的利益主体，它会根据自己的利益偏好来影响制度变迁。补偿制度的变迁是一个利益博弈的过程。转型时期我国的个人利益、组织利益、政府利益、社会利益构成了一个结构整体。从理论上来说，政府不应该滥用行政权来偏袒少数人的利益而损害大多数人的福利，从而影响社会公平和稳定。但在实务中，政府有自己相对独立的利益，尤其是在现行的分权制的行政治理结构中，地方政府已经是一个相对独立的利益主体，它会理性地选择符合自己利益的“三农”制度。在实行土地有偿使用制度后，各级地方政府为增加财政收入，对行使法定的垄断性征地权具有强烈的偏好。法律性缺陷严重的征地制度安排激励了政府利用行政权力进行强制性征地的冲动。尽管中央政府为保证实现征地政策目标可以采取选择性激励制度，但由于征地政策执行合约存在一定的不完全性，地方政府会因此理性地利用政策漏洞谋取自身的利益，对征地政策作出符合本地政府利益偏好的变迁。强势的征地主体之间的合谋，虹吸了弱势农民的利益。政府部门在非公共利益目的范围内征地，实际上充当了经营性项目开发商的合谋者。一些地方政府以征地和贩地作为重要的工作内容，通过混合交易模式的上地资源运作，以地发财，利用不断增大的“土地价格剪刀差”来掠夺更多的征地租金。这种现象不仅在经济落后地区存在，在经济发达的地区也存在。目前地方政府主导的征地制度变迁偏离了农民利益最大化的政治理念，但仍还是在法律框架内运行。这说明，政治理念与法律实践存在较大距离。农地产权的保障程度太低，不足以支持农民与实力强大的地方政府进行土地利益博弈。近10年的实践表明，每次征地都注定了农民从一开始就是博弈的弱者。征地补偿标准由政府的自由裁量权来规定，农民在法律上失去了讨价还价的博弈机会。
三、治理地方政府道德风险，优化征地制度
地方政府在本质上是一种制度安排，是一定行政区域内合法垄断着强制力的制度安排。因此，解决农民的制度性贫困，必须从地方政府人手。在相当长的时期内，“三农”问题都是中国最基本的问题。因“三农”问题而引起的矛盾是当今社会动荡的主要因素，它还有扩大化的可能性。我国是一个农业大国，在相当长的时期内，土地是农民最基本的生活保障。而城市化和工业化已是政府发展战略的既定偏好，征地现象会长期存在。征地制度仍然像一根巨大的吸血管，吞吸着身体虚弱的农民血液。因此，必须尽快找到防范地方政府道德风险、优化征地制度的对策，营造适合“良币”制度生存的生态环境，促进和谐社会的构建。
1.多级委托下的激励与约束机制
征地制度实际上是一种多级委托契约，这表现在多个方面。例如，全国人民、中央政府、省级政府、地级政府、县级政府和乡镇政府之间存在着一个多级委托链条。由于信息不对称，各级别的人都存在道德风险。中央政府在主导征地制度变迁时，必须考虑这种特殊性，即我国政府体制是基于等级结构的多级委托关系，存在双向道德风险。从多级委托的理论看，地方政府道德风险的根源在于行政权力的委托机制的缺陷，使得道德风险行为的预期收益大于预期成本。规制激励理论认为，防范地方政府道德风险的关键在于能否设计出有效的激励与约束机制，使地方政府行为符合中央和农民的利益。由于中央与地方政府之间利益目标函数不一致、信息不对称等各种原因，征地制度变迁中地方政府不可避免地会出现道德风险问题，对它的激励与约束也就成为焦点问题。中央在构建多级委托下的激励机制时，着重点应是让征地制度的主要消费者(农民)享有更多的权力，同时壮大农民尤其是农民工的博弈能力。
2．给予征地制度的主要消费者(农民)更多的权力
目前对地方政府道德风险没有形成有效的约束与激励机制。中国农民处于散沙化状态，对地方政府缺乏约束力；而中央政府也缺乏有效的手段监督和惩罚地方政府的道德风险；“橡皮图章”的人大式权力制衡更是极其有限。地方政府的自由裁量权在不断扩大，机会主义行为就右能不断地损害农民的利益。因此，要在体制内的权力系统之外寻求监督者，引入公众参与机制。直接的监督、平等的监督和声誉都对防范道德风险起着重要作用。农民对地方政府的监督属于直接监督。农民参与监督地方政府有很多比较优势。农民作为乡村利益的最密切相关者，更有动力和能力去监督地方政府的机会主义行为。
各种征地制度是政府供给的公共产品，征地制度的主要消费者是农民。福利经济学认为，政府代表社会公共利益，其基本职能是实现社会福利最大化。豪斯曼(Jerry．A．Haus－man，2002)认为，消费者利益应该是政府政策的目标。市场化改革是中央政府的偏好。在市场经济条件下，政府的效用函数目标应该是在实现社会福利最大化前提下追求政府效用最大化。在市场经济中，消费者总是对的。在征地制度变迁中，中央政府的职能是保护农民的利益。地方政府会设法使征地制度的变迁符合自己的利益偏好。长期以来，征地制度是在地方政府的主导下执行的，而不论农民是否愿意接受和消费。如果让农民分享更多的权力，就有利于约束地方政府的机会主义行为。
3．农民工力量的壮大是新希望
行政制度的特征范文第5篇
一、分税制概述
分税制是根据市场经济的原则和公共财政的理论确立的一种分税分级财政管理制度。它是国际上市场经济国家通行的一种财政分配体制,是处理中央与地方财政分配关系的一种较为规范的方式,至今已有上百年的历史。作为实行市场经济的国家普遍实行的一种制度,分税制将一个国家的全部税种在上下级政府之间进行划分,以此来确定中央财政和地方财政的收入范围,其实质是根据各级政府的事权确定其相应的财权,通过税种划分形成中央和地方两个收入体系,为各级政府行使相应的事权提供稳定的收入来源。分税制是一种较为规范、科学的财政管理体制,有利于协调中央与地方的财政分配关系,有利于促进企业平等竞争和统一市场的发育和完善,有利于国家产业政策的贯彻和实施,还有利于促进地方合理发展经济,有效地利用各种资源,提高经济效益,最终增加财政收入。
通过对税种和税收管理权限的划分,分税制成为确立政府间财力分配关系的一种制度。以分税制为基础建立起来的分级财政,是国家财政管理体制的一种形式。在以税收为主要财政收入形式的国家,中央政府和地方政府财政收入的分配,集中体现为税收收入的分配。但并非所有对税收收入的分配形式都可称之为分税制——如果中央把全国的收入集中起来,然后按某一标准和比例分给地方;或者中央和地方根据某种体制实行收入大包干,中央和地方税收收入捆在一起分成,再实行上缴或补助,都不是分税制。
分税制所要解决的基本问题或者说分税制的核心内容,是按照税种划分中央和地方各级政府的收入,各级政府进而按照各自的收入安排支出,组织本级政府的预算。将全部税种在中央和地方之间进行合理的划分,明确归属结果,可形成3种形态:中央税、地方税和中央地方共享税。凡税源广,一般而言税基稳定而又占主体地位,对宏观经济影响大且有利于宏观调控的税种,应划为中央税;凡税源分散,税源形成明显带有地方区域特征,对宏观经济影响不太直接的税种,应划为地方税;税源大、流动性也大的税种,可划为中央与地方共享税。相应地,在分税制下,征税一般有3种形式:(1)集中征收制,即将全国税收(除绝对地方性税收外)的一切重要税源,都集中于中央征收。(2)委托征收制,即地方税委托中央政府或者中央税委托地方政府的制度。(3)独立征收制,即各级政府各自设立征收机构,各级征收机构仅征收属于本级政府的税收。
在分税制条件下,还有必要进行税收协调。这里的税收协调不是指政府与纳税主体之间的税收协调,而是各级政府之间的税收协调,通常表现为转移支付制度。实行分税制的国家,一般中央直接组织的财政收入要占60%左右,中央支出占40%左右。然后中央通过转移支付的办法将20%左右的收入拨给地方政府,既可作为不指定用途的一般补助,也可用于指定项目和特定目的。建立中央补助制度的目的有3个:(1)地方性公共物品有很强的正外部性,有了中央的补助,就可以鼓励地方政府从事收益外溢的活动。(2)有利于解决地区之间的横向公平。(3)有利于保证地方税的低增长。
实施转移支付通常有3种类型:一是弥补地方公共物品收益外溢性的补偿性转移支付;二是综合转移支付;三是专项转移支付。一般来说,在通常情况下3种类型可同时被采用,但各国的实际做法有很大的不同。许多国家的分税制经过了一二百年的历史,已发展成为一种比较完善、比较成熟的制度,例如美国、日本、法国、澳大利亚等国都比较成功地实行了分税制。他们实行的分税制各具特色,具有重要的借鉴意义。
二、分税制的国际模式
国际上通行的分税制按集权、分权的程度区分,大体可分为3种类型:第一类是管理权限分散的联邦制国家的分税制,以美国最为典型,原联邦德国、意大利、瑞典、丹麦和挪威等国家实行的分税制也属于此类。第二类是管理权限集中的单一制国家的分税制,法国是其代表,英国、匈牙利等国家实行的分税制也属于此类。第三类是介于上述两者之间的日本式分税制。下面就对美国、法国和日本的情况作简要介绍。
(一)美国的分税制及其特点
自建立“三权分立”的联邦制国家以来,美国一直实行彻底的分税制。在联邦预算中,税收是财政收入的主要来源,90%以上的联邦财政收入来自联邦税收收入。为保证各级政府有一定的财力,能够提供其事权范围内的服务,每级政府都有一个主体税种作为它的主要财源。因此,美国的分税制是联邦、州和地方政府都有与其事权相对应的主体税种的三级税收体系。具体说来,包括:(1)联邦政府的税收体系。联邦政府的税收体系是以个人所得税、公司所得税和工薪税(社会保险税)三大直接税为核心,辅之以货物税、遗产税、赠与税和关税构成。(2)州政府的税收体系。州政府的税收体系是以营业税为主体,辅之以个人所得税、公司所得税、货物税和各种使用税构成。(3)地方政府的税收体系。地方政府的税收体系是以财产税为主体,辅之以个人所得税、营业税和其他税收构成。
三级政府之间还存在着复杂的税源共享关系。这种税源共享关系主要包括:(1)税收补征。联邦和州或地方政府对统一税源分别按不同税率各自征收,主要有两种方式:一是下级政府采用上级政府的税基,以自己的税率亲自征管;二是税收寄征,即上级政府替下级政府征收,然后拨给下级政府。(2)税收扣除。是在计算纳税人的应税所得时,允许从总收入中扣除已向州和地方政府缴纳的所得税额。(3)税收抵免。是纳税人对州和地方政府的纳税额可以抵消向联邦政府缴纳的税款。可抵免的税种有遗产税和失业保险税等。(4)税收分享。是上级政府将所征收的某种税款的一定比例分给下级政府,此办法通常用来处理州和地方政府之间的关系。(5)税收免征。是对购买州和地方政府债券所得的利息收入,免征个人所得税,以有利于州和地方政府筹措资金。
美国分税制的主要特点是:(1)与国际上普遍按税种来划分收入不同,美国采取税源分享的形式来划分税收收入,这是一种分权式的分税制度。联邦、州和地方政府都可以征收个人所得税、公司所得税、营业税以及其他税。美国分税制的这一特点,从根本来说是由美国的政治体制决定的。政治上分权必然导致各级政府在财政管理权限上相对分散。(2)主要税种在三级政府之间合理配置。所得税(包括个人所得税和公司所得税)、营业税和财产税是美国的三大主体税种,而这三大税种又分别归属于联邦、州和地方政府,使三级政府各自拥有稳定可靠的收入来源,为履行各自的职责奠定了坚实的经济基础。(3)税收收入在三级政府之间的分配呈倒梯形分布。政府的级别越高,拥有的税收就越多。从西方各国的实际情况来看,中央掌握一定的财政收入就可以行使主动权。这样,联邦政府在很大程度上就可以凭借充裕的财力,对州和地方政府的发展进行有效的干预。(4)三级政府之间收入与职责划分清楚,各司其职。各级政府的支出主要依靠自己的收入。美国宪法对各级政府的财权作了一些具体的限制,即任何一级政府都不能妨碍其他政府的合法活动。因此,联邦政府在州和地方内的财产,州和地方政府不能对其课征财产税。州和地方政府也不能对联邦政府发行公债的利息所得征税;对卖给联邦政府的产品所获得的销售收入,州和地方政府也不得征收营业税。可见,美国的分税制是一种严格的划分税种、依率计征的税收制度。(5)依法治税,严格理财。这是美国分税制的又一个重要特点。在美国,三级政府都有独立的税收立法权和税收征管权,不管是哪级政府的收支,都有相应的法律或法院的判决为依据。只要相应的法律条文没有修改或法院的判决没有被推翻,即使情况发生了变化,收支项目变得不合理了,也必须严格执行。
(二)法国的分税制及其主要特征
法国是西欧主要资本主义国家当中具有较强计划色彩的市场经济国家,政府十分重视财政的宏观调控职能,注意发挥税收、预算和补助的作用。因此其税收管理具有高度集中的特征。其基本特征是税收管理权限主要集中在中央一级,在税收收入划分上也是中央占大头。
法国的税收分为中央、省、市镇三级管理,分税制采取完全划分税种的办法。一些大宗的、税源稳定的税种都划归中央管理,不与地方分成。中央税主要包括个人所得税、公司所得税、增值税、消费税、登记税、印花税、工资税和关税等,占税收总收入的83%.其中增值税的比重最大,所得税次之。地方税分为直接税和间接税两种,主要包括行业税、居住税、建筑土地税、非建筑土地税、财产转移税、娱乐税等,仅占税收总收入的17%.其中,行业税、居住税和建筑土地税所占比重较大。法国的地方税主要由市镇征收,其次由省征收。
